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內(nèi)容提要：我國農(nóng)村稅費改革是一個制度變遷過程，這個制度變遷的進程取決于其參與者的態(tài)度和力量對比。在“費改稅”制度變遷過程中，一共有三類主體參與，分別是農(nóng)民、基層干部和政府高層，其中農(nóng)民和政府高層是支持者，基層干部是反對者。但是，基層干部又是“費改稅”各項具體措施的具體執(zhí)行者，因此這個群體對“費改稅”制度變遷過程的影響力比較大，也正因為如此，才使得我國“費改稅”舉步維艱。要想減小“費改稅”的阻力，降低制度變遷的成本，就要有互補制度——行政體制的變遷過程同時發(fā)生。

從制度經(jīng)濟學的角度來看，“費改稅”屬于一種制度變遷，因此可以利用制度經(jīng)濟學的分析工具來探討這個問題。我們運用有關(guān)制度變遷的兩個假說，即制度變遷主體角色轉(zhuǎn)換假說和制度互補假說。前者是說，制度變遷是在多元主體的合力作用下發(fā)生的，在制度變遷過程中不同的主體對制度變遷持有不同的態(tài)度，發(fā)揮不同的作用，對制度變遷產(chǎn)生不同的影響力；后者是指，制度變遷不僅僅是單獨一項制度的變遷，而是一系列制度的變遷，只有這樣，制度變遷才會降低變遷成本，發(fā)揮最大的潛力。我們準備利用這兩個假說來分析我國“費改稅”問題。

一、“費改稅”：多元主體博弈

從實質(zhì)上講，農(nóng)村稅費改革就是對農(nóng)村利益關(guān)系的一種調(diào)整，同時也是一次稅制的變革?！百M改稅”的目的是為了減輕農(nóng)民負擔，規(guī)范基層財政費大于稅的收入格局?；鶎迂斦援a(chǎn)生這種收入格局，主要是由于基層政府支出過大、冗員過多，而稅收收入彈性小，稅收收入的增長跟不上支出的增長，增加各項規(guī)費收入便成了彌補收支缺口的有效手段。費大于稅的收入格局帶來了許多不良后果，主要是加重了農(nóng)民負擔，影響農(nóng)民的勞動積極性，同時易滋生腐敗，政府職能不到位等等。因此，必須改變這種格局。

（一）“費改稅”制度變遷中各參與主體扮演的角色

在“費改稅”這個制度變遷過程中，大致有3類主體參與，即農(nóng)民、基層干部和政府高層。農(nóng)民和政府高層是支持者，基層干部是反對者。下面進行詳細說明。

在目前我國的農(nóng)業(yè)稅費中，稅收包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、屠宰稅和農(nóng)村個體戶承擔的工商稅，農(nóng)村收費包括鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留、“三亂”（亂收費、亂集資、亂攤派）等等。1994年到1999年農(nóng)民的稅費負擔情況如表1所示。①表1中的農(nóng)業(yè)各稅包括農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和契稅，社會負擔包括集資、行政事業(yè)性收費和罰沒款等。

在農(nóng)業(yè)各稅的征收過程中存在較多的重復征稅、提前征稅和過度征稅現(xiàn)象。尤其是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，寅吃卯糧現(xiàn)象最為嚴重，在許多地方，特產(chǎn)作物還沒有成熟就已經(jīng)征稅，并且在征稅時往往高估作物產(chǎn)量，在征收上也有剛性，只有增收沒有減收。按照國家規(guī)定，農(nóng)民的人均提留統(tǒng)籌費不準超過農(nóng)民人均純收入的5%，但是，由于各個地方都虛報農(nóng)民收入，人為地提高了稅基，從而提高了征收上限。在許多地方的稅費征收過程中，往往是先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定下一攬子稅費總額，然后向各個自然村按照人頭分解，層層落實，這樣使得稅費負擔有失公平。有些地區(qū)，強行將兩工（勞動義務工和積累工）貨幣化，實行以資代勞，并且人為提高以資代勞的負擔。以1999年為例，以資代勞負擔就達到人均6.9元，勞均13.6元。除此之外，農(nóng)村亂收費現(xiàn)象更是花樣繁多，要么自立項目強行收費，要么人為擴大收費范圍、提高收費費率，要么強買強賣、強行服務、甚至不服務等等。例如，最近在浙江的一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，國家規(guī)定農(nóng)民申請結(jié)婚的過程中只需要繳納約100元的婚姻狀況證明費、婚前健康檢查費和結(jié)婚證工本費就可以了，但是實際交費情況是少則700元，多則2800元，增收數(shù)額較大，浮動范圍也較大，農(nóng)民亂收費負擔由此可見一斑。因此，如果“費改稅”確實能夠規(guī)范農(nóng)村的稅費征繳，切實減輕農(nóng)民負擔的話，農(nóng)民肯定是“費改稅”的最大得益群體，從而也就是最堅決的支持者。

