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三、加快農(nóng)村各項(xiàng)改革步伐，從制度上建立保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制。

2004年中央一號(hào)文件提出要推進(jìn)四項(xiàng)農(nóng)村改革，即農(nóng)村稅費(fèi)改革、糧食流通體制改革、土地征用制度改革及農(nóng)村金融體制改革。2004年農(nóng)村稅費(fèi)改革和糧食流通體制改革力度很大，農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)也全面推開(kāi)，但土地征用制度的改革實(shí)際進(jìn)展不大。

（一）解決城市化過(guò)程中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，需要對(duì)現(xiàn)有土地法規(guī)和政策做大的修正。目前，全國(guó)建設(shè)用耕地每年250萬(wàn)300萬(wàn)畝，如果按人均1畝地推算，就意味著每年大約有250萬(wàn)到300萬(wàn)農(nóng)民失去土地。據(jù)估計(jì)，目前完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民可能高達(dá)4000萬(wàn)5000萬(wàn)人。中國(guó)城市化要推進(jìn)，工業(yè)要發(fā)展，對(duì)土地必然要有一個(gè)最基本的需求，應(yīng)該滿(mǎn)足這個(gè)需求。關(guān)鍵是在這個(gè)過(guò)程中農(nóng)民的利益一定要受到保護(hù)，現(xiàn)在的問(wèn)題是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低了。大量征地造成的農(nóng)民生活水平下降、就業(yè)無(wú)著落等問(wèn)題日益嚴(yán)重，因征地問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇。失地農(nóng)民問(wèn)題已經(jīng)成為一個(gè)比下崗工人問(wèn)題更嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

為了保障農(nóng)民權(quán)益，土地征用制度改革應(yīng)該體現(xiàn)“集體土地變?yōu)閲?guó)有土地是一個(gè)平等的產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程”這一基本原則。要完善有關(guān)法律，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性和與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。要對(duì)公共利益需要作出明確的法律界定，不能濫用征地權(quán)。要對(duì)農(nóng)民給予公平的補(bǔ)償。要完善征地程序，保證在征地過(guò)程中農(nóng)民有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。在現(xiàn)行的制度下，土地一級(jí)市場(chǎng)由國(guó)家壟斷，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地都必須變?yōu)閲?guó)有土地。這一條不打破的話，保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利就破不了題。必須允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障是保障失地農(nóng)民權(quán)益的根本途徑。要改變一次性貨幣安置為主的做法。土地補(bǔ)償費(fèi)一部分要作為失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金。政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。這是建立農(nóng)民

社會(huì)保障基金的主要來(lái)源。對(duì)完全失地的農(nóng)民，應(yīng)鼓勵(lì)加入城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。對(duì)部分征地的農(nóng)民，應(yīng)加快建立包括最低生活保障、養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障在內(nèi)的失地農(nóng)民的社會(huì)保障。也可以鼓勵(lì)失地農(nóng)民參加商業(yè)保險(xiǎn)。

（二）農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)邁出了非常大的步伐，但是后續(xù)改革的任務(wù)仍然非常艱巨，對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革的后續(xù)配改革要有周密的政策設(shè)計(jì)，特別是要加快縣鄉(xiāng)基層政府體制的改革。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等實(shí)際情況，對(duì)現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行撤并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)該減的減，該并的并，分流人員，壓縮支出，是鞏固稅費(fèi)改革成果，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的重大政策舉措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織的改革不能簡(jiǎn)單歸結(jié)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、機(jī)構(gòu)撤并和人員精簡(jiǎn)。改革不是推卸政府的責(zé)任。對(duì)于改革成效的評(píng)判，不能只看機(jī)構(gòu)和人員精簡(jiǎn)了多少，更要看改革后對(duì)農(nóng)民的公共服務(wù)的提供是否有所改善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府改革應(yīng)該與建立和完善農(nóng)村公共財(cái)政體制和公共服務(wù)服務(wù)體制結(jié)合起來(lái)。在取消農(nóng)業(yè)稅后，要通過(guò)各級(jí)政府財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，滿(mǎn)足農(nóng)村基層政權(quán)和農(nóng)村公共服務(wù)的資金需要，穩(wěn)定基層政府的服務(wù)和管理。公務(wù)員之家版權(quán)所有

改革開(kāi)放以來(lái)，我們已經(jīng)歷經(jīng)幾次機(jī)構(gòu)改革，但縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)仍不斷膨脹的問(wèn)題始終未能根本解決。從縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)人員增長(zhǎng)趨勢(shì)看，主要問(wèn)題是發(fā)生在縣直的事業(yè)單位?？h級(jí)事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)幅度最快對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，與上級(jí)對(duì)口的部門(mén)往往成為最有條件膨脹人員的地方。單純精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。必須將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革與調(diào)整政府的行政架構(gòu)進(jìn)行通盤(pán)考慮，加快自上而下的行政體制改革。

