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摘要城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是改善城市環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施。在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中,中國(guó)遇到了資金不足和效率不高兩個(gè)嚴(yán)重問題,它是造成中國(guó)相關(guān)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后和處理效果不好的關(guān)鍵原因。為了解決這兩個(gè)問題,bot融資模式在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到了越來(lái)越廣泛的應(yīng)用。本文通過(guò)對(duì)BOT融資模式及其優(yōu)勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)分析,指出了我國(guó)目前城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中存在的問題,并提出了相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞BOT;投融資;環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施

一、引言

在許多亞洲城市中,特別是中國(guó)的城市,城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展,如污水管網(wǎng)、污水處理設(shè)施以及廢物管理設(shè)施不能滿足城市發(fā)展的需求,從而造成了嚴(yán)重的城市環(huán)境污染問題,影響了亞洲國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展。中國(guó)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng),目前還處于西方發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)中期左右的水平。巨大的生活污水和垃圾排放對(duì)環(huán)境造成極大的污染,已對(duì)中國(guó)可持續(xù)的城市化發(fā)展形成了“瓶頸”障礙。因此,中國(guó)急需大力建設(shè)和發(fā)展城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。

中國(guó)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)面臨以下兩個(gè)方面的問題:

1.快速城市化和滯后的處理設(shè)施,使中國(guó)城市生活污水和垃圾污染問題突出。

2.設(shè)施短缺和處理效果不好的主要原因是資金不足和運(yùn)營(yíng)效率不高。具體表現(xiàn)是:一方面政府沒有足夠的資金建設(shè)設(shè)施,建成了又沒有充足資金來(lái)維持設(shè)施的正常運(yùn)行;另一方面,由于運(yùn)營(yíng)體制和機(jī)制上的原因,不少運(yùn)行中的設(shè)施,并未發(fā)揮出設(shè)計(jì)的處理能力、效率和質(zhì)量。

要解決這兩個(gè)問題,必須打破政府建設(shè)政府運(yùn)營(yíng)的模式,充分利用社會(huì)資本,建立多元投資主體模式,實(shí)行建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化。

BOT是一種以私營(yíng)力量發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式,在提高政府部門效率、改善公共服務(wù)的質(zhì)量發(fā)揮著越來(lái)越廣泛的作用,而且也是目前在國(guó)際上流行的一種方式。

二、BOT融資方式概述

1.BOT的概念及特點(diǎn)

BOT是build-operate-transfer的簡(jiǎn)稱,即“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交”投資方式,是一種國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的新形式。這一投資方式是指政府以契約方式將通常由政府部門或國(guó)內(nèi)單位承擔(dān)的為某重大項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)、施工、融資經(jīng)營(yíng)和維修的責(zé)任讓渡給國(guó)外投資者,該企業(yè)在負(fù)責(zé)建成此項(xiàng)目后,在協(xié)議期內(nèi)擁有、營(yíng)運(yùn)、維護(hù)該項(xiàng)目設(shè)施,并通過(guò)收取使用費(fèi)和服務(wù)費(fèi)來(lái)回收投資和獲得合理利潤(rùn)。特許權(quán)期滿后則將該項(xiàng)目無(wú)償轉(zhuǎn)讓給當(dāng)?shù)卣甗1\2]。BOT模式主要用于收費(fèi)公路、電廠、廢水處理設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,BOT模式將是我國(guó)今后基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要方式。

2.BOT融資模式的優(yōu)點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)

城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用BOT模式的優(yōu)點(diǎn)是顯而易見的。

對(duì)政府而言,BOT項(xiàng)目最大的吸引力在于,它可以融通社會(huì)資金來(lái)建設(shè)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施,減輕政府財(cái)政壓力。政府對(duì)項(xiàng)目的支付不再是一次性巨額財(cái)政投入,而是通過(guò)出讓“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”,用污水和垃圾費(fèi)(以及少量財(cái)政預(yù)算)分期支付給投資者。