基層干部，主要是指村級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的政府官員，這類主體直接向農(nóng)民征收各項雜費、政府基金、集資等項目，如果“費改稅”確實規(guī)范了各項不規(guī)范的收入，那么，基層干部將成為受損者。因為從目前來看，他們所從事職能的主要收入來源（甚至包括其工資收入以及不規(guī)范的灰色收入等）就是收費、基金、集資等，如果將這部分收入進行規(guī)范，將會降低收入的彈性，對這部分人是不利的。因此“費改稅”會侵犯基層干部的利益，如果在“費改稅”的同時不解決基層干部的既得利益損失問題，基層干部將是“費改稅”的反對者或者說陽奉陰違者。

政府高層，主要是指中央和省一級的政府機構(gòu)，這類主體較多地從大局出發(fā)，考慮的是整個國家或者整個省份的綜合效益，是決定是否“費改稅”、以及怎樣進行“費改稅”的主體，不過他們的決定會受到來自下層信息的干擾，例如基層干部的匯報或者農(nóng)民的上訪等等，這類主體的態(tài)度會根據(jù)他們對各項信息的綜合所作出的判斷而定。最近幾年，從中央到地方，各級政府（基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除外）一直十分重視農(nóng)民減負問題，有關(guān)文件不斷下發(fā)，出臺的措施也不少，僅就中央來看，自1990年起，中共中央、全國人大、國務院先后了27個涉及農(nóng)民減負的文件，例如，1991年12月國務院的《農(nóng)民承擔費用和勞務管理條例》，1993年通過的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，1993年7月22日中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于對農(nóng)民負擔項目審核處理意見的通知》等等。由此可見，政府高層對農(nóng)民減負問題是有決心的，從這一點來看，到目前為止，政府高層是“費改稅”的支持者。

從角色來看，“費改稅”制度變遷過程中，支持者是農(nóng)民和政府高層，反對者是基層干部。

（二）各參與主體的影響力及博弈過程

農(nóng)民人數(shù)眾多，其整體力量不可忽視。不過，由于農(nóng)民數(shù)量較多，這一利益團體內(nèi)部的協(xié)商成本較大，搭便車行為比較嚴重。再加上中國農(nóng)民比較多的接受了儒家文化中的“君君、臣臣、父父、子子”的奴性思想，從而使得這一團體往往處于被動的地位。中國農(nóng)民較少會想到通過政治渠道來為自己謀求利益，中國的政治體制也不允許，農(nóng)民較多的做法就是上訪、寫群眾意見信，以期待當政者重視自己的處境，有少數(shù)的農(nóng)民則在被逼無奈的情況下走向絕路。②基層干部是直接執(zhí)行各項有關(guān)費改稅措施的主體，因此，他們的工作積極性會對“費改稅”的進程和成效有很大的影響。政府高層的力量更是強大的，在“費改稅”的初始階段，對費改稅的進程和效果有著決定性的影響。③在“費改稅”的過程中會出現(xiàn)基層干部的逆向選擇和道德風險現(xiàn)象，也就是說，在政府高層決定費改稅以前，基層干部會隱藏有關(guān)農(nóng)民負擔情況的信息，盡量使得政府高層不作出“費改稅”的決定，一旦政府高層決定進行費改稅后，基層干部便采取陽奉陰違的方式來扭曲“費改稅”的過程。因此，在這三者之間的一般博弈過程應該是，當農(nóng)民的稅費負擔足夠大的時候，農(nóng)民會采取上訪、寫信、以死抗爭的手段引起政府高層的重視，此時基層政府沒有辦法再來隱瞞農(nóng)民負擔的真實情況，政府高層就會決定進行“費改稅”，在“費改稅”的初始階段，政府高層會將較多的精力放在“費改稅”上，基層干部在政府高層的強大壓力下會表現(xiàn)出配合的姿態(tài)來，一旦政府高層有所懈怠，基層干部便會陽奉陰違，或者采取向上匯報等手段改變政府高層的認識，給費改稅的進程造成阻力。只要農(nóng)民的負擔不是大到足夠大的程度，中國廣大農(nóng)民對這一現(xiàn)象也是逆來順受，當農(nóng)民的稅費負擔又達到?jīng)]有進行“費改稅”前的程度的時候，農(nóng)民上訪、以死抗爭的情況又多起來，基層干部無法再隱瞞農(nóng)民的負擔情況，這就又引起了政府高層的重視，從而又開始下一輪的稅費改革。這種往復循環(huán)的狀況可謂對中國農(nóng)村稅費改革的真實描述，中央政府三番五次地有關(guān)農(nóng)民減負文件可以看作是每次循環(huán)的起始標志。安徽省“費改稅”的試點情況也可以證實這一結(jié)論。安徽省試點改革切實減輕了農(nóng)民的負擔，這可以從表2中看出來。

