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礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)情況調(diào)研的目的是,了解掌握相關(guān)部門和典型礦區(qū)開(kāi)展植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)工作狀況，掌握典型案例，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為編制全國(guó)礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)工程規(guī)劃提供借鑒。

調(diào)研組3月底考察了山西省陽(yáng)泉和平朔煤礦、5月中旬考察了江西省德興銅礦、尋烏稀土礦區(qū)、遼寧省鞍山大孤山鐵礦、9月中旬到黑龍江省雞西煤礦，并就有關(guān)問(wèn)題咨詢了有關(guān)部門和高校的專家。調(diào)研主要內(nèi)容：山西煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策試點(diǎn)中礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)情況，包括生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理工作在可持續(xù)發(fā)展政策試點(diǎn)中的地位與作用、礦區(qū)植被保護(hù)與恢復(fù)資金來(lái)源與使用情況、生態(tài)恢復(fù)與治理補(bǔ)償資金提取的法律依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)、礦區(qū)生態(tài)治理長(zhǎng)效機(jī)制建立情況等；礦產(chǎn)開(kāi)采對(duì)生態(tài)的破壞和森林植被生長(zhǎng)的影響、植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)現(xiàn)狀，包括礦區(qū)植被恢復(fù)主體、恢復(fù)與重建成本組成、定額標(biāo)準(zhǔn)以及植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)總成本、資金來(lái)源、礦產(chǎn)企業(yè)自身補(bǔ)償能力和相關(guān)政策，以及礦山企業(yè)對(duì)礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)的意見(jiàn)和建議等。

一、礦區(qū)植被與生態(tài)破壞現(xiàn)狀

我國(guó)是世界上礦產(chǎn)資源總量豐富，種類齊全的國(guó)家之一。截止*年底，全國(guó)共有各類礦山企業(yè)近12.5萬(wàn)家，已探明礦種198種，涉及全國(guó)*余縣（市），開(kāi)采礦石總量（原礦量）73.5億噸，居民點(diǎn)及工礦用地占地面積近25.7萬(wàn)平方千米。隨著礦業(yè)的發(fā)展，已新建成300多座礦業(yè)城市。但是礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)，特別是不合理地開(kāi)發(fā)利用，也引發(fā)了地表沉陷、植被破壞、地下水位下降、水土流失和土地沙化等生態(tài)問(wèn)題。這些問(wèn)題嚴(yán)重影響到國(guó)土生態(tài)安全，直接威脅到礦區(qū)群眾的生產(chǎn)生活。

（一）開(kāi)采規(guī)模持續(xù)上升，森林植被與生態(tài)破壞不斷加劇

礦業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和破壞的種類很多。包括：露天開(kāi)采直接破壞地表土層和植被；礦山開(kāi)采過(guò)程中的廢棄物堆置，導(dǎo)致對(duì)土地的過(guò)量占用和對(duì)堆置場(chǎng)原有生態(tài)系統(tǒng)的破壞；礦石、廢渣等固體廢物中含酸性、堿性、毒性、放射性或重金屬成分，通過(guò)地表水體徑流、大氣飄塵，對(duì)周圍的土地、水域和大氣造成污染，其影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)廢棄物堆置場(chǎng)所占地域和空間。我國(guó)現(xiàn)有國(guó)有礦山企業(yè)8000多個(gè)，個(gè)體礦山企業(yè)達(dá)到23萬(wàn)多個(gè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止到*年我國(guó)礦區(qū)直接占用和破壞的土地面積已達(dá)339.3萬(wàn)公頃，其中，直接占用和破壞林地面積已達(dá)53.2萬(wàn)公頃，導(dǎo)致森林和林地退化的面積約372.1～531.6萬(wàn)公頃。我國(guó)正處于工業(yè)化高速發(fā)展期，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)也處于急劇上升期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1990到*年，我國(guó)煤炭產(chǎn)量從11億噸增加到13億噸，10年僅增長(zhǎng)18%；*年我國(guó)煤炭產(chǎn)量已陡增至22億噸，比*年增長(zhǎng)69.7%。根據(jù)預(yù)測(cè)，我國(guó)礦業(yè)生產(chǎn)將繼續(xù)呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)，礦產(chǎn)開(kāi)采造成的生態(tài)破壞也在不斷增長(zhǎng)。從本次調(diào)研的山西、北京、江西、遼寧、黑龍江等省市的礦區(qū)情況看，總體上證實(shí)了這種趨勢(shì)。

