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一個新世紀來臨之前的時代，中國人民祭起了法治之劍……

1981年,xx省xx市,我國最重要的老工業(yè)基地之一,率先在全國興起了以培育法治觀念為主要內(nèi)容的普法教育；1986年,又是她,在古老的華夏大地上開創(chuàng)了依法治市之先河。開拓性的試煉和十多年成效卓著的實踐，已為xx醞釀了獨特的法治氛圍，而更重要的則是推動了全國各地的依法治市進程，為我國法治建設(shè)的發(fā)展寫下了不可磨滅的歷史性一筆。

秉持一種信念，即個別城市依法治市的成功經(jīng)驗及其所面臨的問題具有相當(dāng)?shù)钠胀ㄒ饬x和研究價值，我們"依法治國研究課題組"于去年的7月、10月兩赴xx，在xx市黨政領(lǐng)導(dǎo)、司法局、公安局及其他有關(guān)部門的大力支持下，對xx依法治市的來龍去脈作了全方位的實證調(diào)查，不僅掌握了豐富詳翔實的第一手材料和信息，而且深切地感受到了xx現(xiàn)實生活中內(nèi)在的法治氣韻。

經(jīng)過對現(xiàn)有材料的深入比較、分析和研究，參照世界各國法治發(fā)展的基本歷程，課題組一致認為，xx十一年依法治市的經(jīng)驗證明，法治建設(shè)啟行的基本動因是人民對法治的實際需要，人民法治觀念的培育和成熟是法治扎根生活的基礎(chǔ)，人民的首創(chuàng)精神和積極參與是法治建設(shè)的力量源泉，人民的評價是衡量法治建設(shè)成效的最高標準。人民、只有人民才是推動一個國家、一個民族法治建設(shè)的根本動力。

一、人民的現(xiàn)實需要是法治建設(shè)的動因

綜觀世界各國的法治發(fā)展史，我們可以確信，法治的篤行絕非來源于一種脫離現(xiàn)實生活基礎(chǔ)的對法律的迷信，亦非脫胎于任何一個政治家的宏偉藍圖，更非奠基于任何一個天才空想家的虛妄設(shè)計，而是起源于人民在現(xiàn)實的政治、經(jīng)濟、文化、社會生活中對法治生活方式的切實需要。法治，正是由于其規(guī)范社會行為的可預(yù)見性、一致性和相對穩(wěn)定性，正是由于其維護人的尊嚴、保障人的權(quán)利的崇高使命，而成為當(dāng)今世界各國人民普遍愿意選擇的一種政治制度和生活方式。人類在歷經(jīng)數(shù)千年的人治以后，毅然決然地走上了法治之路，依賴的正是其對法治與人治這兩種截然不同的政治制度和社會生活方式本質(zhì)的深刻認識。xx市依法治市的實證經(jīng)驗，向我們鮮明地展示了從人治逐步走向法治的這一普遍性規(guī)律。

1.依法治市的時代背景。

xx在全國首開普法教育和依法治市之時，恰是我國開始進行全面的社會改革時期。七十年代末、八十年代初，我國剛剛擺脫十年""的陰霾，政治、經(jīng)濟、思想等諸方面都亟待變革和轉(zhuǎn)型。人民在歡呼""結(jié)束的同時，迫切期待生活水平的提高和社會生活的安定。順應(yīng)人民的這一愿望，中國共產(chǎn)黨召開了十一屆三中全會。全會在重新確立實事求是的思想路線、沖破"左傾"思潮禁錮的基礎(chǔ)上，作出了把工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的戰(zhàn)略決策。全會決議指出，在政治上要堅決實行民主集中制，恢復(fù)民主傳統(tǒng)；為保障人民民主，必須加強法制，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，形成和鞏固安定團結(jié)的政治局面。十一屆三中全會的諸多決定，是我國人民對過去政治、經(jīng)濟生活的經(jīng)驗總結(jié)，是對人民現(xiàn)實的根本利益的實際反映，凝聚了人民理性反思的智慧，因而得到了全國人民的積極擁護和大力支持，國家全方位的改革由此正式開始。在法治建設(shè)領(lǐng)域，全國人民代表大會先后制定和頒布了選舉法、政府組織法、法院組織法、檢察院組織法、刑法、刑事訴訟法、經(jīng)濟合同法、民事訴訟法、民法通則等重要法律以及國家的根本大法-憲法。規(guī)范新的政治、經(jīng)濟和社會生活及其發(fā)展方向的權(quán)威性行為準則初步形成體系，"全國人民都看到了嚴格實行社會主義法制的希望"①。

在國家政治、經(jīng)濟改革的大背景下，xx市的"依法治市"也逐步被xx人民推上日程。為把握十幾年前xx的實際狀況，我們特地專訪了原xx市委書記徐步云同志。據(jù)他的回憶，八十年代初的xx之所以在全國率先開展普法教育，并逐漸地確立了依法治市的法治目標，其主要背景是：

（1）黨的十一屆三中全會以后，黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟建設(shè)上來，而經(jīng)濟問題的解決光靠領(lǐng)導(dǎo)意志色彩很濃的行政命令已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟運行的規(guī)律，這在xx市這個工業(yè)城市表現(xiàn)得尤為突出；

