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摘要：改革開放以來，已有大量農(nóng)村勞動力流入城市，農(nóng)民工在城市已經(jīng)形成了一個新的獨立社會群體，其居住方式也已經(jīng)形成了一種獨特的城市社會經(jīng)濟現(xiàn)象。農(nóng)民工與城市戶籍人口相比，在居住現(xiàn)狀上存在許多不足，主要表現(xiàn)為農(nóng)民工居住條件簡陋以及居住環(huán)境惡劣，這樣的居住情況給社會造成了很多不穩(wěn)定因素。要徹底解決農(nóng)民工的居住問題，必須從法律的層面上保護居住權(quán)，立法保護居住權(quán)并確立居住權(quán)的憲法地位，此外還要改革現(xiàn)行戶籍制度，完善與居住權(quán)相配套的法律制度并加以保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工居住現(xiàn)狀居住權(quán)憲法權(quán)利戶籍制度

2007年底，建設(shè)部、發(fā)改委、財政部、勞動和社會保障部、國土資源部印發(fā)了《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導意見》。該意見要求將長期在城市就業(yè)與生活的農(nóng)民工居住問題，納入城市住房建設(shè)規(guī)劃，市、縣人民政府要立足當?shù)貙嶋H，指導和督促用工單位切實負起責任，妥善安排農(nóng)民工居住，多渠道提供農(nóng)民工居住場所，逐步改善農(nóng)民工居住條件?？梢?，農(nóng)民工居住問題已經(jīng)引起政府部門的高度重視，解決農(nóng)民工居住問題已經(jīng)迫在眉睫。

一、農(nóng)民工的居住現(xiàn)狀

(一)農(nóng)民工居住條件惡劣

改革開放30年來，已有大量農(nóng)村勞動力流人城市，農(nóng)民工在城市已經(jīng)形成了一個新的獨立社會群體，其居住方式也已經(jīng)形成了一種獨特的城市社會經(jīng)濟現(xiàn)象，引起了社會的關(guān)注。農(nóng)民工與城市戶籍人口相比，在居住條件上存在許多不足，主要表現(xiàn)在以下方面。

1，住房條件簡陋

據(jù)建設(shè)部統(tǒng)計，首先在人均占有面積上，2002年城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積為22平方米左右，每戶平均住宅建筑面積達到70平方米，農(nóng)民工人均住房面積只有城市居民的I，3，擁擠是其最大特征。許多房屋還承擔著工作等其他用途，建筑結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定。再從住房質(zhì)量指數(shù)上看，農(nóng)民工的住房質(zhì)量指數(shù)遠低于當?shù)鼐用?。上海市農(nóng)民工的住房質(zhì)量指數(shù)是0，53，當?shù)鼐用袷?，84，北京市農(nóng)民工的住房質(zhì)量指數(shù)是0，鈣，當?shù)鼐用袷莖，82。因此存在著～種不和諧的景觀，即一邊是建筑標準較高的市民公寓、市民別墅，人均居住面積70—100平方米，而另一邊則是農(nóng)民工聚居的擁擠破爛的窩棚拉。

2，居住設(shè)施簡陋

在廚衛(wèi)及飲水方面，住房內(nèi)無廚房的農(nóng)民工占了45.7%，戶籍人口僅為3.O%。炊事以煤氣為主的農(nóng)民工占76.8%，戶籍人口為98.4%，但使用煤炭和柴草等較落后方式的比例農(nóng)民工為2.3%，戶籍人口為0.8%。廁所能使用抽水式馬桶的比例農(nóng)民工為25.2%，戶籍人口為89.3%。無洗澡設(shè)備的農(nóng)民工也很普遍，占76.9%，戶籍人口為17.2%。飲用自來水的比重相對較高，農(nóng)民工占全部家庭戶的92.5%，戶籍人口為99.8%。據(jù)統(tǒng)計，北京的流動人口家庭戶中有59.4%，住房內(nèi)無廚房，82.3%無洗澡設(shè)備，66.8%，無廁所，若參照聯(lián)合國關(guān)于居住條件的分類，北京至少有半數(shù)以上的流動人口生活在近似于貧民窟的住宅中。

