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取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)財政特別是中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政將更加困難，需要從短期和長期兩方面采取不同的措施加以解決：短期內(nèi)的緩解辦法，一是要使縣鄉(xiāng)事權(quán)與財權(quán)基本對稱；二是要完善財政轉(zhuǎn)移支付制度；三是要提高縣鄉(xiāng)財政的監(jiān)管水平。長期的解決辦法主要是，第一，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟；第二，真正建立起與比較完善的市場經(jīng)濟體制相一致的公共財政體制；第三，通過政治體制改革，控制財政供養(yǎng)人數(shù)量。

國務(wù)院總理在十屆全國人大二次會議上所作的政府工作報告中宣布：“從今年起，除煙葉外，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個百分點以上，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅?！边@項政策充分體現(xiàn)了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對9億農(nóng)民的關(guān)愛和解決“三農(nóng)”問題的決心，各地農(nóng)民為之歡欣鼓舞。廢除幾千年來的農(nóng)業(yè)稅制傳統(tǒng)，從根本上破解了“黃宗羲定律”，對此，社會各界都曾予以高度評價。

但是，取消農(nóng)業(yè)稅之后會帶來一系列經(jīng)濟問題。比如：取消農(nóng)業(yè)稅之后，原來搭在農(nóng)業(yè)稅上的收費是否應(yīng)該取消？如果所有的稅負（包括收費）都取消的話，中國9億農(nóng)民還要不要承擔(dān)稅負？本來困難就較多的縣鄉(xiāng)財政，特別是中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政今后怎么辦？總之，取消農(nóng)業(yè)稅這項政策出臺后需要經(jīng)濟理論界迅速回答由此帶來的相關(guān)問題，也需要政府部門的其他許多配套改革迅速跟上，否則取消農(nóng)業(yè)稅政策的初衷能否實現(xiàn)是令人懷疑的。為此，我們就取消農(nóng)業(yè)稅后的縣鄉(xiāng)財政困難問題進行一些討論，以其拋磚引玉，求教于同仁。

一、取消農(nóng)業(yè)稅將使縣鄉(xiāng)財政“難上加難”

1.實施分稅制財政體制后的縣鄉(xiāng)財政本來就較為困難

改革開放以來，特別是實施分稅制財政體制以后，我國縣鄉(xiāng)財政收支規(guī)模在不斷擴大，縣鄉(xiāng)財政運行普遍較為困難，特別是中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財政則更為困難。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，*年和*年，全國欠發(fā)工資縣分別達到779個和797個，出現(xiàn)欠發(fā)工資的縣涉及全國23個省、自治區(qū)、直轄市。*年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級預(yù)算收入1051億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算收入231萬元；同年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債總額達到1081億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債238萬元。①「何成軍：《縣鄉(xiāng)財政困難：現(xiàn)狀、成因、出路》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，*年第2期?！褂捎凇额A(yù)算法》規(guī)定，地方政府不允許出現(xiàn)財政赤字，不能舉借債務(wù)，所以，一些縣雖賬面無赤字，卻普遍存在巨大的隱性赤字，即以當(dāng)年應(yīng)付未付的各種支出拖欠，或以負債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。因此，實際發(fā)生赤字縣、鄉(xiāng)的數(shù)量和赤字規(guī)模可能會更大。