（2）國家允許和鼓勵多種經(jīng)濟成分存在和發(fā)展，利益關(guān)系日益復(fù)雜，僅僅依賴行政手段無法妥善解決多種利益之間的矛盾和沖突；

（3）xx是老工業(yè)基地，許多工業(yè)企業(yè)的發(fā)展需要改革其管理體制，需要做到企業(yè)依法管理，不以領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變；

（4）黨內(nèi)黨外都在議論應(yīng)該如何避免重蹈十年動亂的覆轍，如何防止無法無天的“大民主”，人們對法律與政策相比所具有的高度穩(wěn)定性和權(quán)威性有了比較充分的認識；

（5）當(dāng)時xx人民對社會治安中出現(xiàn)的問題反映強烈，呼吁運用手段法律對社會治安進行治理。

從徐步云同志的回憶和介紹來看，正是xx人民在政治、經(jīng)濟和社會生活上的現(xiàn)實需要，直接推動了xx市的法治建設(shè)。

2.依法治市的直接契機

法治建設(shè)涉及國家機構(gòu)的組織、立法、執(zhí)法、司法、守法、法律意識等許多方面和領(lǐng)域。世界上任何國家步入法治，并非在起始階段就在各個領(lǐng)域全面鋪開，而總是選擇當(dāng)時該國人民最為關(guān)心和迫切需要解決的問題作為切入點。

八十年代初，“”結(jié)束不久，各個領(lǐng)域都處于撥亂反正的調(diào)整階段。當(dāng)時xx市社會治安狀況較為嚴峻，犯罪率達萬分之十六，比規(guī)定的最高上限萬分之六高出十個點。其中，青少年犯罪嚴重，占犯罪總?cè)藬?shù)的80%，多表現(xiàn)為盜竊、流氓犯罪。xx人民強烈要求整治社會秩序，盡快實現(xiàn)社會治安的根本好轉(zhuǎn)。xx市委、市政府順應(yīng)人民的這一要求，在全市組織開展了以學(xué)習(xí)《刑法》、《刑事訴訟法》等法律為主要內(nèi)容的法制宣傳教育活動，這比全國的普法教育提前了五年。學(xué)校進行了系統(tǒng)教育。電臺舉辦了“社會主義法制教育講座”，共18講，每次歷時38天，每年播講一次。市司法局編寫了6種、23篇、近6萬字的法制宣傳資料，匯集了各種案例60多個，繪出圖畫363幅，到全市巡回展出。有關(guān)機關(guān)和組織還對后進、有劣跡的青少年進行了熱情的幫教活動，同時對屢教不改者、嚴重違法犯罪者予以嚴厲打擊。在全市人民的共同努力下，xx市一手抓普法，一手抓懲治，取得了良好的社會效果。到1983年，犯罪率逐步下降到萬分之八，總共下降了二分之一。

雖然依法整治社會治安問題只是法治建設(shè)的一個方面，離現(xiàn)代法治的實現(xiàn)相距甚遠；但是，由于它從xx人民的切身利益出發(fā)，首戰(zhàn)告捷；因此，它的意義就不僅在于維護了社會秩序的穩(wěn)定，而更在于初步培育了xx人民對法律的信賴。以此為契機，xx的法治建設(shè)開始步入全面發(fā)展的軌道。

3.人民把依法治市推上日程

法律的社會效用，有力地推動了xx人民學(xué)法用法的熱情，加深了xx人民對法治重要性的理解。當(dāng)時xx市平山區(qū)區(qū)委書記在談學(xué)法用法體會時，曾運用群眾語言對法律的重要性做了如下生動的概括：“依法說話，話靈；依法辦事，事準；依法育人，人好；依法為官，官清?！焙芏嗤ㄟ^學(xué)法用法、實現(xiàn)了由亂到治、提高了經(jīng)濟效益的企業(yè)都深有感觸地說：“法能生財?！彪S著普法教育的深入，人民對法律的渴望已不局限于某一方面或某一領(lǐng)域，而是提高到了綜合性需求的層面。1985年，xx市所轄的xx縣率先提出了“依法治縣”的目標，xx市商業(yè)大廈提出了“依法治店”的目標，本鋼所屬很多廠礦提出了“依法治廠”的目標。這一系列依法治理目標的提出，不僅表明xx人民將法律創(chuàng)造性地融入了一個地區(qū)、一個部門、一個單位的日常管理，化作了每一個普通勞動者均可理解和為之努力的日常行動，而且赫然凸現(xiàn)了全市人民對xx市政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活全方位規(guī)范化與制度化的渴望和呼吁。

在此情況下，xx市委、市政府及時召開普法總結(jié)大會，決定因勢利導(dǎo)，順應(yīng)民意，在全市范圍內(nèi)全面推出“依法治市”的戰(zhàn)略目標。1985年底，xx市委正式提出了：“依法治市”的方針。1986年3月，xx市人民代表大會作出了《關(guān)于依法治市的決定》。這標志著xx依法治市工作比全國其他城市提前了五年甚至十年。一項宏偉的城市法治工程在xx人民的推動下正式開始啟動。

二、人民法治觀念的提高是法治扎根生活的基礎(chǔ)

