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眾所周知，村民自治是有中國(guó)特色的農(nóng)村基層民主形式，是中國(guó)農(nóng)民在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的一個(gè)偉大創(chuàng)舉。作為一項(xiàng)前所未有的政治實(shí)驗(yàn)，在村民自治制度的推行和發(fā)展過程中，地方政府扮演了什幺樣的角色？應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在推行村民自治制度的最初階段，相當(dāng)部分地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅未能很好地履行其應(yīng)有的組織和推動(dòng)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，反而扮演了阻撓村民自治的不當(dāng)角色。然而，我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，近些年來，在村民自治和農(nóng)村基層民主的發(fā)展過程中，一些地方政府開始轉(zhuǎn)換角色，主動(dòng)地結(jié)合本地實(shí)際，積極探索發(fā)展和完善村民自治的具體實(shí)現(xiàn)形式，并取得了卓越的成效。浙江省衢州市航埠鎮(zhèn)于××年開始試行的兩監(jiān)督一賠償制度，即是地方政府主動(dòng)探索村民自治實(shí)現(xiàn)形式的典型一例。本文擬以這項(xiàng)改革為例，就發(fā)展村民自治和農(nóng)村基層民主過程中地方政府的角色轉(zhuǎn)換問題做些初步的研究。

一

根據(jù)制度設(shè)計(jì)，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是村民自治的四個(gè)方面，是村民實(shí)現(xiàn)自我管理的四個(gè)有機(jī)聯(lián)系、相互配套的環(huán)節(jié)。然而，由于受各種復(fù)雜因素的影響，在當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村村民自治實(shí)踐中，客觀存在著四個(gè)民主環(huán)節(jié)不配套的現(xiàn)象，致使村民自治的制度效應(yīng)得不到充分發(fā)揮。特別是民主監(jiān)督環(huán)節(jié)較為薄弱，使部分主觀武斷、以權(quán)謀私的村干部的行為得不到有效制約，引起了農(nóng)民群眾的不滿。唯其如此，健全和完善民主監(jiān)督制度，探索切實(shí)有效的民主監(jiān)督途徑，是提升村民自治、發(fā)展農(nóng)村民主的重要路徑之一。兩監(jiān)督一賠償制度就是浙江省衢州市柯城區(qū)航埠鎮(zhèn)政府創(chuàng)制的一種具有創(chuàng)造性的村級(jí)民主監(jiān)督模式。

所謂兩監(jiān)督一賠償，就是在村級(jí)建立村民代表工作組對(duì)村民委員會(huì)的村務(wù)管理活動(dòng)進(jìn)行事權(quán)監(jiān)督、建立民主理財(cái)小組對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)進(jìn)行財(cái)權(quán)監(jiān)督，促使村干部嚴(yán)格按照相關(guān)法律和規(guī)章制度的規(guī)定辦事。村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)成員不按規(guī)定決策、管理、審批等給村集體經(jīng)濟(jì)造成損失的，要承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。它是一項(xiàng)以村級(jí)民主監(jiān)督組織為依托，以追究村干部違規(guī)行為的民事責(zé)任和過錯(cuò)賠償為主要內(nèi)容的村級(jí)民主監(jiān)督制度。其主要內(nèi)容有：

．建立村級(jí)監(jiān)督組織。為了在村民自治背景下加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)的事權(quán)監(jiān)督和村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)的財(cái)權(quán)監(jiān)督，兩監(jiān)督一賠償制度要求在村莊里建立兩個(gè)相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)：（）村民代表工作組。由全體村民代表從村民代表中推選出名成員組成村民代表工作組。村民代表工作組在村民代表會(huì)議閉會(huì)期間負(fù)責(zé)村民代表會(huì)議的日常工作，并作為村級(jí)事權(quán)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要對(duì)村民委員會(huì)及其成員的治理行為實(shí)施監(jiān)督。（）民主理財(cái)小組。由村民代表會(huì)議推選名有相關(guān)知識(shí)和能力的村民組成民主理財(cái)小組。民主理財(cái)小組作為村級(jí)財(cái)權(quán)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理工作實(shí)施監(jiān)督，每月對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)情況進(jìn)行審查，監(jiān)督村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度的實(shí)施。村民代表工作組和民主理財(cái)小組成員產(chǎn)生后向全體村民公示，接受村民群眾的監(jiān)督。

．明確過錯(cuò)責(zé)任追究。為保證村務(wù)管理工作的正常開展，促使村干部公正、廉潔、謹(jǐn)慎地行使手中權(quán)力，預(yù)防違規(guī)決策、管理、審批行為的發(fā)生，兩監(jiān)督一賠償制度充分關(guān)注了村干部過錯(cuò)行為的責(zé)任追究和經(jīng)濟(jì)損失賠償問題。，

