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一、界定概念：“費改稅”的內(nèi)涵與外延

“費改稅”是針對目前我國“費大于稅”的不規(guī)范的政府收入格局而提出的一項政策主張。從規(guī)范分析的意義看，在社會主義幣場經(jīng)濟體制下，稅和費都是政府收入的形式，各有各的地位和作用，兩者并不能互相替代。稅收是以政治權(quán)力為基礎(chǔ)的政府收入形式，它可以且應(yīng)當(dāng)成為政府收入的主要形式。收費則是以交換（或直接提供服務(wù)）為基礎(chǔ)的政府收入形式，在政府收入體系中，它居于補充或輔助地位。在目前我國的政府收入格局中，規(guī)范性的政府收入和非規(guī)范性的政府收入同時并存。前者指的是列入預(yù)算管理的財政收入，后者指的是游離于預(yù)算之外的預(yù)算外收入和制度外收入等。前者主要來源于稅收，后者的來源基本上是各種各樣、形形色色的政府收費。而且，相比之下，在數(shù)額上，后者又大于前者。于是，形成了所謂“費大于稅”這種特殊的矛盾現(xiàn)象?！百M改稅”并不是要將所有的“費”均改為“稅”，而是把那些具有稅收性質(zhì)或名為“費”實為“稅”的政府收費項目，納人稅收的軌道。對那些本來即屬于收費范疇或名與實均為“費”的政府收費項目，則要按照收費的辦法加以規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，糾正由“稅費不清”、““稅收缺位”或“收費越位”而導(dǎo)致的政府收入格局的不規(guī)范現(xiàn)狀，實現(xiàn)“稅費歸位”。

二、統(tǒng)一認(rèn)識；從宏觀層次看待“費改稅”

應(yīng)當(dāng)看到，對于“費改稅”的必要性，目前人們的看法并不一致。若不能實現(xiàn)認(rèn)識的統(tǒng)一，這項改革舉措的出臺，很可能要受到一定程度的阻礙，其效果也要大打折扣。因此，統(tǒng)一認(rèn)識，特別是在全黨范圍內(nèi)統(tǒng)一認(rèn)識，是首先必須做好的一件事。從表面上看，“費大于稅”是所謂的”費稅之爭”或財稅部門和其他政府部門之間的”權(quán)力之爭”。然而，如果脫出部門或微觀的局限，而站在整個經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀層次上考慮問題，便會發(fā)現(xiàn)：“費大于稅”矛盾的實質(zhì)，是政府收入機制不規(guī)范以及由此引發(fā)的政府部門行為不規(guī)范?？梢哉f，“費大于稅”已經(jīng)成為我國各項改革事業(yè)進一步推進和社會主義市場經(jīng)濟體制進一步完善的極大障礙。

——政出多門的各種政府收費的一個共同特征，是自收自支、不納入預(yù)算管理。既能夠自收自支，收費項目的多少和收費數(shù)額的大小便同各部門、各地區(qū)的利益掛上了鉤，其收費的積極性自然會越來越高；既能夠不納入預(yù)算管理，支出去向脫離了各級人民代表大會和廣大人民群眾的監(jiān)督，各類腐敗現(xiàn)象也就有了土壤和溫床。如此演化下去，各種政府收費日益擴展，非財稅部門介入財稅性分配，不僅整個國民收入分配渠道陷于混亂狀態(tài)，而且，以權(quán)謀錢、以權(quán)換錢等不規(guī)范行為，亦由此產(chǎn)生并蔓延開來。

—一國有企業(yè)的困難與其負(fù)擔(dān)重直接有關(guān)。但負(fù)擔(dān)重并非“稅負(fù)重”，而是五花八門的“費負(fù)”重。國家經(jīng)貿(mào)委的調(diào)查表明，國有工業(yè)企業(yè)的各種不合理負(fù)擔(dān)，大體占到當(dāng)年其實現(xiàn)利潤與稅收之和的20％，甚至超過了當(dāng)年實現(xiàn)的利潤。對北京地區(qū)6家國有企業(yè)的典型調(diào)查表明，他們所承受的來自各個政府職能部門的收費項目，多達206項。處于如此重負(fù)之下的國有企業(yè)，怎能不陷入困境？不解決政府收入機制不規(guī)范的問題，國有企業(yè)又怎能走出困境？

