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農(nóng)用地保護(hù)法律法規(guī)范文第1篇

1.1.隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，實(shí)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，招商引資等作為增加當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的良策。而在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的同時，往往是靠山吃山，有煤挖煤、有石采石，興辦小高爐等，這些企業(yè)往往技術(shù)含量低，能耗高、污染重，不惜以犧牲環(huán)境代價獲取經(jīng)濟(jì)利益。更有甚者個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不經(jīng)考察，盲目引進(jìn)一些淘汰落伍、能耗高、污染重的項(xiàng)目，甚至對一些企業(yè)實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)。這些措施雖然在短期內(nèi)見到了經(jīng)濟(jì)效益，但由此帶來的污染也不容忽視，甚至釀成重大事故。

1.2.農(nóng)民盲目濫用農(nóng)藥、化肥等生產(chǎn)物資造成環(huán)境二次污染。農(nóng)民為提高農(nóng)作物產(chǎn)量而過度使用化肥、農(nóng)藥等，不僅造成資源浪費(fèi)，給農(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)損失，而且導(dǎo)致環(huán)境污染。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，我國已成為世界上使用化肥、農(nóng)藥數(shù)量最大的國家?；誓晔褂昧窟_(dá)40t km2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國家為防止化肥對土壤和水體造成危害而設(shè)置的22.5t km2的安全上限。而且，化肥利用率低、流失率高。農(nóng)藥年使用量約130萬噸，只有約1 3能被作物吸收利用，大部分進(jìn)入了水體、土壤及農(nóng)產(chǎn)品中，使全國9.3萬km2耕地遭受了不同程度的污染，并直接威脅到人群健康。

二、農(nóng)村環(huán)境污染成因分析

2.1.環(huán)保意識淡薄 農(nóng)民環(huán)保意識淡薄是環(huán)境污染不斷加劇的思想根源。長期的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作方式，環(huán)保知識的缺乏，造成廣大農(nóng)民環(huán)境保護(hù)意識比較差，認(rèn)為環(huán)境污染與己無關(guān)。只顧眼前效益，不顧長遠(yuǎn)利益，更不考慮生態(tài)環(huán)本文由收集整理境，無節(jié)制地使用農(nóng)藥、化肥等，重而加劇了農(nóng)村環(huán)境污染惡化。

2.2.農(nóng)村環(huán)境缺乏科學(xué)規(guī)劃和管理在農(nóng)村加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市工業(yè)化向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的過程中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一味講發(fā)展，缺乏長遠(yuǎn)的科學(xué)規(guī)劃。企業(yè)布局分散、生產(chǎn)和排污混亂無序，即使采取了治理措施，也沒有得到應(yīng)有的效果。甚至有相當(dāng)一部分化工、電鍍等污染企業(yè)分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、居民集中區(qū)，盡管近年來監(jiān)管力度不斷加大，“三廢”污染有所減緩，但由于沒有合理的規(guī)劃和有效的治理，污染問題仍很嚴(yán)重。加之農(nóng)村生活廢水無序排放，各種垃圾隨意丟棄等都形成較大的環(huán)境安全隱患。

2.3.農(nóng)村環(huán)保法律缺失

目前，國家有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)仍不健全，河南省尚沒有一部關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的地方法規(guī)或規(guī)章，關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定分散在其他多部法律文件之中。其中，相當(dāng)一部分內(nèi)容屬于原則性規(guī)定，概括性強(qiáng)，實(shí)踐中難以操作。如針對有關(guān)畜禽養(yǎng)殖污染和面源污染等農(nóng)村環(huán)境污染問題，由于現(xiàn)行法律中的一些規(guī)定針對性和可操作性不強(qiáng)，給農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法和環(huán)境問題的解決造成了一定的困難。三、防治農(nóng)村環(huán)境污染的對策建議

3.1加快環(huán)境保護(hù)法規(guī)的建設(shè)步伐

雖然我國《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律、法規(guī)對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)做了某些原則性的規(guī)定，但由于對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作規(guī)定不系統(tǒng)、不具體、針對性不強(qiáng)，在實(shí)行工作中難以有效實(shí)施。因此，盡快制定較為完整、具體、針對性強(qiáng)的環(huán)境保護(hù)法規(guī)，對人們的行為進(jìn)行規(guī)范，建立起切實(shí)可行的保護(hù)制度并以國家強(qiáng)制力作保證，才能逐漸消除污染，有效地保護(hù)和改善農(nóng)業(yè)環(huán)境。

3. 2加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境管理執(zhí)法

加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍的能力建設(shè)，配備必要的裝備，提高執(zhí)法人員的素質(zhì);進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法力度，糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象;做好法制宣傳和執(zhí)法檢查，不斷增強(qiáng)群眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境意識，形成農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會氛圍和監(jiān)督管理機(jī)制。

3. 3開展宣傳教育，提高環(huán)境意識

環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)利在當(dāng)代、功在千秋的事業(yè)，是保障可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。要樹立科學(xué)的發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本的思想，站在可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，著眼于提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，為全面建設(shè)小康社會創(chuàng)造良好的條件，充分認(rèn)識加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的重要性和緊迫性，徹底改變以犧牲農(nóng)村環(huán)境、破壞農(nóng)村資源為代價的粗放型增長方式，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。

3. 4建立健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)

依法管理好農(nóng)業(yè)環(huán)境，就必須建立一支懂政策、熟悉業(yè)務(wù)的管理隊(duì)伍。各級政府和有關(guān)部門要進(jìn)一步理順機(jī)構(gòu)，完善農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系和管理隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)保證農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督管理。加強(qiáng)投人，努力增加資金投人。環(huán)境保護(hù)既是一項(xiàng)公益性事業(yè)，又是一項(xiàng)社會性工作。要積極開辟資金渠道，鼓勵和吸引企業(yè)和農(nóng)民參與投人。依靠科技進(jìn)步，加強(qiáng)國際合作，結(jié)合農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀和特點(diǎn)，按照農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求，有針對性地發(fā)展農(nóng)村環(huán)保高新技術(shù)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，保障食品安全，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參與國際競爭;引進(jìn)和吸收國際農(nóng)業(yè)環(huán)保方面的先進(jìn)技術(shù)、新工藝、新思路和新成果，大力發(fā)展無公害農(nóng)業(yè)，突破國際綠色貿(mào)易壁壘，提高中國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。

3. 5發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)

生態(tài)農(nóng)業(yè)是農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，要大力保護(hù)和建設(shè)好生態(tài)環(huán)境，必須走生態(tài)發(fā)展之路。加大生態(tài)農(nóng)業(yè)模式技術(shù)的探索和推廣力度，提高生物能源的利用率和農(nóng)村廢棄物的再循環(huán)率。開發(fā)農(nóng)村能源，保護(hù)自然資源，多施有機(jī)肥和生物農(nóng)藥，減少化肥和化學(xué)農(nóng)藥的使用，防止污染，逐步擴(kuò)大生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)規(guī)模，努力加快生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)步伐。

農(nóng)用地保護(hù)法律法規(guī)范文第2篇

［摘 要］ 通過對美國農(nóng)地管理制度演進(jìn)階段和管理主體以及主要機(jī)構(gòu)的分析，指出美國的農(nóng)地管理制度是在變遷的過程中不斷完善的。其基于產(chǎn)權(quán)明晰基礎(chǔ)上的農(nóng)地管理制度、有針對性的農(nóng)地管理政策和重視市場手段在土地資源管理中的應(yīng)用等對我國的農(nóng)地管理具有重要的借鑒作用。

［關(guān)鍵詞］ 美國農(nóng)地管理主體與管理制度 歷史變遷 借鑒

工業(yè)化和城市化是人類社會發(fā)展的潮流，也是我國走向現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。當(dāng)前，我國正處在工業(yè)化、城市化加快發(fā)展的階段，對土地的需求將迅速增長， 而我國的基本國情是人多地少，人均土地資源相當(dāng)稀缺。因此，有效總結(jié)和借鑒已經(jīng)完成工業(yè)化并進(jìn)入城市化穩(wěn)定發(fā)展階段的美國的歷程以及經(jīng)驗(yàn)，對我國處理好工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的土地管理問題，處理好當(dāng)前發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，十分珍惜和合理利用每一寸土地，避免在土地問題上犯不可挽回的歷史性錯誤，順利進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)和實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、美國農(nóng)地管理制度與管理主體的歷史變遷