山西省的統(tǒng)計(jì)分析表明，從1978年到*年，山西省煤炭年產(chǎn)量由9825萬(wàn)噸增加到55416萬(wàn)噸。同期全省產(chǎn)煤導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損失高達(dá)3700億元，直接破壞的森林面積61.4萬(wàn)公頃，受影響的森林面積433.6萬(wàn)公頃。河道、湖泊的干涸使水生動(dòng)植物失去了生存條件，導(dǎo)致了大量水生生物的消亡。

遼寧省，采礦活動(dòng)尤其是鐵礦、煤礦、有色金屬等優(yōu)勢(shì)礦種的開(kāi)發(fā)擠占破壞了大量土地。據(jù)對(duì)182家礦山企業(yè)的調(diào)查，截止*年底，累計(jì)產(chǎn)生廢渣42.1億立方米，占地面積為22.0萬(wàn)公頃，破壞土地面積5.8萬(wàn)公頃。

江西礦山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也很嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至*年，礦業(yè)活動(dòng)已破壞土地及植被面積達(dá)18.7萬(wàn)公頃，占全省國(guó)土面積的1.09%，局部出現(xiàn)了大面積水土流失及沙(石)漠化。其中贛南鎢礦、稀土礦開(kāi)發(fā)區(qū)，累計(jì)破壞面積1.7萬(wàn)公頃；贛東北銅業(yè)、及多金屬開(kāi)發(fā)區(qū)，累計(jì)破壞土地面積1.7萬(wàn)公頃；萍鄉(xiāng)—豐城煤、鐵、鹽礦采區(qū)，累計(jì)破壞土地面積2.3萬(wàn)公頃；贛西北銅金礦開(kāi)采區(qū)累計(jì)破壞面積1.2萬(wàn)公頃。

據(jù)北京市*年8月地質(zhì)環(huán)境情況調(diào)查結(jié)果，山區(qū)關(guān)停廢棄礦山總面積5053公頃。這些礦山造成環(huán)境的污染和生態(tài)破壞相當(dāng)嚴(yán)重，礦區(qū)原有植被消失、山體殘破，棄渣、尾礦侵占了大量土地，破壞了自然景觀，礦區(qū)水土流失十分嚴(yán)重。目前北京西山采煤區(qū)，已在房山、門頭溝、豐臺(tái)、海淀四個(gè)區(qū)的20多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和9個(gè)國(guó)營(yíng)礦區(qū)出現(xiàn)地面塌陷集中發(fā)育區(qū)，總面積超過(guò)1370公頃，各類災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失累計(jì)達(dá)2億元。

據(jù)黑龍江省*年調(diào)查，礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)破壞的土地以林地為主，其次是草地和耕地，分別為6.5萬(wàn)公頃、4.2萬(wàn)公頃、3.2萬(wàn)公頃。伊春市開(kāi)采金礦破壞林地0.3萬(wàn)公頃，大慶油田采油廢棄草地有0.2萬(wàn)多公頃，燒磚瓦用黏土及挖沙造成廢棄地2萬(wàn)公頃，其中大部分是耕地。全省采金廢棄地3.0萬(wàn)公頃，加上采煤、采黏土、砂石等幾項(xiàng)主要礦業(yè)活動(dòng)造成的土地破壞面積共占全部礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)破壞土地面積95%以上。

（二）礦產(chǎn)開(kāi)采對(duì)林業(yè)及生態(tài)建設(shè)的負(fù)面影響巨大

礦產(chǎn)開(kāi)采造成的林業(yè)及生態(tài)建設(shè)的影響，主要表現(xiàn)為：大量消耗了森林資源,阻礙了森林多種效益的發(fā)揮，增加了造林綠化成本，加大了管護(hù)難度、減少了濕地、降低了生物多樣性等。

