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內(nèi)容提要：本文基于對沿海地區(qū)農(nóng)民工的實證分析，提出應有順序有步驟地建立和完善相應的農(nóng)民工保險制度，并按照工傷保險—養(yǎng)老保險—基本醫(yī)療保險的順序，逐步構筑其工傷保險制度以及能夠與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和農(nóng)村養(yǎng)老保險相互銜接的養(yǎng)老保險制度。

一、引言

農(nóng)民工是當代中國城市的特殊群體。農(nóng)民工又稱進城務工人員，是指兼具農(nóng)民與工人身份的勞動者，包括在第二、第三產(chǎn)業(yè)中的勞動者，其特征是持農(nóng)村戶口但在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，沒有放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權，但以務工為主要謀生手段。農(nóng)業(yè)人口流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是城市化的必然結果。伴隨身份差別的待遇差別、社會福利差別、社會活動權利差別，使農(nóng)民工成為勞動力市場上的弱勢群體、城市社會的“邊緣人”。若城鄉(xiāng)身份差別繼續(xù)存在，越來越多的農(nóng)民工將給社會穩(wěn)定帶來巨大的沖擊，因而，農(nóng)民工社會保障制度的建設刻不容緩。

據(jù)新華社報道，到2003年為止，中國已有1億的農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)，每3個產(chǎn)業(yè)工人中就有2個來自農(nóng)村，1億進城農(nóng)民工是推動中國經(jīng)濟發(fā)展的新興力量。而在這方面，沿海地區(qū)表現(xiàn)得最為突出，20余年來，中國經(jīng)濟最閃光的地方就出現(xiàn)在沿海地區(qū)。中國沿海十多個省、直轄市、自治區(qū)(未包括臺灣省)，其面積占全國的17%，人口占全國的42%，而GDP占全國的73%。由于經(jīng)濟發(fā)展的需要，中國大量的農(nóng)村剩余勞動力潮水般地涌向沿海地區(qū)和城市，日漸形成了一種令人矚目的社會現(xiàn)象——“民工潮”。

由于沿海地區(qū)外來農(nóng)民工較為集中、農(nóng)民工問題較為突出，本課題組通過抽樣調(diào)查對沿海地區(qū)農(nóng)民工發(fā)放調(diào)查問卷。本報告主要根據(jù)此次調(diào)查資料實證性地描述和分析沿海地區(qū)農(nóng)民工的基本狀況和參加社會保險的意愿，以期為建立沿海地區(qū)的農(nóng)民工社會保險體系提供一些思路。

二、實證研究：抽樣調(diào)查問卷分析

本次抽樣調(diào)查范圍覆蓋了東部及沿海大部分地區(qū)，包括北京、河北、上海、江蘇、浙江、廣西、福建、山東、廣東和海南等10個省沛、區(qū))。調(diào)查采取結構式訪談的方式，重點對農(nóng)民工的群體信息、經(jīng)濟狀況、參加社會保險的意愿等方面進行問卷調(diào)查。本次調(diào)查共發(fā)放問卷4141份，收回有效問卷3783份，有效回收率91.35%。

(一)基本情況

從地域上看，沿海地區(qū)農(nóng)民工的流動以在本省(市、區(qū))內(nèi)流動為主要方式，以這種方式流動的農(nóng)民工占所有被調(diào)查對象的74.90%；其次是由中部、西部向東部流動，占總數(shù)的19.30%(見表1)?？梢钥闯觯瑬|部的經(jīng)濟較中國其他地區(qū)發(fā)達，不僅吸引了中國其他地區(qū)的剩余勞動力，本省的農(nóng)民工也愿意留在本省(市、區(qū))經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)打工。

從性別上看，本次調(diào)查的農(nóng)民工中男性占56.40%，女性占43.60%，男女性別比為1.29：1。從年齡結構上看，19—32歲年齡組的人最多，占被調(diào)查總數(shù)的64.72%；其次是33-46歲年齡組的人，占28.99%。在本次調(diào)查中，調(diào)查對象的平均年齡為27.22歲，這與南京大學社會學系1998年的調(diào)查結果(平均年齡為28.71歲戶相比，略有降低。而從分省(市、區(qū))的數(shù)據(jù)來看，福建省的農(nóng)民工群體最為年輕，平均年齡為25.33歲(見表2)。

