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分洪，按照《辭?！返慕忉屖牵俺霈F(xiàn)下游河槽難以宣泄的特大洪水時(shí)，將部分洪水臨時(shí)分引到其它河流、湖泊或者分洪區(qū)的措施。應(yīng)預(yù)先在河流上的適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)建造分洪閘、分洪道等，在必要時(shí)打開分流，是為了確保重點(diǎn)城市和地區(qū)所不得不采取的緊急措施。分洪時(shí)對(duì)受災(zāi)地區(qū)的居民的安全和生產(chǎn)、生活必須事先作好慎重周密的籌劃安排?！薄?〕（P310）這一詞條根本沒(méi)有提及損害賠償。1997年8月29日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)防洪法》（以下簡(jiǎn)稱《防洪法》）第7條第3款規(guī)定，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)蓄滯洪區(qū)予以扶持，蓄滯洪后，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定予以補(bǔ)償和救助?！狈趾槭切顪榈囊环N典型形式，特指對(duì)建造有分洪閘等分洪設(shè)施的分洪區(qū)所實(shí)施的蓄滯洪?？梢?jiàn)根據(jù)該法分洪區(qū)在分洪后可以得到補(bǔ)償。但就在該法通過(guò)正好一年后，即1998年8月發(fā)生了荊江分洪區(qū)在洪水高危之時(shí)，進(jìn)行了大規(guī)模的分洪轉(zhuǎn)移卻并未分洪的情況。雖然沒(méi)有分洪，但仍然造成了巨大的財(cái)產(chǎn)損失，甚至人員傷亡。這些財(cái)產(chǎn)和人身?yè)p害是否可以得到賠償呢？《防洪法》的起草者們忽略了這一點(diǎn)?！吨腥A人民共和國(guó)蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償辦法》（起草稿）第8條規(guī)定：“服從分洪轉(zhuǎn)移命令但未實(shí)施分洪造成損失的蓄滯洪區(qū)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償?！保ㄎ姆ㄓ姓`，但原文如此）一旦該辦法得以實(shí)施，那么這一規(guī)定可以視為是對(duì)《防洪法》第7條第3款的擴(kuò)張性解釋。即便如此，“兩法”都沒(méi)有涉及關(guān)于分洪或準(zhǔn)備分洪所引起的人身?yè)p害的問(wèn)題。下文，我將以1998年荊江分洪轉(zhuǎn)移這一事件為基礎(chǔ)，展開分洪與賠償問(wèn)題的討論。

一、分洪轉(zhuǎn)移的損失統(tǒng)計(jì)及事后救濟(jì)

（一）荊江分洪區(qū)建于1952年，位于湖北省公安縣境內(nèi)，面積921.34平方公里。區(qū)內(nèi)有10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4個(gè)農(nóng)林漁場(chǎng)、132470戶、512808人，其中分洪時(shí)須轉(zhuǎn)移的有82840戶、335116人。1998年8月6日13時(shí)湖北省防汛抗旱指揮部下達(dá)關(guān)于做好荊江分洪區(qū)運(yùn)用準(zhǔn)備的命令，從即日20時(shí)到次日12時(shí)，共有33萬(wàn)人和1.8萬(wàn)頭耕牛轉(zhuǎn)移到了安全地方。據(jù)統(tǒng)計(jì)轉(zhuǎn)移造成了20.03億元的經(jīng)濟(jì)損失（注：有專家分析，如果實(shí)際分洪，損失將在150至170億元之間。參見(jiàn)彭子強(qiáng)：“本屆政府沒(méi)有分洪”，載《中國(guó)作家》1999年第2期（紀(jì)實(shí)文學(xué)專輯）。）和多人傷亡，具體情況如下：

1.轉(zhuǎn)移期間，因無(wú)人生產(chǎn)，農(nóng)田干旱，發(fā)生病蟲災(zāi)害，糧棉油和多種經(jīng)營(yíng)大幅度減產(chǎn)；加之轉(zhuǎn)移造成了牲畜、家禽、耕牛大量丟失或死亡，整個(gè)農(nóng)業(yè)損失達(dá)7.84億元。

2.轉(zhuǎn)移期間，有798家工業(yè)企業(yè)停工停產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)損失5.57億元。

3.物資、商業(yè)、供銷、外貿(mào)、糧食、棉花、石油、煙草等流通企業(yè)因商品丟失、損壞、停業(yè)等，損失達(dá)2.69億元。

4.轉(zhuǎn)移中，公民家庭財(cái)產(chǎn)搬運(yùn)時(shí)多有損壞、丟失，而且為利行洪，房屋門窗多被拆除，這一損失達(dá)1.08億元，戶均損失1300多元。

5.分洪區(qū)內(nèi)200多所中小學(xué)因財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移和安置移民，教學(xué)設(shè)施損失6162萬(wàn)元。

6.分洪區(qū)內(nèi)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位財(cái)產(chǎn)損失8989萬(wàn)元。

7.交通、水利、電力、市政等工程設(shè)施損失2760萬(wàn)元。

8.因農(nóng)業(yè)減產(chǎn)、工業(yè)停產(chǎn)減產(chǎn)、個(gè)人損失嚴(yán)重，全縣財(cái)稅收入減少1.07億元。

9.這次分洪轉(zhuǎn)移共傷（重傷）亡494人，其中傷473人、死亡21人。在死者中，觸電3人、車禍4人、摔死4人、淹死2人、中暑死亡2人、服毒死亡6人。另外因生活、醫(yī)療條件所限，病死78人。

除以上損害外，此次分洪轉(zhuǎn)移調(diào)用了800多輛汽車，51艘船舶轉(zhuǎn)移人員和財(cái)產(chǎn)，征調(diào)了19400多名外縣、市、區(qū)勞動(dòng)力赴公安縣接防208公里的圍堤等，致使轉(zhuǎn)移本身也耗費(fèi)了巨額資金，其中僅外地勞動(dòng)力的生活補(bǔ)助費(fèi)就達(dá)530萬(wàn)元?！?〕