（1）森林發(fā)育受到顯著影響，甚至出現(xiàn)森林植被逆向演替、森林資源直接損失嚴(yán)重的后果。據(jù)山西省對(duì)沁河源頭采煤區(qū)的監(jiān)測(cè)調(diào)查，采煤區(qū)森林活立木蓄積量比非采煤區(qū)減少30.15%。對(duì)全省煤田分布圖與森林分布圖的疊加分析表明，煤田開(kāi)采歷史較長(zhǎng)的區(qū)域森林資源分布明顯偏少。*年北京市礦山生態(tài)環(huán)境調(diào)查顯示,密云縣馮家峪鐵礦區(qū)內(nèi)原有的喬木和灌木叢面積明顯減少，植被覆蓋率由采礦前的41.9%降至34.1%。據(jù)遼寧省*年生態(tài)現(xiàn)狀調(diào)查與評(píng)估，鞍山市東南部山區(qū)，20世紀(jì)50年代初森林覆蓋率達(dá)60%以上，目前已不足20%，樹(shù)種也由高大針葉和喬木變?yōu)楣嗄敬紊帧?/p>

（2）礦產(chǎn)開(kāi)采產(chǎn)生嚴(yán)重的大氣污染，加重了森林凈化空氣的負(fù)荷。山西省有關(guān)調(diào)查顯示，每年全省燃煤排放的煙塵多達(dá)145萬(wàn)噸，二氧化硫?yàn)?50萬(wàn)噸。加之采煤過(guò)程中的大量排水，造成地下水位下降，地表土層嚴(yán)重缺水，隨之導(dǎo)致全省林區(qū)成片中幼齡林窒息枯死。陽(yáng)泉礦區(qū)附近的平定縣冠山森林公園樹(shù)齡500年左右的油松多株死亡，靈石縣萬(wàn)余株側(cè)柏窒息枯死。黑龍江省對(duì)大慶石油勘探開(kāi)發(fā)土壤和植被的變化研究表明，石油勘探的主要污染物--落地原油對(duì)井場(chǎng)周圍植被產(chǎn)生不利影響，井場(chǎng)周圍的植被由于長(zhǎng)期受人踐踏、機(jī)械碾壓等，致使植物群落恢復(fù)變慢。

（3）礦產(chǎn)開(kāi)采使森林管護(hù)難度加大。山西煤炭企業(yè)大都分布在山區(qū)、丘陵區(qū)，森林也集中分布這類地區(qū)。由于煤炭企業(yè)建設(shè)布局分散，從而增加了煤炭產(chǎn)業(yè)區(qū)與林地的接觸面，使許多林區(qū)受到嚴(yán)重干擾，車輛、人員活動(dòng)突然增加，也給森林經(jīng)營(yíng)和林地管護(hù)造成困難。林木盜伐案件增加，火險(xiǎn)等級(jí)抬高，著火次數(shù)增加，有害生物侵入危險(xiǎn)加重，森林“三防”難度加大，給森林安全帶來(lái)許多潛在憂患。

（4）礦產(chǎn)開(kāi)采大量消耗木材。據(jù)調(diào)查，山西煤炭開(kāi)采主要以中小型煤礦為主，且多采用傳統(tǒng)或半機(jī)械化的方式生產(chǎn)，開(kāi)采設(shè)施和技術(shù)手段落后，多使用坑木作為井下支護(hù)。全省平均噸煤消耗木材為0.02立方米，以此推算，*年全省原煤產(chǎn)量為5.54億噸，年消耗木材達(dá)1108萬(wàn)立方米，相當(dāng)于活立木蓄積1600萬(wàn)立方米。按全省單位面積平均蓄積量計(jì)算，相當(dāng)于消耗20萬(wàn)公頃的森林資源。

（5）開(kāi)礦造成生物多樣性降低。長(zhǎng)期以來(lái)，由于礦產(chǎn)開(kāi)采、企業(yè)建設(shè)占地、排放污水和人為活動(dòng)干擾，不僅使得森林生態(tài)景觀破碎化，生態(tài)系統(tǒng)喪失完整性，森林和濕地的生態(tài)功能被削弱，而且使礦區(qū)及其周邊地區(qū)野生動(dòng)植物生存環(huán)境日趨惡化，生存空間不斷縮小，棲息地孤島化問(wèn)題愈加明顯。生物多樣性降低，特別是給珍稀瀕危野生動(dòng)物種群之間的基因交流帶來(lái)困難，從而直接威脅到珍稀瀕危物種的生存和繁衍。從野生動(dòng)植物資源現(xiàn)況看，山西省分布的439種陸生野生動(dòng)物中，有34.5%的野生動(dòng)物的種群數(shù)量呈下降趨勢(shì)；國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物原麝、林麝等的分布范圍大幅度退縮；10余種野生動(dòng)物已經(jīng)在山西省絕跡。