實施分稅制財政體制以來的縣鄉(xiāng)財政運行普遍較為困難的原因，當(dāng)然是與分稅制財政體制改革密不可分的，除此之外，也有其他方面的原因。一是分稅制財政體制改革使事權(quán)有所下移，財權(quán)有所上劃。據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，*年，全國財政收入1134萬億元，其中，中央占51%，省級占10%，地（市）級占17%，而有著2千多個縣級財政、4萬多個鄉(xiāng)級財政的兩級財政收入共計僅占22%.①「李茂生，陳昌盛：《中國：農(nóng)民減負、縣鄉(xiāng)財政解困的財政對策》，載《財貿(mào)經(jīng)濟》，*年第1期?！沟牵h鄉(xiāng)兩級政府卻承擔(dān)著義務(wù)教育、基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)社會保障等剛性很強的事權(quán)。由此可見，縣鄉(xiāng)兩級政府事權(quán)與財權(quán)的不統(tǒng)一是比較嚴(yán)重的。二是轉(zhuǎn)移支付制度的不完善。分稅制財政體制要求有比較完善的轉(zhuǎn)移支付制度與之配套來矯正公共產(chǎn)品和服務(wù)的不均等，以保證最低公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要，為縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造條件。分稅制改革以來，轉(zhuǎn)移支付制度從無到有，比重不斷提高，顯示了中央財政的均衡調(diào)控能力增強，但與分稅制財政體制下公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化的目標(biāo)相比仍很不夠。轉(zhuǎn)移支付制度中沿用的基數(shù)法對于中西部以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)極為不利，單一的專項補助形式在整個轉(zhuǎn)移支付中的比重也太大。并且，轉(zhuǎn)移支付的法制化、透明度、規(guī)范性也不夠。這種不健全的轉(zhuǎn)移支付制度使得一部分縣鄉(xiāng)政府花較多的精力跑關(guān)系要錢，造成“會哭的孩子有奶吃”，使轉(zhuǎn)移支付出現(xiàn)不公平，挫傷另一部分縣鄉(xiāng)政府的積極性，加劇了縣鄉(xiāng)財政的困難。三是近幾年來的農(nóng)村稅費改革使一些縣鄉(xiāng)財政收入減少。近幾年來，中央為了切實減輕農(nóng)民負擔(dān)、解決“三農(nóng)”問題，進行了農(nóng)村稅費改革試點。農(nóng)村稅費改革真正減輕了農(nóng)民負擔(dān)，但加重了一些主要靠農(nóng)業(yè)稅費為經(jīng)濟支撐的縣鄉(xiāng)財政的困難。四是縣域經(jīng)濟發(fā)展緩慢制約縣鄉(xiāng)財源的擴大。20世紀(jì)90年代中期以來，受宏觀經(jīng)濟大背景的影響，不少縣域經(jīng)濟中的小工業(yè)生產(chǎn)被淘汰，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展也乏力，致使一些縣鄉(xiāng)財源不增反減，財政收入難以增長。五是財政供養(yǎng)人員過度膨脹，致使一些縣鄉(xiāng)財政成為“吃飯”財政，甚至“吃飯”難保。

2.取消農(nóng)業(yè)稅后縣鄉(xiāng)財政將更加困難

取消農(nóng)業(yè)稅的改革成本縣鄉(xiāng)財政，特別是中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政不僅沒有能力負擔(dān)，而且會使縣鄉(xiāng)財政運行更加困難，特別會使以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財政“寸步難行”。這是因為：按取消農(nóng)業(yè)稅和搭在其上的其他一切收費來計算，取消農(nóng)業(yè)稅的改革成本就決不是*年（全國）600億元左右的農(nóng)業(yè)稅，而是至少維持目前農(nóng)村公共服務(wù)實際運行所需的來自于農(nóng)村（或農(nóng)民）的那部分資金。目前農(nóng)村公共服務(wù)所需資金數(shù)量盡管很難準(zhǔn)確統(tǒng)計，但按照農(nóng)業(yè)部*年的統(tǒng)計、中國稅務(wù)學(xué)會會長揚崇春*年的報告以及財政部全國農(nóng)村稅費改革辦公室多年的統(tǒng)計，這個資金數(shù)量起碼在1600～1800億元左右，至少是農(nóng)業(yè)稅收的3倍左右。所以，按照中央取消農(nóng)業(yè)稅政策的精神，上級財政的轉(zhuǎn)移支付目前只能是600億元左右的規(guī)模，只相當(dāng)于農(nóng)村公共服務(wù)所需資金的1/3左右，其余2/3左右的資金就沒有著落了。[1]因而取消農(nóng)業(yè)稅及其一切收費之后，縣鄉(xiāng)財政，特別是中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政肯定會惡化。

二、解決取消農(nóng)業(yè)稅后縣鄉(xiāng)財政困境的途徑探討

1.取消農(nóng)業(yè)稅不等于農(nóng)民不再需要承擔(dān)任何稅負，農(nóng)民平等納稅應(yīng)是解決縣鄉(xiāng)財政困難的前提和基礎(chǔ)