對(duì)企業(yè)而言,由于有污水和垃圾處理費(fèi)做擔(dān)保,所以BOT項(xiàng)目具有風(fēng)險(xiǎn)低,投資回報(bào)穩(wěn)定的優(yōu)勢(shì)。表面上,BOT項(xiàng)目由于民營(yíng)企業(yè)介入后需要有一定的利潤(rùn)回報(bào)而使項(xiàng)目的總成本增加,加大居民和政府的負(fù)擔(dān),但另一方面,正是由于民營(yíng)企業(yè)的介入,可以提高效率,降低成本。所以,與政府建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目相比,BOT項(xiàng)目實(shí)際成本增加與否取決于上述兩方面因素共同作用的結(jié)果。

BOT也具有一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

政府面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)有:①當(dāng)政府對(duì)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)潛力和價(jià)格趨勢(shì)把握不清時(shí),可能對(duì)投資者盲目承諾較高的投資回報(bào)率,加大居民和政府負(fù)擔(dān);②如果政府管制不佳,容易造成民營(yíng)企業(yè)的不規(guī)范參與和競(jìng)爭(zhēng),甚至造成私人的壟斷經(jīng)營(yíng),將損害社會(huì)公平,并使得政府喪失控制權(quán);③少數(shù)不具備資金和技術(shù)實(shí)力的環(huán)保企業(yè),為在建設(shè)期獲得巨額收入,不顧建設(shè)質(zhì)量和建成后的運(yùn)行狀況,采用不成熟的工藝技術(shù)和設(shè)備,把設(shè)施的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)全部留給項(xiàng)目本身,實(shí)際上是留給了政府。

項(xiàng)目公司面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要有:①政府不講信譽(yù)和政策不穩(wěn)定,它是民營(yíng)企業(yè)介入環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的最大障礙和風(fēng)險(xiǎn);②項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn),包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)缺陷、建設(shè)延誤、超支和貸款利率的變動(dòng);③項(xiàng)目投產(chǎn)后的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),包括項(xiàng)目特有技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)等。

3.我國(guó)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展BOT模式的重要意義

(1)有利于加快城市基礎(chǔ)設(shè)施包括環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐

優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)。據(jù)分析,GDP要增長(zhǎng)l%,基礎(chǔ)設(shè)施必須至少增長(zhǎng)1%作保證,并應(yīng)適度超前。我國(guó)城市特別是西部城市在開發(fā)和發(fā)展過(guò)程中,基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展的步伐,環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)尤其突出。通過(guò)BOT社會(huì)融資模式,利用社會(huì)資本直接投資和經(jīng)營(yíng)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè),可以彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的主要問題,大大加快我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。

(2)有利于減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān),促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展

利用BOT融資模式,可以充分利用私人資金增大城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的供給,減少項(xiàng)目對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的影響,使政府在自有資金不足的情況下,仍能上馬一些基建項(xiàng)目。

(3)有利于改善投資結(jié)構(gòu),加快環(huán)境公用事業(yè)的制度創(chuàng)新

目前我國(guó)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的投資主體主要是政府,投資體制格局單一,政府指令性投資比重大,資金缺口較大。采用BOT方式,利用國(guó)際和國(guó)內(nèi)商業(yè)資本直接投資和經(jīng)營(yíng)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施,實(shí)現(xiàn)投資主體多元化,改善我國(guó)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的投資結(jié)構(gòu),有利于加快制度創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置,增強(qiáng)我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的生機(jī)和活力。

(4)有利于借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn),提高環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施管理水平

環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中有許多屬于技術(shù)密集型項(xiàng)目,而目前我國(guó)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的一些單項(xiàng)或成套綜合技術(shù)還沒有過(guò)關(guān),一些先進(jìn)設(shè)備還不能制造,在設(shè)備引進(jìn)上又存在資金缺口。采用BOT方式,把私營(yíng)企業(yè)的效率引入公用項(xiàng)目,可以極大地提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。BOT方式由投資者負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部設(shè)計(jì)、施工和建設(shè),這意味著對(duì)先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施和技術(shù)的取得和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的積累。

三、我國(guó)應(yīng)用BOT建設(shè)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施存在的問題

從我國(guó)已有的BOT實(shí)踐項(xiàng)目來(lái)看,環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的應(yīng)用還遠(yuǎn)落后于其他城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐,究其原因,主要是在環(huán)境設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中還存在一些關(guān)鍵性的制約因素,主要表現(xiàn)在認(rèn)識(shí)、政策和管理體制方面,這些制約因素成為BOT是否適用于城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其應(yīng)用速度的基本前提。