美國農(nóng)業(yè)用地（耕地和牧地）約為4.3億公頃，占全球農(nóng)業(yè)用地的10%左右。美國土地權(quán)屬分為地下權(quán)、地上權(quán)和空間權(quán)，三種權(quán)益均可分別有償轉(zhuǎn)讓。美國土地資產(chǎn)占政府總財(cái)富的11.5%，占個人財(cái)富的12%，占工商業(yè)全部財(cái)富的18%，美國國民財(cái)富有50%以上是房地產(chǎn)，而房地產(chǎn)價值中75%是土地。美國公民的利益來源主要是公用土地上的各種資源，包括飼養(yǎng)家畜、能源和礦物開采等。土地局公布的公用收益報(bào)告指出，1998財(cái)政年度內(nèi)，聯(lián)邦政府從土地局管理的土地、礦產(chǎn)資源上收入為13.1億美元，而土地局用于轉(zhuǎn)移支付給擁有公用土地的各個州7.4億美元，用于各州管理公共土地資源的投資6.8億美元。

1．美國農(nóng)地管理制度的演進(jìn)階段分析

美國土地資源管理政策自建國至今，經(jīng)歷了一個不斷演變的過程。由于農(nóng)地占美國土地的絕大部分，且農(nóng)地政策的演變與非農(nóng)用地政策的變化密切相關(guān)。因此，以農(nóng)地管理政策的演變?yōu)橹骶€，可將美國土地資源管理政策的變化劃分為開發(fā)期、覺醒期、保護(hù)期和應(yīng)變期幾個階段。

（1）開發(fā)期：建國至20世紀(jì)初的開發(fā)期(1776年至20世紀(jì)30年代)

美國獨(dú)立時，國土僅從東部海岸線延伸至密西西比河，隨后經(jīng)過一系列殖民戰(zhàn)爭和購買，聯(lián)邦政府所擁有的土地面積不斷擴(kuò)大。為了鼓勵西部開發(fā)，1862年的宅地法免費(fèi)為西部每個成年移民贈送160 英畝土地，用于定居經(jīng)營。19 世紀(jì)末、20世紀(jì)初又出臺了一系列對宅地法進(jìn)行修改的法令，將贈送面積擴(kuò)大到320 英畝、640 英畝。美國憲法將土地使用的管理權(quán)賦予各州。19 世紀(jì)20 年代，大多數(shù)州都將管理土地的權(quán)力下放給地方政府，這種廣泛的權(quán)力下放幾乎將決定權(quán)都交給了地方政府。這一階段以迅速且不加選擇地處理公有土地而著稱，期間大量的土地被轉(zhuǎn)讓，這些政策被標(biāo)榜為維護(hù)自由民和中產(chǎn)階級城市居民的利益，但實(shí)際上各方案的真正受益者多為投機(jī)分子、開發(fā)商和地方政府。

在這個歷史時期，美國土地大量的開發(fā)與美國的工業(yè)化、城市化進(jìn)程是分不開的。工業(yè)革命是美國工業(yè)化最重要表現(xiàn)形式。第一次工業(yè)革命始于1801年，基本完成于1870年。第一次工業(yè)革命，特別是19世紀(jì)中期，美國廣泛引進(jìn)歐洲的先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，大大加快了工業(yè)革命的步伐，尤其是蒸汽機(jī)的革命，使交通運(yùn)輸技術(shù)發(fā)生了新飛躍，對美國西部開發(fā)和中小制造業(yè)、采礦業(yè)的發(fā)展具有決定性意義。1860年，美國就成為僅次于英國的世界第二大制造業(yè)國家。到1880年，美國工業(yè)產(chǎn)值超過英、德兩國，成為世界第一工業(yè)強(qiáng)國。工業(yè)革命極大推動了美國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。首先，工業(yè)革命期間及其生產(chǎn)和公產(chǎn)制度的興起，推動了原有城市的擴(kuò)張和新工業(yè)城市的興起。其次，隨著工廠制盛行，農(nóng)村人口涌向城市，轉(zhuǎn)為工業(yè)勞動力，使城市人口與城市數(shù)量迅猛增長。城市化與城市人口的迅速增加，美國的城市化出現(xiàn)了第一次。城鎮(zhèn)人口由1830年的8.8%上升到1870年的25.7%，促成了美國歷史上城市化的第一次大發(fā)展，開始進(jìn)入城市化快速發(fā)展階段。第三，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革，尤其是社會生產(chǎn)過程中的一個條件即交通運(yùn)輸?shù)母锩蔀楸匾?。第四，工業(yè)革命時期，大批移民的源源流入，擴(kuò)大了人力資源，對城市化也起到積極作用。

這一時期城市化的特點(diǎn)表現(xiàn)在兩個方面，其一、在工業(yè)革命的推動下，工廠制的盛行，城市數(shù)目與城市人口迅猛增加，美國四分之一的人口生活在城市里，城市化的進(jìn)程與工業(yè)化水平出現(xiàn)了同步發(fā)展，這一時期是美國城市化歷史上增長速度最快的年代。其二、多數(shù)城市已成為近代工業(yè)基地，從而大大加強(qiáng)了城市的作用和意義，并以最大的城市紐約為首，初步形成了一個城市體系，對周圍的地區(qū)形成巨大的吸引力和輻射力，從而帶動整個地區(qū)的發(fā)展和繁榮。

工業(yè)化、城市化的發(fā)展也推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程和農(nóng)地管理體制的改革與變遷。首先，從人均年均糧食來看，1860年人均糧食為800公斤，1870年接近1000公斤。美國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所需糧食完全建立在本國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上。其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率迅速提高，為大批農(nóng)業(yè)勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件。1820年，一個農(nóng)民所生產(chǎn)的產(chǎn)品僅供4人消費(fèi)，到1920年供養(yǎng)人數(shù)翻了一番。第三，農(nóng)業(yè)為城鎮(zhèn)提供了大量資金積累，美國城鎮(zhèn)化初期資本積累主要有兩個來源：一是農(nóng)業(yè)，二是利用外國資本。美國奉行土地私有制和農(nóng)場制度。在這一歷史階段，土地管理制度還是更多表現(xiàn)為分配性質(zhì)，同時農(nóng)場數(shù)量也急劇增加，受到分配數(shù)量不等影響，農(nóng)場大小也呈現(xiàn)不一的趨勢。

但是，應(yīng)該看到的是，美國的土地分配制度進(jìn)一步完善，并開始出現(xiàn)向土地保護(hù)等方面政策轉(zhuǎn)移的傾向。受到城市化、工業(yè)化的影響，農(nóng)業(yè)技術(shù)水平上升，農(nóng)藥、農(nóng)用機(jī)械運(yùn)用廣泛，農(nóng)場數(shù)量繼續(xù)上升，但開始出現(xiàn)集中化趨勢。

（2）覺醒期(20 世紀(jì)30年代至70年代)

20世紀(jì)初，美國城市人口十分密集，擁擠的城市使得人們廣泛要求對土地使用加以嚴(yán)格管理，并將用途不能相容的土地隔開。分區(qū)制是美國控制土地使用最重要的一環(huán)，所有開發(fā)與發(fā)展管理計(jì)劃幾乎都使用分區(qū)制作為其管理手段。分區(qū)制也同時指明哪些地區(qū)是為了農(nóng)地或農(nóng)業(yè)使用而保留的。盡管如此，1940 年到1970 年的30 年間，美國的總居住面積還是增長了1倍，其中2/3 位于郊區(qū)或非都市區(qū)，主要是占用農(nóng)地和其他農(nóng)村用地。