法治觀念是人們有關(guān)法治的基本意識、情感、觀點、思想和知識的總稱。雖然一個國家或地區(qū)是否能夠?qū)崿F(xiàn)法治以及在多大程度上實現(xiàn)法治，歸根結(jié)底取決于其經(jīng)濟基礎(chǔ)；但是，沒有法治觀念或不具備相應(yīng)的法治觀念，法治就無法成為基本的政治制度和生活方式，或者法治實現(xiàn)的程度就要受到較大限制。xx在全國成為依法治市的先鋒并取得顯著成效，應(yīng)該說與xx人民法治觀念的提高密切相關(guān)。

1.開展全民普法：法治觀念的培育

在法治建設(shè)方面，我國明顯不同于某些西方法發(fā)達國家的特點之一，是我國各類、各級國家機關(guān)都負有進行法制宣傳和教育的義務(wù)，尤其是司法行政機關(guān)承擔(dān)普法教育的專責(zé)。這對于要在一個有數(shù)千年人治文化積淀的國家提高人民的法治觀念而言，意義相當(dāng)重大。

xx在法治建設(shè)之初就把著重點放在法制宣傳和教育上。以刑法、刑事訴訟法等為主要內(nèi)容的普法教育，對xx人民迫切關(guān)心的社會治安問題的解決起了關(guān)鍵性作用，也使xx人民對法治及其功能有了初步認識。十六年來，法制宣傳教育始終是xx市法治建設(shè)的主要環(huán)節(jié)之一。xx堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，根據(jù)形勢發(fā)展需要，有針對性地確定普法的內(nèi)容，對不同對象分層次提出要求，采取不同的組織形式。1985年，全國普法尚未展開，xx就用一年時間，完成了對2000多名縣級以上干部“十法一條例”的培訓(xùn)。1987年，xx提前三年完成了在全市人民中普及“十法一條例”的任務(wù)，并組織了31萬名職工參加了《工人日報》在全國29個城市聯(lián)合發(fā)起的職工法律知識競賽，獲得全國人大法工委、、司法部、全國總工會聯(lián)合授予的“特別組織獎”錦旗。1988年，xx市成立了“中華全國律師函授中心xx分中心”，動員了1300多名縣、處級以上干部和基層法律工作者參加學(xué)習(xí)，系統(tǒng)授課，兩年后進行閉卷考試。當(dāng)時的市委書記、市長、人大常委會主任都是學(xué)員并參加了考試。國家“二五”普法期間，xx堅持以憲法為核心、專業(yè)法為重點，舉辦各級領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法人員培訓(xùn)班1500多期，組織2500多名企業(yè)干部參加了省經(jīng)濟法廣播培訓(xùn)班，并組織由16個部門參與、10萬余人參加的“營造法制經(jīng)濟氛圍系列活動”，持續(xù)開展市場經(jīng)濟與法制建設(shè)理論研討，先后宣傳普及法律法規(guī)200多部。為使普法教育持久地堅持下去，1996年3月，xx市人大常委會第24次會議通過了《xx市法制宣傳教育條例》，從而使xx在全國再創(chuàng)第一---首次以地方性法規(guī)的形式將xx的普法教育納入了制度化和法律化的軌道。

xx長期堅持普法教育對xx人民法治觀念的培育和提高具有十分重要的意義。1983年，原司法部部長鄒瑜在xx曾問一位80多歲的鄉(xiāng)下老太太知道不知道什么是憲法，該老太太說，“知道，憲法是媽媽，其他法律是兒子，媽媽比兒子大。”由此可見當(dāng)時xx普法教育成效之一斑。原xx市委書記徐步云同志向我們談及他對依法治市主要問題的看法時認為：第一，法制宣傳教育要持之以恒，常抓不懈；第二，必須健全法制各環(huán)節(jié)，即完善立法、嚴格執(zhí)法、加強法律監(jiān)督；第三，必須協(xié)調(diào)法制建設(shè)與改革的關(guān)系（隱含法律滯后及其與發(fā)展的矛盾等問題--筆者）；第四，加強對政府機構(gòu)和老百姓的法律服務(wù)。這番出自七十多歲高齡的前市委書記的話，包含了對法治內(nèi)涵的獨到洞識。

當(dāng)然，xx人民的法治觀念并不局限于此；而且，也并沒有僅僅停留在認知的層面上。

2.確保法律實施：法治觀念的深化

普法教育固然有助于培育人民基本的法治觀念；但是，法治扎根生活所需要的人民對法治不可動搖的忠誠和信賴，則必須從法律制度的有效運作中孕化而出。一個只注重書面上如何規(guī)定、而不注重在現(xiàn)實中嚴格實施的法律，豈能喚起人民對它的充分信任？法治又豈能在人民對法律有效性的懷疑情感中得到實現(xiàn)？實踐已經(jīng)充分證明，法律制度的有效運作才是培育人民法治觀念最有力的社會教育方式。而從另一個角度去看法律制度的有效運作，就會發(fā)現(xiàn)，法律制度有效運作的背后恰恰又蘊涵著人民相應(yīng)的法治觀念。沒有一定的法治觀念，法律制度運作的有效性就會存在一定的缺陷。因此，法治觀念與法律制度是相輔相成、互為表里的。