1.對(duì)政府和市場(chǎng)的關(guān)系存在認(rèn)識(shí)上的偏差

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立的今天,人們對(duì)政府與市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的正確定位問題已經(jīng)有了比較清楚的認(rèn)識(shí),但對(duì)二者在環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)領(lǐng)域中的定位問題,仍缺乏正確理解。目前,在城市污水和垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,關(guān)于這一問題的認(rèn)識(shí)偏差主要表現(xiàn)為兩個(gè)極端。

(1)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的束縛和對(duì)公共物品理論的片面理解,過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府直接提供城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的作用。這一認(rèn)識(shí)在中國(guó)許多城市,特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍存在。

(2)沒有全面和深入的認(rèn)識(shí)清楚市場(chǎng)機(jī)制的實(shí)質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn),片面夸大市場(chǎng)化的作用。與第一種認(rèn)識(shí)偏差相反,一些人被少數(shù)成功的市場(chǎng)化案例和媒體報(bào)道上的渲染所迷惑,認(rèn)為市場(chǎng)化方式是發(fā)展城市污水和垃圾處理設(shè)施的主要辦法,有的甚至將BOT項(xiàng)目誤解為不是由政府和居民而是由投資者最后承擔(dān)項(xiàng)目成本,有誤導(dǎo)政府不發(fā)揮主導(dǎo)作用的危險(xiǎn)。

2.現(xiàn)有政策還不能滿足市場(chǎng)化發(fā)展的需要

(1)現(xiàn)有有關(guān)市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化的政策僅為部門指導(dǎo)意見,缺乏相應(yīng)的法律依據(jù),政策的權(quán)威性和力度不夠。因此必須建立專門的法律規(guī)范,以應(yīng)對(duì)BOT項(xiàng)目投資數(shù)額大、在項(xiàng)目周期內(nèi)不確定因素多、投資周期長(zhǎng)等特點(diǎn)。我國(guó)當(dāng)前還沒對(duì)BOT項(xiàng)目專門立法,現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)各部門之間不協(xié)調(diào)、權(quán)威性差、操作不規(guī)范、透明度低,嚴(yán)重制約了BOT模式的應(yīng)用。

(2)現(xiàn)有政策只是框架性的指導(dǎo)政策,對(duì)一些關(guān)鍵問題如企業(yè)改制和優(yōu)惠政策,既缺乏可供操作的實(shí)施辦法,也沒有明確地方政府實(shí)施的權(quán)限,給地方政府落實(shí)相關(guān)政策帶來(lái)較大困難,往往造成有政策無(wú)作為的局面。

(3)標(biāo)準(zhǔn)體系不完善,標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)的關(guān)系未完全理順,影響了標(biāo)準(zhǔn)的效力。如《大氣污染防治法》率先建立了禁止超標(biāo)排污的法律規(guī)范,規(guī)定了超標(biāo)排污的法律責(zé)任,但其他環(huán)境法律還沒有建立禁止超標(biāo)排污的法律規(guī)范。

3.地方政府應(yīng)用市場(chǎng)化模式的能力嚴(yán)重不足

(1)缺乏統(tǒng)一有效的環(huán)保監(jiān)管體制,橫向部門責(zé)權(quán)交叉多,職能配置不明晰;缺少有效機(jī)制和監(jiān)督力量,宏觀調(diào)控能力薄弱,對(duì)一些跨區(qū)域重大問題協(xié)調(diào)困難。缺乏環(huán)境與發(fā)展議事協(xié)商機(jī)制。

(2)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象普遍存在?；鶎迎h(huán)保執(zhí)法監(jiān)管手法落后,不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止企業(yè)偷排、漏排、超標(biāo)排放等問題。處罰力度弱,強(qiáng)制手段缺乏,對(duì)環(huán)境違法行為的處罰難以到位。目前,按我國(guó)法律規(guī)定,違法排污處罰多為10萬(wàn)元以下,最高額度100萬(wàn)元,與排污企業(yè)造成的損失相比微不足道,沒有震懾力。

