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內(nèi)容提要:英國(guó)布萊爾政府的公共服務(wù)改革模式有其自身特點(diǎn),并在國(guó)際范圍內(nèi)產(chǎn)生了一定的影響。在近10年的執(zhí)政期內(nèi),布萊爾政府形成了改革自我推進(jìn)體系,主要包括四個(gè)方面的因素,即政府對(duì)公共服務(wù)自上而下的管理;引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;使用者自下而上的反饋?zhàn)饔?落實(shí)改革措施的能力建設(shè)。本文認(rèn)為,英國(guó)公共服務(wù)改革的這些做法和經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)有啟示作用。

關(guān)鍵詞:布萊爾政府,公共服務(wù),改革模式

公共服務(wù)改革是一個(gè)全球性的難題,許多現(xiàn)代國(guó)家的政府正在以不同的方式致力于公共服務(wù)改革,但成效顯著且能夠讓各方面認(rèn)同的模式很少。始于1980年代末的英國(guó)公共服務(wù)改革對(duì)世界各國(guó)政府的公共服務(wù)改革起到了示范作用,并引領(lǐng)了此后多年來(lái)國(guó)際社會(huì)公共服務(wù)改革的潮流。

一、英國(guó)布萊爾政府公共服務(wù)改革及成效

從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,英國(guó)布萊爾政府公共服務(wù)改革有兩條原則性的價(jià)值取向,一是樹(shù)立了“服務(wù)于民”的執(zhí)政理念;二是確立了“以人為本”的指導(dǎo)思想。具體內(nèi)容如下:

1.修正保守黨政府改革路線,確定工黨政府改革新方向。從保守黨撒切爾夫人政府開(kāi)始,英國(guó)推行包括公共服務(wù)改革在內(nèi)的公共行政體制改革,主要通過(guò)推行純粹市場(chǎng)機(jī)制和合同外包形式提高公共部門(mén)的服務(wù)質(zhì)量。1994年,布萊爾接掌英國(guó)工黨,針對(duì)公共服務(wù)投入少、效率低,公眾對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量不滿等狀況,提出新政治綱領(lǐng),承諾選民將加大公共服務(wù)改革力度,以維護(hù)社會(huì)正義,提高公民生活質(zhì)量。1997年工黨贏得大選,上臺(tái)伊始便提出了“更好地制定政策、更好地回應(yīng)公民的需求、更好地提供公共服務(wù)”的執(zhí)政理念,推行公共服務(wù)改革,主要是通過(guò)管理方式的改造來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的“最佳價(jià)值”。

根據(jù)英國(guó)內(nèi)閣辦公廳的一項(xiàng)分析,與工黨開(kāi)始執(zhí)政時(shí)相比,英國(guó)基礎(chǔ)教育水平明顯提高,2005年英國(guó)16歲孩子國(guó)家統(tǒng)一考試優(yōu)秀率為56%,而1997年為45%。公共醫(yī)療服務(wù)更加便利,公民看病有了多家選擇余地,就診、手術(shù)等候時(shí)間縮短了三分之二;英格蘭75歲以下人群心臟病、中風(fēng)等疾病死亡率降低了40%,癌癥死亡率減低了25%。社會(huì)治安有所好轉(zhuǎn),偷盜犯罪率比1997年減低了35%。地方政府提供公共服務(wù)的能力得到了提高,評(píng)估表明,70%以上的地方部門(mén)表現(xiàn)優(yōu)良。

因?yàn)槌掷m(xù)地推進(jìn)公共服務(wù)改革,工黨政府在政治上取得了一定的成功。在改革旗號(hào)下,工黨三度贏得大選,保持近10年來(lái)不敗的紀(jì)錄。公共服務(wù)改革也為英國(guó)長(zhǎng)時(shí)間保持經(jīng)濟(jì)繁榮奠定了基礎(chǔ),甚至為參加科索沃、阿富汗、伊拉克等幾場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)造了有利的國(guó)內(nèi)政治環(huán)境,從某種程度也緩解了布萊爾政府因參加伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)不利而產(chǎn)生的政治壓力。