（二）災(zāi)后國(guó)務(wù)院撥款7000萬(wàn)元用于補(bǔ)償分洪轉(zhuǎn)移造成的損失，其中有1000萬(wàn)元由荊州市用于支付鄰近五縣區(qū)安置移民的有關(guān)費(fèi)用。其余的6000萬(wàn)元補(bǔ)給了分洪區(qū)內(nèi)的企業(yè)和農(nóng)民。對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償是以減免稅費(fèi)的方式實(shí)現(xiàn)的，即減免1998年全年的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、屠宰稅、水費(fèi)、電費(fèi)。對(duì)已經(jīng)繳納的稅費(fèi)予以退還?！?〕國(guó)務(wù)院的撥款毫無(wú)疑問(wèn)是相當(dāng)有限的，不過(guò)這仍然在一定程度上彌補(bǔ)了分洪區(qū)人民所受之損失，但我們的問(wèn)題是這種補(bǔ)償與分洪有著怎樣的內(nèi)在聯(lián)系？以及只予以少量的補(bǔ)償是否有其合理性？要解決上述問(wèn)題，就勢(shì)必要澄清分洪的法律性質(zhì)。

二、分洪的法律性質(zhì)

《防洪法》及《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償辦法》（起草稿）規(guī)定蓄滯洪區(qū)運(yùn)用后，或雖未運(yùn)用但已經(jīng)進(jìn)行了分洪轉(zhuǎn)移，由此造成的損失應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償或者適當(dāng)補(bǔ)償。朱镕基基總理1998年8月8日在荊江分洪區(qū)北閘講話時(shí)也說(shuō)“財(cái)產(chǎn)受到了損失，政府還可以補(bǔ)一點(diǎn)”（確實(shí)也只補(bǔ)了一點(diǎn)）。但為什么要對(duì)分洪或者分洪轉(zhuǎn)移造成的損失予以補(bǔ)償呢？朱總理沒(méi)有說(shuō)，《防洪法》及正在起草的《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償辦法》也沒(méi)有給出解釋。這一問(wèn)題的提出意味著分洪已不僅僅是在“出現(xiàn)下游河槽難以宣泄的特大洪水時(shí)”所采取的一種臨時(shí)削減洪峰的技術(shù)性措施，它也是一種能夠引起損害賠償關(guān)系發(fā)生的法律事實(shí)。那么它是何種意義上的法律事實(shí)呢？有兩種可能的解釋：

（一）分洪是一種緊急避險(xiǎn)行為所謂緊急避險(xiǎn)是指為了使公共利益、本人或者他人免受現(xiàn)實(shí)和緊急的損害危險(xiǎn)，不得已而采取的致人損害的行為。構(gòu)成緊急避險(xiǎn)行為至少須具備三個(gè)要件：

其一，須存在正在發(fā)生的威脅公共利益、本人或者他人利益的危險(xiǎn)；其二，須是在不得已的情況下采取的避險(xiǎn)措施，也就是說(shuō)如不及時(shí)采取避險(xiǎn)措施就不能保全更大的利益；第三，避險(xiǎn)行為所引起的損害應(yīng)輕于所避免的損害?！?〕（P185—188）這三個(gè)要件“分洪”無(wú)一不具備，因此完全可以說(shuō)“分洪是緊急避險(xiǎn)的適例”?！?〕（P235）但問(wèn)題是在并未實(shí)際分洪，僅僅進(jìn)行了分洪轉(zhuǎn)移的情況下是否也屬緊急避險(xiǎn)呢？筆者認(rèn)為，理應(yīng)如此。

首先，分洪轉(zhuǎn)移是分洪的前提條件，或者說(shuō)是分洪的應(yīng)有之義，沒(méi)有進(jìn)行分洪轉(zhuǎn)移就不可能分洪；其次，不能說(shuō)沒(méi)有實(shí)際分洪，就認(rèn)為其所避免的危險(xiǎn)不存在，或者相對(duì)于已經(jīng)實(shí)際分洪的情況下要小，換言之，危險(xiǎn)的存在與否及其程度不以是否實(shí)際分洪為轉(zhuǎn)移，因?yàn)槲ｋU(xiǎn)僅僅意味著“有遭到損害的……可能”。〔6〕（P125）因此關(guān)于緊急避險(xiǎn)構(gòu)成要件之三的正確理解是“避險(xiǎn)行為所引起的損害應(yīng)輕于其避免的危險(xiǎn)可能造成的損失”。

《中華人民共和國(guó)刑法》第21條規(guī)定：“為了使國(guó)家、公共利益、本人或者他人的人身或財(cái)產(chǎn)以及其它合法權(quán)益，免受正在發(fā)生的危險(xiǎn)，采取緊急避險(xiǎn)的行為，造成損害的，不承擔(dān)刑事責(zé)任?！痹摋l明確規(guī)定了緊急避險(xiǎn)不具有刑事違法性。那么“緊急避險(xiǎn)”是合法行為嗎？對(duì)此，有三種不同觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為緊急避險(xiǎn)是介于合法與違法之間的放任行為；〔7〕（P125）第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然緊急避險(xiǎn)不具有刑事違法性，但原則上其應(yīng)具有民事違法性；〔8〕〔9〕（P244）第三種也是我所認(rèn)同的觀點(diǎn)認(rèn)為緊急避險(xiǎn)既無(wú)刑事違法性，也無(wú)民事違法性，是合法行為。我認(rèn)為在這個(gè)問(wèn)題上刑事違法與民事違法是相統(tǒng)一的，換言之，即如果沒(méi)有刑事違法性，則沒(méi)有民事違法性；或者如果有民事違法性，則有刑事違法性。同時(shí)，必須注意：

第一，須緊急避險(xiǎn)所制造的損害是可以計(jì)算的。一方面可以清楚地判斷緊急避險(xiǎn)行為是否超過(guò)了必要的限度；另一方面是因?yàn)閾p害的計(jì)算是進(jìn)行賠償?shù)那疤?，如果損害無(wú)法計(jì)算，那么就無(wú)法賠償。無(wú)法計(jì)算也無(wú)法賠償?shù)膿p害的典型情況就是，人被剝奪了生命。因此生命不能夠成為緊急避險(xiǎn)所侵害的對(duì)象，而只能作為保全的對(duì)象。這也就是為什么朱總理在分洪區(qū)北閘上的講話中再三強(qiáng)調(diào)，只有在確保分洪區(qū)為“無(wú)人區(qū)”的情況下才會(huì)開閘分洪的原因。但能否以犧牲一個(gè)人的生命來(lái)挽救其他人的生命呢？有學(xué)者認(rèn)為，生命雖然在質(zhì)上不能作比較，但在量上是可以比較的，犧牲一人的生命保全數(shù)人生命即所謂的量的緊急避險(xiǎn)并不違法?！?0〕（P388—393）那么，我要問(wèn)如果必須犧牲兩個(gè)人的生命來(lái)保全一人之性命是否違法呢？實(shí)際上，這里并不存在違不違法的問(wèn)題，而是無(wú)法可違，即所謂“緊急時(shí)無(wú)法律”也。在這種情形下，人脫離了法律的觀照，復(fù)又進(jìn)入了自然狀態(tài)，因此法律對(duì)這種行為只能是放任由之。因此，緊急避險(xiǎn)與放任行為是兩種意義完全不同的概念，緊急避險(xiǎn)不是法律所放任的行為，而是應(yīng)受鼓勵(lì)的“不損人也利己”且有益于社會(huì)的行為。