從文化程度看，被調(diào)查者中具有初中文化程度的人最多，占被調(diào)查總數(shù)的58.90%；具有高中文化程度的人其次，占被調(diào)查總數(shù)的21.51%。共有31.19%的人具有高中及高中以上文化，與全國農(nóng)民工整體文化程度相比，差別不大，但與2()00年農(nóng)村勞動力中高中及高中以上文化程度的勞動力占11%左右的水平相比，沿海地區(qū)農(nóng)民工無疑具有明顯的高素質(zhì)的特征(見表3)。

注：勞動力平均受教育年數(shù)計算公式為：平均受教育年數(shù)；(N×l5+H×l2+M×9+S×6)/L，其中，N為大專水平及以上勞動力人數(shù)，H為高中或中專水平勞動力人數(shù)，M為初中水平勞動力人數(shù)，S為小學水平勞動力人數(shù)，L為勞動力總人數(shù)。

資料來源：

①沿海地區(qū)農(nóng)民工數(shù)據(jù)來源：本課題組：2004年全國農(nóng)民工社會保險抽樣調(diào)查資料；

②進城務工勞動力數(shù)據(jù)來源：本課題組：2004年全國農(nóng)民工社會保險抽樣調(diào)查資料；

③農(nóng)村勞動力數(shù)據(jù)來源：國家勞動和社會保障部培訓就業(yè)司、國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊：(91000年中國農(nóng)村勞動力就業(yè)及流動狀況)。

從調(diào)查對象進城后從事的行業(yè)來看，農(nóng)民工主要從事的是本城市居民不愿從事的工作，比如建筑業(yè)和制造業(yè)，這類農(nóng)民工共占被調(diào)查者的43.62%，其中還有9.04%的農(nóng)民工暫時沒有固定的行業(yè)(見表4)。

從調(diào)查對象對簽定合同的態(tài)度看，當問及農(nóng)民工是否與單位簽定勞動合同的時候，有42.44%的被調(diào)查者沒有與單位簽定合同，38.91%的被調(diào)查者只簽定了臨時合同，只有18.65%的被調(diào)查者簽定了長期合同。當問及沒有簽定合同的主要原因時，有相當一部分被調(diào)查者回答是企業(yè)不愿意簽定勞動合同，占被調(diào)查總數(shù)的20.60%，而自己不愿意簽定勞動合同的居于少數(shù)(見表5)。

(二)經(jīng)濟收入與開支情況

從沿海各省(市、區(qū))農(nóng)民工的經(jīng)濟收入來看，月收入在500-800元的居多，一些工作相對穩(wěn)定的農(nóng)民工收入會高一些，以800～1000元的居多。從月平均收入與年齡的關系上看，整個沿海地區(qū)農(nóng)民工月平均收入最高的是33～46歲年齡組的農(nóng)民工，月平均收入為712.68元。18—32歲、47-60歲年齡組的農(nóng)民工月平均收入分別為700.07元、669.88元。月平均結余最多的是18～32歲年齡組的農(nóng)民工，月平均結余為391.44元。33～46歲、47～60歲年齡組的農(nóng)民工月平均結余為386.43元和370.83元。

(三)參加社會保險的意愿

1.社會保險參保意愿。雖然農(nóng)民工在城市生活也同樣面臨著各種社會風險，但鑒于其繳費能力低下，事實上農(nóng)民工對于城鎮(zhèn)職工所享有的各項社會保險存在著有差別的參保意愿。本文通過對被調(diào)查者“目前認為最需要參加的社會保險重要程度的排序”一題的分析，計算出農(nóng)民工對于養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險五大社會保險的參保意愿得分，結果它們分別為3.47、2.40、3.29、2.27和1.06。由此可見，農(nóng)民工希望參加養(yǎng)老保險的意愿最為強烈，其余社會保險重要程度的排序是工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險。

2.參加養(yǎng)老保險的意愿。從收入和參保意愿的交叉分析來看，近一半的農(nóng)民工選擇愿意回鄉(xiāng)參保，月收入在800-1000元的農(nóng)民工最愿意在務工地參保，月收入在500-600元的農(nóng)民工最愿意回家鄉(xiāng)參保，收入高的農(nóng)民工在務工地參保的意愿更強烈一些，當然，還有相當一部分農(nóng)民工是不愿意參保的(見表6)。