（6）植被恢復(fù)生態(tài)重建成本加大。開(kāi)礦活動(dòng)的后果是地下水位下降，宜林地土壤干旱，立地質(zhì)量變差，使造林保存率降低。建國(guó)以來(lái)山西省共造林1067萬(wàn)公頃，保存率為18.9%。其中，1996年～*年造林172萬(wàn)公頃，要通過(guò)造林恢復(fù)植被，關(guān)鍵是澆水。據(jù)山西省調(diào)查，不考慮其它成本，僅澆水一項(xiàng)就是每公頃造林的成本增加3000-4500元。

（7）造成濕地面積萎縮、功能退化。研究表明，1980～*年期間山西省河川徑流量減少了41.51億立方米，減幅為36.35%。其中約60%是人類活動(dòng)所致，徑流量減少的主要原因是挖煤改變水文下墊面以后影響了流域的產(chǎn)流機(jī)制。由于河川徑流量不斷減少，地下水位下降，致使不少河道斷流，原來(lái)的沼澤變成了濕草地，濕草地變成草地，湖泊逐漸縮小甚至消失。主要煤炭開(kāi)采區(qū)的大同市十里河、陽(yáng)泉市桃河已經(jīng)斷流干涸，濕地功能隨之喪失。山西省國(guó)土資源廳*年底統(tǒng)計(jì)資料，全省濕地總面積36.6萬(wàn)公頃，比二十世紀(jì)90年代初期減少了約13萬(wàn)公頃，平均每年減少近1萬(wàn)公頃。

二、礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)情況

近幾年，隨著對(duì)生態(tài)建設(shè)工作的重視，礦山植被保護(hù)與恢復(fù)治理工作力度正在不斷加大，并取得了顯著成績(jī)。

（一）礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)逐步開(kāi)展

近年來(lái)，國(guó)家有關(guān)部門對(duì)礦區(qū)治理給予高度重視，財(cái)政支持力度也在加大，礦區(qū)治理在逐步開(kāi)展。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，*年全國(guó)共恢復(fù)治理礦山面積4.5萬(wàn)公頃。本次調(diào)研的山西省平朔、陽(yáng)煤集團(tuán)、遼寧省鞍山、江西省德興、尋烏等礦區(qū)的植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)工作取得了一定成效。

山西省平朔礦區(qū)是國(guó)有大型礦區(qū)，總占地面積4000余公頃，排土場(chǎng)復(fù)墾面積已達(dá)1466.7公頃，排土場(chǎng)植被覆蓋率90%以上，而原地貌的植被覆蓋率僅為10%；經(jīng)過(guò)采取水保措施和復(fù)墾的排土場(chǎng)，水土流失逐年減輕。復(fù)墾后侵蝕模數(shù)為3478噸／平方千米、年，減少?gòu)搅?6%，減少浸蝕77%；

陽(yáng)煤集團(tuán)在陽(yáng)泉市共有21座矸石山，計(jì)186.7公頃，累計(jì)堆放矸石1.3億噸。二十世紀(jì)90年代中期，陽(yáng)煤集團(tuán)開(kāi)始矸石山自然的治理工作。*年進(jìn)行了五礦24公頃矸石山的復(fù)墾綠化，使矸石山變成了良田。*年完成三礦18.7公頃矸石山的復(fù)墾綠化；*年投資*余萬(wàn)元，完成了二礦、三礦廢棄矸石山計(jì)23.3公頃的生態(tài)恢復(fù)；2007年，已安排5600余萬(wàn)元完成67公頃的矸石山生態(tài)恢復(fù)。