我們認為，取消農(nóng)業(yè)稅并不等于說農(nóng)民就不再需要承擔(dān)任何稅負。這是因為：

第一，按照公共財政理論，9億中國農(nóng)民沒有理由成為不承擔(dān)任何稅負的特殊群體。公共財政理論告訴我們，凡一國國民都有均等地享有公共產(chǎn)品供給的權(quán)利，而稅收則是公民（居民）因享有公共消費品而支付的成本。由此可見，在城鄉(xiāng)分治的情況下，農(nóng)民在享有公共產(chǎn)品供給方面沒有“國民待遇”，相反卻承擔(dān)相對較高的稅收以及繁重的不合理負擔(dān)，權(quán)利和義務(wù)是不對等的。所以，首先要保證農(nóng)民均等享有公共產(chǎn)品供給的權(quán)利，與此同時，也要使農(nóng)民成為平等的納稅人。農(nóng)民有納稅的權(quán)利和義務(wù)，剝奪農(nóng)民的納稅權(quán)利是不應(yīng)該的，農(nóng)民不履行納稅義務(wù)也是不合理的，這就是稅收受益原則的要求。要根據(jù)稅收的公平原則（包括橫向和縱向公平）來確定農(nóng)民的合理稅負。這里要注意的是，不能再像以前那樣，農(nóng)民稅負是一種體系，城鎮(zhèn)居民納稅則是另一種體系，而是要將農(nóng)民稅負納入全國統(tǒng)一的稅制框架中進行安排，也就是農(nóng)民要與城鎮(zhèn)居民站在同一起跑線上來承擔(dān)稅負。城鎮(zhèn)居民收入高就應(yīng)多納稅，農(nóng)民收入低應(yīng)少納稅，甚至不納稅。因此，取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民仍要承擔(dān)稅負，這是問題的一方面；至于農(nóng)民有多少能力承擔(dān)多少稅負則是問題的另一方面。

第二，借鑒國際經(jīng)驗，農(nóng)業(yè)是受保護的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是受補助最多的群體，但農(nóng)民也是征稅的對象。由于農(nóng)業(yè)受自然風(fēng)險和市場風(fēng)險雙重沖擊的特性決定了世界上很多國家特別是發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)都進行保護，也就是通常所說的，工業(yè)化后由工業(yè)來反哺農(nóng)業(yè)。因而世界上對農(nóng)業(yè)直接征稅的國家已為數(shù)不多，并且農(nóng)民還受到政府多方補貼，但這并不是說這些國家的農(nóng)民就不要納稅了。在西方發(fā)達國家，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者（西方國家傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民已很少）在稅賦上與其國家的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者享受同樣的稅收待遇，而農(nóng)場主及雇員也與城市的其他普通納稅人交納的稅收沒有兩樣，只不過能享受種種稅收優(yōu)惠。[2]當(dāng)然，雖然西方國家對農(nóng)業(yè)征收的稅種很多，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者真正支付的稅款少之又少，甚至到了可以忽略不計的地步。所以，農(nóng)民不承擔(dān)任何稅負不符合“國際慣例”，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民平等地納稅是世界發(fā)達國家的通行做法（很多發(fā)展中國家也是這樣做的）。

第三，中國的現(xiàn)實國情不允許農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民不再承擔(dān)任何稅負。雖然*年全國財政收入已突破2萬億元，通過轉(zhuǎn)移支付來彌補600億元農(nóng)業(yè)稅不在話下，但是要填補基層政權(quán)通過收費來維持農(nóng)村政權(quán)、公共服務(wù)、教育和衛(wèi)生等運轉(zhuǎn)的資金問題就大了。當(dāng)然，13億人口中的9億農(nóng)民都不承擔(dān)任何稅負的話，于情于理也說不過去。況且中國現(xiàn)在的收入差距，除了城鄉(xiāng)之間存在之外，在農(nóng)村內(nèi)部也存在。現(xiàn)在的中國農(nóng)民家庭也有不少年收入在5萬或10萬元以上的，如果連這部分有納稅能力的富裕戶都不納稅的話，肯定不符合稅收的量能原則，顯失公平。

黨中央、國務(wù)院已做出了5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅的重大部署，我們因此而主張：取消農(nóng)業(yè)稅的同時，給農(nóng)民以其他征稅對象一樣的納稅權(quán)利。但對于一個擁有13億人口、960萬平方公里的中國來說，各地的情況千差萬別，取消農(nóng)業(yè)稅及其一切其他收費，對于少數(shù)農(nóng)業(yè)人口比重較低的富裕地區(qū)，如北京、上海等地而言，無多大問題；可對于那些農(nóng)業(yè)人口多、農(nóng)業(yè)稅收占財政收入比重較大，特別是政權(quán)的運轉(zhuǎn)過去在很大程度上靠收費的縣鄉(xiāng)來說，如果沒有其他的改革措施的及時跟進，就會有很大問題。

這就是說，取消農(nóng)業(yè)稅及其一切其他收費不能一蹴而就，要有一個漸進的過程。取消農(nóng)業(yè)稅就按國務(wù)院的政策在5年內(nèi)完成，而取消農(nóng)業(yè)稅外的其他一切收費可稍微延長一些，但也要定在10年之內(nèi)。這是因為，再過10年，我國國力和財力將大大增強，完全有能力解決這個問題。并且，要在2020年實現(xiàn)全面小康社會的奮斗目標(biāo)，也沒有時間讓我們對這個問題久拖不決。綜上所述，我們認為：要把從根本上取消農(nóng)業(yè)稅及其一切其他收費、建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的稅收制度作為改革的最終目標(biāo)。為此，這項工作可分兩步走：第一步是在5年內(nèi)，在全國范圍取消農(nóng)業(yè)稅，并逐步規(guī)范、降低其他收費；第二步是在10年內(nèi)，全部取消一切其他收費，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度。