第一，實(shí)行村干部公開承諾。村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)全體成員均須分別作出公開承諾：依照法律和制度履行管理職責(zé)，對(duì)因違規(guī)決策、管理、審批給集體經(jīng)濟(jì)造成損失的，承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，并簽訂承諾書。承諾內(nèi)容通過村民代表會(huì)議和村務(wù)公開欄等向村民群眾公開，接受村民群眾監(jiān)督。

第二，簽訂村干部過錯(cuò)行為承擔(dān)民事責(zé)任協(xié)議書。每位村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)成員分別與村民代表工作組、民主理財(cái)小組簽訂《村干部過錯(cuò)行為承擔(dān)民事賠償責(zé)任協(xié)議書》。協(xié)議書明確規(guī)定，村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)成員對(duì)村集體建設(shè)項(xiàng)目的確定及其工程發(fā)包等類管理活動(dòng)，因違規(guī)決策、管理、審批等給集體經(jīng)濟(jì)造成損失的，要承擔(dān)相應(yīng)的賠償、返還責(zé)任。

第三，依法追究民事賠償責(zé)任。如果村民委員會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)成員出現(xiàn)管理上的過錯(cuò)行為，村民代表工作組或民主理財(cái)小組可責(zé)令其更正；如果村干部的過錯(cuò)行為給村集體造成經(jīng)濟(jì)損失的，可要求其立即做出相應(yīng)賠償；如果村干部的違約行為造成集體經(jīng)濟(jì)損失又拒不賠償，則村民代表工作組或民主理財(cái)小組可以依據(jù)《村民自治章程》的授權(quán)和村干部過錯(cuò)行為承擔(dān)民事責(zé)任的協(xié)議，推舉組長(zhǎng)或副組長(zhǎng)為訴訟代表人，代表村集體向人民法院提起訴訟，通過法律途徑追究其民事賠償責(zé)任。并規(guī)定本屆村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)及其成員違約造成的損失，可以由下一屆村民代表工作組、民主理財(cái)小組依法提起訴訟。

可見，航埠鎮(zhèn)的兩監(jiān)督一賠償是加強(qiáng)對(duì)村干部民主監(jiān)督的一種制度創(chuàng)新和積極嘗試。根據(jù)村民自治的精神和國(guó)家相關(guān)法律、制度的規(guī)定，村民群眾有權(quán)對(duì)村社區(qū)公共權(quán)力組織及其成員的工作和各項(xiàng)村務(wù)管理活動(dòng)實(shí)行直接監(jiān)督。其目的在于通過群眾的民主監(jiān)督，保證村治運(yùn)作上合國(guó)家法律和政策，下合村情和民意，并富有成效。最主要地是督促村干部的村務(wù)管理活動(dòng)和社區(qū)管理者的行為符合一定規(guī)范和社區(qū)民眾的意愿。但是，現(xiàn)行村級(jí)民主監(jiān)督的制度安排尚存在一些問題和缺陷。其中最主要地表現(xiàn)在二個(gè)方面：一是村級(jí)民主監(jiān)督缺乏切實(shí)、有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)；二是村級(jí)民主監(jiān)督制度缺乏懲誡性制度安排。致使村民群眾對(duì)村莊公共權(quán)力和村干部的監(jiān)督處于無能為力的弱監(jiān)或有名無實(shí)的虛監(jiān)狀態(tài)，村級(jí)民主監(jiān)督因此而成為一種軟監(jiān)督。兩監(jiān)督一賠償制度一定程度地解決了上述制度性問題，彌補(bǔ)了現(xiàn)行村級(jí)民主監(jiān)督制度的不足。首先，兩監(jiān)督一賠償制度強(qiáng)調(diào)了村級(jí)民主監(jiān)督組織的建設(shè)，使村級(jí)民主監(jiān)督特別是日常性監(jiān)督有了具體的組織依托和載體。其次，兩監(jiān)督一賠償制度強(qiáng)化了懲誡程序性制度安排。明確了村干部行為過錯(cuò)的民事責(zé)任，具體設(shè)計(jì)了村干部過錯(cuò)責(zé)任追究的程序等。通過上述創(chuàng)新，彌補(bǔ)和完善了現(xiàn)行村級(jí)民主監(jiān)督制度，找到了切實(shí)可行的村級(jí)民主監(jiān)督的具體實(shí)現(xiàn)模式，促使村級(jí)民主監(jiān)督由軟監(jiān)督轉(zhuǎn)向硬監(jiān)督，提高民主監(jiān)督的效度，從而促進(jìn)了農(nóng)村基層民主的發(fā)展。