但是，安徽省“費改稅”試點改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)和自然村等基層組織的財政收入大幅度減少，影響其正常運轉(zhuǎn)?！百M改稅”后每個自然村基層組織收入平均減少3.32萬元，比改革前平均減少63%，年均收入只有1.99萬元，而一般村的最低開支為1.5萬元，用來支付村級干部的工資和五保戶的補助，即“吃飯”部分，基本沒有任何建設(shè)資金，村級財政難有作為。此外，取消教育集資之后，農(nóng)村教育投資建設(shè)資金難有著落，取消“兩工”后，農(nóng)村水利建設(shè)組織困難，使得農(nóng)村村級組織不能夠真正發(fā)揮作用，村級干部普遍感到工作難做，都有情緒。因此可以說，基層干部是這次稅費改革的利益受損者，他們自內(nèi)心里對費改稅就有抵觸情緒。安徽省“費改稅”試點之所以在起初階段取得了成效，就是因為政府高層的重視起了關(guān)鍵作用。在安徽試點中，成立了全省農(nóng)村稅費改革領(lǐng)導小組，由省委書記親自掛帥，任組長，省長任副組長，并且從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成省農(nóng)村稅費改革領(lǐng)導小組辦公室，組織全省各地市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建相應的機構(gòu)，從而將“費改稅”工作置于超常強化的領(lǐng)導之下。在這種超常壓力之下，基層干部為了個人前途著想不會頂風行事，只有配合政府高層的工作。但是，一旦省政府放松督促，將工作重點轉(zhuǎn)移，基層干部便會花樣百出，想方設(shè)法地扭曲“費改稅”的本來面目，異化“費改稅”的過程，因為“費改稅”確實使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政捉襟見肘?；鶎痈刹靠梢圆扇『芏喾绞阶钃稀百M改稅”的進程。例如歪曲執(zhí)行“費改稅”方案，向上級反映要求改變“費改稅”方案，向農(nóng)民隱瞞相關(guān)政策，將從事種植業(yè)的農(nóng)戶負擔轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民開辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等等。因此，如果沒有在互補制度——行政體制發(fā)生相應變遷的基礎(chǔ)上，單獨進行“費改稅”的話，“費改稅”必然會是一個走走停停的過程。

