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一、科層制的涵義、基本內(nèi)容及其存在的缺陷

科層制又稱理性官僚制,它通常指以相對專業(yè)化的官僚為主體,所構(gòu)成的政府和企事業(yè)的一系列制度和原則的總和;它實(shí)質(zhì)上是一種官僚體系,是近代尤其是產(chǎn)業(yè)革命后發(fā)明和創(chuàng)造出來的主要用來指導(dǎo)政府和企事業(yè)活動(dòng)的組織形式。它意味著理性和效率,是極權(quán)主義統(tǒng)治濫用權(quán)力的取代物?？茖又朴傻聡鐣?huì)學(xué)家馬克斯•韋伯于20世紀(jì)初提出,有以下基本觀點(diǎn):1.基本職能的專門化分工。必須從事的正?；顒?dòng)以正式規(guī)定的形式進(jìn)行責(zé)任劃分落實(shí),具有清楚的職責(zé)范圍。明確每一個(gè)人的權(quán)力與責(zé)任,并把這些權(quán)力與責(zé)任作為正式責(zé)任而使之合法化。成員按分工專精于自己崗位職責(zé)的工作。2.職責(zé)等級的明確規(guī)定。在科層制組織中,為了能夠?qū)嵭写笠?guī)模的責(zé)任制與協(xié)作,職位按等級制的原則依次排列。科層體制是法律化的等級制度,任何官員的行動(dòng)方向是處在更高一級的官員決定的,下級職務(wù)接受上一級職務(wù)的管理和監(jiān)督。3.規(guī)章制度的規(guī)則化。在科層制組織中,組織運(yùn)行,包括成員間的活動(dòng)與關(guān)系都受規(guī)則限制。在任何情況下,成員都要遵循一套抽象的規(guī)章制度,包括在具體情況下執(zhí)行這些規(guī)章制度。這樣做有助于組織各部門協(xié)調(diào)一致,也有利于公平合理、平等地對待一切人和事。4.成員的非人格化。在科層制組織中,成員不得濫用權(quán)力,應(yīng)本著嚴(yán)肅而拘謹(jǐn)?shù)姆侨烁窕?不摻雜個(gè)人的好惡,成員辦事不得影響組織的理性決策;公事與私事之間具有明確的界限;個(gè)人的服從對象不再是擁有特定職務(wù)的個(gè)人,而是個(gè)人擁有的特定職務(wù);組織成員都按嚴(yán)格的法令和規(guī)章對待工作和業(yè)務(wù)交往,確保組織目標(biāo)的實(shí)施。5.量才用人。在科層組織中,成員憑自己的專業(yè)所長、技術(shù)能力獲得相應(yīng)的工作和崗位,享受工資報(bào)酬。組織成員的技術(shù)資格授予其某個(gè)職位,并根據(jù)成員的工作成績與資歷條件決定是否對其予以加薪。6.行政的效率化。成員的工作明確、快速、具體有充分的經(jīng)驗(yàn)和知識,有檔案、文件等信息可供參考;工作性質(zhì)有持續(xù)性、整體性且對個(gè)別事件有充分的裁量權(quán);嚴(yán)格遵守上級的指令,盡量減少人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi),有效達(dá)成目標(biāo)。科層制作為一個(gè)理想的組織管理模型,它建立在理性契約的、法制的基礎(chǔ)上,因具有專業(yè)化、等級制、法規(guī)化等特征,而顯示出嚴(yán)密性、合理性、穩(wěn)定性和普世性等巨大的優(yōu)越性。

但進(jìn)入20世紀(jì)70年代以來,以信息為基礎(chǔ)的新文明動(dòng)搖并改變了原有的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行模式,世界政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)生了前所未有的變化?？茖又扑媾R的外部環(huán)境已完全不同于產(chǎn)業(yè)革命時(shí)期,它的缺點(diǎn)日漸暴露出來。1.本位行政。形成于20世紀(jì)60年代的公共選擇學(xué)派認(rèn)為,官僚自身的利益與公共利益之間存在著矛盾,官僚集團(tuán)往往會(huì)利用手中的公共權(quán)力來最大限度地增加個(gè)人利益。比如各機(jī)構(gòu)之間為了預(yù)算展開惡性競爭,致使政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹,還有官員們經(jīng)常會(huì)為了自我利益而置國家法律政策于不顧,做出違法亂紀(jì)的事情。官員的利己行為成為政府部門挫敗的基本原因。2.低效行政。在科層制組織中,受各種嚴(yán)密規(guī)范制約的官員們無法按照他們喜歡和適宜的方式從事管理活動(dòng),這在一定程度上是科層體制蛻變成了缺乏靈活性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的剛性系統(tǒng)。同時(shí),終身雇傭和固定薪金的制度不僅被看作是保守政策的淵源,而且也成為官員缺乏應(yīng)有責(zé)任感的原因,加之層級過多,效率低下成了近年來西方國家行政改革的因素之一。3.整合失靈。橫向上,嚴(yán)格的分工造成了部門之間“壁壘森嚴(yán)”,難以溝通合作;縱向上,組織內(nèi)部層層授權(quán),下級只能對上級負(fù)責(zé),整個(gè)系統(tǒng)呈現(xiàn)出“金字塔式”結(jié)構(gòu),部門之間只有在金字塔頂端才能相遇。林登將其歸納為一種高度分散的隔離組織,包括部門之間的隔離、部門和職員的隔離、機(jī)構(gòu)和顧客的隔離以及機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商的隔離。4.人性異化。理性主義的極端化和對人性的損害導(dǎo)致了人的異化?？茖又篇q如一只巨大的鐵籠,將人固定在其中,壓抑了人的積極性和創(chuàng)造精神,使人成為一種附屬品,只會(huì)機(jī)械地例行公事?？茖又频膭?chuàng)立是從純管理、純技術(shù)的角度出發(fā),強(qiáng)調(diào)組織活動(dòng)的理性化和程序化,人的價(jià)值觀念、道德意志在行政活動(dòng)中的作用被忽視,倫理道德被排除在制度建設(shè)之外。久而久之,人的個(gè)性逐漸喪失成為“沒有精神的專家,沒有感情的享樂人”。通過以上對科層制弊病的分析,我們不難發(fā)現(xiàn),隨著后工業(yè)社會(huì)的到來,科層制最初的優(yōu)點(diǎn)變成了現(xiàn)在的缺點(diǎn),導(dǎo)致后來新公共管理體制的出現(xiàn)。