2.確定“以人為本”的改革指導(dǎo)思想,努力實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)公平正義的目標(biāo)。布萊爾政府規(guī)劃了改革的方向,以公民為中心,積極回應(yīng)民眾的要求。提出了一系列的行動(dòng)目標(biāo):公共醫(yī)療和教育等服務(wù)實(shí)現(xiàn)普及化,保證全體公民有均等機(jī)會(huì)享受這些服務(wù),尤其關(guān)注少數(shù)民族、老年人、對(duì)社會(huì)不滿的年輕人以及有智障的殘疾人等特殊群體的需求;公共服務(wù)要高效,盡可能縮短使用者等待時(shí)間,讓納稅人的錢(qián)發(fā)揮更高效能;公共服務(wù)要質(zhì)量高,讓使用者滿意;要為公民提供參與公共服務(wù)的機(jī)會(huì)和選擇公共服務(wù)產(chǎn)品的余地”。

二、英國(guó)公共服務(wù)改革的模式

英國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化要求公共服務(wù)多樣化,由此產(chǎn)生的“眾口難調(diào)”具有普遍性。與30年前相比,現(xiàn)在的英國(guó)社會(huì)階層、群體利益協(xié)調(diào)難度加大,公共服務(wù)對(duì)象群體分化加劇,結(jié)構(gòu)單一的服務(wù)方式已不再有效。人們收入普遍增加,消費(fèi)能力顯著提高,對(duì)公共服務(wù)的品種、質(zhì)量要求相應(yīng)提高,個(gè)性化要求越來(lái)越明顯?，F(xiàn)代科技手段不斷進(jìn)步,為人們提供多種高質(zhì)量服務(wù)成為可能?，F(xiàn)代資訊便捷,讓人們對(duì)公共服務(wù)的需求有了更多的了解和比較,隨之對(duì)公共服務(wù)的期望也就水漲船高。壓力不僅來(lái)自服務(wù)對(duì)象,還來(lái)自私人服務(wù),私人服務(wù)占有更大的市場(chǎng)份額,可以靈活地支配資源,能夠迅速提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率,相比之下,對(duì)公共服務(wù)造成了競(jìng)爭(zhēng)壓力,為了間接或直接地提供配套措施,公共服務(wù)只有盡可能地跟上私人服務(wù)的進(jìn)度。

以加大政府對(duì)公共服務(wù)的投入為推動(dòng)力量,重新構(gòu)建公共服務(wù)改革推進(jìn)模式。為了應(yīng)對(duì)公共服務(wù)面臨的挑戰(zhàn),在總結(jié)撒切爾政府和梅杰政府工作的基礎(chǔ)上,布萊爾政府首先解決投入不足,把政府大量增加資金作為公共服務(wù)改革的啟動(dòng)力量。1997年至2004年,政府醫(yī)療資金從全國(guó)GDP的5.4%增加到6.7%,教育資金從4.5%增加到5.3%;2004年到2008年,醫(yī)療和教育還要分別增加230億和76億英鎊。這一階段主要以中央政府自上而下的方式推動(dòng)進(jìn)行,各地方政府和各公共服務(wù)機(jī)構(gòu)按要求被動(dòng)實(shí)施。實(shí)踐證明,單純靠增大政府投入和強(qiáng)制性指令的方式不能充分達(dá)到改革目標(biāo),低效、劣質(zhì)、高成本現(xiàn)象仍然存在。1999年工黨政府的《政府現(xiàn)代化白皮書(shū)》提出政府改革方針,涉及公共服務(wù)內(nèi)容的有三項(xiàng),即政策制定不僅著眼短期問(wèn)題,還需要更多長(zhǎng)遠(yuǎn)的“合作與戰(zhàn)略”;應(yīng)更關(guān)注公共服務(wù)顧客的需要,而非提供者的便利;持續(xù)地提高質(zhì)量和效率。以此為方針,開(kāi)始設(shè)計(jì)公共服務(wù)運(yùn)行的新機(jī)制,解決改革持續(xù)的推動(dòng)力、低效高成本等問(wèn)題。經(jīng)過(guò)近5年的實(shí)踐,基本完成從傳統(tǒng)的指令性改革到各部門(mén)自覺(jué)改革的轉(zhuǎn)變,用責(zé)任替代過(guò)去的強(qiáng)制性要求,形成內(nèi)具活力的改革自我推進(jìn)體系,主要包括四大因素:政府對(duì)公共服務(wù)自上而下的管理、引人市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、使用者自下而上的反饋?zhàn)饔谩⒙鋵?shí)改革措施的能力建設(shè)(如下頁(yè)圖所示)。

