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縣鄉(xiāng)是我國農村的基層單位,在今后20年全面建設小康社會的過程中,縣鄉(xiāng)經濟社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,具有重要的基礎性作用。但是,近年來,縣鄉(xiāng)財政風險問題的凸顯及其嚴峻化,已經成為妨礙縣鄉(xiāng)經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素或隱患。因此,本報告將對縣鄉(xiāng)財政風險的現(xiàn)狀、成因、影響和防范機制問題進行研究,以期能夠對促進縣鄉(xiāng)經濟的可持續(xù)發(fā)展,提出切實可行的對策思路。

一、縣鄉(xiāng)財政風險的現(xiàn)狀與負面影響

對于財政風險,不同的研究者通常從不同的角度,給予其不同的具體界定。但我認為,迄今為止,劉尚希(2003)的定義較為全面而又簡潔地概括了財政風險的本質。根據(jù)這個定義,所謂財政風險,是指“政府擁有的公共資源不足以履行其應承擔的支出責任和義務,以至于經濟、社會的穩(wěn)定發(fā)展受到損害的可能性?！睋?jù)此可以推論,財政風險并非單純的財政部門風險,而是政府和整個社會經濟系統(tǒng)最終面臨的公共風險。財政風險與財政困難是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個概念。財政困難是針對現(xiàn)實的,具有確定性;而財政風險是指向未來的,具有不確定性?，F(xiàn)實的財政困難如果不消除,就會轉化為未來的財政風險。但是,當前乃至今后的政府政策和政府行為、經濟社會發(fā)展環(huán)境甚至自然條件的變化,都會影響未來的財政風險。對于財政風險,可按不同的標準進行分類,財政風險也有不同的表現(xiàn)形式。但是,債務風險即財政缺乏清償能力是財政風險最主要、最直接的表現(xiàn)形式(劉立峰,2002)。財政風險一般具有體系性、隱蔽性和不確定性三重特點。

當前,在我國大多數(shù)地區(qū),特別是欠發(fā)達地區(qū),縣鄉(xiāng)財政風險問題較重且呈日趨加重之勢。主要表現(xiàn)是:(1)縣鄉(xiāng)政府的負債種類繁多、規(guī)模較大,且有不斷擴張之勢,呈現(xiàn)負債問題嚴重化和隱性負債顯性化、或有負債直接化并存發(fā)展的特征。特別是近年來縣級財政的赤字面不斷擴大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債普遍化的趨勢已在縣市級迅速蔓延。(2)縣鄉(xiāng)財政的增收渠道不暢,財政收入的增長趕不上財政支出的擴大,導致其債務清償能力的增長比較緩慢,財政收支缺口不斷擴大,負債規(guī)模遠遠超出可用財力。

從大量文獻研究和筆者的相關調查來看,日趨嚴重的縣鄉(xiāng)財政風險問題,已經并將繼續(xù)產生以下負面影響。(1)影響縣鄉(xiāng)政府的正常運轉,甚至導致縣鄉(xiāng)政府及其相關部門的工作陷入惡性循環(huán)。(2)妨礙農村公共品有效供給的增加,甚至形成政府運轉支出擠占公共建設支出、農村公共品供給只能依賴借債或罰款的局面。(3)削弱縣鄉(xiāng)財政的支農能力,導致實際的財政支農只能依靠中央和省級財政,影響財政支農的宏觀效果。(4)助長縣鄉(xiāng)政府的“地方政府公司主義”傾向,蓄積妨礙經濟社會可持續(xù)發(fā)展的隱患。(5)影響農村稅費改革、取消農林特產稅等中央惠民政策的可持續(xù)性,加劇近期和長遠的農村穩(wěn)定問題。

二、縣鄉(xiāng)財民風險的成因

(一)在欠發(fā)達地區(qū)或農業(yè)主產區(qū),由于區(qū)域經濟增長的特點,來自工商業(yè)的財政收入增長緩慢,而增長潛力比較小的農業(yè)稅費卻成為縣鄉(xiāng)財政收入的重要或主要來源。因此,在大多數(shù)地區(qū),縣鄉(xiāng)財政收入增長的艱難性有其必然性