進(jìn)入這一歷史階段，制造業(yè)占GDP 的比重開始下降，這時工業(yè)化對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)開始減弱，但服務(wù)業(yè)比重持續(xù)上升，使城市化仍然保持了上升態(tài)勢。工商業(yè)仍然向城市中心集中，中心城市規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，單個城市的向心集聚達(dá)到頂點(diǎn)，隨著小汽車的普及，中心城市人口開始出現(xiàn)向郊區(qū)擴(kuò)散的現(xiàn)象，郊區(qū)住宅不斷出現(xiàn)，進(jìn)入了城市人口的郊區(qū)化時代。1950年社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入工業(yè)化后期，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中二、三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值占95%左右，非農(nóng)勞動力占87%左右，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)不斷上升，超過50%，城市化水平達(dá)到64%。美國可以耕種的公有土地基本上已經(jīng)分配完畢，農(nóng)場集中化經(jīng)營趨勢日益明顯。另外，由于大量的開發(fā)、砍伐森林等的破壞，水土流失現(xiàn)象加劇。同時大量使用化學(xué)制品加速了土壤破壞程度?；诖?，土地制度的變遷也由分配性質(zhì)向土地保護(hù)轉(zhuǎn)變，這種趨勢一直保持到20世紀(jì)90年代才發(fā)生相應(yīng)的變化，特別是20世紀(jì)30年代初是美國土地政策的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

（3）保護(hù)期(20世紀(jì)70年代至90年代中期)

某些類型的土地利用變更的不可逆性使得生物多樣性、生態(tài)功能、獨(dú)特的土地資源、表土自然生產(chǎn)潛力喪失。此外，不恰當(dāng)?shù)耐恋乩梅绞綆憝h(huán)境污染和其他危害，促使美國政府采取積極的行動來管理土地資源。在保護(hù)自然資源環(huán)境方面，美國政府出臺了一系列法規(guī)，以控制農(nóng)用地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)換。開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓是新創(chuàng)的一種土地管理方式，可永久保護(hù)農(nóng)地及重要生態(tài)區(qū)，能夠促使開發(fā)活動集中到預(yù)定地點(diǎn)，并通過經(jīng)濟(jì)手段使土地?fù)碛姓叩玫窖a(bǔ)償。為了保護(hù)農(nóng)地，政府通常會采用購買開發(fā)權(quán)，在交易中付給地主非農(nóng)開發(fā)價值與農(nóng)業(yè)用途之間的差額，一旦購買開發(fā)權(quán)后，該土地只限于農(nóng)用。

美國20世紀(jì)30年代以來的土地立法，農(nóng)業(yè)價格和收入支持政策把農(nóng)業(yè)政策結(jié)合在一起，通過進(jìn)一步強(qiáng)化第三階段的政策手段在土地保護(hù)方面發(fā)揮一定作用，特別是對調(diào)整和控制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面最為明顯，農(nóng)場集中化趨勢加劇，農(nóng)場數(shù)量從1950年的518.8萬個銳減為1990年214萬個，平均農(nóng)場大小從216英畝上升為461英畝，但效力有限。支持政策存在的重大問題是增加巨額財(cái)政負(fù)擔(dān)，使聯(lián)邦政府背負(fù)沉重的經(jīng)濟(jì)包袱。受到“去工業(yè)化”、“逆城市化”和“再城市化”的影響，使得美國土地保護(hù)政策，特別是20世紀(jì)90年代前后，在調(diào)控手段上發(fā)生了重大變化，開創(chuàng)了以市場為導(dǎo)向的政策方向。這一時期的政策主要包括1985年食物保障法，即實(shí)行靈活的農(nóng)產(chǎn)品價格支持，使它逐漸向市場價格靠攏；1990年食物、農(nóng)業(yè)、資源保護(hù)和貿(mào)易法，最主要目的仍然是進(jìn)一步消減聯(lián)邦政府用于農(nóng)業(yè)的開支，通過擴(kuò)大農(nóng)業(yè)出口幫助農(nóng)場主維持收入的增加；1996年農(nóng)業(yè)完善和改革法，聯(lián)邦政府減少干預(yù)和平衡預(yù)算，修改了長期無法運(yùn)轉(zhuǎn)的計(jì)劃，同時農(nóng)民也開始意識到擴(kuò)大國外市場和使用新的經(jīng)營方式的重要性。

（4）應(yīng)變期(20 世紀(jì)90 年代中期至今)

農(nóng)村土地利用與城市及建成區(qū)土地利用兩者之間存在明顯的分歧。農(nóng)地的數(shù)量是否能夠滿足國內(nèi)預(yù)期的需求？根據(jù)動蕩的貨幣匯率和全球貿(mào)易格局很難作出評價。針對農(nóng)村土地的公共政策，其關(guān)鍵目標(biāo)應(yīng)是保護(hù)資源的生產(chǎn)潛力以滿足未來國內(nèi)需求。不可逆轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地用途變更是對目前多變經(jīng)濟(jì)環(huán)境的一種正常響應(yīng)。城市土地的空間擴(kuò)展不可避免地會造成農(nóng)地的喪失?，F(xiàn)階段，來自農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的壓力以及日趨高漲的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的呼聲，使政府不得不重新考慮保護(hù)農(nóng)地及其他自然資源、公眾健康安全和福利的重要性和必要性。

2.美國農(nóng)地管理主體及其主要機(jī)構(gòu)

美國憲法規(guī)定，國土資源包括土地、礦產(chǎn)、水、森林、海洋等，其所有權(quán)分別屬于聯(lián)邦政府、州政府、地方政府和私人。聯(lián)邦政府主要管理聯(lián)邦政府擁有的土地及其地上的礦產(chǎn)、森林、水，以及海岸線3英里以外的海洋及其海底礦產(chǎn)等；州政府則主要負(fù)責(zé)管理州政府所有的土地及地上的礦產(chǎn)、水、森林等，沿海各州還分別管理自己所屬的3英里以內(nèi)的海洋資源；地方政府則負(fù)責(zé)管理地方政府所有的土地等，私人土地則由所有者自主經(jīng)營管理。因此，本質(zhì)上說，美國的國土資源管理是按其所有權(quán)進(jìn)行分權(quán)獨(dú)立管理的。

美國的國土資源管理主要涉及聯(lián)邦和州這兩個層次上，地方政府和私人一般只起從屬作用。在聯(lián)邦層次上，美國國土資源管理主要涉及內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部和商業(yè)部，是一種既集中又分散的管理體制。內(nèi)政部主要負(fù)責(zé)聯(lián)邦土地及地上礦產(chǎn)、水、森林和外大陸架上礦產(chǎn)資源（包括石油、天然氣）等的管理。農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)農(nóng)用土地的管理，以及負(fù)責(zé)國有林地和林業(yè)管理。商業(yè)部主要負(fù)責(zé)海洋資源管理。在州層次上，在50個州中，以設(shè)立自然資源部或環(huán)境保護(hù)部集中管理土地、礦產(chǎn)、能源、水、森林占絕大多數(shù)，可以認(rèn)為是以較集中管理占主導(dǎo)。1978年美國成立財(cái)政部，負(fù)責(zé)依法管理國家公共土地出售、財(cái)產(chǎn)收入的登記、組織和分配。1946年美國組建國家土地管理局，隸屬內(nèi)政部。1976年美國國會通過了《聯(lián)邦土地政策和管理法》。土地局總部設(shè)在華盛頓，全國各地都設(shè)有派出機(jī)構(gòu)。土地局主要職能是：代表國家對城（鎮(zhèn)）土地的利用與保護(hù)實(shí)行統(tǒng)一管理；除直接管理聯(lián)邦政府擁有的2.7億英畝土地外，還負(fù)責(zé)綜合管理全國的森林、河流、沼澤、珍稀動物、自然保護(hù)區(qū)和地表以下所有的礦產(chǎn)資源、水資源；對各州和私人的土地利用行為進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和規(guī)范；規(guī)范全國土地交易行為。

在美國國土資源管理中，資源管理與產(chǎn)業(yè)管理是相輔相成、密不可分的。通常在資源管理中伴隨著產(chǎn)業(yè)管理，在產(chǎn)業(yè)管理中也伴隨著資源管理。通常，國土資源管理部門的工作主要著重于對資源的保護(hù)和管理，如政策制定、資源調(diào)查、產(chǎn)權(quán)登記、利用規(guī)劃、資源調(diào)查、產(chǎn)權(quán)登記、利用規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等，而在產(chǎn)業(yè)管理上，主要僅限于許可證發(fā)放、收取權(quán)利金、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)、監(jiān)督生產(chǎn)經(jīng)營活動有序進(jìn)行、不違反國家法律等，在具體產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、銷售、發(fā)展和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的開拓上管理較少。