二、“費改稅”：制度互補假說

“費改稅”是一個系統(tǒng)工程，單獨進行“費改稅”不可能真正地實現(xiàn)制度變遷?！百M改稅”的制度變遷過程還要配以相關(guān)制度的變遷才能夠進行互補，降低制度變遷的成本。同“費改稅”最為相關(guān)的制度是行政體制。在農(nóng)村，我國行政體制基本上沿襲了計劃經(jīng)濟時代的特點，對微觀經(jīng)濟活動干預過多，服務意識差，公共物品無效供給或者強制性供給④大于需求，而真正適合農(nóng)民需求的供給偏少，冗員過多，吃飯財政所占比例較大。這種行政體制直接帶來了兩個結(jié)果：一是行政機構(gòu)支出過大，當前的財稅體制不能夠提供足夠的規(guī)范性收入來彌補支出，這樣，基層干部只有通過謀求非規(guī)范性收入來填平收支缺口；二是由于這塊收入是不規(guī)范的，監(jiān)督機制不健全，所以這種收入的開征為基層干部層層加碼提供了機會，易滋生腐敗。這樣，改革行政體制、精簡冗員、縮小開支，就降低了基層干部收取不規(guī)范收入的可能性；進行“費改稅”，規(guī)范財政收入，培育地方的主體稅種，增大稅收收入的彈性，同時也杜絕了基層干部收取不規(guī)范收入的可能性，因此，這兩項制度的變遷是互補的。

從表3可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的絕大部分花在了人員支出上。在2000年財政支出決算中，教育事業(yè)費431.8萬元，占總支出的41.495%，行政管理費226.9萬元，占總支出的21.805%，行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費128.9萬元，占總支出的12.387%.其中，在教育事業(yè)費支出中占比例最大的是教師工資，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師月工資額為370326元，在2000年度該鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政平均拖欠教師工資4個月，但是這一事實并未在財政決算表中予以反映，扣除這一影響后，教育事業(yè)費支出占總支出的比例為27.260%.通過進一步的調(diào)查我們了解到，拖欠教師工資的支出流向是裝修鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公大樓。其實，表3已經(jīng)被該鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計人員潤色過了，據(jù)我們調(diào)查，在表中除了裝修鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公大樓的開支沒有反映外，還有許多不便言表的大塊支出項目沒有如實反映，例如招待費等。教育支出是基層干部抵制“費改稅”改革的一張王牌，在安徽省的試點中，縣鄉(xiāng)級政府向上級反映“費改稅”給地方形成的收入過少，無法保障基本的教育支出，因為教育是安國利民的大事，因而政府高層會慎重考慮這一問題。但是實際情況是，基層政府在向上級匯報時，往往夸大教育支出占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的比例，而在實際支出時，卻想方設(shè)法壓縮這一比例，并且從上面的分析可以看出，這兩者之間的缺口是比較大的，那么，這塊支出的流向就會變得大有文章可作了。針對這一情況我們建議，“費改稅”過程中必須對基礎(chǔ)教育的事權(quán)財權(quán)劃分進行調(diào)整，將現(xiàn)行財稅體制下歸屬地方支出的教育支出劃給中央，由中央統(tǒng)管，統(tǒng)一辦學，這一方面堵死了基層干部任意擴大非規(guī)范收入的口子，另一方面也是九年義務教育的要求，保證了全民的基本受教育水平。同時將原來與教育有關(guān)的地方稅費收入經(jīng)過調(diào)整后劃給中央，以解決中央的教育支出收入來源問題，當然，如果地方政府有財力，也可以在中央已撥經(jīng)費的基礎(chǔ)上增加辦學經(jīng)費。

從表3還可以看出，在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入預算中，行政性收費收入和罰沒收入都是15萬元，占總收入的1.442%，但實際執(zhí)行情況是，行政性收費收入為210.6萬元，占總收入的20.95%，所占比例最大，罰沒收入為70萬元，占總收入的6.96%.再看一下鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的構(gòu)成。在1980年以前，綜合鄉(xiāng)鎮(zhèn)文秘、民政、文衛(wèi)、公安、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、財糧等各個部門的人員，充其量不過30余人，因為大多數(shù)人員都是交叉任職?，F(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬機構(gòu)多達20個左右，人員也在300人左右。當然，一部分人員的增加是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，但更大的原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的不規(guī)范。很多崗位不是因崗設(shè)人，而是因人設(shè)崗，造成機構(gòu)的膨脹。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支狀況給我們的基本印象是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)冗員多→“吃飯”開支大→規(guī)范收入不足→不規(guī)范收入膨脹、灰色收入多。因此，要想壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開支，首要的就是精簡政府機構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范政府行為。