截至*年8月，鞍山市礦區(qū)植被恢復(fù)面積1350公頃，栽植各種喬灌木1093.6萬(wàn)株，投入資金11166.8萬(wàn)元，完成礦區(qū)土地復(fù)墾和植被恢復(fù)率的13.5%。其中，國(guó)有大型礦區(qū)7家，恢復(fù)植被面積1139.7公頃，植樹(shù)858萬(wàn)株，投入資金8372.5萬(wàn)元，占全市礦區(qū)已恢復(fù)植被面積的84.6%，復(fù)墾率達(dá)27.3%。

德興銅礦從二十世紀(jì)80年代初就開(kāi)始進(jìn)行生態(tài)復(fù)墾的試驗(yàn)研究，先后與有關(guān)科研和教學(xué)單位合作，在1#尾礦庫(kù)開(kāi)展礦山生態(tài)環(huán)境綜合整治及其試驗(yàn)示范研究，并在純尾砂上種植了水蠟燭和無(wú)葉節(jié)節(jié)草，使在尾砂上無(wú)土恢復(fù)植被成為可能。到*年，共恢復(fù)植被7處，面積257.5公頃，占應(yīng)恢復(fù)治理面積的10%左右。

尋烏縣1999年根據(jù)《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》的要求，編制了《尋烏縣地質(zhì)生態(tài)環(huán)境近期建設(shè)規(guī)劃》。目前全縣治理采礦區(qū)面積2631.3公頃，其中封禁治理931.3公頃，營(yíng)造保護(hù)林面積約810.1公頃，栽種經(jīng)濟(jì)果林木692.9公頃，種草197公頃，塘壩36座，谷坊27座，共完成土石方量約15.1萬(wàn)立方米。

（二）礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)制度正在建立

目前，我國(guó)已出臺(tái)了一系列相關(guān)法律、政策和規(guī)章制度，礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)的制度正在逐步建立。

（1）有關(guān)法律法規(guī)對(duì)礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)的責(zé)任已有規(guī)定。《森林法》規(guī)定，進(jìn)行勘查、開(kāi)采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地，必須占用或者征用林地的，由用地單位繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)。《水土保持法》規(guī)定，因采礦和建設(shè)使植被受到破壞的，必須采取措施恢復(fù)表土層和植被，防治水土流失?！锻恋毓芾矸ā访鞔_因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾。《土地復(fù)墾規(guī)定》明確各級(jí)人民政府土地管理部門負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督、檢查本行政區(qū)域的土地復(fù)墾工作?！兜V產(chǎn)資源規(guī)劃管理暫行辦法》明確國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門是全國(guó)性礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等專項(xiàng)規(guī)劃的主管機(jī)關(guān)。

（2）國(guó)務(wù)院相關(guān)部門正在組織開(kāi)展礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)規(guī)劃的相應(yīng)工作。*年國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)明確要求國(guó)土資源部牽頭起草《國(guó)務(wù)院關(guān)于煤炭礦山環(huán)境保護(hù)與治理意見(jiàn)》、編制《礦山環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃》、制定《礦山環(huán)境保護(hù)條例》。*年—*年，國(guó)土資源部組織完成全國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查與評(píng)估工作，并于*年發(fā)出了《關(guān)于開(kāi)展省級(jí)礦山環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃的通知》，目前正在編制《全國(guó)礦山環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃》，規(guī)劃內(nèi)容包含礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)。國(guó)家林業(yè)局已提出“全國(guó)礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)工程規(guī)劃”。

（3）礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源已有明確規(guī)定。財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)總局*年2月10日出臺(tái)的《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)建[*]215號(hào)），要求各地建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度。依據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)，今年4月，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)《關(guān)于建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的部門分工意見(jiàn)的通知》，明確要求建立和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)的收費(fèi)制度。破壞生態(tài)環(huán)境的單位和個(gè)人要依法繳納有關(guān)費(fèi)用。要整合和完善現(xiàn)行涉及補(bǔ)償及生態(tài)補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)收費(fèi)，統(tǒng)籌安排并集中用于因開(kāi)采開(kāi)發(fā)活動(dòng)破壞生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理，包括土地復(fù)墾、水土保持、植被恢復(fù)等方面的開(kāi)支，明確由包括林業(yè)在內(nèi)的相關(guān)部門研究落實(shí)。