布萊爾政府,公共服務(wù),改革模式-[飛諾網(wǎng)]

1.政府對(duì)公共服務(wù)自上而下的管理。具體內(nèi)容包括確定目標(biāo),確定行動(dòng)的方向和達(dá)到的最終結(jié)果;制定規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn),如國(guó)家統(tǒng)編教材,教授文化課、數(shù)學(xué)課的時(shí)間要求,單位面積接送學(xué)生的校車(chē)的數(shù)量等;組織檢查評(píng)估結(jié)果,確定實(shí)施好的或不符合標(biāo)準(zhǔn)的單位(如地方政府、醫(yī)院等提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu));直接干預(yù),對(duì)好的單位進(jìn)行表彰、鼓勵(lì),對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的行為給予糾正或幫助。

2.引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。視公眾為“顧客”,取消非政府(或非政府資助)提供者進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的障礙;在公共服務(wù)提供者之間形成競(jìng)爭(zhēng),給顧客提供選擇余地;以競(jìng)標(biāo)方式?jīng)Q定提供者,實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)與產(chǎn)品提供之間的分離。

3.使用者自下而上的反饋?zhàn)饔?。讓顧客?duì)公共服務(wù)有挑選和提出個(gè)性化要求的機(jī)會(huì);使用者有說(shuō)話權(quán),決策者能夠聽(tīng)到使用者的聲音并吸納其意見(jiàn),按照反饋及時(shí)調(diào)整行動(dòng);政府資金流向以使用者選擇為準(zhǔn),根據(jù)使用者的多少?zèng)Q定選擇投入資金量,激勵(lì)提供者用優(yōu)質(zhì)服務(wù)吸引更多的使用者,從而獲得更多的政府投入。

4.落實(shí)改革措施的能力建設(shè)。包括領(lǐng)導(dǎo)能力,組織或鼓動(dòng)公務(wù)人員;實(shí)際工作技能的發(fā)展與創(chuàng)新;支配資源能力,如何使財(cái)政支出最有效,如何安排工作隊(duì)伍和技能發(fā)展的投入;組織發(fā)展與合作,提高公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員個(gè)人有效承擔(dān)任務(wù)的能力。如提供使用IT設(shè)備的條件與環(huán)境,提高機(jī)構(gòu)和個(gè)人使用IT的技能水平,使用網(wǎng)絡(luò)與其他組織學(xué)習(xí)交流的能力;學(xué)習(xí)采購(gòu)的技巧,全局思維能力,統(tǒng)籌考慮的能力,與顧客交流溝通的能力。

在現(xiàn)實(shí)生活中,這一模式不是一成不變的,不同的公共服務(wù)領(lǐng)域,大的要素要求保持相對(duì)穩(wěn)定,具體措施可以做相應(yīng)調(diào)整,如醫(yī)療和教育在引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制時(shí),可以設(shè)計(jì)出適當(dāng)模式以便使用者有更多的選擇余地。對(duì)社會(huì)治安而言,讓公眾選擇警察就不可行,只能在不同地區(qū)之間進(jìn)行比較以形成競(jìng)爭(zhēng),在這些領(lǐng)域,公眾對(duì)服務(wù)的選擇余地就比較有限,方式也要做出相應(yīng)調(diào)整。

三、英國(guó)公共服務(wù)改革對(duì)我國(guó)的啟示

英國(guó)布萊爾政府關(guān)于公共服務(wù)改革的自我推行體系對(duì)世界各國(guó)政府的公共服務(wù)改革起到了一定的示范作用,其經(jīng)驗(yàn)不乏科學(xué)合理之處,值得我們借鑒。

1.改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)取決于采取的措施與方法

第一,在公共服務(wù)改革的內(nèi)容方面,英國(guó)布萊爾政府沒(méi)有面面俱到,而是將范圍集中在選民與之經(jīng)常打交道,涉及每個(gè)人、每個(gè)家庭利益,且容易激發(fā)社會(huì)矛盾的領(lǐng)域,如教育、醫(yī)療、就業(yè)、退休金及養(yǎng)老、房屋和社會(huì)治安等。這樣選擇不排除為選舉的短期功利考慮,但確實(shí)容易獲得公眾的支持和理解。