二

正如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》所指出：健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度，縣、鄉(xiāng)黨委和政府是關(guān)鍵。實(shí)行村民自治多年來的歷史表明，在村民自治和農(nóng)村基層民主的發(fā)展過程中，地方政府居于至關(guān)重要的地位，其扮演的角色和發(fā)揮的作用直接關(guān)系到村民自治的有效實(shí)施和農(nóng)村民主的正常發(fā)展。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在中國(guó)農(nóng)村推行村民自治制度之初，有相當(dāng)部分地方政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受壓力型體制的擠壓，同時(shí)出于自身利益等因素的考慮，對(duì)推行村民自治制度抱消極、被動(dòng)的態(tài)度，甚至以各種理由和方式加以阻撓，成為實(shí)行村民自治的主要障礙之一。然而，我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在航埠鎮(zhèn)兩監(jiān)督一賠償改革中，地方政府主動(dòng)推動(dòng)村級(jí)民主監(jiān)督的改革和創(chuàng)新，努力對(duì)村干部的謀利型管理和違規(guī)型管理實(shí)施有效監(jiān)督和制約。在這里，地方政府實(shí)現(xiàn)了角色的根本性轉(zhuǎn)換，即村民自治的被動(dòng)阻撓者變成為主動(dòng)推動(dòng)者。具體表現(xiàn)在：

．制度文本的設(shè)計(jì)者

兩監(jiān)督一賠償制度的形成并非是某些人的主觀臆造，而是航埠鎮(zhèn)政府在充分尊重國(guó)家法律、政策，尊重民眾意愿基礎(chǔ)上的一個(gè)艱辛的創(chuàng)新過程。為使民主監(jiān)督新制度既能體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)的精神，又上合國(guó)家法律和政策、下合村情民意，航埠鎮(zhèn)政府及其有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在制度文本的設(shè)計(jì)創(chuàng)制過程中采取了一系列措施：

第一，認(rèn)真研究法律政策。農(nóng)村民主監(jiān)督制度的改革和創(chuàng)新，必須以國(guó)家的法律和政策為依據(jù)。為此，航埠鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)組織相關(guān)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)和研究《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律和政策，深刻領(lǐng)會(huì)村民自治的精神實(shí)質(zhì)，使其改革方案不與國(guó)家法律和政策相背逆。

第二，細(xì)心了解民眾反映。從政治學(xué)上分析，政治制度的合法性主要來自于民眾的認(rèn)同。所以農(nóng)村的制度創(chuàng)新務(wù)必結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，考慮村民的意愿。為此，航埠鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)深入民眾之中，細(xì)心聽取村民群眾的意見，并將村民群眾的心聲作為制定改革方案的基本依據(jù)。

第三，虛心聽取專家意見。為使改革方案既合理合法、又切實(shí)可行，航埠鎮(zhèn)的相關(guān)人員在設(shè)計(jì)和創(chuàng)制兩監(jiān)督一賠償制度的過程中，廣泛地征求和咨詢了各方專家的意見：（）多次咨詢農(nóng)村問題的專家、學(xué)者；（）廣泛征求司法部門的專業(yè)人士的意見；（）主動(dòng)請(qǐng)示上級(jí)黨、政、人大等部門領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)。

第四，充分借鑒他人經(jīng)驗(yàn)。在創(chuàng)制過程中，航埠鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)還專門組隊(duì)赴浙江溫州瑞安市考察，學(xué)習(xí)瑞安市推行村干部過錯(cuò)賠償制度的經(jīng)驗(yàn)。正如航埠鎮(zhèn)的相關(guān)人員所說，兩監(jiān)督一賠償制度是在借鑒瑞安及其它一些地方成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本鎮(zhèn)實(shí)際逐漸形成的。

正是基于這些工作，使得航埠鎮(zhèn)的兩監(jiān)督一賠償制度基本上達(dá)到了上合國(guó)家法律政策、下合村情民意的要求。對(duì)照剛剛出臺(tái)的中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》××年月日，不難發(fā)現(xiàn)，兩年前試行的兩監(jiān)督一賠償制度，在基本精神上與其是一致的。兩年試行過程中，農(nóng)民群眾盡管對(duì)這項(xiàng)制度中存在的一些問題還有種種異議，但對(duì)于兩監(jiān)督一賠償改革本身是由衷的擁護(hù)和支持的。村民群眾較普遍地認(rèn)為：兩監(jiān)督一賠償制度是給村民以民主，讓村民更好地了解村務(wù)、財(cái)務(wù)、讓老百姓覺得自己真正地參與了村務(wù)管理，真正地當(dāng)了家、作了主。