除上級政府的轉移支付外,縣鄉(xiāng)財政的主要收入大致有兩大塊,一是工商業(yè)對財政收入的貢獻;二是面向農民收取的各項稅費。近年來,在多數(shù)農業(yè)主產區(qū)和欠發(fā)達地區(qū),主要由于以下三方面的原因,工商業(yè)對財政收入的貢獻能力增長艱難,成為其財政增收難的重要原因。(1)1990年代初期以后,經過連續(xù)幾年的改制熱潮,縣鄉(xiāng)政府大多切斷了與縣域企業(yè)的產權聯(lián)系。因此,縣鄉(xiāng)政府依托與縣域企業(yè)的產權聯(lián)系獲得非稅收入的渠道已經迅速萎縮。(2)近年來城鄉(xiāng)消費結構的升級、市場格局由賣方市場向買方市場的轉變,以及以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體的縣域中小企業(yè)發(fā)展階段的變化,都使以中小企業(yè)為主體的縣域企業(yè)的發(fā)展難度增加,從而制約了縣域企業(yè)對縣鄉(xiāng)財政收入貢獻能力的增長,甚至導致區(qū)域之間來自工商業(yè)的財政收入出現(xiàn)了加快兩極分化的趨勢:少數(shù)縣鄉(xiāng)由于工商業(yè)的迅速發(fā)展,來自工商業(yè)的財政收入數(shù)量多、增長快,很快走上了經濟發(fā)展與財政增收良性循環(huán)的軌道,并逐步成為發(fā)達縣鄉(xiāng),而大多數(shù)縣鄉(xiāng)的經濟發(fā)展和財政增收狀況卻難有根本改變。(3)在縣域范圍內,稅收貢獻能力比較強的中央和省屬國有企業(yè)比較少,即使有若干這樣的國有企業(yè),縣鄉(xiāng)也很少能夠參與其稅收分享。因此,在大多數(shù)縣鄉(xiāng),特別是欠發(fā)達地區(qū)的縣鄉(xiāng),來自工商業(yè)的財政收入的增長往往比較艱難,其財政收入的增長容易出現(xiàn)比較困難的局面。

縣鄉(xiāng)財政的另一項主要收入來源,是面向農民收取的各項稅費。但從本質上說,面向農民收取的各種稅費很難長期支撐縣鄉(xiāng)財政收入的快速增長。在農業(yè)各稅中,數(shù)額和影響較大的是農業(yè)稅和農林特產稅兩項。但就全國或欠發(fā)達地區(qū)的大多數(shù)縣鄉(xiāng)來說,如果按照有關政策規(guī)范征收,在多數(shù)縣市這兩項稅收的年際增長空間并不會很大,這兩項稅種都不具有長期快速增長的潛質。雖然某一縣鄉(xiāng)可能因為當年大幅度地推進農業(yè)結構調整而導致農業(yè)特產稅的大幅度增長,但就多數(shù)地區(qū)來說,形成這種局面的可能性并不會很大。近年來,許多縣鄉(xiāng)農業(yè)稅、農業(yè)特產稅的大幅度增長,主要依靠的是對兩稅的超常規(guī)非規(guī)范征收,或者更確切地說,依靠的是對小規(guī)模農戶極其有限的經營剩余的超強度擠壓,從長期看這是不可持續(xù)的。有些地方還在現(xiàn)有的稅費政策之外,巧立名目向農民非法收取各種稅費或罰款,并以此作為促進縣鄉(xiāng)財政,收入增長的重要來源。但從長期趨勢看,這也很難成為縣鄉(xiāng)財政增收的主要來源。

從我們的實際調查來看,在多數(shù)農業(yè)主產區(qū)或欠發(fā)達地區(qū),不僅來自工商業(yè)的財政收入增長比較慢,農業(yè)稅和農業(yè)特產稅還成為縣鄉(xiāng)財政收入的重要來源,甚至主要來源。這種狀況實際上增加了縣鄉(xiāng)財政收入增長的艱難性。這種情況甚至存在于一些經濟發(fā)展水平相對較高的中等發(fā)達地區(qū)。

案例l。2002年,黑龍江省綏化市海倫縣農業(yè)各稅收入6142萬元,其中農業(yè)稅、農業(yè)特產稅、耕地占用稅和契稅收入分別為5845萬元、149萬元、4萬元和144萬元。農業(yè)各稅收入占當年縣本級財政一般預算收入的56.7%,占當年縣本級年末決算收入(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)上劃收入)的39.1%。

案例2。1996-2002年,肥城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財政收入從3507萬元增加到13511萬元,增長了2.85倍;鄉(xiāng)鎮(zhèn)級工商業(yè)稅收從2441萬元增加到2770萬元(按稅收分享改革前的口徑),增加了0.13倍;農業(yè)各稅從1858萬元增加到11245萬元,增加了5.05倍。