目前，美國沒有統(tǒng)一制定全國國土利用總體規(guī)劃，各州一般也沒有具體詳細(xì)的國土利用規(guī)劃。聯(lián)邦政府主要通過制定相關(guān)的法律法規(guī)、政策來約束、引導(dǎo)、影響地方的土地使用及資源規(guī)劃管理。

美國土地管理的相關(guān)法律法規(guī)、政策的核心與實(shí)質(zhì)在于：宏觀控制、科學(xué)開發(fā)、集約利用土地資源，確保全美社會、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展與國家安全。各州、縣、市、鄉(xiāng)有關(guān)土地利用規(guī)劃方面的內(nèi)容常包含、融匯在各地制定的交通、海洋污染資源保護(hù)等規(guī)劃及土地利用方針或規(guī)劃政策之中。美國資源法規(guī)的制定都是自下而上、在公眾參與下完成的。一般是從基層的社區(qū)、市做起，逐級向上歸并，一般只到縣一級。公民有權(quán)決定是否編制資源利用規(guī)劃，主要通過公告、召開聽證會等形式，讓專家學(xué)者、社區(qū)民眾提意見，一般要經(jīng)過半數(shù)以上民眾討論同意，方可進(jìn)行。

相對于宏觀的調(diào)控和管理，美國的州政府作為具體管理的操作主體，各州政府的農(nóng)地管理行為更加具體。如在俄勒岡州，1973年立法機(jī)構(gòu)首次成立了“土地保護(hù)與發(fā)展委員會”。作為州的規(guī)劃權(quán)威，這個委員會貫徹全州性目標(biāo)并將目標(biāo)付諸于規(guī)劃中。每項(xiàng)計(jì)劃又通過起草、討論、再起草、通過并在地方強(qiáng)制實(shí)施。在具體操作過程中，將“城市增長邊界”作為一個與傳統(tǒng)土地利用條例有質(zhì)的區(qū)別的規(guī)劃工具來調(diào)節(jié)土地利用，即只有在增長邊界內(nèi)的土地才能在某一特定的時間轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏猛?，而在邊界之外的土地一直要保護(hù)其作為非城市用地。

美國聯(lián)邦政府、州及地方政府在其城市化發(fā)展的不同階段制定或調(diào)整了一系列農(nóng)地保護(hù)政策，使之盡量既能兼顧公平與效率，又具有可操作性，如可轉(zhuǎn)移土地發(fā)展權(quán)政策。此政策允許土地使用受限制的土地所有者將其土地發(fā)展權(quán)出賣給土地使用不受限制的土地所有者進(jìn)行額外土地開發(fā)。上世紀(jì)70年代中期，這一政策率先在芝加哥、紐約等地實(shí)施。由于這一政策不剝奪土地所有者的所有權(quán)，實(shí)際操作簡單，成本低，因此在美國推廣較快，20世紀(jì)90年代，這一政策不僅僅應(yīng)用到城市土地?cái)U(kuò)張控制、農(nóng)地保護(hù)當(dāng)中，而且還推廣到環(huán)境保護(hù)、生物多樣性的維護(hù)之中。

二、美國農(nóng)地管理對我們的借鑒

系統(tǒng)回顧美國農(nóng)地管理政策及管理主體后，可以看出，美國農(nóng)地管理的政策有效性較高。主要有以下幾個方面值得借鑒。

一是基于產(chǎn)權(quán)明晰基礎(chǔ)上的農(nóng)地管理制度，在很大程度上可以排除潛在制度租金的可能，管理主體明確，使得管理主體制定的政策具有社會福利性。美國的土地產(chǎn)權(quán)有私有制也有公有制，且國家所有的面積高于私有制的數(shù)量。但其委托較為簡單，聯(lián)邦和州政府具有絕對的權(quán)威性，而地方政府和個人則處于從屬地位，這也是其制定的農(nóng)地管理政策能有效貫徹的基礎(chǔ)。

二是有針對性的農(nóng)地管理政策。美國自建國以來的農(nóng)地管理發(fā)展變化是根據(jù)其社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的要求而發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整。主要表現(xiàn)在以下三個方面。

由重開發(fā)轉(zhuǎn)為重保護(hù)。從建國至20世紀(jì)初的開發(fā)期，美國掠奪式的資源利用方式給西部脆弱的生態(tài)環(huán)境施加了很大壓力，這使聯(lián)邦的土地政策開始注意自然資源的節(jié)省和保護(hù)。20世紀(jì)初，西部大片土地被劃為國家森林，使其免遭開墾，同時對干旱草場的載畜量進(jìn)行控制。20 世紀(jì)30 年代以來，全國開始注意廣泛的生態(tài)環(huán)境保護(hù)并陸續(xù)出臺了一系列政策法令。

重視農(nóng)地保護(hù)。自20 世紀(jì)60 年代以來，政府就一直注意城市化過程中的農(nóng)地保護(hù)問題。70 年代和80 年代，對用于生產(chǎn)食物和纖維的國有土地資源的關(guān)注程度逐漸增強(qiáng)。針對生產(chǎn)性的農(nóng)地向城市用地和其他不可逆轉(zhuǎn)的用途轉(zhuǎn)變，以及因水和風(fēng)的侵蝕導(dǎo)致的表土損失，1981年的農(nóng)地保護(hù)法特別強(qiáng)調(diào)了對農(nóng)地的保護(hù)。與農(nóng)地保護(hù)有關(guān)的法規(guī)政策的應(yīng)用明顯減慢了一些州的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田向非農(nóng)用途轉(zhuǎn)變的速度。

強(qiáng)調(diào)政策的靈活性。美國憲法將土地使用的管理權(quán)賦予各州，在憲法約束下，美國各州可根據(jù)各自自然和財(cái)政資源、政治、實(shí)際需求而制定處理土地利用問題的方法，這樣美國在土地資源管理政策上具有很大的靈活性。在農(nóng)地保護(hù)方面，不同區(qū)域公眾的干預(yù)程度各不相同，農(nóng)地用途變更存在著區(qū)域差異。例如，新紐約州可從佛羅里達(dá)或密西西比河三角洲獲得新的耕地，因而在農(nóng)地保護(hù)方面要求不很嚴(yán)格。然而，依靠需大量資金技術(shù)投入的邊際土地來替代優(yōu)質(zhì)耕地以維持可行的地方農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)并非良舉。可見政策過于靈活，土地資源管理權(quán)力下放過多也存在弊端。

三是重視市場手段在土地資源管理中的應(yīng)用。美國聯(lián)邦土地資源的管理和利用體系是行政與市場配置土地的混合體系。從土地資源進(jìn)入市場的過程來看，要經(jīng)過計(jì)劃、環(huán)境影響評價、經(jīng)濟(jì)評估、司法審查和公眾參與等一系列復(fù)雜的程序。其中的市場手段主要體現(xiàn)在建立明確的私人使用權(quán)和要求使用者支付合理的市場價值兩個方面。聯(lián)邦土地上的各種資源使用權(quán)(如森林采伐、放牧和采礦權(quán)等)，一般是在國會和聯(lián)邦法律控制下，由土地管理局和森林服務(wù)局等行政機(jī)關(guān)通過競標(biāo)方式，出售或出租給私人使用者。法律上通常要求，使用公共土地及資源時要支付合理的市場價值，主要通過競標(biāo)或經(jīng)濟(jì)評估確定。

當(dāng)然，美國的土地管理政策也存在很多不足之處。主要表現(xiàn)在四個方面：首先下放給地方政府的權(quán)力還是過大，在很大程度上沒有完全消除制度租金產(chǎn)生的可能。其次是應(yīng)用的市場手段不完備。美國聯(lián)邦的土地管理，在有關(guān)行政機(jī)構(gòu)計(jì)劃和管理過程中，受政治和行政干擾，私人使用權(quán)有時并不夠明確，通常是可以談判的。競標(biāo)的法律規(guī)定不徹底，并沒有得到全面實(shí)施。法律要求使用聯(lián)邦土地及資源要支付合理的市場價值，但同時也規(guī)定了法律上適用的另行規(guī)定。國會在聯(lián)邦土地及資源管理上無限制權(quán)力，行政機(jī)構(gòu)上很大的自由裁量權(quán)和復(fù)雜的法律與行政規(guī)定，造成游說和尋租的空間，限制了市場的有效運(yùn)作。此外，主張耕地保護(hù)者往往忽視價格因素和生產(chǎn)效率，缺乏基于市場手段的耕地保護(hù)機(jī)制。再次，管理機(jī)構(gòu)繁多并且政策持續(xù)性差。涉及到美國土地資源管理的機(jī)構(gòu)很多，各機(jī)構(gòu)管理政策和程序不一，阻礙了土地資源的有效管理。最后，管理過程中多短期目標(biāo)而少長遠(yuǎn)規(guī)劃?？v觀200多年來的美國土地政策，往往是在出現(xiàn)某一個土地利用問題之后，就出臺相應(yīng)的土地政策，該政策對今后長期的影響及其與其他有關(guān)政策之間如何銜接，往往考慮得不夠。