第二，須行為人得以補(bǔ)償之意思而為之。除了緊急避險(xiǎn)所制造的損害在客觀上具有補(bǔ)償?shù)目赡苄酝?，行為人在主觀上還得有補(bǔ)償?shù)囊馑迹@才是緊急避險(xiǎn)為合法行為之關(guān)鍵所在。避險(xiǎn)人無(wú)補(bǔ)償之意思，就如同以不還之心向他人借款，不僅要承擔(dān)民事責(zé)任，還可能要承擔(dān)刑事責(zé)任（詐騙罪）。有學(xué)者提出質(zhì)疑：“如果緊急避險(xiǎn)都是合法行為，哪有實(shí)施了合法行為還要承擔(dān)民事賠償責(zé)任的道理？”〔8〕其實(shí)這一點(diǎn)都不奇怪。《俄羅斯聯(lián)邦民法典》第1064條第3款就明文規(guī)定：合法行為致人損害，在法律規(guī)定的情形下負(fù)責(zé)任。《德國(guó)民法典》第904條規(guī)定：當(dāng)他人為了防止當(dāng)前的損害而必須侵入、而且他人所面臨的損害遠(yuǎn)比所有權(quán)人因該侵入所受的損失為大時(shí)，物的所有權(quán)人沒(méi)有權(quán)利禁止該侵入的發(fā)生。但所有權(quán)人可以就此所生的損害要求賠償?！霸摋l規(guī)定清楚地指出了在他人出于緊急狀態(tài)下侵入不動(dòng)產(chǎn)所有人支配之物的合法性”，〔11〕（P191）但受害人有權(quán)要求損害賠償。我國(guó)臺(tái)灣著名學(xué)者王澤鑒先生也說(shuō)，雖然“造成事故之活動(dòng)（意指現(xiàn)代社會(huì)意外災(zāi)害）皆為合法而必要”，也有填補(bǔ)損害之必要性?！?2〕（P153）因此，從緊急避險(xiǎn)得生損害賠償之關(guān)系的角度看，緊急避險(xiǎn)也是債的發(fā)生原因，應(yīng)納入侵權(quán)行為的范圍，否則就難以將由緊急避險(xiǎn)所引起的損害賠償之債整合進(jìn)傳統(tǒng)的債法體系之中。由此可說(shuō)緊急避險(xiǎn)是一種合法的侵權(quán)行為，〔13〕（P59—61）那么這是否是一個(gè)類似于“白色的黑馬”之類的語(yǔ)詞悖論呢？從詞源分析，與我國(guó)法上的侵權(quán)行為相對(duì)應(yīng)，《法國(guó)民法典》所用的是“dclict”（不法行為）源于拉丁語(yǔ)“delictum”有“過(guò)錯(cuò)”、“罪過(guò)”之意。《德國(guó)民法典》使用的是“unerlaudteHandlungen”（不許行為）?！度毡久穹ǖ洹穭t直接使用了“不法行為”。的確，如果按照近代民法將侵權(quán)行為界定為違法行為，就會(huì)造成“合法的違法行為”之謂。不過(guò)，我以為隨著無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的興起，宜將侵權(quán)行為僅僅理解為一種事實(shí)行為，拋棄侵權(quán)行為這一概念中所包含的價(jià)值因素，把一般侵權(quán)行為與特殊侵權(quán)行為之共性，即這兩種行為都侵犯了他人的權(quán)利，而且有填補(bǔ)損害之必要作為侵權(quán)行為的內(nèi)涵。只有這樣才能將一般侵權(quán)行為與特殊的侵權(quán)行為統(tǒng)一于“侵權(quán)行為”這一概念中，并且可以就此走出所謂的侵權(quán)行為法危機(jī)。應(yīng)該說(shuō)，在我國(guó)作出這種轉(zhuǎn)變是不困難的，因?yàn)閺那謾?quán)行為一詞的語(yǔ)義看，僅具有對(duì)某一行為進(jìn)行描述的意味。緊急避險(xiǎn)按受益人的不同可以分為利己的緊急避險(xiǎn)和利他的緊急避險(xiǎn)兩類。

首先，就自然危險(xiǎn)而言，利己的緊急避險(xiǎn)由于避險(xiǎn)人與受益人身份競(jìng)合，由避險(xiǎn)人賠償損害實(shí)際上也即是由受益人賠償，應(yīng)無(wú)異議。但問(wèn)題是在避險(xiǎn)人與受益人相分離的利他的緊急避險(xiǎn)的情況下，由何者承擔(dān)損害賠償之責(zé)呢？從理論上講，也應(yīng)由避險(xiǎn)人承擔(dān)。但是在非但沒(méi)有激勵(lì)，而且還要承擔(dān)避險(xiǎn)所帶來(lái)的不利后果時(shí)，有誰(shuí)還會(huì)為了他人的利益而為緊急避險(xiǎn)呢？因此，我認(rèn)為理應(yīng)由受益人賠償損害，不過(guò)在法理上應(yīng)將其理解為，是因緊急避險(xiǎn)所生之債務(wù)在避險(xiǎn)人與受益人之間發(fā)生了法定移轉(zhuǎn)的結(jié)果。

