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在開展行政效能監(jiān)察的過程中，無論是作為監(jiān)察主體的行政監(jiān)察機關，還是作為監(jiān)察對象的其他行政機關，都需要解決一個如何更加正規(guī)、系統(tǒng)、有效地開展行政效能推進工作的問題。筆者認為，解決這個問題的主要途徑就是建設行政機關的"行政效能保障體系"。因為：建設"行政效能保障體系"并使其有效運作既是行政效能推進的實體內(nèi)容，又是行政監(jiān)察機關履行效能監(jiān)察職責的依托和根據(jù)。

行政效能保障體系不是什么人的發(fā)明創(chuàng)造，更不神秘，而是在任何一個行政機關都實際存在的內(nèi)部管理體系。它不過就是確保行政效能所需的組織結構、職責、程序、措施、過程和資源的總和。任何一個行政機關要履行自己的職能，都要有一個組織結構，一套職責，一套程序，一系列管理措施，一系列工作活動過程，一套人力、物力資源。因此，行政效能保障體系的存在是客觀的，只要是行政機關無例外都有這樣一個體系。

行政效能保障體系的存在是一個事實，但在各個行政機關，這個體系的差別卻是很大的：有好有差，有的正規(guī)、完整，有的隨意、殘缺，有的確實能夠提供效能保障，有的則差一些，有的也可能完全沒有實效。而且各個機關對這個體系的認識和態(tài)度方面的差別也很大：有的機關是意識到其存在，而且自覺積極建設，有的則沒有明確意識，更缺乏積極建設的主動與自覺。我們在這里正式指出這個體系的存在，并將其稱之為"行政效能保障體系"，實際上是要還事物以本來面貌，使我們認識到這個體系的客觀實在性，強調(diào)發(fā)揮這個體系的積極作用；我們主張自覺積極地建設這一體系，確切地說就是主張在已經(jīng)客觀存在著的效能保障體系的基礎上，按照科學的方法，結合具體實際對其進行完善，使之更明確地以確立行政效能保證為核心，更加規(guī)范，更加有效。從這樣的意義上，效能保障體系實際上是一個規(guī)范化了的以行政效能為中心的機關內(nèi)部管理體系；一個具體化了的管理程序、管理措施體系；一個明晰化了的行政效能指標體系；一個將行之有效的管理理念、方法、程序、過程、措施、要求確定化的文件體系；一個動態(tài)化了的不斷發(fā)現(xiàn)低效問題，分析解決低效問題，針對形成低效問題的因素制定和實施防范措施、改進措施的管理活動體系。

我們可以對行政效能保障體系作更具實體性的描述，這個體系具體包括：

（一）有一個明確的效能方針和效能目標。效能方針要切合本機關實際，并真正為各級各類工作人員理解和掌握；效能目標實事求是，達到較高水平，效能目標被層層分解，化作指標、標準和實際措施，落實到各個崗位，落實到每一個工作人員。

（二）有確定的管理職責權限。加強了對效能推進活動的領導，建立有有效的管理機構，并高度明確其職責權限；有效貫徹責任制，明確規(guī)定各個部門、各級各類工作人員的效能保障責任。

（三）有足夠和適當?shù)娜肆Y源和物質(zhì)資源。為提高行政效能提供了足夠和適當?shù)馁Y源，包括物質(zhì)方面，也包括人力方面的。特別以一整套措施，保證各級各類工作人員的積極性、主動性能得到最大限度的發(fā)揮，其各方面素質(zhì)能得到不斷提高。

（四）有一整套反映客觀規(guī)律及其要求的合法、合理、簡便、有效的工作程序規(guī)范和工作制度規(guī)范。一切需要規(guī)范并可以規(guī)范的工作過程均制定有程序，一切需要規(guī)范并可以規(guī)范的工作行為均制定有規(guī)章制度或標準。