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農(nóng)用地保護(hù)法律法規(guī)范文第3篇

關(guān)鍵詞 濕地資源；現(xiàn)狀；威脅；原因；保護(hù)對策；甘肅臨澤

中圖分類號 P941.78 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2013）05-0272-02

濕地是重要的國土資源和自然資源，濕地作為與森林和海洋并列的全球三大生態(tài)系統(tǒng)之一，被譽(yù)為“地球之腎”，是自然界最富生物多樣性的生態(tài)景觀之一[1]。長期以來，由于濕地生態(tài)系統(tǒng)的巨大生態(tài)服務(wù)功能，濕地成了人類開發(fā)強(qiáng)度很大、活動劇烈的地區(qū)。但由于對濕地資源的過度開發(fā)、利用，生物多樣性明顯降低，濕地生態(tài)服務(wù)功能正在減退[2]。

近年來，由于各種自然和人為因素的綜合影響，導(dǎo)致草地退化、濕地萎縮、水質(zhì)污染 、水位下降等多種生態(tài)失調(diào)問題，因此積極研究、治理、改善流域生態(tài)環(huán)境的意義十分重大[3]。保護(hù)濕地生物多樣性，是協(xié)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容[4]。

1 臨澤縣濕地資源現(xiàn)狀

臨澤縣境內(nèi)的濕地在自然地理區(qū)劃上屬我國蒙新干旱、半干旱濕地區(qū)域，濕地總面積11 222.56 hm2，占全縣國土總面積的4.1%。全縣有4個濕地類，11個濕地型。全縣濕地維管束植物有46科，131屬136種，以禾本科、菊科、莎草科植物為主，其中胡楊為國家二級重點(diǎn)保護(hù)植物。臨澤縣水鳥、兩棲、爬行類、獸類和魚類113種，濕地?zé)o脊椎動物30種。

1.1 河流濕地

該類型濕地包括永久性河流和季節(jié)性河流2個類別，面積4 427.35 hm2，主要分布在黑河及其一級支流梨園河（包括大沙河）沿岸，包括低洼草湖、沼澤、灘涂等。該類濕地受河流的影響，以檉柳、河柳、蘆葦為主的濕地植物種類繁多，是各種野生動物重要的息棲地。存在的問題是圍墾現(xiàn)象嚴(yán)重，其次是河流改道頻繁，不同程度的水土流失時有發(fā)生。

1.2 湖泊濕地

主要分布在平川鎮(zhèn)北部的巴丹吉林沙漠地區(qū)，面積20 hm2，現(xiàn)僅存的只有平川鎖龍?zhí)?、平川墩風(fēng)燧及其周圍灘地等幾處。該類型濕地是由地下水涌出地表匯集于低洼地而成。植物為蘆葦、紅柳為主，生長茂盛，蓋度較大，零星分布有胡楊等植物，鳥類以赤麻鴨數(shù)量最多，偶爾有黑鸛、白鸛、大天鵝停留。該類濕地位于沙區(qū)，周邊為農(nóng)耕區(qū)，近年隨著農(nóng)業(yè)灌溉用水量的增大，地下水位下降，湖面有縮小趨勢，有的甚至消失，同時風(fēng)沙危害也正威脅該類濕地動植物的生存。

1.3 沼澤濕地

沼澤濕地集中分布在臨澤縣中部泉水溢出區(qū)，包括西平灘、小屯灘、馬營灘、曹家湖、雙泉湖等，面積為5 400.05 hm2，該區(qū)域地下水位較高，年泉水溢出量達(dá)0.7億m3，水泉、沼澤、水庫星羅棋布，是臨澤縣中部地區(qū)的主要灌溉水源。該類濕地地下水升降頻繁，季節(jié)變化明顯，春秋季節(jié)隨地下水位的上升，大部分地段有薄層積水，有的地方形成季節(jié)性池沼，夏冬季節(jié)隨地下水位下降，水域面積縮小，大部分地段積水消失。土壤以草甸鹽土、沼澤地、鹽土等為主，地表積鹽明顯，土壤含鹽量高，pH值為8.7～9.2。植被以冰草、蘆葦、檉柳為主，植被蓋度在40%左右。這些池沼、水庫、塘壩是鳥類活動的天堂，主要有赤麻鴨、大天鵝、疣鼻天鵝、黑鸛等，以赤麻鴨數(shù)量最多?，F(xiàn)存的也表現(xiàn)為退化趨勢，植被由蘆葦、蒲草+冰草群落退化為冰草+雞爪蘆葦群落，地表積水減少，積鹽嚴(yán)重，地下水位下降和大面積圍墾是威脅該類濕地的主導(dǎo)因子。

1.4 人工濕地

人工濕地包括水庫、塘壩、稻田、魚塘、排灌渠系等，人工濕地面積為1 375.16 hm2。該類濕地全縣綠洲區(qū)各處均有分布，主要用于水稻種植、調(diào)節(jié)徑流、蓄水灌溉、休閑旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖等。

2 濕地面臨的主要威脅

濕地保護(hù)是目前生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的一項(xiàng)全新課題。過去，人們對濕地的認(rèn)識嚴(yán)重不足，把河流當(dāng)作提供水資源的來源來對待，把沼澤當(dāng)作水洼和灘地來對待，把水庫當(dāng)作解決灌水矛盾的產(chǎn)物來對待。由于這些認(rèn)識不到位，從來沒有把這些重要濕地當(dāng)作重要的濕地資源來加以對待和保護(hù)，取之有余，管護(hù)不足。

2.1 濕地開墾和改造存在盲目性

據(jù)臨澤縣志記載，臨澤縣歷史上曾是湖泊沼澤遍布的地方，臨澤縣也由此而得名。隨著歷史的變遷，昔日“風(fēng)吹草地見牛羊”、“水天一色”的壯麗景觀已不復(fù)存在。人口的急劇膨脹，盲目地進(jìn)行農(nóng)用地開墾、改變天然濕地用途和城市開發(fā)占用天然濕地，濕地用途改變，還使水生生物喪失了棲息空間，濕地物種失去了發(fā)展場所，對濕地資源的破壞日益嚴(yán)重[4]。

2.2 濕地污染加劇

濕地周邊的工農(nóng)業(yè)開發(fā)活動加劇了濕地污染。在濕地周邊地區(qū)，大量工業(yè)廢水、生活污水未經(jīng)處理直接排入到濕地中，造成了嚴(yán)重的污染。此外，農(nóng)田施肥、噴藥等措施也會對濕地的生物多樣性造成重要影響。河北省沽源縣濕地調(diào)查表明，水量的減少使?jié)竦孛娣e逐步縮小，植被的退化使得濕地的凈化能力不斷降低，加深了濕地污染程度，濕地功能不斷下降[5]。

2.3 濕地水資源利用不合理

濕地是居民生活和工農(nóng)業(yè)等的主要水源，由于居民生活及工農(nóng)業(yè)用水不斷增加，造成其他行為與濕地爭水，濕地水資源量明顯不足，濕地面積萎縮[6]。同時，傳統(tǒng)的大水漫灌方式對水資源的浪費(fèi)極大，由此而導(dǎo)致水資源的超量利用。挖溝排水，導(dǎo)致濕地水文發(fā)生變化，濕地逐漸萎縮，功能下降，甚至消失。

2.4 其他方面威脅

在濕地保護(hù)和利用方面，存在著缺乏濕地管理協(xié)調(diào)機(jī)制、法制體系不完善、濕地保護(hù)宣傳教育滯后、基礎(chǔ)研究薄弱等問題。以上這些因素最終也會導(dǎo)致濕地?cái)?shù)量和面積的下降，生物多樣性逐漸喪失，濕地功能下降甚至遭到完全破壞[7]。