其次，如果危險(xiǎn)是由第三人之過(guò)失而引起時(shí)，是否仍應(yīng)由受益人賠償呢？答案也是肯定的，法諺云“享有利益者亦負(fù)有責(zé)任”。也唯有如此，無(wú)辜受害人的利益才能得到盡可能的保護(hù)。不過(guò)受益人向受害人賠償損失后，有權(quán)向危險(xiǎn)引發(fā)人追償。我國(guó)民法中關(guān)于“緊急避險(xiǎn)”的規(guī)定共有兩個(gè)條文?！吨腥A人民共和國(guó)民法通則》第129條規(guī)定：“因緊急避險(xiǎn)造成損害的，由引起險(xiǎn)情發(fā)生的人承擔(dān)民事責(zé)任。如果危險(xiǎn)是由自然原因引起的，緊急避險(xiǎn)人不承擔(dān)民事責(zé)任或者承擔(dān)適當(dāng)?shù)拿袷仑?zé)任?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)民法通則〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（試行）第156條規(guī)定：“因緊急避險(xiǎn)造成他人損失的，如果險(xiǎn)情是由自然原因引起，行為人采取的措施又無(wú)不當(dāng)，則行為人不承擔(dān)民事責(zé)任，受害人要求補(bǔ)償?shù)?，可以?zé)令受益人適當(dāng)補(bǔ)償?！边@里的邏輯是：（1）緊急避險(xiǎn)是一種侵權(quán)行為；（2）但避險(xiǎn)人原則上可以免責(zé)；（3）損害賠償責(zé)任原則上應(yīng)由受益人或者危險(xiǎn)引發(fā)人承擔(dān)；（4）受益人承擔(dān)“適當(dāng)”賠償責(zé)任須同時(shí)具備以下三項(xiàng)條件：險(xiǎn)情源自自然因素、避險(xiǎn)人避險(xiǎn)措施得當(dāng)、受害人要求補(bǔ)償；（5）避險(xiǎn)人當(dāng)且僅當(dāng)在其規(guī)避自然危險(xiǎn)措施失當(dāng)時(shí)，始承擔(dān)“適當(dāng)”的賠償責(zé)任；（6）至于人造險(xiǎn)情，則由其制造人承擔(dān)責(zé)任。

鑒于此，我有以下幾點(diǎn)看法：其一，由險(xiǎn)情引發(fā)人承擔(dān)責(zé)任不妥，理由上文已有提及。其二，避險(xiǎn)人只要措施得當(dāng)，并不區(qū)分利己的緊急避險(xiǎn)還是利他的緊急避險(xiǎn)，就可以一概予以免責(zé)，此種規(guī)定有間接地肯定“損人利己”之合法性的嫌疑。其三，判斷行為人采取的措施“當(dāng)”還是“不當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)只有一個(gè)，即是否避免了更大的損害。所以行為人措施失當(dāng)，就不是僅僅承擔(dān)“適當(dāng)”賠償責(zé)任的問(wèn)題了，還有承擔(dān)刑事責(zé)任的可能。有學(xué)者認(rèn)為“即使避險(xiǎn)所引起的損害小于所避免的損害，但如果所引起的損害中有一部分不是排除危險(xiǎn)所必需的，仍然屬于超過(guò)了必要限度造成不應(yīng)有的損害?！薄?〕（P248）這種看法首先不能適用于利己的緊急避險(xiǎn)，其次對(duì)于利他的緊急避險(xiǎn)人過(guò)于嚴(yán)苛，不利于鼓勵(lì)他人為這種有益于社會(huì)的行為。其四，“可以責(zé)令受益人適當(dāng)補(bǔ)償”之“適當(dāng)”，我以為應(yīng)理解為“完全”，也唯有如此才是適當(dāng)?shù)摹?/p>

1998年大洪水是由多方面的原因造成的，既有自然的因素又有人為的因素，概括而言有三個(gè)方面的原因：其一，作為全球性多因素復(fù)合結(jié)果的氣候異常；其二，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化；其三，防洪標(biāo)準(zhǔn)低，設(shè)施老化、退化嚴(yán)重。有學(xué)者認(rèn)為，由于人為原因造成的生態(tài)環(huán)境的惡化，如森林銳減、圍墾河湖等，以及對(duì)防洪的需要投入太少致使設(shè)施嚴(yán)重老化是去年洪水危機(jī)的直接的、主導(dǎo)的原因?！?4〕那么，在這種情況下，因避免洪水危險(xiǎn)所為的分洪或者分洪轉(zhuǎn)移造成的損害應(yīng)由誰(shuí)承擔(dān)呢？筆者認(rèn)為，不僅從學(xué)理上講應(yīng)由受益人承擔(dān)，即使是根據(jù)《民法通則》第129條及其相關(guān)的解釋也仍然如此。因?yàn)樵诜缮现荒軐⒑樗斫鉃橛勺匀灰蛩厮挛ｋU(xiǎn)。由此因分洪轉(zhuǎn)移所引起的損害僅由受益人承擔(dān)，理由如下：

第一，雖然各種人為因素對(duì)1998年的大洪水產(chǎn)生了重要的影響，但是這些因素是否是洪水發(fā)生的必要條件呢？換言之，是否“如果沒(méi)有這些因素之發(fā)生就必然不會(huì)有洪水的發(fā)生呢？”要證明這一點(diǎn)是困難的?！鞍倌暌挥觥钡暮樗f(shuō)，一方面表明了洪水災(zāi)害的偶發(fā)性；另一方面也說(shuō)明了遇到洪水是必然的。再者，森林被濫伐、河湖被圍墾等與政府監(jiān)管不利有必然的聯(lián)系，那么是否應(yīng)當(dāng)將政府也作為“引起險(xiǎn)情發(fā)生的人”呢？

第二，由受益人和人為因素的制造人共同承擔(dān)損害賠償責(zé)任缺乏可操作性。首先是難以確定自然因素與人為因素分別對(duì)洪水形成的影響程度；其次人為因素本身也是多方面、多層次的，如果不將因果鏈條拉得過(guò)長(zhǎng)，而僅將人為因素限制為上述三個(gè)方面的話，也難以計(jì)算其各自對(duì)洪水形成的影響程度。第三，《防洪法》第32條第2款規(guī)定“因蓄滯洪區(qū)而直接受益的地區(qū)和單位，應(yīng)當(dāng)對(duì)蓄滯洪區(qū)承擔(dān)國(guó)家規(guī)定的補(bǔ)償、救助義務(wù)”。該法第7章“法律責(zé)任”對(duì)那些影響防洪的行為，《環(huán)境保護(hù)法》、《水土保護(hù)法》、《森林法》等也對(duì)那些不利于生態(tài)維持，從而會(huì)增加洪水危險(xiǎn)的行為規(guī)定了比較嚴(yán)重的處罰措施?？梢?jiàn)依照法律的規(guī)定，人為因素的制造者僅承擔(dān)行政責(zé)任（當(dāng)然嚴(yán)重的還要承擔(dān)刑事責(zé)任），而不承擔(dān)損害賠償?shù)呢?zé)任。換言之，從損害賠償?shù)慕嵌瓤?，立法?shí)際上也是將洪水僅視為一種自然災(zāi)害。