xx在進行持久的、大規(guī)模的普法教育的同時，也為法律制度的有效運作做了大量工作，這些工作正是xx人民法治觀念迅速提高的有力證明。

（1）切實保障國家憲法和法律在xx的嚴格實施。自1992年獲得制定地方性法規(guī)的授權(quán)之后，迄今為止，xx市人大制定的地方性法規(guī)沒有一件與國家法律、行政法規(guī)相抵觸，從而有效地維護了國家法制的統(tǒng)一。自1986年xx提出依法治市之初，市政府就開展了“四查”：一查涉及本單位、本部門的法律法規(guī)有哪些？二查哪些認真執(zhí)行了，哪些沒有認真執(zhí)行？三查本單位下發(fā)的文件、作出的規(guī)定有沒有與法律法規(guī)相抵觸的內(nèi)容？四查領(lǐng)導(dǎo)干部有沒有以言代法、以權(quán)代法的問題？“四查”活動非常徹底。在此基礎(chǔ)上，各部門建立了執(zhí)法責(zé)任制。由此可見，xx人民已對法律的權(quán)威性、法制的統(tǒng)一性有了十分深刻的認識。

（2）為嚴格執(zhí)法培養(yǎng)高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍。自八十年代以來，xx一直把干部隊伍建設(shè)與法治目標緊密結(jié)合起來。其中，尤以xx市公安局近幾年的干部人事制度改革和警務(wù)、警風(fēng)督察制度最為典型，其工作和成績受到了公安部的表彰，成為與“濟南交警”齊名的全國公安戰(zhàn)線的兩個典范。xx市委、市政府號召xx市各國家機關(guān)向市公安局學(xué)習(xí)?！罢讼日骸币殉蔀閤x市各執(zhí)法、司法機關(guān)的共識和實際行動。

（3）建立健全法律制度，確保其有效運作。xx市人大的代表評議制、政府各部門的執(zhí)法責(zé)任制、法院的廉政監(jiān)督制等各項制度的建立和嚴格執(zhí)行，反映了xx市立法、執(zhí)法、司法各機關(guān)已逐步認識到制度建設(shè)是保證公正、嚴格實施法律的基礎(chǔ)。

雖然國家機關(guān)負有推動法治建設(shè)的法定職責(zé)，但xx市的企事業(yè)單位、法律服務(wù)機構(gòu)和普通群眾也在以自己的實際行動推進著xx的法治建設(shè)進程。人們開始改變過去遇到糾紛找長輩、找干部的習(xí)慣，而代之以找律師、找法律顧問。1995年，xx市律師為各級政府、企事業(yè)單位、個體戶擔(dān)任常年法律顧問2781家，各類非訴訟法律事務(wù)6151件。行政訴訟案件也逐年增加，曾出現(xiàn)幾起“農(nóng)民告市長”、“個體戶告縣長”的訴訟案件。企業(yè)普遍注重加強依法管理。如市化肥廠多年來嚴把合同簽訂和履行關(guān)，未發(fā)生過一起“三角債”。

xx的環(huán)境治理一直是直接關(guān)系xx人民切身利益的重大熱點問題，也是xx依法治理的重點領(lǐng)域。隨著環(huán)境保護法教育的不斷深入和全市范圍內(nèi)治污防污工程的影響，石橋子地區(qū)的居民對本地區(qū)的環(huán)境污染由過去的漠不關(guān)心變成強烈關(guān)注，他們手拿盛著被污染井水的瓶子和上百人簽名的告狀信，來到市政府大樓慷慨陳詞：“過去對于井水河水污染問題，俺們只知道和工廠吵架，如今俺們懂了，有法管著哩，俺們告他們污染環(huán)境，理直氣壯！”石橋子地區(qū)居民自覺運用法律維護自身權(quán)益的做法表明，普法教育使xx人民懂得了法律，掌握了法律，提高了法治觀念；而這又反過來促使他們自覺地運用法律，遵守法律，監(jiān)督法律的正確實施。法治之樹，只有扎根于人民的肥沃土壤，才能根深葉茂。

三、人民的首創(chuàng)精神和積極參與是法治建設(shè)的力量源泉

法治，是人類數(shù)千年探索的理性選擇，是一個國家和民族文明的標志。但在世界各國走向法治的歷史進程中，我們很難找到完全一致的法治圖式。英國是在封建貴族與新興資產(chǎn)階級相妥協(xié)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的法治。法國是在暴力革命的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的法治。美國則是在注重借鑒英法兩國法治理論和法律制度的基礎(chǔ)上建立了自己獨具特色的法治模式。日本法治的建立帶有更多的移植色彩和外力因素。新加坡法治的實現(xiàn)過程較多地體現(xiàn)了領(lǐng)袖人物的意志。但不論各國法治的性質(zhì)、模式、實現(xiàn)過程如何千差萬別，有一點卻必定是共同的：法治只能是一個國家、一個民族的人民，從本國歷史、現(xiàn)實和國情出發(fā)所作出的自主選擇。任何超越歷史、脫離現(xiàn)實、違背國情的少數(shù)人的選擇都是不可能成功的。既然如此，在人治傳統(tǒng)根深蒂固的我國，在經(jīng)濟、政治、文化尚不發(fā)達、人口眾多、地域遼闊的我國，應(yīng)該如何從歷史、現(xiàn)實和國情出發(fā)，開辟一條適合中國國情的法治之路，就成了我國能否實現(xiàn)法治、如何實現(xiàn)法治的關(guān)鍵性問題。xx依法治市的經(jīng)驗雖然并沒有告訴我們確切的答案，但卻給了我們一個重要的啟示：中國法治建設(shè)的力量源泉在于人民的首創(chuàng)精神和積極參與。