．改革試點(diǎn)的組織者

在航埠鎮(zhèn)的兩監(jiān)督一賠償改革試點(diǎn)工作中，鎮(zhèn)政府自覺扮演了領(lǐng)導(dǎo)者和組織者的角色。

首先，制定改革試點(diǎn)的相關(guān)政策?！痢聊暝氯?，航埠鎮(zhèn)黨委制定并下發(fā)了《關(guān)于推行村干部?jī)杀O(jiān)督一賠償制度的實(shí)施意見》，對(duì)推行兩監(jiān)督一賠償制度的指導(dǎo)思想、組織領(lǐng)導(dǎo)、基本要求、方法步驟等做出了具體、明確的規(guī)定。

其次，建立改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。經(jīng)過鎮(zhèn)黨委討論決定，成立了以鎮(zhèn)黨委書記徐連土為組長(zhǎng)，王立平、聶紅彬、陳三生為副組長(zhǎng)的兩監(jiān)督一賠償制度試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。具體負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)兩監(jiān)督一賠償改革試點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)和組織工作。

再次，具體指導(dǎo)和實(shí)施改革試點(diǎn)工作?！痢聊暝?，改革領(lǐng)導(dǎo)小組確定上村等個(gè)村莊為首批試點(diǎn)村。月上旬，專門制定了具體的改革試點(diǎn)方案。月中旬鎮(zhèn)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組分成三個(gè)工作指導(dǎo)組，分別進(jìn)駐個(gè)試點(diǎn)村開展試點(diǎn)工作。他們召開村民座談會(huì)、村三委班子會(huì)議、村民代表會(huì)議等，分層次地進(jìn)行改革試點(diǎn)的宣傳和動(dòng)員，發(fā)動(dòng)干部和群眾積極參與。在此基礎(chǔ)上，召集村民代表會(huì)議，推選出村民代表工作組和民主理財(cái)小組兩個(gè)村級(jí)民主監(jiān)督組織。同時(shí)，結(jié)合本村實(shí)際，制定和完善了《村民自治章程》、《村規(guī)民約》、《村委會(huì)議事規(guī)則》、《村民代表會(huì)議議事規(guī)則》、《村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度》等。接著，村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)合作社干部分別作出公開承諾（張榜公布），并分別與村民代表工作組和民主理財(cái)小組簽訂村干部過錯(cuò)行為承擔(dān)民事責(zé)任協(xié)議書。

最后，培訓(xùn)民主監(jiān)督組織成員。鎮(zhèn)改革領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)個(gè)試點(diǎn)村的民主監(jiān)督組織成員專門進(jìn)行集中培訓(xùn)，由鎮(zhèn)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就實(shí)施兩監(jiān)督一賠償制度的意義、內(nèi)容、方法和注意事項(xiàng)，村級(jí)民主監(jiān)督的相關(guān)法律和制度，以及其它一些相關(guān)問題做了較全面的宣傳教育。

在總結(jié)個(gè)村試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，航埠鎮(zhèn)政府又于××年月進(jìn)行了第二批個(gè)村的兩監(jiān)督一賠償制度試點(diǎn)。

．制度實(shí)施的保障者

兩監(jiān)督一賠償制度是以加強(qiáng)對(duì)村干部的民主監(jiān)督，以村干部承擔(dān)民事責(zé)任，實(shí)行過錯(cuò)賠償為內(nèi)容的一項(xiàng)改革，勢(shì)必引起部分既得利益者，特別是思想上有顧慮的村干部的抵觸。所以，制度的實(shí)施和推進(jìn)過程需要有強(qiáng)有力的保障。航埠鎮(zhèn)政府作為改革的倡導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)者，自覺地承擔(dān)了督導(dǎo)和保障的職責(zé)。