當問及根據(jù)自己的收入狀況，愿意每月繳納多少養(yǎng)老保險費時，福建省農(nóng)民工愿意繳納的數(shù)額最高，為219.79元；其次是浙江，為192.53元；最低是海南省，為49.57元。各個省份之間農(nóng)民工愿意繳納的養(yǎng)老保險費差別較大，而整個沿海地區(qū)平均為89.30元(見表7)。

3.參加工傷保險的意愿。如果參加社會保險，農(nóng)民工普遍認為目前最需要參加的社會保險種類按重要程度排在前三位的分別為養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險，可見，除了養(yǎng)老保險之外，工傷保險對于農(nóng)民工來說也十分重要。由于自2004年1月1日起《工傷保險條例》的施行和近期《關于農(nóng)民工參加工傷保險有關問題的通知》的出臺，農(nóng)民工被正式確認為職工的一部分，同樣享受工傷保險。農(nóng)民工參加工傷保險的意愿現(xiàn)在可以隨著法律措施的出臺得以實現(xiàn)。

4.參加醫(yī)療保險的意愿。從參加醫(yī)療保險的情況來看，有63.73%的農(nóng)民工沒有參加醫(yī)療保險，而僅有13.89%的農(nóng)民工參加了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險最多的地區(qū)為江蘇省(見表8)。

從參加醫(yī)療保險的意愿來看，48.57%的農(nóng)民工愿意參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，也有39.47%的農(nóng)民工對此抱有無所謂的態(tài)度；有47.10%的農(nóng)民工愿意參加農(nóng)村合作醫(yī)療保險，也有41.42%的被調(diào)查者對此抱有無所謂的態(tài)度。當問及“如果政府舉辦一種醫(yī)療保險，在得病住院時給予報銷60%左右的醫(yī)療費用，是否意愿參加”時，有73.28%的被調(diào)查者愿意參加，這說明，只要農(nóng)民工能夠充分理解醫(yī)療保險的作用和地位，他們還是愿意參加醫(yī)療保險的。

(四)結論

1.農(nóng)民工進城打工是中國經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，而東部沿海地區(qū)是進城務工農(nóng)民的首選。一方面，經(jīng)濟發(fā)展需要大量的勞動力，而隨著城市化進程的加快，越來越多的農(nóng)民離開農(nóng)村，來到城市；另一方面，雖然農(nóng)民工在城市里的收入明顯低于城鎮(zhèn)職工，但相對于在農(nóng)村務工收入要高，進城務工對那些來自經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民仍然具有較大的吸引力。而東部沿海地區(qū)有非常多的發(fā)達城市，能為打工者提供廣闊的就業(yè)空間，因此是農(nóng)民工打工的首選地區(qū)。

2.沿海地區(qū)農(nóng)民工是潛在的有能力參加社會保險的群體。從上面的分析可以看出，目前大部分農(nóng)民工正處于青壯年，以養(yǎng)老保險為例，如果他們參加社會養(yǎng)老保險，可以形成較長的繳費期。對于養(yǎng)老保險制度來說，保證一定時間的資金積累是至關重要的。因而可以說，建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度事不宜遲，因為繳費年齡的黃金期一旦錯過，是難以補救的。從文化程度看，沿海各省(市、區(qū))的農(nóng)民工受教育水平較高，是高素質(zhì)的農(nóng)村勞動力?！案咚刭|(zhì)”的特征既保證了農(nóng)民工在城市的生存能力，也使這一群體容易形成較強的社會保險參保意識。從經(jīng)濟收入和結余的情況看，沿海地區(qū)農(nóng)民工的平均月收入都在700元左右，月平均收支結余超過350元。這個收入和結余水平相對于城鎮(zhèn)職工是低下的，但可以肯定的是，一定的社會保險繳費能力他們還是具備的。