3，住房支出昂貴

在住房費用上，流動人口租房費用高于戶籍人口，租房費用主要集中在l00至500元之間，占75.3%，而戶籍人口的租房費用在100元以下的占55.5%，其次是100至500元，占39.7%。這說明流動人口只能以市場價格租賃房屋，而戶籍人口的房租費低于市場價格，很顯然獲得了一定的福利補貼。在購房費用上，大部分流動人口的購房費用集中在10萬至30萬元之間，約占53.7%，而絕大多數(shù)的戶籍人口購房費用都在10萬元以下，約占80.3%。出，現(xiàn)這種狀況的原因主要是城市居民可以低價購買經(jīng)濟適用房和房改房，而流動人口因受戶口的限制不能享受這些優(yōu)惠政策。

4文化生活貧乏

農(nóng)民工也需要精神食糧的補充，豐富他們的業(yè)余生活。目前，各級政府都把“村村通廣播電視”工程作為加強社會主義精神文明建設(shè)、促進全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略任務來抓，以確保黨和政府的聲音傳人千家萬戶，豐富農(nóng)民的業(yè)余生活。但是進城的農(nóng)民工卻因為流動頻繁、經(jīng)濟條件差等原因而與這項文化工程“失之交臂”。不論是從三五成群的農(nóng)民工在街上閑逛，還是從一些農(nóng)民工擠在臨街的小店看電視的情景，都不難看出他們精神生活的貧乏和對業(yè)余文化生活的渴望。

(二)農(nóng)民工居住環(huán)境堪憂

1，在居住區(qū)位上，農(nóng)民工郊區(qū)化居住特點明顯大部分農(nóng)民工因為房價等因素而在郊區(qū)居住。目前，中國的城市化發(fā)展尚未成熟，城市人口的分布還具有中心城區(qū)密度高、郊區(qū)密度低的特點，因而，郊區(qū)土地及住房都相對便宜，從而成為農(nóng)民工聚居的首選區(qū)位。例如，北京市1996—2000年5年內(nèi)由外省來京的農(nóng)民工人口中，有61.9%，居住在近郊區(qū)，28.8%，居住在遠郊區(qū)縣。從近幾年的情況來看，北京、杭州、無錫、蘇州的農(nóng)民工在郊區(qū)居住的比率逐年上升而且占據(jù)了一個極大的比重，均達到60%以上。對于我國城市化不發(fā)達的今天而言，大量外來務工人員聚居在社會公共設(shè)施不完善的郊區(qū)，也必然使得他們根本享受不到城市的公共設(shè)施與服務，以及其他城市便利。

2，在居住方式上，農(nóng)民工與城市文明隔離嚴重農(nóng)民工的居住方式主要有三種類型，第一種類型是“村落型”聚居，即集中租住城市邊緣地區(qū)，形成居區(qū)，第二種類型表現(xiàn)為集中居住在單位宿舍或一工棚，第三種類型是分散居住在城市家庭中或分散于城中租房居住。前兩種類型的聚居區(qū)都具有封閉、獨立、與城市文明接觸不多、游離于城市主流社會之外的特征，因此完全受到城市居民的排斥，第三種類型也不代表他們?nèi)谌肓顺鞘校喾此麄冃睦砩系钠锤懈鼜娏摇?/p>

3，在居住分布上，農(nóng)民工聚居區(qū)治安令人堪憂流動人口主要聚居于環(huán)境條件較差的“城中村”，這些場所一般位于城鄉(xiāng)接合部，社會治安狀況比較差。由于這些地區(qū)缺乏有效的管理，這些地區(qū)成為犯罪高發(fā)區(qū)域，不能很好地保障農(nóng)民工的生命財產(chǎn)安全。另外，中國的城市化發(fā)展在近一兩年里表現(xiàn)出人口由中心城區(qū)向郊區(qū)遷移的特點，中心城區(qū)人口向郊區(qū)的遷移逐步提高了郊區(qū)的土地價格，因此進入大城市的農(nóng)民工獲得住房的成本逐漸增加，許多農(nóng)民工開始傾向于選擇非法住宅。非法住宅常被稱作“邊緣住宅”，這類住宅所形成的聚集區(qū)常常是缺乏管理與服務的，匯集三教九流，容易成為藏污納垢、滋生犯罪的場所。