其實，政府高層一直在倡導精簡政府機構(gòu)，但是政府機構(gòu)的精簡在基層很難得到真正的執(zhí)行，在省、地市級政府機構(gòu)中，精簡人員往往是下派到下一級政府機構(gòu)中或者是國有企業(yè)中，而在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的精簡過程中，由于基層政府沒有再下一級的政府機構(gòu)并且國有企業(yè)相對較少。所以，基層政府的精簡問題一定程度上是一個冗員安排問題。解決這個問題可以考慮農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的思路，發(fā)展農(nóng)村的農(nóng)業(yè)、工業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，創(chuàng)造出就業(yè)崗位，吸納冗員。當然，這不是一朝一夕就能做好的，但是不能因為存在困難就回避行政機構(gòu)的改革，基層政府機構(gòu)無論如何總是要精簡的。從另一個角度來看，精簡基層政府也是在削弱“費改稅”制度變遷中的阻力，因為基層干部是“費改稅”的阻撓者，精簡基層政府就使得阻撓者群體變小，削弱其力量。不過，行政體制改革的更為根本的含義在于，作為一個互補性的制度變遷過程，行政體制改革壓縮了基層政府的開支，降低了基層干部收取不規(guī)范收入的迫切性，以利于“費改稅”各項措施的推行?？梢韵胂?，行政體制改革與“費改稅”的配套進行，在初始階段肯定是比較困難的，因為精簡行政機構(gòu)阻力很大，這樣制度變遷的效益比較低，增長緩慢，但是當配套改革進展到一定程度以后，行政機構(gòu)得到了一定程度的精簡，“費改稅”的各項措施實施過程中阻力減小，實施力度就會加大，改革的速度也會加快，制度變遷的效益也會以遞增的速度增加，只有當“費改稅”制度變遷的潛力發(fā)揮殆盡的時候，改革速度才會減緩，改革效益增長速度也會隨之降下來。這個變遷過程可以用圖1的曲線來展示。我們將制度變遷的這一變化規(guī)律稱之為“制度變遷效益先增后減假說”。

三、簡要結(jié)論

通過以上的分析，我們得到兩點基本結(jié)論：（1）我國“費改稅”的進展程度和實施效果取決于農(nóng)民、基層干部與政府高層三者博弈的結(jié)果；（2）在“費改稅”的同時，行政體制也應該進行變革，因為只有這樣，才能夠形成制度互補，降低制度變遷的成本，使得“費改稅”取得最好的效果。

主要參考資料：

（1）黃少安《制度變遷主體角色轉(zhuǎn)換假說及其對中國制度變革的解釋》（載《經(jīng)濟研究》1999年第1期）。

（2）黃少安、魏建《制度互補與企業(yè)發(fā)展》（載《管理世界》2000年第3期）。

（3）魏建、黃少安《產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新與管理創(chuàng)新的良性互動》（載《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2000年第5期）。

（4）黃少安《關(guān)于制度變遷的三個新假說及其驗證》（載《中國社會科學》2000年第4期）。

（5）黃少安《國有中小企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度變革及政府在變革進程中的角色》（載《經(jīng)濟研究》2000年第10期）。

（6）柯武剛、史漫飛《制度經(jīng)濟學》（商務印書館2000年出版）。

（7）諾思《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》（上海三聯(lián)書店1994年出版）。

（8）劉國光《中國經(jīng)濟體制改革的模式研究》（廣東經(jīng)濟出版社1998年出版）。

（9）樊綱等《公有制宏觀經(jīng)濟理論大綱》（上海三聯(lián)書店1994年出版）。

（10）韋森《社會秩序的經(jīng)濟分析導論》（上海三聯(lián)書店2001年出版）。

①本文所采用的資料和論據(jù)主要來自國家計委宏觀經(jīng)濟研究院課題組主持的課題“農(nóng)村稅費改革問題研究”的詳細報告（載《經(jīng)濟研究參考》2001年第24期）。

②在山東、河南一帶因稅費征繳問題逼死人命的現(xiàn)象時有發(fā)生。

③有關(guān)這方面的論述，我們也提出過一個假說——“政府推進改革可行性假說”。

④基層干部為了設(shè)租尋租，在公共產(chǎn)品的供給方面往往會巧立名目，提供許多農(nóng)民根本不需要的公共產(chǎn)品。