3 原因分析

3.1 管理體系不完善

管理體系不完善是目前影響臨澤縣對濕地實(shí)施有效保護(hù)主要制約因素。盡管各相關(guān)部門對濕地水資源、野生動植物資源、土地儲備資源都有相應(yīng)的管理法規(guī)、政策和措施，但出現(xiàn)了“鐵路警察各管一方”的局面，這種多頭管理看似大家都在管理，實(shí)則對濕地資源的管理處于“真空”狀態(tài)，缺乏綜合協(xié)調(diào)管理和利用監(jiān)督機(jī)制。管理體系的不完善、職能交叉和職責(zé)不清的狀況不能適應(yīng)保護(hù)和利用工作的實(shí)際需要。

3.2 法制體系不完善

目前，我國還沒有一部專門的濕地保護(hù)法規(guī)，盡管已有多部法律法規(guī)涉及或應(yīng)用于濕地管理領(lǐng)域，甘肅省也已頒布了《甘肅省濕地保護(hù)條例》，并于2004年2月2日起實(shí)施，這些法律法規(guī)的存在，對濕地資源的管理保護(hù)發(fā)揮著重要的保障作用。但是，目前已有的相關(guān)法律、法規(guī)中有關(guān)濕地的條款比較分散，未形成系統(tǒng)，相互交叉、重復(fù)或無法可依，難以很好的發(fā)揮作用。同時，存在缺少必要裝備、執(zhí)法人員不足等問題，影響了正常的執(zhí)法工作。臨澤縣近年來也相繼出臺了一些有關(guān)水資源管理，制止荒地開發(fā)，廢水、污水排放等相關(guān)的政策、文件，對濕地資源起了一定的保護(hù)作用，但與對濕地實(shí)施有效管理和的要求也還有很大的差距，對違法占用、開墾、破壞濕地的行為還沒有從根本上得到遏制。

3.3 濕地監(jiān)測體制和環(huán)境影響的評價制度不完善

關(guān)于濕地資源的監(jiān)測體制尚不完善。2010年開展的全縣濕地資源調(diào)查工作，基本查清了全縣濕地的面積分布、類型、野生動植物資源狀況及濕地主要威脅等要素。但是，由于技術(shù)力量薄弱，調(diào)查手段落后，調(diào)查時間短，缺乏專門的濕地調(diào)查、監(jiān)測隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)，調(diào)查結(jié)果只能是粗線型的，對濕地水資源狀況及變化、野生動物資源的變化動態(tài)、植被演替規(guī)律等深層方面缺乏深入細(xì)致的觀測和研究。濕地環(huán)境影響的評價制度還不健全，嚴(yán)重地制約了對濕地保護(hù)和管理作出科學(xué)的決策。開展?jié)竦乇O(jiān)測工作是十分必要的，也是勢在必行的[8]。

3.4 缺乏濕地保護(hù)與恢復(fù)資金

濕地生態(tài)系統(tǒng)提供的許多服務(wù)功能屬于公共產(chǎn)品，亟待依靠政府公共政策構(gòu)建濕地保護(hù)與合理利用秩序，而其保護(hù)與恢復(fù)的資金是維持此秩序的關(guān)鍵，是濕地保護(hù)和管理的經(jīng)濟(jì)保障[9]。臨澤縣濕地資源保護(hù)工作剛剛起步，由于濕地保護(hù)缺乏必要的經(jīng)費(fèi)，用于人員培訓(xùn)、隊(duì)伍建設(shè)、濕地監(jiān)測、調(diào)查、管護(hù)等工作不能正常開展，一些好的保護(hù)措施不能得到很好落實(shí)，在一定程度上影響和制約了濕地保護(hù)工作的開展。

3.5 宣傳教育滯后

濕地宣傳教育可以增強(qiáng)濕地保護(hù)意識，使更多人參與到濕地的保護(hù)和建設(shè)中[10]。人們對濕地的認(rèn)識一直停留在表象認(rèn)識的層面上，而對濕地維護(hù)生物多樣性、保持水源、調(diào)節(jié)氣候等重要生態(tài)功能知之不多，由此而導(dǎo)致對濕地不自覺的破壞。提高公眾對濕地重要性的認(rèn)識，呼喚全社會共同創(chuàng)建人與自然和諧發(fā)展的生態(tài)環(huán)境都具有劃時代的意義[10]。

4 對策

按照保護(hù)為主、突出重點(diǎn)、總體規(guī)劃、生態(tài)優(yōu)先的原則，實(shí)施工程治理、封澤育草、生態(tài)補(bǔ)償、退耕還林（草）等綜合措施[11-13]，盡快遏制濕地生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化的趨勢，建立“3S”監(jiān)測評估體系，運(yùn)用宣傳教育、科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、增加投入等措施加強(qiáng)濕地保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)效益的可持續(xù)發(fā)展[14-15]。

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農(nóng)用地保護(hù)法律法規(guī)范文第4篇

衣食住行是人的最基本要求。在農(nóng)村基本解決溫飽問題之后,農(nóng)民住房這一基本權(quán)利就突出地?cái)[在我們面前。但是,我國法律對農(nóng)村房屋所有權(quán)的取得、行使和保護(hù)沒有明確的規(guī)定,只對農(nóng)村村民宅基地的取得、行使相關(guān)權(quán)利有相應(yīng)的限制性規(guī)定。例如,《土地管理法》第62條規(guī)定,農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅,應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃,并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地,經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,由縣級人民政府批準(zhǔn);其中,涉及占用農(nóng)用地的,依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準(zhǔn)。《物權(quán)法》第152條規(guī)定,宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利,有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。該法第153條同時規(guī)定:宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。法律的嚴(yán)重缺位造成八億農(nóng)民住房這一基本權(quán)利得不到充分的保障,也更突出了我國長期以來存在的二元經(jīng)濟(jì),乃至二元社會的深層次問題。

在我國城市化進(jìn)程中,長期靠過度剝奪農(nóng)業(yè)和農(nóng)民來發(fā)展工業(yè)和城市。城市和農(nóng)村兩大經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)被人為地割裂開,這就是所謂的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),其發(fā)展的嚴(yán)重后果是導(dǎo)致我國的二元社會結(jié)構(gòu),即在一國之內(nèi)人為地劃分為城市和農(nóng)村、市民和農(nóng)民兩個社會和階層。其主要表現(xiàn)為:

1.工、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”。從統(tǒng)購統(tǒng)銷到實(shí)行合同訂購,國家通過“剪刀差”從農(nóng)民那里拿走6000-8000億元。據(jù)專家測算,通過“剪刀差”、征地、農(nóng)民工務(wù)工等方式,全國農(nóng)民每年仍向城市做出大約2萬億元的貢獻(xiàn)。

2.城鄉(xiāng)收入差距。城鄉(xiāng)居民之間存在較大的收入差距,并且這種收入差距不斷加大,導(dǎo)致社會貧富分化加劇。1978年前我國城鄉(xiāng)收入比是2.6!1,而到2003年,收入比卻升至3.2：1。

3.1958年通過、至今仍有效的《戶口登記條例》確定了“一國兩策、城鄉(xiāng)分治”的戶籍管理制度,中國公民由此被分為“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”,即從法律上將全國公民劃分為兩種身份和壁壘森嚴(yán)的兩個世界。農(nóng)村的孩子只有考上大學(xué)或參干才能合法地從一個世界(農(nóng)業(yè))轉(zhuǎn)換到另一個世界(非農(nóng)業(yè)),這造成了城市居民和農(nóng)村居民在競爭起點(diǎn)上的不平等。

4.城市居民和農(nóng)村居民在基本權(quán)利和社會福利方面的實(shí)際不平等。這些具體表現(xiàn)在:(1)農(nóng)村居民在求學(xué)、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和自由遷徙等基本權(quán)利方面和城市居民不平等;(2)農(nóng)民在享受政府公共產(chǎn)品供給方面與城市居民有天壤之別;(3)農(nóng)民和城市居民的社會負(fù)擔(dān)不一樣,城市居民對國家的責(zé)任主要是納稅,并且個人所得稅有起征點(diǎn),而農(nóng)民的負(fù)擔(dān)卻多種多樣,既有人力也有金錢負(fù)擔(dān),并且金錢方面的負(fù)擔(dān)主要表現(xiàn)為“費(fèi)”,這種亂攤派、亂收費(fèi)是沒有起征點(diǎn)的。(4)農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)、房屋所有權(quán)等問題上與城市居民享有的權(quán)利不平等。