5.分洪轉(zhuǎn)移造成了20多億元的經(jīng)濟(jì)損失和重大人身傷亡，這么巨大的損害是否都應(yīng)得到賠償？由誰(shuí)賠？賠給誰(shuí)？首先，根據(jù)緊急避險(xiǎn)的原理，賠償者應(yīng)是受益人，那么何者為受益人呢？《防洪法》第32條第2款規(guī)定“因蓄滯洪區(qū)而直接受益的地區(qū)和單位，應(yīng)當(dāng)對(duì)蓄滯洪區(qū)承擔(dān)國(guó)家規(guī)定的補(bǔ)償、救助義務(wù)。”那么這一規(guī)定是否意味著受益人即是“因蓄滯洪區(qū)而直接受益的地區(qū)和單位”，而受害人即是“蓄滯洪區(qū)”呢？也就是說(shuō)應(yīng)由“直接受益地區(qū)和單位”賠償“蓄滯洪區(qū)”的損失。我以為并非如此，理由有二：

其一，將受益地區(qū)作為受益人承擔(dān)損害賠償責(zé)任缺乏現(xiàn)實(shí)可行性，因?yàn)槿狈?zhǔn)確地確定受益地區(qū)和不同受益地區(qū)受益程度的技術(shù)基礎(chǔ)。就荊江分洪區(qū)而言，受益地區(qū)往往泛指江漢平原和武漢三鎮(zhèn)，并沒(méi)有精確的所指。一般說(shuō)來(lái)，要精確地框定受益地區(qū)及其受益程度，須以事先繪制的防洪區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖為基礎(chǔ)，然后根據(jù)具體的水情加以確定。我國(guó)目前根本沒(méi)有洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，而且近期也不可能繪制出來(lái)，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)圖的制定不僅要有一定的技術(shù)條件，而且還需要強(qiáng)大的財(cái)政支持。以美國(guó)為例，自1968年以來(lái)，其繪制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的費(fèi)用累計(jì)已超過(guò)100億美元?！?5〕由于沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)圖，受益地區(qū)和受益程度不能得到準(zhǔn)確地確定，那么由受益地區(qū)承擔(dān)損害賠償責(zé)任就只能是一張難以兌現(xiàn)的“支票”。

其二，將“直接受益地區(qū)和單位”作為受益人，也不符合事件發(fā)展的內(nèi)在邏輯。如果將“直接受益地區(qū)和單位”作為受益人，那么意味著作為避險(xiǎn)人的國(guó)家是以保全受益地區(qū)的更大的利益為主觀目的而進(jìn)行的避險(xiǎn)行為，換言之，國(guó)家之所以決定分洪或者分洪轉(zhuǎn)移是為受益地區(qū)的利益計(jì)算。但事實(shí)并非如此，否則當(dāng)沙市水位接連突破分洪水位44.67米、分洪爭(zhēng)取水位45米，最高達(dá)到了45.22米的空前水位，致使荊江大堤及武漢三鎮(zhèn)面臨巨大威脅時(shí)，為何仍然強(qiáng)調(diào)嚴(yán)防死守，而不是分洪？可見(jiàn)分洪與否并不僅是為受益地區(qū)的利益計(jì)算，而是為包括受益地區(qū)和受害地區(qū)在內(nèi)的國(guó)家整體利益計(jì)算。此時(shí)受益地區(qū)和受害地區(qū)各自獨(dú)立的利益主體地位被國(guó)家的整體利益所掩蓋，因此分洪的受益人不是所謂的“直接受益地區(qū)和單位”，而是“國(guó)家”，在此國(guó)家具有“避險(xiǎn)人”和“受益人”的雙重身份。同樣受害人也不是分洪區(qū)，而是分洪區(qū)內(nèi)財(cái)產(chǎn)利益及人身受到侵害的“私人”和集體組織。所以作為受益人的“國(guó)家”，應(yīng)當(dāng)對(duì)分洪區(qū)內(nèi)利益受損的“私人”和集體組織補(bǔ)償其損失。當(dāng)然這并不是說(shuō)“直接受益地區(qū)和單位”可以“作壁上觀”，根據(jù)《防洪法》第32條第2款的規(guī)定，“直接受益地區(qū)和單位”仍然要“承擔(dān)國(guó)家規(guī)定的補(bǔ)償、救助的義務(wù)”，只是該義務(wù)的實(shí)現(xiàn)得通過(guò)國(guó)家這個(gè)中介。實(shí)際上也只有國(guó)家（由國(guó)務(wù)院代表）對(duì)荊江分洪區(qū)的轉(zhuǎn)移損失提供了7000萬(wàn)元的補(bǔ)償。當(dāng)澄清了補(bǔ)償對(duì)象以后，補(bǔ)償?shù)姆秶捅容^明朗了，即非國(guó)有的一切受到損害的私有和集體所有的財(cái)產(chǎn)。具體而言，應(yīng)包括：（1）農(nóng)田減產(chǎn)之損失；（2）漁業(yè)等副業(yè)減產(chǎn)之損失；（3）牲畜、家禽及耕牛的丟失和死亡；（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和私營(yíng)企業(yè)停產(chǎn)之損失；（5）自行拆毀門窗所造成的損失；（6）財(cái)產(chǎn)被盜及其他損失。這些財(cái)產(chǎn)損失與分洪轉(zhuǎn)移或者分洪有著相當(dāng)因果關(guān)系，或者說(shuō)分洪轉(zhuǎn)移是這些損失的“充分原因”。所謂相當(dāng)因果關(guān)系，有學(xué)者概括為下述公式：“以行為時(shí)存在而可為條件之通常情事或特別情事中，于行為時(shí)依吾人智識(shí)經(jīng)驗(yàn)一般可得而知及為行為人所知之情事為基礎(chǔ)，而且其情事對(duì)于其結(jié)果為不可缺之條件，一般的有發(fā)生同種結(jié)果之可能者，其條件與其結(jié)果為有相當(dāng)因果關(guān)系?！薄?〕（P163）換言之，相當(dāng)因果關(guān)系必須滿足以下兩個(gè)條件：第一，其必須是損害結(jié)果發(fā)生的必要條件，可以通過(guò)“要不則無(wú)”的規(guī)則檢驗(yàn)之；第二，其具有極大增加損害結(jié)果發(fā)生的可能性之性質(zhì)?！?6〕