實現(xiàn)全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度后，農(nóng)民就像城市居民一樣承擔(dān)他們應(yīng)負的稅收，涉農(nóng)稅種主要有所得稅、增值稅、消費稅和財產(chǎn)稅。所得稅其實只要在現(xiàn)行個人所得稅法中加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所得條款，可適用一般個體工商戶經(jīng)營所得稅率，并對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者給予一定的稅收優(yōu)惠。增值稅是對進入流通領(lǐng)域的農(nóng)產(chǎn)品征收的，其稅收對象是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位和個人所獲得的增值額（全部銷售額減去生產(chǎn)經(jīng)營成本費用后的余額）。消費稅是對一些收入過高的土特產(chǎn)品征收的，比如有害人類健康的煙葉、以及海參與燕窩等貴重消費品就應(yīng)列入消費稅征收范圍。財產(chǎn)稅在我國還沒有很好地開征，根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，財產(chǎn)稅是地方政府最重要的財源，因而農(nóng)業(yè)稅及其一切其他收費取消后，在農(nóng)村可開征以房產(chǎn)價值為課稅對象的財產(chǎn)稅，但應(yīng)設(shè)置較高的起征點，使只擁有一般住房的農(nóng)戶不納稅。當(dāng)然，這些涉農(nóng)稅種就應(yīng)主要成為縣鄉(xiāng)等地方政府的稅種，成為縣鄉(xiāng)財政收入的來源之一。

2.短期內(nèi)緩解縣鄉(xiāng)財政困難的政策措施

對于解決縣鄉(xiāng)財政困難的辦法，經(jīng)濟理論界已有不少研究。我們認為，解決縣鄉(xiāng)財政困難的方法要從短期和長期兩個方面來分析。在短期內(nèi)，由于縣域經(jīng)濟增長的有限性制約了縣鄉(xiāng)財政的增收，所以，緩解目前縣鄉(xiāng)財政困難只能在財政體制上做些改革。具體說來，主要包括以下幾個方面。

一是事權(quán)與財權(quán)的基本對稱。1994年中國開始實施的分稅制財政體制改革，從總體上說是成功的，基本扭轉(zhuǎn)了過去中央財政收入占全部財政收入比重過低的局面。*年，中央財政收入占全部財政收入的比重為51%，這符合分級財政體制正常運行的基本要求。[3]客觀地說，中央財政在全部財政中的主體地位還有待進一步提高。此外，由于中國地域遼闊，省際（包括直轄市、自治區(qū)）之間的差距很大，因而保證省級財政一定的調(diào)控能力也是必要的，這就要求省級財政要有一定的財力。但是，財政學(xué)中的一個最基本原則———財權(quán)與事權(quán)相對稱原則是必須遵守的，否則就必然出現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)不對稱的矛盾，公共產(chǎn)品的提供就會出現(xiàn)困難。從這個方面說，我國目前農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等就是這種狀況。因此，要按照公共產(chǎn)品理論，把公共產(chǎn)品中的純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品、全國性公共產(chǎn)品和地方性（地域性）公共產(chǎn)品劃分清楚。只有這樣，各級政府才會明確各自的責(zé)任。比如，農(nóng)村義務(wù)教育作為純公共物品，就應(yīng)該由中央政府或至少由省級政府為主體來進行投資。如果把相應(yīng)事權(quán)上移的話，縣鄉(xiāng)財政困難就可大大緩解。當(dāng)然，中央政府或省級政府作為農(nóng)村義務(wù)教育的投資主體，不必成為農(nóng)村義務(wù)教育的管理主體，可以通過專項轉(zhuǎn)移支付制度的辦法，交給縣級政府去管理。

二是完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。實現(xiàn)均等化的轉(zhuǎn)移支付是目標(biāo)，但現(xiàn)實的選擇是彌補縣鄉(xiāng)財政提供公共產(chǎn)品所面臨的收支缺口。為此，要打破轉(zhuǎn)移支付分配方法上的基數(shù)法，盡早運用因素法，排除人為因素的干擾，增加透明度和可預(yù)見性。這就要求明確轉(zhuǎn)移支付的總體規(guī)模，確定中央、省級和市級政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與支付規(guī)模；同時，要加大對縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付力度。