（五）有作為效能保障體系運行依據(jù)的文件體系。以強有力的標準化、程序化建設手段，將各種標準、程序、規(guī)章制度文件化，將對機關行政效能狀況的反映證據(jù)化，嚴格按這些文件（主要有效能手冊、程序文件、效能記錄等）組織機關的活動，并不斷根據(jù)變化了的情況修訂這些文件，保持其科學性和有效適用性。

（六）有確保能不斷對效能保障體系進行有效審核和改進的機制。建立有靈敏有效的效能反饋機制，能不斷對效能保障體系進行審核檢查，不斷予以改進，能通過"計劃－－實施－－檢查－－處理"的PDCA循環(huán)不斷發(fā)現(xiàn)問題，不斷解決問題，不斷把行政效能提高到新水平。

要認識行政效能保障體系對行政機關優(yōu)質(zhì)、高效履行職能，也就是對行政效能推進的真正作用，我們有必要進一步了解行政效能保障體系的運作機制。根據(jù)我們的初步研究，這個體系應當是這樣運行的：體系為行政機關各級各類工作人員所理解、實施、保持并行之有效；行政機關的工作成果能滿足特定服務對象的需要和期望，充分考慮了社會和環(huán)境的需要；重點在于預防低效問題的發(fā)生，而不是依靠事后的檢查，同時，在一旦發(fā)生問題時能積極反應并加以糾正；為驗證體系實施情況和有效性，機關內(nèi)部定期進行效能審核。

這樣一種機制對行政機關效能推進工作產(chǎn)生的實際影響是：在行政機關內(nèi)部，影響行政效能的組織結構、職責、程序、措施、過程、資源（人、財、物、信息）等全部因素密切結合為一個整體，而且這些因素始終均處于受控狀態(tài)。一方面以預防性的活動控制行政管理全過程，避免發(fā)生低效問題；同時在一旦發(fā)生失誤時，及時、適時地作出反應，通過調(diào)整和改變影響行政效能諸因素的狀態(tài)，有效地糾正失誤。

顯而易見，以如此機制運行的效能保障體系會使行政機關的公務活動達到并保持較高的效能水平，并為行政效能的不斷推進確立組織保證、措施保證，它可以：

為公民提供一種信任，使他們確信，自己對行政機關的效能要求正在或?qū)⒃谄渌峁┑姆罩械玫綕M足。

為上級機關及其他有關機關（特別是承擔行政效能監(jiān)察的行政監(jiān)察機關）提供一種保證，向其證明，本機關依法高效履行職責是一種客觀現(xiàn)實，并將不斷得到保持。

為機關內(nèi)部的領導者和其他工作人員提供一種警示，不斷告誡和提示他們，來自社會、公民及上級機關和其他機關的行政效能要求必須得到實現(xiàn)和保持，效能推進工作永遠在實施中。

讓我們不容置疑的是，上述結果正是行政效能推進的目標。由此我們可以得出這樣的結論：建設"行政效能保障體系"并使其有效運行構成行政效能推進工作的實體內(nèi)容，建成這樣一個體系并使之有效運行就可以收行政效能全面提高之效。

行政效能保障體系對行政效能推進所以有上述積極作用，主要在于這個體系是建立在科學管理基礎上的，它順應了行政活動的特點及其客觀需求，代表了一種更為先進有效的管理理念。這主要表現(xiàn)為在解決行政效能問題上體現(xiàn)了"以事前控制、過程控制為主，以事后控制、結果控制為輔"的管理思想和原則。