其一，支持和保護(hù)村民群眾的民主監(jiān)督權(quán)利。兩監(jiān)督一賠償制度旨在監(jiān)督和制約村干部的行為，以確保村民自治的正常運(yùn)作。在這一制度實(shí)施的初期，相當(dāng)部分村干部存在著思想顧慮，認(rèn)為這一制度會(huì)束縛自己的手腳，辦事會(huì)受到限制，權(quán)力會(huì)受到約束。同時(shí)，也擔(dān)心自己會(huì)因行為過失而受到懲罰，更怕民主監(jiān)督組織成員趁此機(jī)會(huì)整治村干部。不同程度地存在著消極和抵觸的情緒，由此形成了制度實(shí)施過程的最大障礙。部分當(dāng)選的民主監(jiān)督組織成員也因各種因素而顧慮重重。一方面，農(nóng)村是個(gè)熟人社會(huì)，與村干部抬頭不見低頭見，覺得認(rèn)真履行村民賦予的監(jiān)督職責(zé)，似乎有礙面子；另一方面，實(shí)施民主監(jiān)督可能會(huì)得罪村干部，害怕村干部秋后算帳、打擊報(bào)復(fù)。這種畏難情緒也成為實(shí)施兩監(jiān)督一賠償制度的重要阻力。

在現(xiàn)行體制環(huán)境下，農(nóng)村民主監(jiān)督運(yùn)作中村干部與村民群眾的對(duì)局是一種非均衡博奕。村干部與村民群眾在資源和信息等方面均處于不對(duì)稱狀態(tài)，村干部因擁有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的資源和信息在博奕中處于明顯的強(qiáng)勢(shì)地位。在這種背景下，如若兩監(jiān)督一賠償制度得不到村干部的理解和支持、配合，其實(shí)施過程勢(shì)必遭遇重大阻礙；如若處于劣勢(shì)地位的村民群眾得不到外力的支持，民主監(jiān)督將難以有效落實(shí)，兩監(jiān)督一賠償也只能落得名存實(shí)亡的結(jié)局。因此，航埠鎮(zhèn)政府采取多種措施，督導(dǎo)和保障這項(xiàng)改革的實(shí)施。比如：運(yùn)用各種方式和途徑宣傳實(shí)施兩監(jiān)督一賠償制度的意義，通過細(xì)致、深入的教育和勸導(dǎo)工作，消除村干部的抵觸情緒和村級(jí)民主監(jiān)督組織成員的畏難情緒；及時(shí)受理和處理群眾來信、來訪和申訴，支持和保障村民的民主監(jiān)督權(quán)力；等等。

其二，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、推進(jìn)改革。任何一項(xiàng)制度創(chuàng)新和改革，不可能一開始就是完美無缺的。航埠鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)充分意識(shí)到兩監(jiān)督一賠償制度也需要在實(shí)踐中逐步改進(jìn)和完善。因此，他們主要做了以下工作：一是總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)《關(guān)于推選村干部?jī)杀O(jiān)督一賠償制度的實(shí)施意見》的規(guī)定，在首批個(gè)村的試點(diǎn)工作展開后，鎮(zhèn)政府及時(shí)對(duì)試點(diǎn)村的運(yùn)行情況進(jìn)行總結(jié)檢查，并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，以保障改革的逐步、有序推進(jìn)。二是督導(dǎo)檢查。航埠鎮(zhèn)政府非常關(guān)注兩監(jiān)督一賠償制度在各村的運(yùn)作情況，加強(qiáng)了督導(dǎo)和檢查。并計(jì)劃建立專門的考核制度，對(duì)各村兩監(jiān)督一賠償制度的實(shí)施情況進(jìn)行考核，并實(shí)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲。以考核和激勵(lì)機(jī)制來保證該制度的順利實(shí)施。三是調(diào)查研究。為保證這項(xiàng)改革的成功，航埠鎮(zhèn)及其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)分別于××年月和月，專門請(qǐng)浙江師范大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)的專家、學(xué)者對(duì)兩監(jiān)督一賠償制度及其試點(diǎn)工作進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研，請(qǐng)專家把脈。他們充分聽取專家意見，接受專家建議，計(jì)劃進(jìn)一步完善兩監(jiān)督一賠償制度，并以更理性的態(tài)度推進(jìn)這項(xiàng)改革。

總之，在航埠鎮(zhèn)的兩監(jiān)督一賠償改革中，充分體現(xiàn)了地方政府的開拓創(chuàng)新和求真務(wù)實(shí)的精神，表現(xiàn)出空前的主動(dòng)性和積極性，發(fā)揮了其在促進(jìn)村民自治、發(fā)展農(nóng)村基層民主中的特殊作用。