四、穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施BOT融資模式的幾點(diǎn)建議

1.在推進(jìn)中國(guó)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化過(guò)程中,必須首先正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在設(shè)施建設(shè)方面,政府必須發(fā)揮主導(dǎo)投資作用,市場(chǎng)化方式為輔,在中長(zhǎng)期法律政策完善以后,可以期望市場(chǎng)化方式發(fā)揮較大作用。

2.建立較完善的法律規(guī)范,提高BOT投資保障制度,降低投資風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)格要求水平。法規(guī)建設(shè)需要包括明確公私各方的責(zé)任制、界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系、制定收費(fèi)和補(bǔ)貼及自有資本與負(fù)債的比例、地方與外國(guó)企業(yè)的比例、項(xiàng)目的資金流的財(cái)務(wù)管理、規(guī)范地方政府行為、規(guī)范市場(chǎng)以及監(jiān)管體制等重要因素。

3.切實(shí)加強(qiáng)在融資、收益等方面政策調(diào)控的力度,提供贏利的政策保障,創(chuàng)造BOT模式應(yīng)用的基礎(chǔ)條件。

4.政府要準(zhǔn)確定位,發(fā)揮創(chuàng)建市場(chǎng)、規(guī)范市場(chǎng)和扶持市場(chǎng)的作用

在推進(jìn)市場(chǎng)化過(guò)程中,政府要發(fā)揮三方面作用,即創(chuàng)建市場(chǎng)、規(guī)范市場(chǎng)和扶持市場(chǎng):

(1)創(chuàng)建市場(chǎng)

通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法,將污染治理的潛在市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)需求;按照“污染者付費(fèi)”、“投資者受益”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則,建立相關(guān)收費(fèi)體系,并盡快將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高到微利水平;完善產(chǎn)權(quán)制度,改變城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的純公共物品屬性,使之變成價(jià)格排他的準(zhǔn)公共物品。

(2)規(guī)范市場(chǎng)

全面制定城市相關(guān)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃,避免市場(chǎng)化過(guò)程中設(shè)施建設(shè)的盲目性;清除行政性壁壘和地區(qū)分割障礙,實(shí)行項(xiàng)目公告和公開招標(biāo)制度,創(chuàng)造公開、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境;通過(guò)調(diào)控收費(fèi)價(jià)格,保證所有人都能享有設(shè)施服務(wù);嚴(yán)格監(jiān)管,避免二次環(huán)境污染。

(3)扶持市場(chǎng)

加大政府財(cái)政扶植力度,建立污染治理專項(xiàng)基金;通過(guò)稅收、土地、用電等優(yōu)惠政策和技術(shù)及信息咨詢服務(wù),扶持相關(guān)企業(yè)積極參與市場(chǎng)化;建立社會(huì)公益性服務(wù)行業(yè)名錄,對(duì)包括改制企業(yè)在內(nèi)的所有從事環(huán)境污染治理的企業(yè),根據(jù)不同情況,實(shí)行不同的稅收優(yōu)惠政策。

五、BOT在我國(guó)的發(fā)展前景

BOT作為一種有效的項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方式,具有很強(qiáng)的生命力。它是開發(fā)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種較理想的選擇方案。

BOT模式對(duì)于利用社會(huì)資金解決環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題具有一定的優(yōu)勢(shì),但是應(yīng)全面認(rèn)識(shí)BOT模式,通過(guò)形成有利于BOT推行的政策、收費(fèi)和監(jiān)管環(huán)境,積極穩(wěn)步地推進(jìn)BOT試點(diǎn),降低BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn),并以此為契機(jī)最終形成多種社會(huì)資金多種形式地進(jìn)入城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的局面。

總之,利用BOT方式進(jìn)入環(huán)保建設(shè)項(xiàng)目,應(yīng)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略選擇,是我國(guó)投融資體制的一項(xiàng)重大改革,它在投資主體多元化、法人治理結(jié)構(gòu)的完善、引入國(guó)際先進(jìn)的投融資方法等方面,都具有十分明顯的功效。相信它的引入,對(duì)于制止一直困擾我國(guó)的環(huán)境污染嚴(yán)重、重復(fù)建設(shè)、亂上項(xiàng)目和嚴(yán)重浪費(fèi)稀缺資源等現(xiàn)象,加快我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),將會(huì)發(fā)揮重要的作用。

參考文獻(xiàn)

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