就被盜的財(cái)產(chǎn)損失而言，首先沒(méi)有分洪轉(zhuǎn)移就不會(huì)有盜賊在無(wú)人看守的情況下輕易盜取財(cái)物，其次分洪轉(zhuǎn)移雖不必然導(dǎo)致偷盜，但卻增加了被轉(zhuǎn)移者財(cái)產(chǎn)被盜的可能性，這一風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)由被轉(zhuǎn)移者承擔(dān)。但遺憾的是公安縣防汛抗旱指揮部在關(guān)于“荊江分洪區(qū)轉(zhuǎn)移費(fèi)用和損的情況匯報(bào)”中，并沒(méi)有將因轉(zhuǎn)移受損的私有和集體財(cái)產(chǎn)作為單獨(dú)的統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目。這種統(tǒng)計(jì)的方法表明，公安縣防汛抗旱指揮部所認(rèn)為的補(bǔ)償對(duì)象是比較抽象的“荊江分洪區(qū)”。另外還有一個(gè)我們無(wú)法回避的問(wèn)題，即因分洪轉(zhuǎn)移發(fā)生的人身?yè)p害是否應(yīng)予賠償?shù)膯?wèn)題。解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵就在于確定轉(zhuǎn)移與人身?yè)p害之間是否存在法律上的因果關(guān)系。以亡者為例：就非正常死亡的人來(lái)說(shuō)，不發(fā)生損害賠償責(zé)任。毫無(wú)疑問(wèn)分洪轉(zhuǎn)移是導(dǎo)致諸種非正常死亡的必要條件，因此問(wèn)題在于分洪轉(zhuǎn)移是否增加了非正常死亡的可能性？我認(rèn)為，分洪轉(zhuǎn)移只是增加了被要求轉(zhuǎn)移者“情急失措”、“理智缺喪”的可能性，并沒(méi)有在客觀上增加非正常死亡的可能性。因此，分洪轉(zhuǎn)移與非正常死亡之間不存在相當(dāng)因果關(guān)系。借用英美法上“最后挽救機(jī)會(huì)”的原理，同樣可以得出相同的結(jié)論，即，雖然分洪轉(zhuǎn)移構(gòu)成非正常死亡的必要條件，但是受害人自己完全有可能或者應(yīng)該能避免損害后果的發(fā)生，或者說(shuō)其“有最后的挽救機(jī)會(huì)可避免事故的發(fā)生”，〔17〕（P102—111）如失足落水者，至于服毒自殺者就更不用說(shuō)了。對(duì)于“因醫(yī)療條件所限”病死的人來(lái)說(shuō)，避險(xiǎn)人應(yīng)當(dāng)向受害人的近親屬支付損害賠償金或者撫慰金，因?yàn)榉趾檗D(zhuǎn)移的確增加了病人死亡的可能性。而且在這種情況下，擁有避免病人因醫(yī)療條件所限而病死的最后挽救機(jī)會(huì)的是作為避險(xiǎn)人的國(guó)家，換言之，避險(xiǎn)人有義務(wù)或者應(yīng)當(dāng)提供必要的醫(yī)療條件以避免病人的死亡。由于避險(xiǎn)人是國(guó)家，而且也只有國(guó)家能夠通過(guò)其專有的權(quán)威決定分洪或者不分洪，因此分洪已經(jīng)不僅僅是一個(gè)私法問(wèn)題，更是一個(gè)公法上的問(wèn)題。而且僅僅通過(guò)緊急避險(xiǎn)的理論似乎還難以解釋分洪轉(zhuǎn)移費(fèi)用的補(bǔ)償問(wèn)題。