——對于政府機構(gòu)膨脹和行政管理費支出增勢迅猛，人們通常把它歸結(jié)為行政管理體制改革滯后。其實，除此之外，更為重要的原因，還在于由政府收入機制不規(guī)范所帶來的政府部門預(yù)算約束的弱化。倘若政府部門的收入機制是規(guī)范化的——以稅收為主要來源，且全部納入預(yù)算，那么，在經(jīng)濟發(fā)展水平一定的條件下，其每年可取得或可供其使用的收入便是一個既定不變的量。其支出的規(guī)模便不能不受其收入規(guī)模的約束?！百M大于稅”的政府收入格局以及各種收費所具有的自立章法、按需而征的性質(zhì)，使得政府部門的收入變成了在相當(dāng)程度上可以“隨意”上調(diào)的量。有了如此寬松的環(huán)境，政府機構(gòu)的膨脹和行政管理費支出的迅速增長，便是一件自然而然的事情。進一步說，如果政府收入機制不規(guī)范的問題得不到解決，即使在行政上下大氣力壓縮了政府機構(gòu)的編制并相應(yīng)削減了行政管理費支出，由于政府收入的調(diào)節(jié)—一顯然只能是“上調(diào)”——余地仍在，在我國，曾出現(xiàn)過數(shù)次“反復(fù)”的政府機構(gòu)的膨脹之風(fēng)和行政管理費支出的擴張之勢，很可能會再一次刮起和出現(xiàn)。

——這些年，政府部門財力分配格局上所存在的“弱干強枝”現(xiàn)象，一直困擾著我們。所謂“弱干強枝”，是將政府部門之間的財力分配格局比喻為一棵樹。這棵樹的“樹干”弱，經(jīng)不起風(fēng)吹草動；而它的“樹枝”繁茂，致使頭重腳輕。這種分散的財力分配格局，不僅存在于中央政府和地方政府之間，而且，在各個不同級次的政府與其所屬的職能部門——如省一級政府與其所屬各廳、局之間，甚至每一級次的政府與其下屬級次的政府——如省一級政府與市、縣級政府之間，也有類似的表現(xiàn)。財力分散了，各部門、各地區(qū)的支出，除了依靠政府集中調(diào)配的那一塊兒規(guī)范性的資金外，還分別擁有各自非規(guī)范性的財源，可以自立規(guī)章，自收自支。其結(jié)果，肯定是中央政府以及各個不同級次的政府宏觀調(diào)控能力的削弱。人們常說的所謂“諸侯經(jīng)濟”、“王爺經(jīng)濟”，都是在這種背景下產(chǎn)生的。長此以往，勢必危及國家的政令統(tǒng)一和長治久安。

諸如此類的事情，還可舉出許多。站在這樣的高度來認(rèn)識，“費改稅”顯然是為規(guī)范政府收入機制，從而規(guī)范政府行為，完善整個社會主義市場經(jīng)濟體制而須采取的一項重大改革舉措。

三、改革目標(biāo)：建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的規(guī)范化的政府收入機制

如果將今天的政府收入機制不規(guī)范視作我們?yōu)楦母锒冻龅某杀净虼鷥r—一事實上，“費大于稅”的政府收入格局，正是伴隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌而出現(xiàn)并蔓延開來的，那么，在改革已歷時十九個年頭，各方面的體制框架已經(jīng)基本構(gòu)建起來的條件下，我們應(yīng)當(dāng)也必須轉(zhuǎn)到規(guī)范政府收入機制上來。

市場經(jīng)濟體制相對于計劃經(jīng)濟體制的一個顯著的變化，就是各個經(jīng)濟行為主體之間的利益邊界越來越明晰了。這意味著，市場經(jīng)濟體制下的政府收入機制，必須是規(guī)范化的。即：

——以法制為基礎(chǔ)。即是說，政府取得收入的形式和數(shù)量，要建立在法制的基礎(chǔ)上，無論哪一種形式、哪一種性質(zhì)的收入，都應(yīng)當(dāng)先立法，后征收。