1.大膽探索中國特色的法治之路

我國的法治建設(shè)注定是一次向傳統(tǒng)社會、傳統(tǒng)文化以及傳統(tǒng)制度挑戰(zhàn)的革命。在這場革命中，缺乏創(chuàng)造力，因循守舊，全盤移植，都有可能造成歷史的停滯或倒退。xx之所以被很多省、市譽為普法和依法治市的發(fā)源地，是與xx人民立足于歷史和現(xiàn)實的扎扎實實的首創(chuàng)精神緊密相聯(lián)系的。

xx人民不僅在實踐中率先創(chuàng)造性地提出了“依法治縣”、“依法治廠”、“依法治店”等口號，從而最終形成“依法治市”的城市法治目標，而且通過一系列富有創(chuàng)造性的舉措來推進城市法治目標的實現(xiàn)。

（1）創(chuàng)造性地提出依法治市階段性的工作方針。

據(jù)xx市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負責(zé)人、市司法局副局長甄玉生同志介紹，自1985年提出依法治市以來，xx的法治建設(shè)可分為三個階段。這三個階段的工作方針分別被確立為：探索階段、深化階段、建設(shè)階段。

1986年到1990年是xx市依法治市的探索階段。由于依法治市還是一個嶄新而陌生的課題；因此，xx市委、市政府將這一階段的重點放在對有關(guān)問題的探索和研究上。這些問題包括：依法治市的必要性、科學(xué)性、現(xiàn)實性問題；依法治市內(nèi)涵和外延的界定；依法治市的內(nèi)容和任務(wù)；依法治市的基本環(huán)節(jié)及其相互關(guān)系；黨和國家機關(guān)在依法治市工作中的地位、職能等等。通過討論、研究和宣傳，大部分人對依法治市工作有了一定程度的理解，為以后的工作打下了思想基礎(chǔ)。

1991年到1995年是xx市依法治市的深化階段。xx人民在提高了對依法治市重要性和相關(guān)問題的認識的基礎(chǔ)上，選擇并積極開展了若干重點領(lǐng)域的依法治理，并初步實現(xiàn)了六個方面的“深化”：①干部群眾的法治觀念開始向著適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟需要深化；②行政執(zhí)法開始向著落實責(zé)任、強化力度深化；③企業(yè)依法管理開始向著保障和促進建立現(xiàn)代企業(yè)制度深化；④基層依法管理開始向著由點到面、提高質(zhì)量深化；⑤政法機關(guān)開始向著強化職能、重塑形象深化；⑥地方人大的法律監(jiān)督開始向著突出中心、強化力度深化。

從1996年開始，xx市進入了依法治市的第三個五年階段：“重在建設(shè)”階段，即在繼續(xù)抓好普法和依法治理的基礎(chǔ)上，標本兼治，重在治本，加強法制基礎(chǔ)建設(shè)，努力構(gòu)建本地區(qū)與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的法治機制。法治機制則是指法律從形成、到實施、到產(chǎn)生社會效能的綜合的動態(tài)的運行機制，是由立法、普法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督等基本環(huán)節(jié)有機聯(lián)系、科學(xué)組合、順暢運轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的治理結(jié)構(gòu)。法治機構(gòu)是厲行法治的保障，沒有相對完備的法治機制，則沒有真正意義上的法治。

xx人民結(jié)合本地區(qū)實際創(chuàng)造性地提出的上述階段性工作方針，既切實地推動了xx的依法治市進程，也充分體現(xiàn)了xx人民法治觀念逐步提高的過程。xx市委副書記田祖鴻同志說：“前十年，我們都強調(diào)‘重在治理’，這是正確的。但是，從治本和依法治市的長遠目標來看，治理只是手段，而不是目的。我們的目標是建設(shè)社會主義法制國家，這就不能長期重治輕建，而要適時轉(zhuǎn)向‘重在建設(shè)’。”xx人民對法治問題的認識已實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

（2）首創(chuàng)依法行政“六化”目標和基層法治建設(shè)“雙三一”示范活動。

我國的法治建設(shè)涉及各個方面，而人民尤為關(guān)心政府法治問題。十一年來，xx市始終把依法行政作為依法治市的主體工程。在“二五”期間，xx人民首創(chuàng)了“六化”目標以概括依法行政的精義：即執(zhí)法權(quán)限法定化、行政規(guī)范合法化、執(zhí)法活動程序化、行政執(zhí)法標準化、執(zhí)法檢查經(jīng)?；捅O(jiān)督機制完善化?！傲蹦繕送ㄋ滓锥?，且與依法行政的精髓基本吻合。根據(jù)這些目標，xx市13個重點執(zhí)法部門開展了試點工作，三次大規(guī)模清理抽象行政行為和具體行政行為，建立行政執(zhí)法責(zé)任制，培訓(xùn)執(zhí)法工作人員，使適應(yīng)工作需要的執(zhí)法人員比例由“二五”初期的42%上升到80%。