案例3。2002年,黑龍江省北林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的農業(yè)稅正稅收入為4500萬元,農業(yè)稅附加900萬元,而來自農村中小企業(yè)的稅收不足900萬元。該區(qū)農業(yè)稅收入占該區(qū)財政總收入的27.8%,占區(qū)本級財政收入的45%。

(二)自上而下的增支減收政策頻繁出臺,加劇了縣鄉(xiāng)財政支出剛性增長、收入增長緩慢的問題突出

1.“中央出政策,地方出資金”或“中央點菜,地方買單”的新政策出臺,增加了縣鄉(xiāng)財政支出增長的剛性和收入增長的艱難性。

2.政策性增人增長過快,導致人員經費的增長遠高于財政收入的增長。

(三)現(xiàn)行財政體制強化了各級政府上收財權、下放事權的格局,從而加劇了縣鄉(xiāng)財政的困境

從1994年開始,我國實行了以分稅制為主要內容的財政體制改革,取得了積極的成效。但是,就總體來說,現(xiàn)行分稅制的不完善之處也是顯而易見的。在省以下層面,實際運作的財政體制甚至主要是上級政府憑借對下級政府的行政和人事控制權,對分稅制和財政包干體制按照機會主義原則進行結合的產物。在這種財政體制的運行中,往往存在以下傾向:(1)各級政府盲目效仿分稅制改革中中央集中財權的做法,形成省以下政府層層向上集中財權的格局。(2)各級政府之間事權劃分不合理、不清晰的問題仍然比較突出,實際上形成了各級政府層層向下下放事權的格局。這兩方面的綜合作用,凸顯了現(xiàn)行財政體制下財權劃分模式與事權劃分模式不對稱的問題,容易導致縣、鄉(xiāng)兩級政府“履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱,成為現(xiàn)在的突出矛盾”(賈康,白景明,2002)。(3)現(xiàn)行的轉移支付制度在很大程度上帶有新舊體制雙軌并存的特征,在中央對地方的轉移支付總量中,只有過渡期轉移支付才是適應市場經濟和分稅制改革要求、真正具有平衡地方財力功能的規(guī)范化的轉移支付,但其所占比重偏低卻是一個突出問題。因此,現(xiàn)行的轉移支付制度雖然在總體上呈現(xiàn)不斷完善的趨勢,但在當前卻并沒有達到縮小地區(qū)差距的效果,甚至在一定程度上放大了地區(qū)經濟差距(馬栓友,于紅霞,2003),加劇了農業(yè)主產區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的財政困難及財政風險。

(四)自上而下的壓力型體制及與此相關的政府職能轉變滯后,加劇了縣鄉(xiāng)政府的弱勢地位,也提高了形成縣鄉(xiāng)財政風險的可能性

經過改革開放20多年的發(fā)展,我國行政體制改革雖然取得了重大進展,壓力性體制的特性有所減弱。但是,就總體而言,我國行政體制的改革仍然嚴重滯后于經濟體制的改革,現(xiàn)行行政體制仍在一定程度上具有壓力型體制的特征。其主要表現(xiàn)是:(1)管理型色彩較濃、服務型色彩較弱,甚至許多服務型職能也要通過管理型方式去履行。(2)上級政府在行政、人事、甚至經濟社會事務方面,保持著對下級政府較高程度的控制;在招商引資、計劃生育、農村穩(wěn)定、甚至發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)建設諸方面,動輒實行獎懲指標考核,甚至“一票否決”。(3)下級政府在相當程度上表現(xiàn)出對上級政府的化傾向,甚至要以上級政府的好惡作為評判其行為或政績的標準。

壓力型行政體制的運行,容易產生職能部門強化與市場秩序建立的矛盾,導致政府越位、加劇政府職能轉變的滯后問題。

政府職能轉變滯后,不僅容易導致政府疏于公共產品(服務)的有效供給,也會加劇公共產品(服務)供給不足對企業(yè)、農戶等市場主體運行的負面影響,從而間接增加縣鄉(xiāng)政府減少財政收入、增加隱性負債的可能性。近年來,要求政府精簡機構和人員的呼聲異常強烈,但是,歷史經驗表明,在政府職能尚未實現(xiàn)根本轉變的背景下,政府職能的轉變就難以走出“精簡——較大幅度地增加——再精簡——更大幅度地增加”的循環(huán)。在此背景下,政府機構精簡雖然從短期來看,有可能導致政府運行成本的下降;但從長期來看,政府“精增循環(huán)”的操作成本及政府機構、人員的長期反彈,都會增加縣鄉(xiāng)政府的財政支出和出現(xiàn)財政風險的可能性。