——全部政府收入進預(yù)算。政府預(yù)算的實質(zhì)是收支的透明化和公開化，它體現(xiàn)著立法機關(guān)和廣大人民群眾對政府收支行為的監(jiān)督，也即是說，政府的收與支，必須全部置于各級人民代表大會的監(jiān)督之下，不允許有不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外的政府收支。

順便指出，在實行市場經(jīng)濟體制的國家中，一般不存在“預(yù)算外資金”的概念。我國現(xiàn)使用的“預(yù)算外資金”概念，是建國初期從前蘇聯(lián)和東歐國家那里引進、并在計劃經(jīng)濟體制下沿襲下來的。預(yù)算外資金是同計劃經(jīng)濟密切相關(guān)的范疇，它同市場經(jīng)濟不相容。從這個意義上講，隨著市場經(jīng)濟體制的日益完善，在我國，預(yù)算外資金終歸要退出歷史舞臺。

——財稅部門總攬政府收入。即所有的政府收入完全歸口于財稅部門管理。不論是稅，還是費，或是其他什么形式的收入，都要由財稅部門統(tǒng)一管起來。即便出于工作便利的考慮，把某些特殊形式的收入，如關(guān)稅、規(guī)費交由特定政府職能部門收取，那至多也是一種“代收”、“代征”。要切斷各個政府職能部門的行政、執(zhí)法同其經(jīng)費供給之間的直接聯(lián)系，從根本上鏟除“以權(quán)謀錢、以權(quán)換錢”等腐敗行為的土壤。

——政府收入以稅收為基本來源。以政治權(quán)力為基礎(chǔ)、能夠帶來穩(wěn)定可靠的收入，且可無償使用的稅收，同市場經(jīng)濟條件下的政府支出格局——以“滿足社會的公共需要”為主體——是一種對應(yīng)關(guān)系，必須作為政府收入體系中的“主力隊員”而居于主導(dǎo)地位。至于其他的政府收入形式，如以交換為基礎(chǔ)的收費，只能作為輔助或補充財源而擔(dān)負(fù)起拾遺補缺的職責(zé)。

中國在選擇市場經(jīng)濟體制的同時，也就注定了要走政府收入機制規(guī)范化的道路。黨的“十五大”報告對規(guī)范政府收入機制作出了戰(zhàn)略部署?？倳浰劦降摹巴晟品峙浣Y(jié)構(gòu)和分配方式”，其中一個重要內(nèi)容，就是完善政府的分配結(jié)構(gòu)和分配方式。從根本上說，規(guī)范政府收入機制，是完善整個社會的分配結(jié)構(gòu)和分配方式的基礎(chǔ)或前提條件。沒有政府部門分配結(jié)構(gòu)和分配方式的規(guī)范化，就不可能有家庭、企業(yè)部門分配結(jié)構(gòu)和分配方式的規(guī)范化。況且，今天我國分配領(lǐng)域所存在的種種不規(guī)范狀況，在相當(dāng)程度上，也是由政府收入機制的不規(guī)范所帶動或引發(fā)的。所以，通過“費改稅”將各種非規(guī)范性的政府收入轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范性的政府收入，是遲早要干、非于不可的一項跨世紀(jì)工程。“

四、分步到位：采取積極而穩(wěn)妥的政策措施

“費改稅”的實施，牽扯到沿襲多年的既得利益格局的調(diào)整，舉凡涉及既得利益的改革舉措，歷來都要遇到相當(dāng)大的阻力。對于這項改革可能遇到的困難，我們必須有充分的估計。但與此同時，我們也要看到實施這項改革的各種有利條件：首先，我國是由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，黨代表著全國人民的根本利益。只要全黨上下統(tǒng)一認(rèn)識，步調(diào)一致，“費改稅”甚或難度更大的改革，并非是辦不到的事情；其次，我們也曾有過成功的先例。建國之初，各地的稅制很不統(tǒng)一，既有老解放區(qū)各個革命根據(jù)地沿用下來的原各自單獨制定的稅制，也有新解放區(qū)所實行的差異很大的五花八門的稅制。但隨著1950年l月《全國稅政實施要則》的頒布，一個全國統(tǒng)一的稅收制度便很快建立起來，并在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實行；第三，我國有史以來范圍最廣、力度最大的一次政府機構(gòu)改革，目前正在緊鑼密鼓地進行。隨著機構(gòu)精簡和人員分流，原有的收費主體會趨于減少，“費改稅”的難度和回旋余地，自然會相應(yīng)緩解和加大。關(guān)鍵的問題是，圍繞“費改稅”而采取的政策措施，既要積極——保證順利出臺和實施效果，又要穩(wěn)妥——盡可能化解阻力，換取各方面的認(rèn)可和支持。在當(dāng)前，可選擇的比較現(xiàn)實和可行的思路是：分步到位。