（4）一些地區(qū)已陸續(xù)建立環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金制度，正在編制《礦山環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃》。目前已有山西、內(nèi)蒙、遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、重慶、貴州、云南、青海等10多個(gè)?。▍^(qū)）建立了礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度。河北、黑龍江、山東、江蘇、浙江、福建、安徽、湖南、重慶、貴州、甘肅、寧夏、新疆、西藏等十多個(gè)省（市、區(qū)）完成了省級(jí)規(guī)劃編制任務(wù)。規(guī)劃中包括了生態(tài)恢復(fù)和土地復(fù)墾、地質(zhì)災(zāi)害防治、“三廢”治理等工程建設(shè)內(nèi)容。北京、山西、遼寧、浙江、江西、福建、云南等?。ㄊ校┑牧謽I(yè)部門參與了規(guī)劃工作。

（三）礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)投資巨大

由于礦產(chǎn)資源開(kāi)采對(duì)礦區(qū)生態(tài)影響破壞嚴(yán)重，礦區(qū)生態(tài)治理與植被恢復(fù)難度加大，植樹(shù)造林更加困難，從而加大了資金投入。據(jù)山西陽(yáng)煤集團(tuán)測(cè)算，治理與植被恢復(fù)成本最低75萬(wàn)元/公頃，平均約112.5萬(wàn)元/公頃；一般的綠化工程投入也達(dá)到了6—7.5萬(wàn)元/公頃。平塑煤炭工業(yè)公司的露天煤礦，僅將開(kāi)采后的土地恢復(fù)成可以造林的土地(不包括造林)的費(fèi)用就達(dá)7.5—9萬(wàn)元/公頃。

江西德興銅礦的生態(tài)恢復(fù)和環(huán)境治理投資完全由企業(yè)承擔(dān)，費(fèi)用納入企業(yè)生產(chǎn)成本。累計(jì)生態(tài)恢復(fù)與環(huán)境治理投資1579萬(wàn)元，其中，植被恢復(fù)投資450萬(wàn)元，占28.5%。植被恢復(fù)平均成本為1.8萬(wàn)元/公頃，客土成本平均0.9萬(wàn)元/公頃，植樹(shù)種草平均成本0.8萬(wàn)元/公頃。

從各地的不同礦區(qū)的治理情況來(lái)看，礦區(qū)生態(tài)治理與植被恢復(fù)的單位面積費(fèi)用普遍比常規(guī)工程的成本要高很多。要取得較好的治理效果，必需要建立有效的投入機(jī)制，保證足夠的資金投入。

三、存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)礦山環(huán)保工作雖取得一些成績(jī)，但由于礦山開(kāi)采造成的生態(tài)破環(huán)和環(huán)境污染十分嚴(yán)重，加上歷史欠賬多，治理速度緩慢，礦山環(huán)境惡化趨勢(shì)至今還沒(méi)有得到有效遏制。主要表現(xiàn)在：

（1）我國(guó)生態(tài)破壞歷史欠賬多、基數(shù)大，生態(tài)恢復(fù)差距甚遠(yuǎn)。

多年來(lái)，由于部分地方政府和部門存在“先發(fā)展起來(lái)，再治理保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”的錯(cuò)誤思想，忽視了對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，因而所屬企業(yè)利潤(rùn)全部上交財(cái)政，沒(méi)有留下礦山生態(tài)環(huán)境治理的備用資金。目前總的復(fù)墾率不到10%，與國(guó)外大多數(shù)國(guó)家的50%以上的土地復(fù)墾率相比，差距巨大。森林植被的恢復(fù)差距更大，*-*年實(shí)際恢復(fù)森林植被面積僅為7.7萬(wàn)公頃，占同期應(yīng)恢復(fù)森林植被面積的14.3%。本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，治理力度比較大的大型國(guó)有企業(yè)山西省平朔礦區(qū)土地復(fù)墾率僅為40%。德興銅礦恢復(fù)植被占應(yīng)恢復(fù)治理面積的10%左右。尋烏稀土礦綜合治理度僅9.0％，此外，民營(yíng)小型礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)率更低，如鞍山有民營(yíng)小型礦區(qū)754家，恢復(fù)植被面積210.3公頃，占全市礦區(qū)已恢復(fù)植被面積的15.6%，復(fù)墾率僅為4%。