第二,英國(guó)公共服務(wù)改革的目標(biāo)確立在較低檔上,沒(méi)有多少固定的宏偉目標(biāo),實(shí)現(xiàn)措施也一般在較小的范圍內(nèi)運(yùn)行。一般情況下,政府所制定的目標(biāo),公眾能夠看得見(jiàn)或可以預(yù)見(jiàn)得到。目標(biāo)選定多“雪中送炭”而少“錦上添花”。如基礎(chǔ)教育要實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等,政府在投入時(shí)就不僅要考慮正常學(xué)生,也要能夠照顧到特殊群體,增加學(xué)校和老師數(shù)量時(shí)必須考慮到特殊學(xué)校,如聾啞學(xué)校等。增加運(yùn)送學(xué)生的車(chē)輛,必須考慮生活在貧困社區(qū),偏遠(yuǎn)村鎮(zhèn)的車(chē)輛和路線數(shù)量。制定目標(biāo)一般使用確切的數(shù)字來(lái)表述,而少用概念性描述;多用最終結(jié)果,而少用中間過(guò)程。如醫(yī)療服務(wù)和治安的目標(biāo)分別是使用者等候時(shí)間縮短了多少,犯罪率降低了多少,而不以醫(yī)生、醫(yī)院或警察數(shù)量為衡量尺度。

第三,注意直接啟動(dòng)老百姓參與改革的積極性。政府主導(dǎo)公共服務(wù)改革,但政府不決定一切。具體做法表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是給個(gè)人、私人組織或團(tuán)體提供進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的機(jī)會(huì)。二是建立并暢通政府包括決策層與公眾溝通反饋的渠道。重視非政府組織作為公共服務(wù)提供者和充當(dāng)信息或反饋渠道的作用。甚至布萊爾本人也利用媒體“作秀”,直接與公眾就改革交換意見(jiàn)。三是重視公眾對(duì)公共服務(wù)的反饋,注意采納他們的意見(jiàn),提出“顧客至上”的口號(hào)。政府在公共服務(wù)改革的目標(biāo)確定、政策制定、監(jiān)督評(píng)估等重要環(huán)節(jié),直接聽(tīng)取公眾聲音,采納公眾對(duì)改革方案的意見(jiàn)。例如,曼徹斯特市建立了“最佳價(jià)值行動(dòng)隊(duì)”,同地方公民協(xié)同工作來(lái)發(fā)展和實(shí)施服務(wù),他們甚至有權(quán)決定采取什么樣的服務(wù)行動(dòng)。管理者與公眾的互動(dòng)有效地解決了改革動(dòng)力問(wèn)題,獲得了民眾的積極支持。

2.新措施與傳統(tǒng)做法要緊密銜接,各種因素要平衡考慮

一是避免大起大落。英國(guó)公共服務(wù)改革最根本的經(jīng)驗(yàn)在于它是漸進(jìn)的而非革命性的。與1997年相比,可以發(fā)現(xiàn)已經(jīng)發(fā)生的變革,也可以說(shuō)發(fā)生了一場(chǎng)革命,但這種革命是一步一步進(jìn)行的。他們解決了一個(gè)問(wèn)題,同樣會(huì)出現(xiàn)另一個(gè)問(wèn)題,但新問(wèn)題不是歷史重復(fù),沒(méi)有陷入解決一個(gè)問(wèn)題,又制造了一個(gè)更大矛盾的境地。英國(guó)公共服務(wù)改革沒(méi)有讓改革成為應(yīng)急活動(dòng),而是使其變成了按一定先后順序事件構(gòu)成的連續(xù)的過(guò)程,各問(wèn)題的措施提前有設(shè)計(jì),并根據(jù)形勢(shì)發(fā)展不斷調(diào)整。