(五)縣鄉(xiāng)政府的債務或風險管理處于混亂、失控狀態(tài),對于縣鄉(xiāng)政府及其主要領導人的道德風險缺乏有效的制衡機制

近年來,雖然縣鄉(xiāng)負債問題越來越重,縣鄉(xiāng)財政風險在比較嚴重的基礎上仍在不斷蓄積,但就總體而言,對于縣鄉(xiāng)負債和財政風險的管理仍然比較混亂。除顯性直接負債外,在多數(shù)地區(qū)特別是欠發(fā)達地區(qū),或有負債甚至隱性負債的規(guī)模到底有多大,仍然是一個迷。縣鄉(xiāng)政府債務和風險管理的混亂失控,固然與或有負債或隱性負債的自身性質有關,也與缺乏統(tǒng)一權威的財政債務和風險管理機構相聯(lián)。從理論上說,財政部門是財政債務和風險的管理機構;但預算約束軟化和管理不力,預算外、制度外財政收支的大量發(fā)生,甚至源自財政系統(tǒng)之外的政府顯性、隱性或直接、或有負債的大量發(fā)生,實際上動搖著財政部門作為財政債務和風險管理部門的統(tǒng)一性和權威性。現(xiàn)行的《預算法》在第28條規(guī)定,“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。在縣鄉(xiāng)負債難以避免的情況下,執(zhí)行這項規(guī)定固然有利于控制政府顯性直接負債的增長,卻也在客觀上起到了一種“逼迫”作用,逼迫縣鄉(xiāng)政府的負債更多地采取隱性負債和或有負債的形式,從而增加了對縣鄉(xiāng)政府債務和財政風險進行管理、控制的難度。縣鄉(xiāng)政府的債務或風險管理混亂,還與對政府債務和財政風險缺乏有效的制衡機制不可分割。

三、縣鄉(xiāng)財政風險的防范和憂解思路

(一)采取有效措施,切實重視縣鄉(xiāng)財政風險的防范和化解工作

鑒于當前我國的縣鄉(xiāng)財政風險問題比較嚴重,還有越來越重之勢,而在經濟社會的穩(wěn)定發(fā)展和政權鞏固中,縣鄉(xiāng)又具有重要的基礎地位,加強縣鄉(xiāng)財政風險的防范和化解工作,應該被盡快提到議事日程,切實給予高度重視。為此,(1)切實加強對縣鄉(xiāng)負債的清理整頓和分類治理工作,在進行多方案試點比較的基礎上,積極進行依法治債的探索工作。(2)在先行試點的基礎上,建立健全縣鄉(xiāng)財政風險的統(tǒng)計和預警體系,逐步建立規(guī)范化的縣鄉(xiāng)財政風險披露制度,為加強對縣鄉(xiāng)財政風險的防范和控制提供依據(jù)。(3)嚴格政府支出管理,根據(jù)不同類型政府負債的形成規(guī)律,積極探索規(guī)范政府行為的途徑,并相應加強對政府行為的約束機制建設。(4)結合完善縣鄉(xiāng)財政風險的統(tǒng)計和預警體系,逐步建立防范縣鄉(xiāng)財政風險準備金制度。

（二）按照健全公共財政體制的方向,加快政府職能的轉變

我們認為,按照完善社會主義市場經濟體制的改革方向和建立公共財政體制的要求,完善政府職能。首先需要重新調整各級政府的職能定位和對下級政府及其主要領導人的考核方式,積極實現(xiàn)政府由經濟建設型向公共服務型的轉變,加快政府從競爭性、盈利性領域的退出步伐,將政府的主要精力轉向提供公共物品或服務、調節(jié)收入分配、調控宏觀經濟運行、為市場主體特別是中介組織的發(fā)育提供良好的發(fā)展環(huán)境上來。結合推進政府職能的轉變,加強政府的社會管理和公共服務職能,促進政府行為的規(guī)范化、決策的科學化和民主化建設,加強對政府行為的社會監(jiān)督。

(三)科學劃分各級政府的事權,按照財權與事權相對稱的原則,適當調整中央和地方政府及省以下各級政府之間的財力分配關系

為了解決這個問題,除加強自上而下的轉移支付外,適度重新調整中央與地方、省與市縣、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財政分配關系,也是一個重要途徑。比如,對于欠發(fā)達地區(qū),可以適度增加增值稅地方留成的比例,穩(wěn)定縣級財政對于所得稅、營業(yè)稅增量的分享比例。同時,堅決取消自上而下的包稅制、收稅提成和獎勵政策。在適度降低對發(fā)達地區(qū)的稅收返還比例的同時,適度提高對欠發(fā)達地區(qū)的稅收返還比例等。