（二）分洪是國(guó)家為了將分洪區(qū)內(nèi)的土地用于蓄滯洪而為的一系列的公用征調(diào)行為在闡釋這個(gè)問(wèn)題之前，我必須得解釋一個(gè)先前沒(méi)有機(jī)會(huì)提出的問(wèn)題。不難發(fā)現(xiàn)，我在上述除了使用“賠償”一詞外，還使用了“補(bǔ)償”。從民法學(xué)的角度看，交替使用這兩個(gè)詞，并無(wú)不妥，這種用法廣泛見(jiàn)諸于學(xué)者著述。之所以如此，是因?yàn)槊袷仑?zé)任——無(wú)論是違約責(zé)任還是侵權(quán)責(zé)任——重在對(duì)他方所受損失的填補(bǔ)，或者說(shuō)賠償?shù)哪康氖鞘故芎θ酥畵p失得到補(bǔ)償，使其財(cái)產(chǎn)狀況不致因他人的行為而減少。因此，如果說(shuō)賠償和補(bǔ)償有什么區(qū)別的話，那僅僅意味著某一筆填補(bǔ)損失的金錢相對(duì)于給付的一方是賠償（金），而相對(duì)于接收給付的一方是補(bǔ)償（金），兩者的關(guān)系就如同“租”與“賃”一樣。當(dāng)然也有懲罰性賠償之說(shuō)，不過(guò)，一般而言“補(bǔ)償”與“賠償”乃為一枚硬幣的兩面。但在行政法學(xué)中，賠償與補(bǔ)償分別被賦予了截然不同的含義。一般認(rèn)為，兩者間最顯著的區(qū)別是，行政補(bǔ)償是因合法行為而產(chǎn)生的，行政賠償則是以國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為為前提的。對(duì)于作出這種區(qū)別我表示不解，難道國(guó)家賠償并不是對(duì)受害人所受之損害的補(bǔ)償嗎？當(dāng)然每一詞匯的內(nèi)涵自有其歷史的生成性，即所謂的“約定俗成”，但這使得同一法律用語(yǔ)在民法學(xué)與行政法學(xué)間不能通約，是不合適的。目前確有行政法學(xué)者主張結(jié)果責(zé)任，即無(wú)論國(guó)家活動(dòng)是否違法，只要造成損害，并且認(rèn)為該損害不應(yīng)由國(guó)民來(lái)忍受時(shí)，國(guó)家就應(yīng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任?！?8〕（P578）因此我仍將按照我自己的理解使用“補(bǔ)償”與“賠償”二詞。公用征調(diào)是法國(guó)行政法上的概念，是行政機(jī)關(guān)為了公共利益，依照法定程序，強(qiáng)制取得財(cái)產(chǎn)或勞務(wù)的行為。征調(diào)的對(duì)象包括：（1）動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)，不動(dòng)產(chǎn)使用權(quán)；（2）個(gè)人勞務(wù)；（3）企業(yè)財(cái)產(chǎn)和勞務(wù)。公用征調(diào)實(shí)行事后補(bǔ)償?！?9〕（P405—409）我國(guó)法律沒(méi)有與之相對(duì)應(yīng)或者相近的概念?！稇椃ā返?0條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。《土地管理法》第2條也規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！钡@兩法所指的土地征用是“國(guó)家基于一定的目的而有償或者無(wú)償?shù)厝〉猛恋厮袡?quán)的措施?！薄?0〕（P422—423）因此我國(guó)法律規(guī)定的土地征用實(shí)際上與現(xiàn)代各國(guó)土地法上的土地征收意義相近。一般來(lái)說(shuō)土地征用的對(duì)象是土地使用權(quán)而不是所有權(quán)，原權(quán)利人于征用期間僅喪失其土地使用權(quán)，所有權(quán)并不喪失，且土地征用期間經(jīng)過(guò)后，原權(quán)利人自動(dòng)恢復(fù)其土地使用權(quán)。雖然我國(guó)沒(méi)有公用征調(diào)制度，但我認(rèn)為完全可以將分洪概括為公用征調(diào)。首先，公用征調(diào)表明了分洪是以國(guó)家的行政權(quán)力為基礎(chǔ)的，是一種國(guó)家行為；其次，分洪的目的在于臨時(shí)使用土地，而不是取得土地的所有權(quán)。換言之，分洪就是對(duì)集體土地所有權(quán)人和國(guó)有土地使用權(quán)人的土地使用權(quán)臨時(shí)性強(qiáng)制奪取用以蓄洪，洪水危險(xiǎn)過(guò)后，原土地權(quán)利人自動(dòng)恢復(fù)其權(quán)利；第三，公用征調(diào)可以很好地解釋在分洪轉(zhuǎn)移過(guò)程中對(duì)調(diào)用的人力、物力的補(bǔ)償問(wèn)題；第四，分洪實(shí)行的是事后補(bǔ)償。國(guó)家應(yīng)對(duì)由于強(qiáng)制性剝奪權(quán)利人的土地使用權(quán)所致的一切損失予以相應(yīng)補(bǔ)償。雖然《防洪法》沒(méi)有如是規(guī)定，但可以類推適用《外資企業(yè)法》第6條的規(guī)定：“國(guó)家……在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，對(duì)外資企業(yè)可以依照法律程序征收，并給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！贝送狻跋鄳?yīng)的”應(yīng)理解為征收多少補(bǔ)多少，因此就分洪而言是他人損失多少就補(bǔ)多少。換言之，只要損害后果與土地使用權(quán)的剝奪有“相當(dāng)因果關(guān)系”，都應(yīng)獲得補(bǔ)償，如農(nóng)作物的減產(chǎn)或絕收、房屋的倒塌和毀損及其他有關(guān)財(cái)產(chǎn)的損失，即所謂“附屬于土地者均為土地之一部”。因此，現(xiàn)在我們所要作的不是因?yàn)槲覈?guó)法上沒(méi)有明確的公用征調(diào)制度就急于否定分洪是一種事實(shí)上的公用征調(diào)，而是應(yīng)當(dāng)將事實(shí)上升為法律。（三）結(jié)論綜上，哪一種解釋更符合分洪的本質(zhì)呢？是緊急避險(xiǎn)，還是公用征調(diào)？實(shí)際上，二者并不沖突，因?yàn)槎叩年P(guān)系實(shí)為目的與手段的關(guān)系，即分洪的目的是緊急避險(xiǎn)，而公用征調(diào)則是實(shí)現(xiàn)緊急避險(xiǎn)之必要方法，因此關(guān)于分洪準(zhǔn)確的說(shuō)法是，通過(guò)公用征調(diào)的方法而為的緊急避險(xiǎn)。在此有必要對(duì)緊急避險(xiǎn)構(gòu)成要素之三——避險(xiǎn)行為所引起的損害應(yīng)輕于所避免的損害——作出如下的新詮釋：即避險(xiǎn)措施的運(yùn)用造成的損害，應(yīng)輕于所避免的危險(xiǎn)可能導(dǎo)致的損害?！?1〕這樣關(guān)于分洪轉(zhuǎn)移費(fèi)用的補(bǔ)償問(wèn)題也就迎刃而解了。