（2）沒(méi)有從生態(tài)文明的高度認(rèn)識(shí)土地復(fù)墾，未把林草放在礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)優(yōu)先地位。

在現(xiàn)有制度中，礦區(qū)復(fù)墾的全局觀念不強(qiáng)，生態(tài)恢復(fù)意識(shí)較差。例如，有些人認(rèn)為土地復(fù)墾只要把土地恢復(fù)到可供利用的狀態(tài)即達(dá)目的。從生態(tài)意義上講，這種意義的土地復(fù)墾沒(méi)有達(dá)到土地利用的最終目標(biāo)，是不完全的。從建設(shè)生態(tài)文明，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力的意義上來(lái)講，在一些重要生態(tài)功能區(qū)和一切有條件的地區(qū)，將礦區(qū)損毀土地優(yōu)先復(fù)墾成林草地，優(yōu)先復(fù)墾成野生生物棲息地，是非常必要的。

(3)礦山企業(yè)占地以外的植被與生態(tài)恢復(fù)工作未納入礦山企業(yè)職責(zé)范圍。

礦山企業(yè)占地范圍的植被與生態(tài)破壞只是礦產(chǎn)開(kāi)采引起的植被與生態(tài)破壞的一部分。除了露天礦以外，礦山企業(yè)占地在礦區(qū)面積中只占很少的部分，礦產(chǎn)開(kāi)采中造成的植被與生態(tài)破壞必然涉及到礦區(qū)周邊范圍。根據(jù)山西省調(diào)查結(jié)果，礦產(chǎn)開(kāi)采除了引起徑流量減少，地下水位下降和濕地縮小外，還因產(chǎn)生采空區(qū)漏斗狀輻射區(qū)域而影響地表植被，其面積約為采空區(qū)面積的2.6倍。山西省對(duì)汾河上游、沁河源頭采空區(qū)和非采空區(qū)森林生長(zhǎng)量的調(diào)查表明，采空區(qū)森林生長(zhǎng)量比同等條件下非采空區(qū)森林生長(zhǎng)量減少30%。當(dāng)前，由于礦區(qū)周邊影響范圍的生態(tài)恢復(fù)治理的職責(zé)還沒(méi)有明確，礦區(qū)整體范圍內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)難以在環(huán)境自凈和自然演替的作用下得以恢復(fù)平衡。

(4)礦區(qū)植被與生態(tài)破壞狀況不清，缺乏全面系統(tǒng)的規(guī)劃。

從調(diào)研情況看，一是礦山企業(yè)占地以外的植被與生態(tài)破壞狀況不清。無(wú)論是大中型國(guó)有礦區(qū)，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)小型礦區(qū)，涉及礦山企業(yè)占地范圍以外的破壞和影響面積，礦山企業(yè)基本上不納入管理范圍，提供的礦區(qū)植被與生態(tài)破壞情況數(shù)據(jù)偏??；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山企業(yè)和個(gè)體礦山企業(yè)占地范圍內(nèi)的植被與生態(tài)破壞狀況不清。這些礦山管理不規(guī)范，過(guò)于追逐利潤(rùn)，對(duì)生態(tài)環(huán)境不聞不問(wèn)，沒(méi)有相關(guān)數(shù)據(jù)。家底不清，多頭管理，各自為陣，缺乏系統(tǒng)的綜合規(guī)劃，是造成礦區(qū)植被保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)治理滯后的重要原因。

（5）礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)難度大、投入高、缺口大，政策機(jī)制不健全。

礦區(qū)地表土壤大多受到嚴(yán)重破壞，要恢復(fù)植被，應(yīng)先恢復(fù)土壤，特別是開(kāi)挖面需要填平補(bǔ)齊，煤矸石山需要平整、固坡、覆土、預(yù)防自燃等。因此植被與生態(tài)恢復(fù)難度大、投入高。*年2月，財(cái)政部等三部門聯(lián)合出臺(tái)的財(cái)建[*]215號(hào)文件，要求各省建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度。但據(jù)了解，目前只有山西、內(nèi)蒙古等11?。ㄗ灾螀^(qū)）建立了保證金制度。另外，保證金制度主要適用于新建礦山企業(yè)，或新礦山開(kāi)發(fā)新產(chǎn)生的破壞。而對(duì)于歷史遺留的礦山植被與生態(tài)恢復(fù)問(wèn)題仍然沒(méi)有明確的資金來(lái)源。此外，隨著時(shí)間的推移、標(biāo)準(zhǔn)的提高，治理難度不斷增加，所需植被與生態(tài)恢復(fù)治理資金缺口也隨之加大，長(zhǎng)此下去，勢(shì)必造成“舊帳未還，又欠新賬”的局面。