在基層依法管理方面，xx市從1994年開始，在其所轄兩縣四區(qū)開展了“雙三一”示范活動，即要求每個縣區(qū)培植出兩組各三個先進典型。一組為一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦事處）、一個村、一個居民委員會，一組為一個企業(yè)、一所學(xué)校、一個農(nóng)貿(mào)市場。這項活動是xx市創(chuàng)造性地進行基層依法管理，以使xx各基層單位主動“依法建制、以制治理、民主管理”的成功嘗試。經(jīng)1995年年底檢查考核，全市近2/3的基層單位達到示范單位前一年的水平。

（3）公安局內(nèi)部機制的創(chuàng)造性改革。

從1994年向前數(shù)三年，xx市公安局始終在xx市民意測驗中居各類政府機關(guān)的倒數(shù)“老大”。但自1994年開始，市公安局位次一躍而為第一，群眾滿意率分別高達1994年的78%和1995年的83%。1996年7月，公安部決定繼全國學(xué)習(xí)濟南交警之后，在全國公安系統(tǒng)推廣xx市公安局的治理經(jīng)驗?！斗ㄖ迫請蟆?、《人民公安報》等報紙都大量報道了xx市公安局的這一公安戰(zhàn)線的先進典型。xx市公安局如何能在這么短的時間內(nèi)實現(xiàn)大轉(zhuǎn)變呢？概括起來，可歸結(jié)為八個字：大膽改革，狠抓管理。

從1994年起，xx市公安局在局長李文喜同志的領(lǐng)導(dǎo)下，針對公安工作中的新情況、新問題以及公安局在人民心目中形象差的問題，堅決改革和轉(zhuǎn)換隊務(wù)管理機制、工作運行機制。其重要舉措包括：①實行領(lǐng)導(dǎo)干部競聘制、聘任制和民警聘用制，改變“能進不能出、能上不能下、干好干壞一個佯”的傳統(tǒng)體制；②創(chuàng)建《領(lǐng)導(dǎo)干部抓隊伍建設(shè)的責(zé)任制度》、《民警違法違紀追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的制度》、《各級公安機關(guān)在辦理刑事、治安案件中發(fā)現(xiàn)民警違法違紀問題要及時報告的制度》、從而解決了少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部對隊伍不敢抓、推卸責(zé)任、當(dāng)老好人的問題；③制定和實施“十條禁令”、“八條局規(guī)”、嚴肅警紀，遏制違法違紀案件的發(fā)生；④實行案件集體審批制度、人犯處理追蹤復(fù)查制度和錯案追究制度，嚴格內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督檢查；⑤改革機構(gòu)設(shè)置，將原來的行政性機構(gòu)設(shè)置改為具有公安特色的指揮管理機關(guān)、勤務(wù)作戰(zhàn)實體和基層戰(zhàn)斗單位，加強作戰(zhàn)實體建設(shè)，精簡機關(guān)，充實基層；⑥改革工作運行機制，實行責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一，提高工作質(zhì)量和效率；⑦強化警務(wù)督察機制，保證各項改革措施的貫徹落實；⑧大力進行形象工程建設(shè)，全面推行警民聯(lián)系卡制度、掛牌服務(wù)制度，改變工作作風(fēng)和服務(wù)態(tài)度；等等。xx市公安局的改革措施內(nèi)容廣，力度大，成效顯著。

xx人民在依法治市中的創(chuàng)造性活動，為探索適合中國國情的法治之路提供了既銳意進取、又腳踏實地的實踐經(jīng)驗。

2．法治建設(shè)的深厚力量存在于全體人民之中

建設(shè)具有中國特色的社會主義法制國家涉及到政治、經(jīng)濟、文化和社會生活的各個方面，沒有全體人民的積極參與，這項工作就不可能完成。xx人民對依法治市工作的積極參與，是推動xx城市法治建設(shè)的根本力量。

xx人民積極參與本地區(qū)的法治建設(shè)主要體現(xiàn)在以下諸方面：

(1)積極參與普法和學(xué)法，自覺遵檻律，提高笆律意識。

(2)積極參與城市法治模式、法治道路和法治進程的探索。

(3)積極參與xx市的地方立法活動。1992年，經(jīng)國務(wù)院批準．xx市作為較大的市信有了制定地方性法規(guī)的權(quán)力。為使該頂權(quán)力的行使真正體現(xiàn)人民的意志，xx市人大在制定地方性法規(guī)時，始終堅持事前征求人民意見、事后聽取人民反映的原則，以人民利益為根本宗旨。在調(diào)查中、有位群眾十分激動地對我們說：“我們真正嘗到了當(dāng)家做主的滋味！”