我們知道，行政效能是世界各國政府的一貫追求，建國以來，我國各級行政機關也一直將提高行政效能作為一項重要的目標，并為此而付出了巨大的努力。但是，實事求是地講，這些努力并沒有取得對等的成效，行政效能低下作為一種不爭的客觀事實一直困擾著我們?？偨Y其經(jīng)驗教訓，最主要的管理方面的原因，就是我們以往所作努力的重點，主要在于強調(diào)和凸顯事后監(jiān)督以及對一個工作過程結果的監(jiān)控上面，忽視甚至輕視預防性的事前控制和對工作結果有決定性作用的工作過程本身的監(jiān)控。結果，我們只是在低效問題發(fā)生之后被動地、就事論事地去認定它，費時費力地去糾正一個個具體的偏向。這不僅成本代價高昂又往往治標治不了本，不能從根本上解決問題，而且甚至因無法改變已經(jīng)發(fā)生的事實而徹底無效。因為，我們知道，行政過程及其結果以及人們對它的要求，常常是"無形的"、"不可重復的"·、"多樣化的"?、"帶有情感色彩的"1、"不可貯存的"o，不管主觀怎樣努力，如果事實鑄成就不能改變，就無從改變（無法正確認定結果，又如何改變，往哪里改變），那么，這些努力都難收成效。

與在提高行政效能方面重事后控制、結果控制，最終結果卻是無效、低效的無奈相對，重事前控制、過程控制，同時又不忽視事后控制、結果控制的管理控制理念和方式卻表現(xiàn)出了極大的優(yōu)越之處。它強調(diào)對"低效"，對"不良"的預防，強調(diào)過程對結果的決定性影響，以最大的努力去優(yōu)化過程，構筑防范系統(tǒng)，爭取不出現(xiàn)或者少出現(xiàn)"低效"和"不良"，而一旦仍有少量"低效"和"不良"現(xiàn)象發(fā)生時，可以及時作出反應：能改的改，能補的補。這一次改不了的，補不上的，也要拿來作教訓，作為進一步優(yōu)化過程、構筑防范系統(tǒng)的依據(jù)，杜絕其再次發(fā)生。

通過前面的介紹與分析，我們不難看出，行政效能保障體系正體現(xiàn)了以事前控制為主，以過程控制為主，輔之以事后控制、結果控制的精神。它以反映了客觀規(guī)律性的、系統(tǒng)化的管理程序、管理方法、管理措施以及各種有效、適度的人力物力資源，優(yōu)化行政過程，控制行政過程，以優(yōu)化的"過程"作為取得優(yōu)質(zhì)、高效結果的"保障"，而一旦仍有個別沒有"防住"的低效問題出現(xiàn)時，它又能"保障"其結果不會被繼續(xù)擴大，并盡可能得到及時的糾正，特別是"保障"其不會再次發(fā)生。

讓我們再來看一看建設行政效能保障體系對行政效能監(jiān)察工作的重要作用。

行政效能監(jiān)察是行政監(jiān)察機關的一項監(jiān)察職能，指行政監(jiān)察機關對法定監(jiān)察對象行政過程及其效率效果所實施的監(jiān)督檢查。這項職能是一項典型的監(jiān)督控制職能，要真正使其得到有效履行，同樣必須注意科學地選擇控制方式，注意體現(xiàn)"以事前控制、過程控制為主，以事后控制、結果控制為輔"的管理思想和原則。

如前面我們已經(jīng)討論過的，在自身行政效能推進過程中，受多種因素的制約，行政機關已經(jīng)不能再沿用傳統(tǒng)的"以事后控制、結果控制為主"的管理控制方式，而必須依賴體現(xiàn)"以事前控制、過程控制為主，以事后控制、結果控制為輔"精神的行政效能保障體系的作用。相同的甚至更加深刻的原因，使從外部對這些行政機關行政效能推進的過程和結果實施監(jiān)督控制的行政效能監(jiān)察活動，更加需要以"事前控制、過程控制為主"的方式進行，更加需要以監(jiān)察對象的效能保障體系作為開展工作的依托和根據(jù)。因為，一方面，如果以事后控制和結果控制作為主要的監(jiān)督控制方式，即使可能，其監(jiān)控成本也會高昂得使監(jiān)控本身失去意義；另一方面，也是最重要的方面，采用這種監(jiān)控方式大都為低效甚至無效。