二、立法保護農(nóng)民工居住權(quán)

(一)居住權(quán)立法之必要性

居住權(quán)是公民的最低生活保障，是公民生存的基礎(chǔ)，主要是指公民有獲得適當居住條件的權(quán)利，其作為一項重要人權(quán)在性質(zhì)上應屬于公民的憲法基本權(quán)利。公民享有居住權(quán)意味著國家必須積極地提供和保障公民享有居住的機會和條件，它是一項積極的社會權(quán)利。

首先，保障居住權(quán)是國家義務。居住權(quán)的實現(xiàn)要受到一個國家或地區(qū)的自然資源狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平、政治文化背景以及個人、家庭收入等條件的制約，特別是對于低收入而又沒有占有更多資源的人而言，實現(xiàn)居住權(quán)在客觀上具有很大的難度。因此，僅僅依憑權(quán)利主體自身的努力并不能完全實現(xiàn)居住權(quán)，政府應該依法通過運用公共權(quán)力對社會資源的重新分配，給予中低收入群體以特別的物質(zhì)保障，或者運用公共權(quán)力，通過創(chuàng)造條件、排除妨礙等方式，給予中低收入群體以特別的精神、道義保

障，或者雙管齊下，兩者兼而有之。從這個角度而言，居住權(quán)是居民的權(quán)利，對于國家來說則是一項義務。

其次，確立居住權(quán)有利于緩解社會矛盾。當前由于中低收入群體的生活貧困化。同時也由于社會貧富差距不斷擴大而造成的貧困和中低收入群體相對剝奪感的不斷增強，他們最先也最強烈地感受到了社會改革和社會發(fā)展的成本與代價?，F(xiàn)階段我國一些地方中低收入群體集體上訪、堵交通、圍攻政府等現(xiàn)象的不斷出現(xiàn)，說明解決社會中低收人群體問題，事實上已經(jīng)成了改革過程中不容回避的問題。而在城市中低收入者中，農(nóng)民工這個特殊的群體占了很大的比例，他們的居住問題在當前顯得尤為重要，農(nóng)民工住宅問題如若不能得到有效的解決，則勢必會影響我國的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟社會發(fā)展。

(二)確立居住權(quán)憲法權(quán)利地位

憲法上的居住權(quán)和民法上的居住權(quán)的內(nèi)涵大相徑庭，即憲法上的居住權(quán)是國家提供必要的房屋供公民占有使用，目的是保障公民的基本生活需要。民法上的居住權(quán)是公民對自己或他人的房屋享有占有使用的權(quán)利，主要是解決具有某種血緣關(guān)系、長期共同生活關(guān)系或者其他特殊關(guān)系的公民之間對房屋的占有使用的權(quán)利的問題。要從根本上保證人民的居住權(quán)，最直揍、最有效的保障方法就是把居住權(quán)寫進憲法。

首先，居住權(quán)是公民生存的基礎(chǔ)。它與公民生活密切相關(guān)，在公民權(quán)利體系中居重要地位。我國憲法和現(xiàn)行法律尚無關(guān)于居住權(quán)的規(guī)定。而現(xiàn)實生活中征地拆遷等造成公民居無定所的事件司空見慣。社會弱勢群體無力負擔昂貴的房價，缺少最基本的生活保障問題日趨嚴重。確立公民居住權(quán)憲法地位具有重要的現(xiàn)實意義。

其次，確立居住權(quán)的憲法地位是權(quán)利發(fā)展的必然趨勢。居住權(quán)作為一項基本人權(quán)已得到很多國家憲法的認可。居住權(quán)與公民生活密切相關(guān)，是人類生存和發(fā)展不可缺少的物質(zhì)條件，亦應該作為一項基本人權(quán)成為公民重要的社會權(quán)利。到現(xiàn)代社會，人口日益增多，土地資源緊張，房價居高不下，嚴重地影響和制約了公民的生存與發(fā)展，居住權(quán)在公民的社會權(quán)利中的地位日益凸顯，是公民生存發(fā)展的重要基礎(chǔ)條件。居住權(quán)已經(jīng)成為公民重要的必不可少的權(quán)利，是公民享有其他權(quán)利的基礎(chǔ)和條件。