農(nóng)村事業(yè)單位的改革不能簡(jiǎn)單化為走市場(chǎng)化的路子，應(yīng)該充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的性質(zhì)進(jìn)行分類(lèi)改革。要把那些承擔(dān)執(zhí)法、行政和管理職能的事業(yè)單位劃歸行政管理系列。把從事經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的事業(yè)單位從事業(yè)序列中剔除。對(duì)于事業(yè)單位興辦的各類(lèi)實(shí)體和后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)，要從主辦單位中脫離出來(lái)，明確投資主體和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使其成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我積累、自我發(fā)展的企業(yè)法人，并盡可能轉(zhuǎn)為民營(yíng)機(jī)構(gòu)。

（三）從農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民需要出發(fā)，加快改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融體制。當(dāng)前農(nóng)民貸款難問(wèn)題仍普遍存在。農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)產(chǎn)品加工等方面的數(shù)額相對(duì)較大的貸款需求很難得到滿(mǎn)足。農(nóng)村貧困家庭貸款難的問(wèn)題非常突出。

第一，要進(jìn)一步完善農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)政策，“花錢(qián)”要買(mǎi)來(lái)一個(gè)好機(jī)制。這次信用社改革有嚴(yán)密的政策設(shè)計(jì)，在改革過(guò)程中各地也做了非常細(xì)致的工作。國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村信用社改革的試點(diǎn)方案對(duì)信用社改革提出了具體的要求。評(píng)價(jià)信用社改革是否成功，一是看信用社所有權(quán)不清晰、法人治理結(jié)構(gòu)不完善的問(wèn)題是否真正解決了。二是看改革后農(nóng)民貸款難是否得到了很大程度的緩解，農(nóng)村金融服務(wù)是否有顯著改善，信用社對(duì)農(nóng)戶(hù)的貸款覆蓋面是否有較大幅度的提高。從各試點(diǎn)省來(lái)看，還不能說(shuō)改革已經(jīng)成功地實(shí)現(xiàn)了這些目標(biāo)。當(dāng)前，農(nóng)戶(hù)貸款難問(wèn)題仍普遍存在。信用社在完善法人治理機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制方面還沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

在試點(diǎn)改革方案中，將不良貸款比例和資本充足率作為改革和獲得央行專(zhuān)項(xiàng)貸款或?qū)ｍ?xiàng)票據(jù)的先決條件。根據(jù)我們調(diào)查了解到的情況，地方政府為了能得到國(guó)家的支持，提高信用社資本金充足率，紛紛進(jìn)行增資擴(kuò)股，不少地區(qū)普遍存在要求職工入股的做法。從2002年末到2004年6月末，8?。ㄊ校┺r(nóng)村信用社共增擴(kuò)股金332億元，資本金達(dá)436億元，資本充足率達(dá)5．69％。增資擴(kuò)股不能成為套取央行支持資金的一種手段，更不能成為一種單純的“集資”手段。增資擴(kuò)股后，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化，根本目的應(yīng)該是真正改變信用社的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。在下一步的改革試點(diǎn)過(guò)程中，要進(jìn)一步明確提出對(duì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系和內(nèi)部治理的要求，真正解決“一人說(shuō)了算”的“內(nèi)部人控制”問(wèn)題。對(duì)信用社試點(diǎn)的評(píng)估不能只注重資本充足率和不良貸款比例，還應(yīng)考察改革后治理結(jié)構(gòu)的變化和民主管理的落實(shí)情況。否則，拿多少錢(qián)都買(mǎi)不來(lái)一個(gè)好機(jī)制。

第二，解決當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村金融中的突出問(wèn)題，不能局限于對(duì)當(dāng)前農(nóng)村金融體系的小修小補(bǔ)，改革的總體目標(biāo)應(yīng)該是培育競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)村金融市場(chǎng)，形成合理的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系。農(nóng)業(yè)銀行在堅(jiān)持商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的前提下，要加大對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)龍頭企業(yè)、農(nóng)村中小企業(yè)的支持力度。要完善農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行功能。要適當(dāng)降低農(nóng)村金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入門(mén)檻，發(fā)育、培養(yǎng)民間金融機(jī)構(gòu)，放寬民間資金進(jìn)入金融業(yè)的限制。參照國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)立法的方式，規(guī)定設(shè)在縣域的金融機(jī)構(gòu)必須保證將所吸收資金的一定比例在當(dāng)?shù)厥褂?。穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村利率市場(chǎng)化改革。建立郵政儲(chǔ)蓄資金回流機(jī)制，增加農(nóng)村信貸資金來(lái)源。