在這種“以鄉(xiāng)養(yǎng)城、城鄉(xiāng)隔離”的體制下,涉及城市居民房屋所有權(quán)的法律、法規(guī)有《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》、《城市規(guī)劃法》(2007年10月28日修改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)、《建筑法》等。城市居民不僅可以享有國有土地的使用權(quán),還可以享有城市房屋所有權(quán)。而在農(nóng)村,涉及農(nóng)民房屋所有權(quán)的法律只有《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》和《土地管理法》,農(nóng)民在自己賴以生存的土地上,僅能享有一處宅基地的使用權(quán),不能“合法”地享有其宅基地上房屋的所有權(quán)(即不能領(lǐng)有國家房屋登記機(jī)關(guān)統(tǒng)一頒發(fā)、全國通用的《房屋所有權(quán)證》)。

物權(quán)是個人獨(dú)立自主的前提,任何法律人格都建立在完全的物權(quán)之上,沒有獨(dú)立自主的物權(quán)也就沒有獨(dú)立的法律人格。物權(quán)法的基本功能就在于保護(hù)個人對社會財(cái)富的擁有,其結(jié)果是激發(fā)個人對財(cái)富的不斷追求,而個人對財(cái)富的增長又能促進(jìn)整個社會財(cái)富的增長。個人財(cái)富的增長,也是一個人全面發(fā)展和個性解放的前提,在這個意義上,擁有財(cái)富的個人才是自由的。而只有自由的人才能更好地創(chuàng)造社會財(cái)富,才能享受幸福的生活。應(yīng)該說,在個人的財(cái)富當(dāng)中,占有較大比例的部分是以房屋不動產(chǎn)的形式表現(xiàn)出來的,在農(nóng)村尤為如此,我國農(nóng)民的全部積蓄幾乎都用在建房上。而我國某些法律似乎僅保護(hù)少數(shù)人的物權(quán),多數(shù)法律還在繼續(xù)維護(hù)、確認(rèn)城市和農(nóng)村、非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)人口這種不平等的現(xiàn)狀,這是現(xiàn)行法律的最大缺陷。

二、農(nóng)村房屋所有權(quán)方面的法律規(guī)定及其缺陷

雖然我國《憲法》第13條規(guī)定公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。但憲法本身并未對“合法”進(jìn)行明確規(guī)定,而交由其他法律來界定。

《民法通則》第3條規(guī)定當(dāng)事人在民事活動中的地位平等。第5條明確規(guī)定,公民、法人的合法的民事權(quán)益受法律保護(hù),任何組織和個人不得侵犯。該法第75條同時規(guī)定,公民的個人財(cái)產(chǎn),包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產(chǎn)資料以及其他合法財(cái)產(chǎn)。公民的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù),禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收。對于以上條文所提到的“合法”,《民法通則》本身依然沒有做出具體的規(guī)定或解釋,而又交由其他法律、法規(guī)來進(jìn)一步落實(shí)。

《物權(quán)法》第2條規(guī)定,因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系,適用本法。本法所稱物,包括不動產(chǎn)和動產(chǎn)?！段餀?quán)法》中涉及房屋所有權(quán)制度的主要條款包括該法第9條(不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,經(jīng)依法登記,發(fā)生效力;未經(jīng)登記,不發(fā)生效力,但法律另有規(guī)定的除外)和第30條(因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的,自事實(shí)行為成就時發(fā)生效力)。因此,根據(jù)《物權(quán)法》的以上規(guī)定,可以大膽推斷:農(nóng)村的房屋可能因?yàn)椴粚儆凇昂戏ńㄔ臁被颉拔唇?jīng)登記”而不發(fā)生物權(quán)的效力。

從《憲法》到《民法通則》,再到最近才制定、實(shí)施的《物權(quán)法》,雖然法律一再強(qiáng)調(diào)公民在法律面前一律平等、公民的權(quán)利受法律的平等保護(hù),但筆者認(rèn)為至少在房屋所有權(quán)方面,城市居民和農(nóng)村居民是顯然不平等的。

從城市的房屋所有權(quán)制度的演變來看,在進(jìn)行住房制度改革以前,我國在城鎮(zhèn)實(shí)行國家統(tǒng)一分配的福利性分房制度(公有住房租用制度,即公有房居住者僅有使用權(quán)而沒有其他的權(quán)利)。上世紀(jì)80年代末“房改”以后,由原來的公房制度逐漸過渡為現(xiàn)在的商品房制度,即房屋統(tǒng)一由開發(fā)商進(jìn)行商業(yè)化開發(fā),購房者(主要是城市居民)在自由競爭的房地產(chǎn)市場上購買房屋,取得房屋的所有權(quán)。根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》、《城市規(guī)劃法》、《建筑法》等法律、規(guī)章的規(guī)定,開發(fā)商在城市進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)必須取得《國有土地使用證》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程施工許可證》、《商品房銷售(預(yù)售或現(xiàn)售)許可證》(簡稱“五證”)等合法手續(xù)才能將房屋向社會銷售。而購房者在購買商品房、向國家繳交相關(guān)稅費(fèi)之后,憑購房合同及完稅證明等手續(xù)便可向國家相關(guān)部門申領(lǐng)房屋產(chǎn)權(quán)證。所以,在城市購買商品房,只要符合法律規(guī)定的條件,是完全可以向不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)申請登記并取得不動產(chǎn)的權(quán)屬證書。從法律意義上看,不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)(對于房屋而言是房屋所有權(quán)人依法對其所有的房屋享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利)的證明。實(shí)行商品房制度以后,在城市逐漸形成房地產(chǎn)市場。

對于農(nóng)村居民而言,在現(xiàn)行的法律框架下,法律只是籠統(tǒng)地說“合法的財(cái)產(chǎn)受保護(hù)”,但怎樣才讓農(nóng)民的房屋變成“合法”卻沒有法律規(guī)定。首先,《房地產(chǎn)管理法》和《房屋權(quán)屬登記管理辦法》都是“城市”的(《建筑法》雖未冠以“城市”,但該法第83條規(guī)定,搶險(xiǎn)救災(zāi)及其他臨時性房屋建筑和農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動,不適用本法。新修訂的、2008年1月1日生效的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第41條第2款規(guī)定,在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用原有宅基地進(jìn)行農(nóng)村村民住宅建設(shè)的規(guī)劃管理辦法,由省、自治區(qū)、直轄市制定。這對農(nóng)村住宅建設(shè)問題又留下令人費(fèi)解的尾巴),沒有一部全國統(tǒng)一適用的建設(shè)法、住宅法,農(nóng)村的房屋當(dāng)然會被不動產(chǎn)登記“拒之門外”。既然農(nóng)村的房屋未經(jīng)國家統(tǒng)一規(guī)劃并進(jìn)行權(quán)屬登記,根據(jù)《物權(quán)法》及相關(guān)的房地產(chǎn)規(guī)定,是否農(nóng)民的房屋都是“非法建筑”?八億農(nóng)民的房屋所有權(quán)被法律有意無意地遺忘!其次,房地產(chǎn)的原則是“地隨房走”,在農(nóng)村卻變成“房隨地走”,即農(nóng)村只有宅基地方面的規(guī)定,卻沒有房屋方面的法律規(guī)定。并且現(xiàn)行的法律限制一戶農(nóng)民只能申請一塊宅基地(與一個城市居民可以同時合法擁有多處房產(chǎn)形成鮮明對比),并且該宅基地只能在本村,這無疑將農(nóng)民緊緊地捆綁在自己的土地上,失去了遷徙自由。再次,農(nóng)民只能將其房屋轉(zhuǎn)讓給本經(jīng)濟(jì)組織的成員,并且一旦轉(zhuǎn)讓就不能再申請宅基地。而城市居民可以將其房屋轉(zhuǎn)讓、出租給任意人,并且轉(zhuǎn)讓后還可以再購買房屋。因此,從這點(diǎn)來看,農(nóng)民的民事權(quán)利能力是受到限制的,我國的房地產(chǎn)市場只存在于城市,農(nóng)村是沒有房地產(chǎn)市場的。那么,農(nóng)村是否需要房地產(chǎn)市場?農(nóng)民能否屬于住房消費(fèi)者?限制農(nóng)民的民事權(quán)利能力是否合理?其答案是不言自明的,住宅權(quán)是最基本的人權(quán),農(nóng)民和城市居民作為同一個國家的公民理應(yīng)在法律面前人人平等。