三

航埠鎮(zhèn)的兩監(jiān)督一賠償改革并非是偶然性事件和個(gè)別性現(xiàn)象。根據(jù)我們?cè)谡憬r(nóng)村的調(diào)查，像航埠鎮(zhèn)兩監(jiān)督一賠償制度之類由地方政府主動(dòng)施行的農(nóng)村基層民主制度的改革和創(chuàng)新，近年在其它一些農(nóng)村地區(qū)也表現(xiàn)得非?；钴S。如：浙江臺(tái)州的民主懇談制度、浙江溫州瑞安的村干部過錯(cuò)賠償制度，等等。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，逐漸由過去與村干部合謀侵犯村民權(quán)益，轉(zhuǎn)向更多地傾向于依靠和支持村民群眾，加強(qiáng)對(duì)村干部的民主監(jiān)督；從被動(dòng)接受和設(shè)法阻撓村民自治，轉(zhuǎn)向主動(dòng)創(chuàng)新和積極推進(jìn)農(nóng)村基層民主。并呈現(xiàn)為一種發(fā)展趨勢(shì)。這一農(nóng)村民主建設(shè)中出現(xiàn)的新現(xiàn)象，需要我們備加珍惜、充分肯定，同時(shí)也要求我們準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)、深入研究。

在當(dāng)前時(shí)期的村民自治和農(nóng)村基層民主發(fā)展過程中，地方政府緣何轉(zhuǎn)換角色？為什幺要主動(dòng)推動(dòng)村民自治和農(nóng)村基層民主？究其原因，筆者初步認(rèn)為主要是下列因素綜合作用的結(jié)果。

．中央政府對(duì)村民自治和農(nóng)村基層民主建設(shè)的強(qiáng)有力推動(dòng)

村民自治是繼家庭承包經(jīng)營(yíng)制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起二大創(chuàng)舉之后，中國(guó)農(nóng)民在政治領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的又一偉大創(chuàng)造。對(duì)于這項(xiàng)農(nóng)村改革，中央政府較早認(rèn)識(shí)到了其偉大意義，并給予了極大關(guān)注。早在年，村民自治剛出現(xiàn)之時(shí)，新修訂的國(guó)家憲法就給予了承認(rèn)。年全國(guó)人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，對(duì)村民自治的相關(guān)問題從法律上做出了原則性的規(guī)定。特別是在黨的十五大之后，中央政府對(duì)村民自治給予了更強(qiáng)有力的推動(dòng)。年月日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳專門發(fā)出《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》，要求全國(guó)各地農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度。年月日，黨的十五屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決議》這一指導(dǎo)跨世紀(jì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的綱領(lǐng)性文件。這一決議指出：擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，實(shí)行村民自治，是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造。為了更好地調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)改革和建設(shè)事業(yè)的全面發(fā)展，必須進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村基層民主。月日，九屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議正式通過了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，結(jié)束了十年來試行的歷史，進(jìn)一步地提供了村民自治的法律保障?！痢聊暝氯眨邳h的十六大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)：要擴(kuò)大基層民主，是發(fā)展社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)性工作。健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保障人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督。完善村民自治，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制。

總之，中央政府對(duì)擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，發(fā)展村民自治給予了高度的重視。把實(shí)行村民自治視為實(shí)踐三個(gè)代表重要思想，維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益的具體體現(xiàn)；順利推進(jìn)農(nóng)村改革和發(fā)展，加快農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程的必然要求；切實(shí)解決三農(nóng)問題，落實(shí)黨的各項(xiàng)農(nóng)村政策的重要途徑和保證。所以，一再要求各級(jí)政府以求真務(wù)實(shí)的精神，適應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的新形勢(shì)新任務(wù)，結(jié)合地方實(shí)際，積極探索、開拓創(chuàng)新，扎實(shí)推進(jìn)村民自治和農(nóng)村基層民主建設(shè)工作。為此，不僅通過和頒布了一系列的法律法規(guī)、政策文件，而且還以村民自治示范活動(dòng)等多種方式給予了強(qiáng)有力的推動(dòng)，由此對(duì)地方政府形成了一種擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，推進(jìn)村民自治的高壓之勢(shì)，形成了地方政府在發(fā)展村民自治和農(nóng)村基層民主過程中改革、創(chuàng)新的宏觀政策背景和體制環(huán)境。如此，推進(jìn)村民自治和農(nóng)村基層民主成了地方政府的一項(xiàng)政治任務(wù)。地方政府作為壓力型體制的主要承載者，勢(shì)必要以執(zhí)行中央政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)特別是政治任務(wù)為行為軸心，所以在中央政府積極推動(dòng)村民自治和農(nóng)村基層民主的壓力下，航埠鎮(zhèn)等地方政府主動(dòng)進(jìn)行村民自治的制度創(chuàng)新，健全和完善民主管理和民主監(jiān)督制度，擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，也就成了題中應(yīng)有之意。