(4)積極參與重點領(lǐng)域和基層的法治建設(shè)。在xx依法治市工作中，重點依法治理的領(lǐng)域包括環(huán)境保護、公安、市政建設(shè)文化市場、醫(yī)藥市場、商品市場、農(nóng)村的計劃生育等，而以公安、環(huán)保成效最為顯著。

xx公安系統(tǒng)改革取得的巨大成績與人民群眾以配合、監(jiān)督、評價等方式的廣泛參與是分不開的。1994年5月9日，市公安局正是在接到群眾舉報后才迅速查明包括一名分局副局長在內(nèi)的三個參賭民警的，并分別給予這三個民警治安罰款3000元，黨內(nèi)、行政“雙察看”處分，撤銷了其中一人的分局副局長職務(wù)。此舉在公安系統(tǒng)和社會引起強烈反響和震動，群眾監(jiān)督的積極性大為提高。1995年，群眾舉報數(shù)量比1994年增加了一倍。而xx公安局也主動接受群眾監(jiān)督，通過召開各種類型的群眾座談會、走訪人大代表和政協(xié)委員、在社會各界聘請警風(fēng)、警紀監(jiān)督員等方式廣泛征求意見。

環(huán)保是xx依法治理的另一個重點領(lǐng)域，其成效已聞名于國際環(huán)保界。而推動xx環(huán)境保護發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的動力則直接來自xx人民。在八十年代，xx是中國僅有的幾個所謂“衛(wèi)星看不見的城市”，污染相當(dāng)嚴重。自1988年開始，在黨中央和國務(wù)院的關(guān)懷下，xx市委、市政府帶領(lǐng)xx人民進行了為期七年的依法治污工作。1992年，本澳市近10萬人參加了“十大污染源’的評定，評出了十家污染最嚴重的企業(yè)，有力地督促了這些企業(yè)依照《環(huán)境保護法》改進污染狀況。xx還舉辦三所環(huán)保實驗小學(xué)，編寫小學(xué)環(huán)保教材，組織寒暑假環(huán)境保護考察，使青少年從小就具有保護環(huán)境的強烈意識。各廠礦企業(yè)也都利用各種途徑減少、控制污染，以自覺遵守《環(huán)境保護法》的規(guī)定。七年以來，xx治理環(huán)境共投資4．8億元，治理了44個項目。在xx全體人民的努力下，一度云遮霧罩、難見藍天的xx市，今天又碧空萬里，山清水綠。

(5)積極參與法律監(jiān)督活動。xx人民對xx市的立法、執(zhí)法、司法等法制環(huán)節(jié)，都積極地予以評價和監(jiān)督，有力地從而促進了法治機構(gòu)的建設(shè)。

xx人民在法治建設(shè)中的首創(chuàng)精神和積極參與給課題組留下了深刻的印象。正像xx市市長李英杰所說，沒有xx人，就不可有xx今日的依法治市，更不可能有xx將來的城市法治。

四、人民的評價是衡量法治建設(shè)成效的最高標準

法治建設(shè)的成效可以用不同的標準來衡量；但從根本上說，衡量法治建設(shè)成效的最高標準只能是人民的評價。因為人民是社會的主體，人民是國家的主人，人民是政治生活、經(jīng)濟生活、社會生活和文化生活的創(chuàng)造者、管理者和承擔(dān)者；只有人民，才有可能、也才有資格對法治成效作出客觀、全面、真實的評價。正因為如此，xx市十分重視人民的評價，始終把“人民滿意不滿意，人民歡迎不吹迎”作為評價依法治市工作的最高標準。xx市委書記童九洲同志說得很實在，依法治市工作好不好，不要自己說好，要問老百姓是不是說好。

1．確立人民評價法治建設(shè)成效的途徑和機制

為激發(fā)xx人民參與依法治市工作的積極性和創(chuàng)造性，xx市委、市人大、市政府、市法院不僅對人民評價法治建設(shè)成效的意見十分關(guān)注，而且建立了人民得以暢所欲言的評價機制。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會能否真正發(fā)揮作用，直接關(guān)系到法治建設(shè)的興衰存亡。要發(fā)揮人民代表大會的職能作用，就必須反映人民的意愿，傾聽人民的呼聲。在這方面，xx市人大敢于創(chuàng)新，敢于實踐，刨造性地建立了人大代表法律素質(zhì)評議制度。該制度具體包括兩項內(nèi)容：一是在正式委任前，候選人必須接受人大代表的法律素質(zhì)評議，并參加法律知識考試。自推行這項制度以來，已有兩名候選人因法律知識考核不合格而未被通過。二是對任職滿兩年以上的人大任免干部進行執(zhí)法水平的評議操作的程序和辦法是由人大代表對評議對象作一個月左右的調(diào)查，形成評議意見，提交人大常委會；評比對象按規(guī)定向人大常委會述職，最后由人大常委會作出評議決議。xx市環(huán)保局、土地規(guī)劃同、電子局等部門的領(lǐng)導(dǎo)都受過法律素質(zhì)評議。這項制度在xx產(chǎn)生了強烈反響，有力地促進了領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法，過去的“要我學(xué)”變成了“我要學(xué)”，外在壓力化成了內(nèi)在動力。