三、制度保障農(nóng)民工居住權(quán)

隨著我國工業(yè)化的速度不斷加快，更多的農(nóng)民工會繼續(xù)轉(zhuǎn)移到城市，各省市紛紛出臺“城中村改造”、“政府廉租房”等政策解決農(nóng)民工的住房問題，但要想從根本上解決問題，除了確立居住權(quán)憲法權(quán)利，還必須從制度上保證農(nóng)民工的居住權(quán)，幫助他們實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變。

(一)建立統(tǒng)一的戶籍制度

現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度是構(gòu)建我國“平等國民待遇”的最大的制度障礙，也是造成農(nóng)民工各種社會問題的根源。要想從根本上解決農(nóng)民工居住保障的問題，讓進城農(nóng)民工享有市民待遇，就必須從我國的現(xiàn)狀出發(fā)，從源頭抓起，徹底進行戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的全新的一元戶籍制度，根本改變“同居一城，群體隔離”的局面，這樣才能消除長期存在的二元體制，確保社會制度公正舊。

所謂一元制模式，是指取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口兩種戶口類型，實行全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中華人民共和國居民戶口，切斷社會待遇與戶籍之間的聯(lián)系，恢復戶籍的本來面目。在當今中國的現(xiàn)實條件下，一元制優(yōu)于二元制。首先，從公民權(quán)益的維度來看，一元制優(yōu)于二元制。社會主義社會追求人們權(quán)利與義務的平等，但是，二元制在一定程度上維持了傳統(tǒng)戶籍制度造成的事實上的不平等。與二元制不同，一元制則實現(xiàn)了戶口面前人人平等。人們獲取利益的大小，不再取決于戶口的等級，而是取決于個人的努力。其次，從經(jīng)濟發(fā)展的維度來看，一元制同樣優(yōu)于二元制。二元制模式一方面阻礙了城市化的進程，另一方面也制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，并且在一定程度上加劇了地區(qū)間發(fā)展的不平衡狀態(tài)。

當前，我國各個地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展程度不同，戶籍制度改革所面對的條件也不同。因此，在不同的地區(qū)、不同的階段，可以有不同的選擇。要審時度勢，因地制宜，在國家的宏觀調(diào)控下，允許各地實行不同的方式改革戶籍制度，以最終實現(xiàn)一元戶籍制度的目標舊。

(二)完善居住權(quán)配套法律制度

農(nóng)民工作為城市里的弱勢群體，由于社會地位較低，當自己的居住權(quán)益受到侵害時，不知如何保護。他們幾乎沒有任何資本同雇傭方討價還價，更別期望雇傭方會重視解決他們的最基本的生活需要——住房了。這時就需要政府出面，通過國家和地方法律制度來保障和維護他們的居住權(quán)益。而我國自1998年以來，政府雖然頒布了許多經(jīng)濟適用房、廉租房方面的管理辦法，如《關(guān)于大力發(fā)展經(jīng)濟適用房的若干意見》、《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》等，但這些都是依靠行政手段進行保障的，立法方面的保障極為匱乏。而且，這些管理辦法無一例外都是針對城鎮(zhèn)居民的，幾乎沒有涉及流動人口的住房問題。為此，我們應該加強流動人口住房保障的立法工作，用法律的武器來保障他們的居住權(quán)益。

此外，有了相關(guān)的法律條文以及規(guī)章制度，還需要相關(guān)的政府機構(gòu)來監(jiān)督實行。經(jīng)驗表明，沒有強有力的執(zhí)法機構(gòu)，即便立了法，作用也不大。為了保障流動人口的住房政策的順利執(zhí)行，有必要建立專門的運作機構(gòu)，負責解決他們的住房問題，其主要職能是，根據(jù)城市的總體規(guī)劃和住房發(fā)展規(guī)劃，制定針對城市內(nèi)的流動人口住房發(fā)展規(guī)劃，制定解決流動人口住房問題的各種規(guī)章制度、政策和措施，組織協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門展開解決流動人口住房問題的各項工作等。