（四）強化中央和省級政府在財政支農方面的投入責任

當前,在多數(shù)地區(qū)特別是欠發(fā)達地區(qū),由于財政困難較大,縣鄉(xiāng)政府在總體上已經無力支持農業(yè),這種狀況還不是短期內可以根本改變的。因此,在切實保障政府財政支農總投入穩(wěn)定增長的前提下,近中期內,要在清晰界定各級政府的財政支農事權的基礎上,明確要求中央和省級政府的財政支農投人,成為欠發(fā)達地區(qū)政府財政支農總投入的主體。明確這種格局,可以從兩個方面切實促進國家財政支農能力的穩(wěn)定增長。一方面,有利于防止各級政府相互推諉財政支農的責任,導致財政支農行為難以真正地付諸實施;另一方面,避免因縣鄉(xiāng)政府財政支農能力的虛假增長而影響宏觀決策的科學性。當然,從中長期的角度看,根據(jù)發(fā)揮比較優(yōu)勢的原則,積極培育縣級政府的財政支農能力、強化各級政府之間在財政支農方面的責任分工仍是非常必要的。

（五）加快完善適應分稅制要求的轉移支付制度,加大對欠發(fā)達地區(qū)的財政支持

在當前縣鄉(xiāng)嚴重負債、財政風險不斷蓄積的背景下,完善轉移支付制度需要重點做好以下工作:(1)除少數(shù)發(fā)達地區(qū)外,鑒于我國縣鄉(xiāng)財政風險問題的普遍化和不斷發(fā)展態(tài)勢,建議適當增加按因素法確定的一般性轉移支付資金的數(shù)量和比重,借此加大對欠發(fā)達地區(qū)的財政支持,以適度彌補以欠發(fā)達地區(qū)為主體的縣鄉(xiāng)財政的收支缺口,緩解縣鄉(xiāng)財政風險問題。(2)審慎評估各項新政策對縣鄉(xiāng)財政風險的影響,配套實施部分轉移支付措施。結合取消農業(yè)特產稅、減免農業(yè)稅等新政策的出臺,實施配套性的部分或全額轉移支付措施,避免因此導致的財政支出增加超出縣鄉(xiāng)政府的承受能力。

(六)強化中央及省級政府在農村義務教育方面的投入責任

在農村勞動力流動和就業(yè)空間不斷擴大的背景下,農村義務教育具有日益顯著的公共品屬性。因此,應該明確并不斷強化中央和省級政府在農村義務教育方面的投入責任,不斷加大中央和省級財政在農村義務教育方面的專項轉移支付。這樣有利于解決農村義務教育在產業(yè)、地區(qū)之間成本——收益的不對稱性。建議在加強調研的基礎上,參考不同類型地區(qū)的物價和所在區(qū)域工資的平均先進水平等,分類分地區(qū)合理核定農村義務教育的生均最低公用經費標準(可從義務教育的固定成本和可變成本兩方面考慮)。調研可采取省地縣聯(lián)合調查、中央抽查或督查的方式進行。根據(jù)義務教育生均最低公用經費標準和相應年度相應層次的農村中小學學生數(shù),確定該年度該地區(qū)農村義務教育所需的最低公用經費總投入水平。對于不同地區(qū)農村義務教育的總投入,中央和省、市、縣應該承擔不同的比例。發(fā)達地區(qū)可實行完全由省及其以下承擔的方式;欠發(fā)達地區(qū)以中央和省級承擔為主,地、縣承擔為輔。目前,中央已經明確提出,要將新增教育經費主要用于農村。這為增加中央和省級政府的義務教育投入提供了良好的開端。

(七)加快行政體制的改革和政府級次的調整,取消(地)市級政府和(地)市級財政

取消(地)市級政府和(地)市級財政,并將目前由(地)市級政府掌握的財權下放到縣一級,可以改變縣級政府的財權被過度上收等問題,適當增加縣級政府籌集財政收入、化解財政風險的能力。

此外,鼓勵各地因地制宜地加快預算管理制度和財政收支制度的改革創(chuàng)新;與此同時,積極調整區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略,加強對縣城經濟的財政金融支持,以培育縣鄉(xiāng)財源都是非常重要的。

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