3.城市對農(nóng)民工的長期排斥使得農(nóng)民工在社會保險的選擇上受到限制。單純從調(diào)查問卷的分析結果看，沿海地區(qū)農(nóng)民工對參加社會保險的選擇意愿是出乎意料的。他們雖然具有相對比較高的受教育程度，但是，他們對養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等還不是很了解，還沒有完全體會到社會保險的重要性。在參保方式的選擇上，他們也偏向于在農(nóng)村參保，或者說在自己戶籍所在地參保。雖然不能排除部分農(nóng)民工有“葉落歸根”的鄉(xiāng)土情結，但更多的農(nóng)民工表現(xiàn)出的是一種不被城市接納的無奈。眾所周知，在社會保障領域城鄉(xiāng)之間是涇渭分明的，即便已經(jīng)長期工作、生活在城市的農(nóng)民工也仍然是被城鎮(zhèn)社會保障體系所排斥的。另外，從他們應有的權利保障來看，最突出的問題就是農(nóng)民工和企業(yè)簽定勞動合同的狀況。一方面，企業(yè)不愿簽定合同；另一方面，農(nóng)民工自身的維權意識還不是很高，沒有考慮到自己應該享有的社會保障。還有，對農(nóng)民工并沒有建立起完善的醫(yī)療保險制度，導致農(nóng)民工對醫(yī)療保險的參保意愿不是很高，大部分未參加醫(yī)療保險。總之，在城鄉(xiāng)二元制度安排下，農(nóng)民工幾乎看不到真正成為一個城市人的希望。所以，放棄“參加城鎮(zhèn)職工社會保險”的選項，并不足以表明農(nóng)民工的真實意愿，因為這其中包含了太多的農(nóng)民工的委屈和他們對現(xiàn)行制度的失望。

綜上所述，一方面，應該將農(nóng)民工納入社會保險體系；另一方面，鑒于特殊的社會環(huán)境、農(nóng)民工有限的繳費能力，專門建立一套針對農(nóng)民工的社會保險制度并逐步與城鎮(zhèn)職工社會保險體系并軌，將不失為明智的選擇。

三、農(nóng)民工社會保險制度創(chuàng)新

基于對沿海地區(qū)農(nóng)民工狀況的實證分析，應根據(jù)農(nóng)民工的需要和特點，有順序、有步驟地建立和完善相應的農(nóng)民工社會保險制度。就沿海地區(qū)來說，基于前面對農(nóng)民工基本情況和他們參加社會保險意愿的分析，應當按照工傷保險—養(yǎng)老保險一基本醫(yī)療保險的順序建立相應的保險制度。

(一)建立農(nóng)民工的工傷保險制度

首先，農(nóng)民工所從事的多為臟、累、重、險的工作，工作條件相對比較惡劣，而農(nóng)民工由于其所處的相對弱勢地位，其權益往往得不到有效保障。因此，首先，應該鼓勵農(nóng)民工通過法律手段來保護自身的權益，在與雇主簽定勞動或勞務合同時要求其為自己辦理工傷保險。廣東等地出現(xiàn)的“民工荒”現(xiàn)象就是最好的例證，這也是解決農(nóng)民工工傷保險問題的最好時機。

其次，隨著《工傷保險條例》的施行和近期《關于農(nóng)民工參加工傷保險有關問題的通知》的出臺，可以看出，相關的法律法規(guī)已基本健全，目前更多要做的是加強執(zhí)法力度，以及對農(nóng)民工適當?shù)亟o予法律援助。另外，可以在準入機制上對雇傭農(nóng)民工的企業(yè)或個體工商戶進行監(jiān)管，要求只有雇主為其雇用的農(nóng)民工投保了工傷保險才發(fā)放給其營業(yè)執(zhí)照，允許其經(jīng)營。但是，這只適用于農(nóng)民工較穩(wěn)定的行業(yè)，而對于流動性較大的行業(yè)，例如建筑業(yè)，則只有加強巡回監(jiān)察和加大懲罰的力度，督促承包人為其新來人員及時辦理保險。