—一先中央，后地方，逐步在全國推開。

世界各國特別是實行市場經(jīng)濟體制國家的政府收入結(jié)構(gòu)有這樣兩個顯著特點；其一，中央一級政府基本沒有收費，稅收（包括社會保障稅）是其收入的基本來源；其二，以收費的形式取得收入，并且，收費在收入結(jié)構(gòu)中占有相當(dāng)?shù)谋戎?，通常發(fā)生在地方各級政府那里。其中的原因不難解釋，在市場經(jīng)濟條件下，規(guī)范化的政府收費只有兩類，一是規(guī)費（fees），另一是使用費（usercharges）。前者指政府部門向公民提供特定服務(wù)或?qū)嵤┨囟ㄐ姓芾硭杖〉墓け举M和手續(xù)費，如行政規(guī)費和司法規(guī)費；后者指政府對其所提供的公共設(shè)施的使用者按照一定的標(biāo)準(zhǔn)收取的費用，如高速公路通行費、橋梁通行費。無論規(guī)費，還是使用費，所具有的一個共同特性是：收費項目與家庭、企業(yè)的日常生活密切相連，且是一種直接的服務(wù)報償關(guān)系。毋庸贅言，同家庭、企業(yè)日常生活密切相連的公共事項，本來就是地方（非中央）政府的職責(zé)范圍。

有鑒于此，“費改稅”的工作，可以也應(yīng)當(dāng)從中央一級政府做起。既然實行市場經(jīng)濟體制國家的中央一級政府基本沒有收費，那么，我國中央政府各部門現(xiàn)存的收費項目，經(jīng)過清理，絕大部分都可以納入“費改稅”的范圍。而且，追根溯源，在我國，非規(guī)范性政府收費的興起，最初也是發(fā)生在中央一級政府——一如“預(yù)算調(diào)節(jié)基金”和“能源交通重點建設(shè)基金”。只要中央政府帶了頭，率先實現(xiàn)了中央一級政府收入機制的規(guī)范化，“費改稅”便可依次延伸到地方各級政府，從而在全國范圍內(nèi)逐步推開。

——先清理，后規(guī)范，逐步納入統(tǒng)一預(yù)算。

第一步，對現(xiàn)存的各種政府收費項目，進行全面的清理。在清理的基礎(chǔ)上，區(qū)分為必要、合理的收費和亂收費兩大類。將那些己經(jīng)構(gòu)成政府部門運轉(zhuǎn)的必要前提且征收性質(zhì)比較合理的收費項目，作為規(guī)范的對象保留下來；把那些既不必要也不合理、純屬亂收費的項目，堅決取消掉。

第二步，對作為規(guī)范對象保留下來的收費項目，按照“稅”和“費”的性質(zhì)，區(qū)分為名為“費”實為“稅”的收費和名與實均為“費”的收費兩個系列。

將前者通過“費改稅”納入稅收的軌道，或是擴大現(xiàn)有稅種的稅基，并入現(xiàn)行有關(guān)稅種統(tǒng)一征收，或根據(jù)其性質(zhì)，改設(shè)新的稅種另外征收；把后者通過“規(guī)范費”的辦法，納入規(guī)范化的收費軌道，或作為規(guī)費，依照規(guī)費的內(nèi)涵與外延加以管理，或作為使用費，依照使用費的原則和標(biāo)準(zhǔn)加以征收。

第三步，以此為基礎(chǔ)，將通過“費改稅”納入稅收軌道和通過“規(guī)范費”分別作為規(guī)費和使用費管理與征收的政府收入，先采取過渡辦法，暫時單獨編制預(yù)算——由財稅部門統(tǒng)一管理和征收，但收入全部返還各有關(guān)政府職能部門使用。

第四步，逐步創(chuàng)造條件，將全部政府收入納入統(tǒng)一的政府預(yù)算。