三、補(bǔ)償?shù)木骄?/p>

分洪自有其合法性，但合法性的基礎(chǔ)卻在于對(duì)分洪損害的賠償。換言之，分洪或者分洪轉(zhuǎn)移后沒(méi)有對(duì)損失進(jìn)行賠償是不合法的。不賠償意味著對(duì)受害人權(quán)利的否定，或者賠償?shù)某潭葲Q定權(quán)利受尊重的程度。對(duì)這次分洪轉(zhuǎn)移的損失，國(guó)務(wù)院撥款7000萬(wàn)予以補(bǔ)償，其中只有6000萬(wàn)元落實(shí)到荊江分洪區(qū)內(nèi)諸鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)和農(nóng)民，假設(shè)這筆錢已全部落實(shí)到位，那么每一戶平均可以得到的補(bǔ)償額為510元左右（注：據(jù)我調(diào)查，分洪區(qū)內(nèi)比較富裕的楊家場(chǎng)鎮(zhèn)的兩個(gè)村（青吉村和仁合村）所免除的1998年五項(xiàng)稅費(fèi)的戶均額分別為502元和516元。），這筆補(bǔ)償金還不到損失統(tǒng)計(jì)中第4項(xiàng)戶均損失的五分之二，當(dāng)然相對(duì)于戶均全部損失的比率就會(huì)更小。因此這筆錢與其說(shuō)是補(bǔ)償金還不如說(shuō)是安撫金。那么受害人是否可以就其所受損害未得到補(bǔ)償?shù)牟糠终?qǐng)求補(bǔ)償呢？如果不可以，那么分洪就決不是公用征調(diào)，而是公用沒(méi)收。如果可以，那么受害人就可以直接訴諸司法程序，以求獲得救濟(jì)。不過(guò)如果真有此類訴訟，我敢斷言法院受案的可能性為零。因此目前的狀況是國(guó)家僅僅進(jìn)行象征性的補(bǔ)償，與之相對(duì)應(yīng)，被轉(zhuǎn)移人員也僅僅具有象征性的權(quán)利，其權(quán)利缺乏救濟(jì)之道。賠償如此之少，足以讓人懷疑分洪所應(yīng)具有的法律上的意義，或者分洪根本就不是能產(chǎn)生損害賠償法律關(guān)系的法律事實(shí)。此外，這次所謂的補(bǔ)償也不是以實(shí)際損失的大小為基礎(chǔ)的，而是看應(yīng)繳納稅費(fèi)的多少。值得慶幸的是我國(guó)已經(jīng)開始起草《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償辦法》了，但該辦法的適用對(duì)象可能將僅限于農(nóng)民，而且，其補(bǔ)償?shù)哪康脑谟凇氨Ｕ蠀^(qū)內(nèi)受災(zāi)農(nóng)民的基本生活水平和促進(jìn)恢復(fù)生產(chǎn)、重建家園?！薄?2〕換言之，該法規(guī)定的補(bǔ)償主要是人道主義的補(bǔ)償。如該辦法（起草稿）第13條規(guī)定：“農(nóng)作物按實(shí)際損失的50％補(bǔ)償；專業(yè)養(yǎng)殖按實(shí)際損失的40％補(bǔ)償；經(jīng)濟(jì)林按實(shí)際損失的40％補(bǔ)償；倒塌或嚴(yán)重?fù)p壞的住房，經(jīng)核定僅按修復(fù)所需材料費(fèi)的50％進(jìn)行補(bǔ)償”。也許這就是所謂的適當(dāng)補(bǔ)償。這固然與根據(jù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有關(guān)，但這是否是一個(gè)合適的理由頗成問(wèn)題，給農(nóng)民打個(gè)白條也比不賠好啊。即使如此，我仍希望該辦法的適用具有溯及力，以使這次分洪轉(zhuǎn)移的農(nóng)民能夠得到多一些的補(bǔ)償。不過(guò)該辦法區(qū)別農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民，將城鎮(zhèn)居民排除在補(bǔ)償?shù)膶?duì)象之外，這也表明了補(bǔ)償并非完全是出于對(duì)受害人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的尊重，而是還另有其它不明的原因。荊江分洪區(qū)在歷史罕見(jiàn)的高危水位下沒(méi)有被運(yùn)用于分洪，一個(gè)方面是得益于“偉大的抗洪精神”；另一方面是因?yàn)榉趾閰^(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好，一旦分洪將造成更為慘重的損失。從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度看，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)乜刂品趾閰^(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以減少因分洪可能造成的損失，但這樣的話，就勢(shì)必造成微觀不經(jīng)濟(jì)，從而限制、甚至剝奪了分洪區(qū)內(nèi)人民的發(fā)展權(quán)。分洪區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展曾極大地受制于其地域的特殊性，可以斷言，經(jīng)1998年的洪水考驗(yàn)之后，分洪區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就正處于這種兩難的境地之中，而且不可否認(rèn)，分洪區(qū)的經(jīng)濟(jì)將會(huì)更加受到制約。那么分洪區(qū)的發(fā)展受阻是否可以得到補(bǔ)償呢？換言之，即分洪區(qū)內(nèi)的人民是否享有與其它地區(qū)相同的發(fā)展權(quán)。《分洪法》第32條規(guī)定各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)蓄滯洪區(qū)予以扶持，那么分洪區(qū)是否享有受扶持的權(quán)利呢？如果有，就應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒龀趾脱a(bǔ)償，否則就不存在扶持與補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。不過(guò)作相反的推論要容易得多，即以是否補(bǔ)償或者是否存在相應(yīng)的救濟(jì)之道證明權(quán)利本身。事實(shí)表明這種所謂的發(fā)展權(quán)或者受扶持權(quán)目前并不存在。法諺云“有權(quán)利則有救濟(jì)，無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”。當(dāng)我們運(yùn)用“權(quán)利”與“救濟(jì)”這一對(duì)最基本的法律范疇解釋分洪與賠償?shù)年P(guān)系問(wèn)題時(shí)，就不難發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)，這一問(wèn)題還不是或者主要不是法律問(wèn)題。正如有學(xué)者所指出的那樣：“行政補(bǔ)償?shù)姆秶皹?biāo)準(zhǔn)除了與一個(gè)根據(jù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相聯(lián)系外，還取決于公民權(quán)利在國(guó)家生活中的地位，即是否將權(quán)利放在與國(guó)家權(quán)力的均衡狀態(tài)中?！戏ㄐ袨橹潞κ茄a(bǔ)償還是不補(bǔ)償，是依據(jù)一個(gè)怎樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)補(bǔ)償，在多大范圍內(nèi)予以補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題都無(wú)法解決。其結(jié)果會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力在合法化的掩蓋下?lián)p害著公民權(quán)利或其他社會(huì)主體權(quán)利。”〔23〕（P174）

四、結(jié)語(yǔ)

分洪轉(zhuǎn)移造成了巨大的損失，除給予了象征性的“補(bǔ)償”外，也促使了國(guó)家立即開始著手起草《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償辦法》，這當(dāng)然值得欣喜，但問(wèn)題仍然是巨大的，或者說(shuō)該辦法的起草并沒(méi)有也不會(huì)觸及到問(wèn)題的核心，而只是通過(guò)這種方法把問(wèn)題擱置起來(lái)罷了。如《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償辦法》（起草稿）將補(bǔ)償對(duì)象界定為農(nóng)民，使得農(nóng)民這一在我國(guó)長(zhǎng)期受到政策歧視的弱勢(shì)群體，得到了更多的垂顧，這本屬應(yīng)當(dāng)，但也表明了我國(guó)立法仍未脫離主體立法或者身份立法的窠臼。之所以如此，除了政府還缺乏有效的外部激勵(lì)外，更重要的也許是因?yàn)檎懈嗡嫉臎Q心。朱總理于1998年8月18日就提出了有關(guān)水土保持、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、根治水患的“三十二字方針”，即封山植樹、退耕還林；退田還湖、移民建鎮(zhèn)；加固干堤、疏浚河道；以工代賑、籌集資金。隨后，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)在“三十二字方針”的基礎(chǔ)上又提出了比較具體的根治水患的初步意見(jiàn)?！?4〕如果真能從根本上解決水患，分洪與賠償?shù)膯?wèn)題就能象亞歷山大大帝揮劍斬?cái)喔隊(duì)柕貋喫菇Y(jié)（注：據(jù)希臘神話，古代弗里家王戈?duì)柕貋喫瓜党龅慕Y(jié)繩，亞歷山大大帝在聽(tīng)說(shuō)能解開此結(jié)者可為亞細(xì)亞王的神諭后，以利劍斬之。）一樣而歸于消滅。也許用非法律的手段解決法律問(wèn)題不失為一種路徑，但這條路一定很長(zhǎng)，而且能否達(dá)到目的地不容樂(lè)觀。

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