當(dāng)然，對不同地區(qū)要采取有區(qū)別的轉(zhuǎn)移支付政策，中央政府轉(zhuǎn)移支付要向中西部地區(qū)傾斜，省級政府轉(zhuǎn)移支付要重點支持貧困落后縣鄉(xiāng)財政。

三是提高縣鄉(xiāng)財政的監(jiān)管水平。緩解目前縣鄉(xiāng)財政困難，迫切需要提高縣鄉(xiāng)財政運行質(zhì)量。為此，要通過提高縣鄉(xiāng)財政的監(jiān)管水平來增強其財政收入的能力和財政資金的使用效率。這就要求強化財稅隊伍建設(shè)來提高理財治稅的能力；通過零基預(yù)算和預(yù)算的細化，以及推行適合縣鄉(xiāng)實際的政府采購制度等來提高財政資金使用效率。此外，還要強化預(yù)算外資金的管理。

3.長期解決縣鄉(xiāng)財政困難的思路與對策

其實，造成縣鄉(xiāng)財政的困難，既有經(jīng)濟發(fā)展方面的原因，也有各種體制方面的因素。因此，長期解決縣鄉(xiāng)財政困難的途徑必然是發(fā)展縣域經(jīng)濟和深化經(jīng)濟與政治體制改革，主要包括以下幾個方面：

第一，發(fā)展縣域經(jīng)濟是解決縣鄉(xiāng)財政困難的根本途徑。20世紀(jì)90年代中期以后，我國實施的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，雖然宏觀意義和長遠意義重大，但給縣、鄉(xiāng)經(jīng)濟特別是中西部地區(qū)的縣、鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展帶來了不少影響。關(guān)閉“五小”企業(yè)，實施天然林保護工程和退耕還林（草），使原來作為中西部大部分縣、鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展支柱和主要財源的資源型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛停產(chǎn)、關(guān)閉。在傳統(tǒng)經(jīng)濟增長點消失或弱化，新的經(jīng)濟增長點還沒有形成的情況下，這些地區(qū)的財源增長出現(xiàn)了“斷檔”，財政收入增長開始出現(xiàn)徘徊甚至下降的情況。正是基于上述情況，縣級以上的各級政府要通過必要的財政支持（如增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入）等來幫助貧困縣鄉(xiāng)走出困境。當(dāng)然，縣級政府也要通過大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、抓好特色經(jīng)濟和縣屬國有企業(yè)改革等來發(fā)展縣域經(jīng)濟。

第二，真正建立起與比較完善的市場經(jīng)濟體制相一致的公共財政體制是解決縣鄉(xiāng)財政困難的重要保障。我國的市場經(jīng)濟體制正在完善之中，這就要求公共財政體制也應(yīng)真正建立起來。公共財政體制的建立，能較好地解決縣鄉(xiāng)財政與上級各級財政的關(guān)系。為此，要在堅持分稅制財政體制正確方向的前提下，進一步完善分稅制財政體制。比如，要根據(jù)“一級政權(quán)、一級事權(quán)，一級財權(quán)、一級稅基，一級預(yù)算”的原則，通過行政體制改革的配合，減少行政級次；通過地方稅系的完善，使各級政府都有自己的主體稅種。

第三，通過政治體制改革來控制財政供養(yǎng)人數(shù)量是解決縣鄉(xiāng)財政困難的重要措施?？h鄉(xiāng)財政困難的重要原因之一是財政供養(yǎng)人員過多，導(dǎo)致很大一部分縣鄉(xiāng)財政為“吃飯”財政，甚至為“討飯”財政。而經(jīng)濟越落后，自然條件越差的縣、鄉(xiāng)，“千軍萬馬吃黃糧”的現(xiàn)象越嚴(yán)重。在人員不斷增加的情況下，工資等剛性支出會迅速增長，使政府運行成本增加，還會導(dǎo)致官員尋租活動的猖獗。雖然我國進行過多次行政機構(gòu)改革，但因為政治體制的制約，財政供養(yǎng)人員不僅沒有減少，而且平均每年大約以5%的速度遞增。因此，解決縣鄉(xiāng)財政困難還必須從政治體制改革去著手進行。

綜上所述，完善財政體制和提高縣鄉(xiāng)財政的監(jiān)管水平，能在短期內(nèi)緩解縣鄉(xiāng)財政困難。而只有在縣鄉(xiāng)兩級政府與上級各級政府的經(jīng)濟與財政關(guān)系得到妥善處理、財政供養(yǎng)人員得到完全控制、縣域經(jīng)濟充滿持續(xù)活力的條件下，縣鄉(xiāng)財政困難才有可能得到根本解決。