．現(xiàn)行村民自治制度的缺陷

從一定意義上說，制度創(chuàng)新的動(dòng)因來源于制度本身，村民自治制度的內(nèi)存矛盾與缺陷是制度改革的根本動(dòng)因?，F(xiàn)行村民自治制度本身存在著不少缺陷，客觀上影響了鄉(xiāng)村治理的運(yùn)作及其效能，迫切要求進(jìn)一步的改革和完善。唯其如此，地方政府響應(yīng)黨中央的號(hào)召，通過改革和創(chuàng)新，健全和完善村民自治制度，也就成為順理成章的事情。，

無需諱言，現(xiàn)行的村民自治制度不夠完善，本身還有許多缺陷。我們?cè)诤讲烘?zhèn)調(diào)查時(shí)，當(dāng)?shù)卣賳T和農(nóng)村干部、群眾向我們反映了他們?cè)趯?shí)踐中發(fā)現(xiàn)的村民自治制度的種種問題。比如：《村組法》等國(guó)家法律側(cè)重于實(shí)體性方面的規(guī)范，而忽視程序性方面的規(guī)范，對(duì)應(yīng)該怎樣做缺乏具體、明確的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)作過程無所適從；《村組法》等國(guó)家法律和政策的統(tǒng)一化規(guī)定，不能適應(yīng)各地農(nóng)村多元化的實(shí)際情況，難以在村民自治實(shí)踐中切實(shí)實(shí)施；村民自治的四個(gè)民主不配套，出現(xiàn)了農(nóng)村民主選舉時(shí)熱熱鬧鬧，選舉后冷冷清清的現(xiàn)象；村民委員會(huì)是農(nóng)村基層群眾自治組織，按法律規(guī)定必須根據(jù)全體村民的意愿和村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決議管理村務(wù)，但村治運(yùn)作中相當(dāng)部分村委會(huì)干部存在著主觀決策、違規(guī)管理的行為，缺乏制裁手段；現(xiàn)行民主監(jiān)督制度存在種種局限，難以對(duì)村干部的行為實(shí)施有效的監(jiān)督；村干部的不當(dāng)行為給村集體和村民群眾造成重大經(jīng)濟(jì)損失，無法追究其經(jīng)濟(jì)和民事責(zé)任；《村組法》賦予村民罷免村委會(huì)主任、副主任和委員的權(quán)力，因村民會(huì)議和村民代表會(huì)議由村委會(huì)召集的規(guī)定而難以實(shí)施；等等。這些無疑損害了村民自治的治理績(jī)效，影響村治的正常運(yùn)行，引起了群眾的極大不滿，并有可能對(duì)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展造成嚴(yán)重危害。兩監(jiān)督一賠償改革的倡導(dǎo)者和組織者一再向我們表明：正是由于現(xiàn)行村民自治制度，特別是其中的民主監(jiān)督制度存在著種種缺陷，帶來了農(nóng)村治理中的許多問題，影響了鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村安定。因此，他們?cè)诖迕褡灾卧瓌t精神指導(dǎo)下，在不違背國(guó)家法律政策的前提下，結(jié)合本地實(shí)際推行兩監(jiān)督一賠償改革，試圖通過這項(xiàng)制度創(chuàng)新活動(dòng)，進(jìn)一步健全和完善民主監(jiān)督制度，找到適合村情民意的、切實(shí)可行的民主監(jiān)督實(shí)現(xiàn)形式，將村級(jí)民主監(jiān)督從軟監(jiān)督變?yōu)橛脖O(jiān)督，并由此更好地規(guī)范村干部的管理行為，促使村干部勤政廉潔、管好村務(wù)。同時(shí)，也為擴(kuò)大農(nóng)村基層民主提供一種有效的途徑和方式。

．地方政府權(quán)衡得失后的理性選擇

村民自治制度對(duì)國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的邊界進(jìn)行了重新劃定?！洞褰M法》明確規(guī)定：地方特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)等村民自治組織的工作僅限于指導(dǎo)、支持和幫助。但是在現(xiàn)有的壓力型體制下，地方政府的各項(xiàng)農(nóng)村工作和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，又必須依靠村委會(huì)等村級(jí)組織去完成。在這一新的體制背景下，為了完成上級(jí)的各項(xiàng)任務(wù)，地方政府及其官員需要盡可能地與村委會(huì)等村級(jí)組織及其干部搞好關(guān)系，取得他們的有力支持和配合。正因?yàn)檫@樣，在實(shí)行村民自治的一個(gè)時(shí)期里，出現(xiàn)了一些被學(xué)界稱之為地方特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部合謀侵犯村民利益的行為。正是在這種特殊環(huán)境中，鄉(xiāng)村治理因村民自治制度不健全，特別是村級(jí)公共監(jiān)督不力而引發(fā)了一系列村干部違規(guī)管理、謀利性經(jīng)紀(jì)的事件，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，損害了治理效能。我們?cè)L談的多位地方政府官員，幾乎不約而同地指出村干部違規(guī)、謀利行為的普遍性，認(rèn)為這造成了鄉(xiāng)村治理的一系列問題，導(dǎo)致了村民群眾的極大不滿，因此必須進(jìn)行改革，加強(qiáng)對(duì)村干部的民主監(jiān)督。航埠鎮(zhèn)的兩監(jiān)督一賠償制度就是在這樣的背景下出臺(tái)的。