二是政府要加大投入,界定公共服務(wù)的邊界,不能將公眾的胃口吊得太高。英國(guó)改革的最基本推動(dòng)力是政府持續(xù)地增加投入。到2008年,政府在每個(gè)小學(xué)生身上花的錢(qián)將比現(xiàn)在翻一番,醫(yī)療預(yù)算翻三番,警察的投入增加了33%。盡管投入了大量資金,政府搞了許多試點(diǎn),采取了督導(dǎo)措施,但在最近英國(guó)政府組織的一次大型國(guó)際研討會(huì)上,專(zhuān)家、公務(wù)人員和各階層代表對(duì)政府的改革成績(jī)還是莫衷一是,大家無(wú)可爭(zhēng)議的成就只有兩點(diǎn):一是政府增加了投入,公眾享受的服務(wù)多了,市民代表說(shuō)以前看病、上學(xué)只能有一家,現(xiàn)在有選擇余地;二是服務(wù)速度快了,如退休金能按時(shí)發(fā)放,預(yù)約手術(shù)時(shí)間縮短多了。所以改革必須要花錢(qián),但花了錢(qián)卻不一定出成績(jī),要滿足每一個(gè)有鮮明個(gè)性的公民需求很難,對(duì)政府來(lái)講是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。布萊爾甚至用帶有訴苦意味的口吻說(shuō),大家都說(shuō)要“以人為本”,可政治家最大的困難是,他所面對(duì)的人是具體的人,都具有與眾不同的特點(diǎn)和需求。

三是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與政府相輔相成。布萊爾政府改革強(qiáng)調(diào)要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,主要是在政府壟斷之外允許社會(huì)團(tuán)體或私人進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域,讓公眾有選擇。在具體操作中,政府繼續(xù)投入和支持公共服務(wù)事業(yè),而獲準(zhǔn)進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)團(tuán)體或私人,同樣可獲得政府投入和支持。英國(guó)的做法不是完全將公共服務(wù)推向市場(chǎng),而是有目的地引入市場(chǎng)成分。政府始終認(rèn)為提供公共服務(wù)是其職責(zé),仍保留了很強(qiáng)的干預(yù)能力,如果政府監(jiān)督發(fā)現(xiàn)一個(gè)失敗的服務(wù),它可采取很多措施,包括重新實(shí)施或關(guān)閉失靈的服務(wù)機(jī)構(gòu)。

四是在充分發(fā)揮公共服務(wù)部門(mén)和服務(wù)人員積極性的基礎(chǔ)上,滿足公眾需求。保守黨推崇的精簡(jiǎn)雇員數(shù)量、削減薪金和降低工作條件、減少新設(shè)備購(gòu)買(mǎi)數(shù)量等政策已經(jīng)徹底被改變。在總結(jié)前任的基礎(chǔ)上,工黨政府以提供最佳服務(wù)為目的,注重采用激勵(lì)公共服務(wù)人員積極性和能動(dòng)性的方式,把公務(wù)員隊(duì)伍看作公共服務(wù)的一個(gè)組成部分。英國(guó)內(nèi)閣秘書(shū)長(zhǎng)兼首席文官甘斯·奧唐納提出“公務(wù)人員是保證公共服務(wù)質(zhì)量,提高效率的關(guān)鍵,公務(wù)人員要對(duì)公共服務(wù)有熱情,對(duì)事業(yè)有自豪感,有工作技能,有解決問(wèn)題的實(shí)際行動(dòng)”。這也是英國(guó)政府選任和培養(yǎng)公務(wù)員的方向。在總結(jié)分析公共服務(wù)改革進(jìn)程及改革得失時(shí),英國(guó)沒(méi)有把公共服務(wù)的毛病簡(jiǎn)單歸罪于公務(wù)人員,而是注重對(duì)公共服務(wù)政策、制度、方法和投入等進(jìn)行調(diào)整。制定措施時(shí),特別注意總結(jié)公共服務(wù)一線人員行之有效的經(jīng)驗(yàn),并上升為普遍的管理辦法。一線人員,尤其是艱苦行業(yè)的一線人員報(bào)酬要相對(duì)高些。公共服務(wù)人員也要面對(duì)政府換屆、個(gè)性化鮮明的公眾個(gè)人需求帶來(lái)的工作壓力。如養(yǎng)老院的護(hù)理人員,可能因?yàn)樽o(hù)理任務(wù)越來(lái)越重,薪水少有變化,難以拒絕其他多種行業(yè)誘惑力而跳槽。