法院是法律的最后一道門欖，是解決法律糾紛的中樞環(huán)節(jié)，在一定程度上可以說是社會的良心所在。法院能否做到依法辦事，是一個地方法治建設(shè)是否真正取得成效的集中體現(xiàn)。如果說法官的公正最能培養(yǎng)人民對法律的忠誠；那么，法官的腐敗則最易導(dǎo)致人民對法律的不信任。多年來，xx市各級人民法院總是以人民的評價作為衡量工作成績的標淮，經(jīng)常挨家挨戶聽取民眾的意見。1996年，xx市中級人民法院舉行了一次大規(guī)模向人大、政協(xié)代表和當(dāng)事人征求意見的活動，發(fā)出了3200份征求意見信，回收意見滿意率達95％，收到了良好的社會效果。

自1992年以來，xx市紀委、監(jiān)察局、“糾風(fēng)辦”每年組織對全市24個執(zhí)法機構(gòu)和服務(wù)行業(yè)進行年度民意測評，使人民的評價成為推動各部門各行業(yè)嚴格執(zhí)法

的壓力和動力。政府各部門也象公安系統(tǒng)、環(huán)保部門那樣建立了與人民群眾密切聯(lián)系、聽取群眾評議的機制。

2．人民的評價是客觀、公正的評價

xx市依法治市工作重視人民的評價，人民的評價有力地推動了xx市的法治建設(shè)。xx人民對xx市公安工作的評價就再一次證明了一個樸素但卻顛撲不破的真理：人民的眼睛是雪亮的。

(1)法治建設(shè)為經(jīng)濟發(fā)展提供了良好的治安環(huán)境。xx公安系統(tǒng)經(jīng)過大膽改革，隊伍戰(zhàn)斗力明顯提高，有效地穩(wěn)定了xx的社會治安秩序。近兩年來，xx未發(fā)生一起重大惡性案件，在街上打架斗毆的也大為減少。群眾普通反映：“上下班感到踏實、安全，家里也沒后顧之憂了?！币晃皇腥舜蟠碓谑腥舜鷷细锌卣f：“去年全市財政沒有出現(xiàn)赤字，應(yīng)該結(jié)公安局送塊匾。沒有他們，怎么能有這么好的形勢?！?/p>

(2)法治建設(shè)樹立了政府的權(quán)威。人民群眾從切身體會中看到了xx公安局改革取得的成效：警察態(tài)度好了，就連打電話說話的口氣都變了；警察認真管事兒了，過去，有人打架，不見血、不出人命，很難請動警察，現(xiàn)在是有事兒就到；警察比過去精神了，交警整齊的著裝讓人一看就覺得威武。有一位退休老干部作出了這樣的評價：“通過公安機關(guān)的變化，我們看到了全市的希望，看到了黨和國家的希望?！眡x群眾對“有困難找警察”深信不疑。

(3)法治建設(shè)增強了人民對公仆的信任和愛護。1995年9月，交警孫志強去北京參加全國勞模大會，在xx市總工會起程時，40多名出租車司機自發(fā)開車趕到那里，鳴笛為他送行。素有“貓”與“老鼠”關(guān)系諧稱的警察與出租汽車司機之間，能有這份真誠、濃厚的感情，確是xx市的一大特色。過去，開人代會時，公安局長總是被質(zhì)詢的對象，有些批評非常尖銳；但1999年xx“兩會”期間，市人大代表、政協(xié)委員卻紛紛提出議案，建議市委、市政府加大對公安工作的投人，改善民警的工作、學(xué)習(xí)、生活條件。xx市群眾普遍反映：“要象擁護解放軍那樣，擁護警察?！?/p>

(4)法治建設(shè)保障了人民的切身利益。xx市公安局的改革不僅促進了公安系統(tǒng)執(zhí)法水平的提高，而且增強了民警為人民服務(wù)的自覺性，保證了人民利益的實現(xiàn)。1995年夏天，xx明山分局體育場派出所戶籍民警劉艷華一次乘公共汽車時，一位50多歲的男同志站起來非要給她讓座不可。劉艷華感到很奇怪，哪有給年輕人讓座的道理?這位男同志說：“有一次我去你那辦戶口，缺張介紹信，還差一元錢，你先給我辦了，讓我后補手續(xù)，結(jié)果沒有耽誤小孩上學(xué)報名?！眲x那間，全車老少贊許、親切的目光都投注在劉艷華身上。劉艷華感慨萬千：“沒有什么比這種場面更讓我激動，沒有什么獎賞比這種贊揚更令我自豪！”

xx的依法治市歷時十一年，雖取得巨大成就，但也還有不足。這可從xx人民對xx公安系統(tǒng)工作的評價中窺其一斑：“要都象公安局那樣動真格的，什么都好了。”可喜的是，xx市委對此已有足夠的認識，于1995年10月開始推廣市公安局的經(jīng)驗，在全市很快興起了“學(xué)公安，樹形象”的熱潮。公務(wù)員之家版權(quán)所有

或許，xx經(jīng)驗中最可值得我們珍視的，并不僅僅是它在全國首創(chuàng)了“普法教育”和依法治市”這兩個第一”，也不僅僅是它為全國樹立了“依法治污”和“依法治警”這“兩個典范”，而更在于它以成功的例證，在古老的華夏大地上再次證明了一條正踴的規(guī)律：法治社會是人類文明社會的必然選擇；法治道路是各國人民根據(jù)本國歷史、現(xiàn)實和國情所開辟的理性之路、智慧之路、前進之路。