事實(shí)上，在當(dāng)前的領(lǐng)導(dǎo)干部管理體制下，農(nóng)村地方政府及其干部的政績(jī)?cè)诤艽蟪潭壬弦蕾囉卩l(xiāng)村治理的績(jī)效。鄉(xiāng)村治理狀況是考核地方政府干部的一項(xiàng)重要指標(biāo)，它直接影響和決定著干部的評(píng)價(jià)和晉級(jí)。所以，在某種意義上說，農(nóng)村治理的績(jī)效才是地方政府及其官員的根本利益所在。尤其是在以群眾接受不接受、滿意不滿意為檢驗(yàn)政府和干部工作的根本標(biāo)準(zhǔn)的新形勢(shì)下，以民主為導(dǎo)向的村民自治制度的改革和創(chuàng)新，也就成了能夠給地方政府及其干部帶來巨大政治效應(yīng)的重要政績(jī)工程。更何況，結(jié)合本地實(shí)際，進(jìn)行村民自治的制度創(chuàng)新，本身是中央政府下達(dá)的一項(xiàng)重大政治任務(wù)。基于此，航埠鎮(zhèn)等地方政府及其官員作為理性行動(dòng)者，在權(quán)衡利弊和得失之后，選擇了改革和創(chuàng)新；選擇了與村民群眾結(jié)盟，依靠和支持村民群眾加強(qiáng)對(duì)村干部的民主監(jiān)督；選擇了扮演主動(dòng)推進(jìn)村民自治和農(nóng)村基層民主的角色。在特定的意義上分析，這亦可以說是地方政府與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理模式所做的一種適應(yīng)性調(diào)整。

．村民民主意識(shí)和權(quán)利觀念的增強(qiáng)

自我教育是村民自治的重要方面。經(jīng)過多年的村民自治實(shí)踐，特別是三年一屆的村委會(huì)選舉活動(dòng)，村民群眾得到了活生生的民主訓(xùn)練。村民們?cè)趯?shí)踐中逐漸認(rèn)識(shí)到了自己的村民權(quán)利。作為村莊社區(qū)的一員，村民參與民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，是任何人都無權(quán)剝奪的神圣權(quán)利。另外，電視、報(bào)紙等媒體的普及，也在相當(dāng)程度上促進(jìn)了村民群眾民主意識(shí)和權(quán)利觀念的增強(qiáng)。尤其是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中新崛起了一批新型農(nóng)村精英，他們具有相當(dāng)高的民主、權(quán)利意識(shí)和參與社區(qū)民主管理的積極性，并擁有相當(dāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)力基礎(chǔ)，掌握了較嫻熟的政治參與技能。在這些精英人士的動(dòng)員和組織下，村民群眾以各種方式提出了維護(hù)村民群眾利益，擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，切實(shí)貫徹村民自治制度的強(qiáng)力要求。

伴隨民主意識(shí)的增強(qiáng)，隨之而來的必然是村民群眾參與村務(wù)管理和社區(qū)公共政治生活的要求的提高。而在目前中國(guó)農(nóng)村民主參與制度不健全、渠道不暢通的背景下，村民群眾的公共參與活動(dòng)常常表現(xiàn)為非制度化參與，有時(shí)甚至可能演變?yōu)槿后w性的對(duì)抗行動(dòng)，危及農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。迫切要求地方政府以求真務(wù)實(shí)的精神改革、創(chuàng)新，將村民群眾的民主參與逐漸納入有序化、制度化的軌道。根據(jù)航埠鎮(zhèn)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的反映，以前，航埠鎮(zhèn)村民上訪不斷，村委會(huì)選舉中違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重、非理性行為突出，是村民群眾非制度化參與較為典型的農(nóng)村地區(qū)之一。

這些因素均成為促使地方政府改革、創(chuàng)新農(nóng)村基層民主制度的重要?jiǎng)恿Α?/p>