再次，有必要盡快建立針對農(nóng)民工的工傷賠償機制，這樣，用工單位將會更加注意用工過程中的安全保護措施，農(nóng)民工的職業(yè)傷害事故將有可能大大減少。當然，建立完善的事后補償制度固然重要，但更應該強調(diào)事先的宣傳和預防工作。政府的勞動監(jiān)督部門應加大對農(nóng)民工集中的企業(yè)及事故多發(fā)或職業(yè)病危害嚴重的行業(yè)、企業(yè)的監(jiān)督力度，重點監(jiān)督工作場所的衛(wèi)生狀況以及勞動安全狀況，檢查對農(nóng)民工的安全教育、安全防護措施的實施情況。應建立現(xiàn)代的、科學的安全管理手段，以預防為主，而不是實行“事后處理”型的管理和監(jiān)督。

(二)建立獨立的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度

在城市化的大背景下，建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度應當盡可能地向城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度靠攏。但是，考慮到目前農(nóng)民工的整體經(jīng)濟收人、參保意愿和職業(yè)特點，以及城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度從建構理念到具體政策、操作規(guī)范、管理方式等方面的巨大差異，建立包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保臉體系也明顯不合時宜。因此，對于農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險，有必要在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險之外探尋第三條道路，以切實保障農(nóng)民工的社會養(yǎng)老權益。

根據(jù)對沿海地區(qū)農(nóng)民工社會保險的基本狀況和參加保險的可行性的分析，可考慮建立全國統(tǒng)一的“個人賬戶與集體賬戶彈性結合”的新型農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險模式。農(nóng)民工達到法定參保年齡，即可選擇繳費參保，繳費可以以全國農(nóng)民工月平均收入為基數(shù)。繳費采取富有彈性的靈活繳費方式，可以選擇按月、按季、按年繳費，允許中斷后再補繳，繳費時間累計折算成標準繳費年限(最終以年為單位計算)。由于許多農(nóng)民工的工資并非按月支付，比如，建筑行業(yè)的農(nóng)民工的工資是以工程項目的結算、工期為周期的；因此，這種繳費方式將更符合客觀情況。而在養(yǎng)老保險金的領取方面，可以通過養(yǎng)老保險長期平衡精算進行預測：建立農(nóng)民工個人養(yǎng)老保險給付平衡模型，制定出養(yǎng)老保險的給付標準；建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險基金的長期平衡精算模型，測算出養(yǎng)老保險基金的收支、結余狀況；最后，在達到養(yǎng)老保險金領取年齡后，農(nóng)民工按月領取養(yǎng)老金。

(三)其他社會保險制度的建立

第一，應該建立針對進城農(nóng)民的醫(yī)療和大病保險制度。雖然從年齡結構看，農(nóng)民工以年輕力壯者為多，但患病仍然是難免的。在缺乏保障機制的情況下，為了在更大范圍內(nèi)分散農(nóng)民工的風險，應該建立針對農(nóng)民工的大病醫(yī)療費用部分社會統(tǒng)籌的保障機制。其籌資機制由個人繳費和地方財政的一定支持構成。個人繳費和財政支持的比例應該根據(jù)各地的具體情況而定。在初期，可確定相對較低的繳費水平和保險水平，將來逐漸提高。第二，應該建立針對農(nóng)民工的失業(yè)保險制度，規(guī)范雇用農(nóng)民工單位的用工制度。所有用人單位均須與所雇勞動者(不論是城鎮(zhèn)戶口還是鄉(xiāng)村戶口的勞動者)依法簽定勞動合同，政府相關部門應該嚴格監(jiān)督。第三，應該逐步建立農(nóng)民工的生育保險制度，其目的一方面是保護女性農(nóng)民工的健康并維持她們的生活水平，另一方面也是為了下一代的健康著想。

總之，中國對農(nóng)民工社會保障問題的探討剛剛開始，對于農(nóng)民工社會保障制度的歸屬、地位、內(nèi)容、形式、管理體制、資金籌措等問題的認識也很不成熟，甚至還存在著較大的爭議。因此，目前對如何為農(nóng)民工提供社會保障，還處于思路不明晰、政策和法規(guī)空白、措施和具體方案缺失的起步狀態(tài)。沿海地區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達，也是農(nóng)民工集中的地帶，農(nóng)民工的社會保險制度應該在沿海地區(qū)逐步建立并完善，然后逐步覆蓋到全國。而如何為這些為城市建設做出貢獻的農(nóng)民工建立起相對合理的社會保險體制，還有相當長的一段路要走。