三、對完善農(nóng)民房屋所有權(quán)法律和保護(hù)農(nóng)民利益的展望

我國《土地管理法》之所以規(guī)定農(nóng)民只能以“戶”為單位申請一處宅基地,并且農(nóng)民的房屋只能在本村內(nèi)轉(zhuǎn)讓,除了受到二元經(jīng)濟(jì)思想的影響之外,據(jù)說還是出于對耕地、農(nóng)用地的保護(hù)———從而保證我國的糧食生產(chǎn)及糧食安全。但《土地管理法》有沒有達(dá)到其預(yù)定的目標(biāo)?雖然我國已實(shí)行堪稱世界上最嚴(yán)厲的耕地保護(hù)法律,但1996年我國的耕地面積約為19.51億畝,到2003年減少至18.51億畝,至2006年又減少至18.27億畝。所以禁止農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓房屋、宅基地并不能達(dá)到保護(hù)耕地的預(yù)期目的。

另外,近一段時間來我國某些大城市房價居高不下,毗鄰這些城市的農(nóng)村和開發(fā)商聯(lián)合進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā),由于土地的性質(zhì)是集體的,因此無法辦理正規(guī)的產(chǎn)權(quán)證(購房者只能領(lǐng)到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府頒發(fā)的“產(chǎn)權(quán)證”或“榮譽(yù)村民證”)。但其房屋價格比市場價低一半,有的甚至只有市價的三分之一,所以這類建在集體土地上的房產(chǎn)還出現(xiàn)銷售火爆的現(xiàn)象,這就是引人注目的“小產(chǎn)權(quán)房”問題。就此問題,建設(shè)部還曾在2007年6月18日通過新聞發(fā)言人的形式向社會“購買新建商品房風(fēng)險(xiǎn)的提示”,其中包括“城市居民不要購買在集體土地上建設(shè)的房屋。目前的法律法規(guī)不允許在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。不允許集體土地上建設(shè)的房屋向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售。目前,有些村集體經(jīng)濟(jì)組織在本村集體土地上集中建設(shè)農(nóng)民住宅樓,用于安置本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,但在安置過程中,擅自擴(kuò)大銷售對象,以較低的價格向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售。非集體經(jīng)濟(jì)組織成員購買此類房屋,將無法辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記,合法權(quán)益難以得到保護(hù)。有些項(xiàng)目允諾辦理的‘鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)’、‘小產(chǎn)權(quán)’,均不符合法律規(guī)定,不受法律保護(hù)”等內(nèi)容。所以,“小產(chǎn)權(quán)房”問題成為政府、農(nóng)村集體組織、本地農(nóng)民、開發(fā)商和外來購房者之間利益的多層次“博弈”。其實(shí),“小產(chǎn)權(quán)房”問題也是市場和行政管制、農(nóng)村和城市、法律和道德之間沖突的一種表現(xiàn),也是農(nóng)民爭取合法房屋所有權(quán)、渴望開放農(nóng)村房地產(chǎn)市場的一種正當(dāng)回應(yīng)。

《憲法》和相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村的土地和宅基地歸村集體所有,他們當(dāng)然有權(quán)決定自己土地尤其是宅基地的用途。但一直以來,政府壟斷土地的一級市場,政府以很低的價格從農(nóng)民手中強(qiáng)行征收土地,然后以幾十甚至幾百倍的高價轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商,“賣別人的地來給自己賺錢”。農(nóng)民當(dāng)然明白其中的潛在利益,希望能獲得高額補(bǔ)償。其結(jié)果是導(dǎo)致農(nóng)民和政府在征地補(bǔ)償過程中的對立情緒和沖突,也彰顯了法律的不合理和不公平。因此,筆者認(rèn)為,將來應(yīng)重點(diǎn)從以下幾方面來保護(hù)農(nóng)村房屋所有權(quán)和農(nóng)民利益。

1.打破城鄉(xiāng)隔絕、地域界限和身份限制,構(gòu)建全國統(tǒng)一、公平競爭和城鄉(xiāng)和諧的大市場(包括房地產(chǎn)市場),通過市場機(jī)制,對城鄉(xiāng)資本、人員、技術(shù)信息等市場要素進(jìn)行公平、自由的流動。除了準(zhǔn)許農(nóng)民到城市自由擇業(yè)、居住之外,還應(yīng)允許城市居民到農(nóng)村買房甚至投資,最終實(shí)現(xiàn)“把窮人留在城市(哪怕只住廉租屋),讓富人住在農(nóng)村(有條件的還可住別墅)”。這樣,帶動國家和民間資本對農(nóng)村的投資,興建幼兒園、中小學(xué)、醫(yī)院等配套公共設(shè)施,改善農(nóng)村的居住和投資環(huán)境,也使農(nóng)民通過各種途徑賺城里人的錢而走上富裕的道路,讓農(nóng)民充分享受現(xiàn)代化的成果和城市文明。通過城鄉(xiāng)的雙向交流,可以使城市的房價降下來,緩解交通堵塞;也可促使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展,從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、和諧發(fā)展。

2.統(tǒng)一法制,使城鄉(xiāng)居民的基本權(quán)利在法律上真正人人平等,讓城鄉(xiāng)居民處于公平競爭的同一起跑線上。在房屋所有權(quán)制度方面,應(yīng)設(shè)立全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān),對于符合法律規(guī)定條件的農(nóng)村房產(chǎn)給予登記并頒證。那種認(rèn)為農(nóng)民的房屋不重要或其房產(chǎn)價值低而不給予登記的看法是毫無根據(jù)的,法律應(yīng)重在疏導(dǎo)而不是堵塞。法律應(yīng)預(yù)設(shè)適當(dāng)?shù)臈l件,只要農(nóng)民的房屋符合法律規(guī)定的條件就能領(lǐng)到房屋產(chǎn)權(quán)證,引導(dǎo)農(nóng)民向“規(guī)范建房、合理利用土地”的健康方向發(fā)展。

3.國家應(yīng)加強(qiáng)對耕地的保護(hù),因?yàn)槲覈侨丝诖髧?耕地減少必然涉及到國家的糧食安全。但這樣一個涉及國家經(jīng)濟(jì)安全的問題應(yīng)由政府進(jìn)行宏觀調(diào)控,并且應(yīng)依法進(jìn)行。而不能全部由農(nóng)村和農(nóng)民來承擔(dān),更不能以保護(hù)糧食安全為由限制農(nóng)民合法出售宅基地和荒地的使用權(quán),甚至拒絕為農(nóng)民辦理房屋產(chǎn)權(quán)證。

4.建立全國統(tǒng)一的住房保障制度。住房保障是指由于住房所具有的特性及房地產(chǎn)市場所存在的固有缺陷,中低收入人群往往難以僅依賴市場機(jī)制來解決自身的住房問題,從而由政府出面干預(yù)房地產(chǎn)市場,為住房困難者提供一定的住宿條件,以維護(hù)他們最基本的需要。我國目前的住房保障形式包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房和住房公積金三種形式。住房保障體系已慢慢在城市建立,但農(nóng)民尚未能享受國家的住房保障待遇。是否在農(nóng)村就不需要住房保障制度?是否農(nóng)民都有適于居住的房屋?回答是否定的。社會上有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,農(nóng)民的土地同時具有社會保障的功能,因此,農(nóng)村似乎不需要住房保障,這其實(shí)是很片面的看法。我國目前的農(nóng)村集體土地承包制和宅基地使用制度都很不健全,農(nóng)民的土地保障功能是很弱的。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高,特別是農(nóng)村房地產(chǎn)市場的開放,作為一項(xiàng)公民依法享有的基本權(quán)利,農(nóng)村中的住房困難戶理應(yīng)和城市中的低收入人群一樣,享有住房保障的權(quán)利。