行政過程及其結果以及人們對它的要求常常是"無形"、"不可重復"、"多樣化"、"帶有情感色彩"、"不可貯存"的特點，同樣使行政監(jiān)察機關無力改變監(jiān)察對象那些已經(jīng)筑就的"低效"和"不良"的事實，充其量只能是發(fā)現(xiàn)它們，確認它們，給人們敲一敲"就事論事式"的警鐘，即便是通過立案調(diào)查給有關責任者以紀律處分，同樣也彌補不了"低效""不良"造成的實際損失。退一步講，就是這種可能給當事者或其他人以教訓和懲戒但并不能挽回損失的紀律處分方式，在行政效能監(jiān)察過程中也很難像在廉政監(jiān)察中那樣得心應手地應用。因為，對行政效能狀況（即效能推進結果）確認方面的困難，以及多數(shù)具體的"低效""不良"現(xiàn)象大都不在法律法規(guī)和行政紀律以及機關內(nèi)部管理規(guī)范的明確禁則之列的實際情況，使行政監(jiān)察部門在進行效能監(jiān)察時往往失去具體依據(jù)，失去有力的依托，因而不可避免地會難立案，難辦案，甚至無案可辦。許多地區(qū)和單位開展行政效能監(jiān)察多年，不僅一例"處分"沒有，甚至連一例"告誡"都沒有發(fā)生的客觀實際充分說明了這一點。

那么，如何才能使行政效能監(jiān)察工作更有實效，特別是使其有更充分的事實根據(jù)、制度根據(jù)和更強有力的依托呢？答案仍舊是建設行政機關的行政效能保障體系。有了這樣一個體系，監(jiān)察機關就可以以主要的精力，只支付很低的監(jiān)控成本，重點監(jiān)控監(jiān)察對象的效能保障體系，用指導監(jiān)察對象優(yōu)化體系，不斷對體系進行審核、認證，促進體系科學化建設的方式推動行政效能的提高，從而更經(jīng)濟地，更有效地履行自己效能監(jiān)察職能；有了這樣一個體系，行政機關的各種具體行政行為也有了更加明確、更加精細、更加成體系的制度依據(jù)，這樣，一旦發(fā)生削弱行政效能的各種"低效""不良"現(xiàn)象，行政監(jiān)察機關就可以發(fā)揮"事后控制""結果控制"方式（盡管它們處于輔助地位）的作用，以效能保障體系為根據(jù)，更加簡便、準確地認定這些現(xiàn)象，并作出有理、有據(jù)令人信服的處理。同時，還可以從中發(fā)現(xiàn)效能保障體系可能存在的不足，以此作為指導該機關進一步完善效能保障體系的根據(jù)，杜絕類似問題的再發(fā)生。

通過以上分析，我們會得出這樣的結論：行政效能保障體系無論對行政效能監(jiān)察的對象，還是行政效能監(jiān)察的主體而言，都是重要和必要的，我們有理由充分重視并以必要的力量投入行政效能保障體系的建設。

對公民而言，許多行政過程都是一種服務提供過程，其中又多為對精神需求的滿足，人們基本上無法精確地講出具體要求，事后也難于對結果的滿足狀態(tài)作出精確判斷。

行政結果產(chǎn)生低效問題后，往往不能通過再簡單重復一遍行政過程就能消除不良后果，有些時候是過程不可重復，有些時候重復也改變不了已經(jīng)筑就的事實。大到低效造成一項宏觀經(jīng)濟政策失敗，會永遠錯過一次經(jīng)濟發(fā)展機會；小到低效給公民個人的心理甚至生理造成傷害，會無法彌合，無法挽回。

社會需要通過行政過程管理社會的多種事務，為社會、為全體公民提供各式各樣的服務，因此，需求多樣，因人而異，因時而異，復雜多變。

多數(shù)行政過程所指向的針對物，特別是其中服務性過程的對象是有情感的人。利益不同、喜好不同，人們對同一行政過程的需求各異，對行政過程結果的評價也會有所不同，甚至完全對立。

行政過程提供的各種服務，大都是一邊提供，一邊被人們消費掉了，無法以有效的方式存貯在人們并不可靠的記憶之外。這給事后的認定、評價帶來很大的困難。