（6）礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)涉及部門多、協(xié)調(diào)困難。

礦區(qū)生態(tài)破壞問(wèn)題不單純是土地破壞問(wèn)題，還涉及污染和森林植被破壞等多個(gè)方面。因此，礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)按目前的部門分工，上下都涉及與發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、環(huán)保等部門和礦山企業(yè)的協(xié)調(diào)，各部門相互配合和支持才能做好此項(xiàng)工作。

四、對(duì)策與建議

（一）打破部門和區(qū)域局限，加深對(duì)土地復(fù)墾定義的認(rèn)識(shí)和理解

美國(guó)、澳大利亞等國(guó)，將礦區(qū)復(fù)墾定義為對(duì)采礦引起退化的礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，通過(guò)重整地形和表土，采取植被或其它適宜的土地利用方式，恢復(fù)其生態(tài)平衡的過(guò)程。同時(shí)，將礦區(qū)周邊受影響范圍納入礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)的范疇，整體規(guī)劃，全面治理。我們應(yīng)該借鑒他們的經(jīng)驗(yàn)。

（二）政府主導(dǎo)、劃分事權(quán)、明確職責(zé)

礦區(qū)植被與生態(tài)恢復(fù)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，植被與生態(tài)恢復(fù)不能搞一刀切，要根據(jù)實(shí)際情況分別處理，更要明確政府、礦山企業(yè)的職責(zé)。根據(jù)政府和企業(yè)的職責(zé)分工和事權(quán)劃分：對(duì)于歷史積留的礦區(qū)植被與生態(tài)恢復(fù)，包括閉坑礦、廢棄礦以及在產(chǎn)礦中歷史積留的植被與生態(tài)恢復(fù)資金，由政府投資；礦山企業(yè)當(dāng)前和以后引起的礦山企業(yè)占地范圍的植被與生態(tài)恢復(fù)，由礦山企業(yè)環(huán)境治理恢復(fù)保證金支出；礦山企業(yè)當(dāng)前和以后引起的礦山企業(yè)占地范圍以外的植被與生態(tài)恢復(fù)，通過(guò)建立專門的補(bǔ)償制度由礦山企業(yè)解決。

（三）統(tǒng)籌規(guī)劃，分布實(shí)施

全面開(kāi)展礦區(qū)植被與生態(tài)狀況調(diào)查、規(guī)劃編制工作，掌握礦區(qū)植被與生態(tài)破壞狀況，包括破壞面積、程度、分布等，制定相應(yīng)的對(duì)策措施，為開(kāi)展礦區(qū)植被與生態(tài)恢復(fù)工作提供依據(jù)。林業(yè)部門要立足本職工作，爭(zhēng)取發(fā)改委、財(cái)政、國(guó)土、礦山企業(yè)的支持，動(dòng)員組織各省參與編制全國(guó)礦區(qū)植被與生態(tài)恢復(fù)規(guī)劃。

（四）提出礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼叽胧?，建立生態(tài)恢復(fù)的長(zhǎng)效機(jī)制

組織有關(guān)專家，研究制定各類礦區(qū)植被破壞應(yīng)予補(bǔ)償?shù)闹笜?biāo)體系，提出各類礦區(qū)以森林為主體的植被恢復(fù)和生態(tài)治理的標(biāo)準(zhǔn)，以及對(duì)實(shí)施全國(guó)礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)工程的成本、時(shí)限、規(guī)模和效益等進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，研究國(guó)家投入與企業(yè)治理相結(jié)合的投資模式，明確礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的職責(zé)和任務(wù)，制定對(duì)森林植被保護(hù)和生態(tài)治理的單位和個(gè)人的補(bǔ)償途徑、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，建立各類礦區(qū)森林植被恢復(fù)和生態(tài)治理的長(zhǎng)效機(jī)制。