二、新公共管理范式的興起及其主要觀點(diǎn)

新公共管理理論是以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ),以政府市場的協(xié)調(diào)為核心的公共管理理論。它自20世紀(jì)80年代在英、美兩國應(yīng)運(yùn)而生后迅速擴(kuò)展到西方各國,成為近年來西方公共行政理論中一個(gè)有巨大影響的流派。特別是近年來,新公共管理理論成為西方政府政策的主導(dǎo)思路,眾多的管理學(xué)家們甚至將新公共管理理論作為拯救政府失靈的一劑靈丹妙藥。它又被稱作“管理主義”、“以市場為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制典范”、“企業(yè)家的政府”、“市場導(dǎo)向型公共行政”等。至今,盡管學(xué)者們對新公共管理的定義有著很多的共識,不過還存在著一些分歧,這些分歧從在對新公共管理的主要內(nèi)容的概括上也能夠看出來。

1.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策,即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開,政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用?！罢贫娴娜藨?yīng)該看到一切問題和可能性的全貌,并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會(huì)神于一項(xiàng)使命并且把這件事做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機(jī)構(gòu)傾向于不顧任何代價(jià)來保住‘他們的’行事之道?！?/p>

2.注重將私營部門的管理方式引入公共部門。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用企業(yè)經(jīng)營部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。除實(shí)施明確的績效目標(biāo)控制之外,新公共管理還強(qiáng)調(diào)重視人力資源管理,強(qiáng)調(diào)成本———效率分析、全面質(zhì)量管理,主張全面的貨幣化激勵(lì),對高級雇員的雇傭?qū)嵤┯邢奕纹诘钠跫s而不是傳統(tǒng)的職位保障制。

3.政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場為導(dǎo)向。新公共管理認(rèn)為,政府的社會(huì)職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù),政府服務(wù)以顧客或市場為導(dǎo)向,只有顧客驅(qū)動(dòng)的政府才能滿足多樣化的社會(huì)需求并促進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量的提高。市場不僅在私營部門存在,也在公共部門存在。

4.政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。新公共管理要求政府善于下放權(quán)力,簡化內(nèi)部結(jié)構(gòu)上的等級。授權(quán)可分為三種形式:一是組織授權(quán),即政策、規(guī)制組織向提供服務(wù)的組織和服務(wù)型組織授權(quán);二是雇員授權(quán),即公共機(jī)構(gòu)向機(jī)構(gòu)內(nèi)的工作人員個(gè)人授權(quán);三是社區(qū)授權(quán),即對于某些社區(qū)和社群需要的服務(wù),政府部門不再直接提供,而是在給予一定財(cái)力支持的前提下,授權(quán)社區(qū)或社群,讓他們自己解決問題、自我服務(wù)。

5.政府應(yīng)放松嚴(yán)格的行政規(guī)則,實(shí)施明確的績效目標(biāo)控制。新公共管理主張實(shí)行嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制,即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo),并根據(jù)績效目標(biāo)對完成情況進(jìn)行測量和評估。雖然任何組織都必須具有規(guī)章才能運(yùn)行,但是過于刻板的規(guī)章則會(huì)適得其反?！拔覀兘邮芤?guī)章和繁文縟節(jié)以防止發(fā)生壞事,但是同樣這些規(guī)章會(huì)妨礙出現(xiàn)好事。它們會(huì)使政府的辦事效率慢得像蝸牛爬行。它們對正在迅速變化中的環(huán)境不可能作出反應(yīng)。它們使得時(shí)間和精力的浪費(fèi)成為組織結(jié)構(gòu)的固有組成部分?！?/p>

6.公務(wù)員不必保持中立。新公共管理則認(rèn)為,鑒于行政所具有的濃厚的政治色彩,公務(wù)員與政務(wù)官員之間的相互影響是不可避免的。因此,與其回避,倒不如正視這種關(guān)系的存在?；谶@種看法,新公共管理主張對部分高級公務(wù)員實(shí)行政治任命,讓他們參與政策的制定過程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,以保持他們的政治敏感性。

三、新公共管理對科層制的八大突破

1.研究思路上的突破。新公共管理超越科層制僅僅關(guān)注組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的做法,主張:(1)調(diào)整政府與社會(huì)、政府與市場之間的關(guān)系;(2)利用市場和社會(huì)的力量提供公共服務(wù);(3)改革政府內(nèi)部管理體制,提高公共機(jī)制效率與質(zhì)量。

2.行政職能上的突破?？茖又浦鲝埞卜?wù)完全由政府提供,政治與行政分開;新公共管理認(rèn)為公共服務(wù)不一定由政府提供,其他非政府組織也可以提供,它也可以成為行政職能執(zhí)行主體。

3.價(jià)值取向上的突破?？茖又七^分強(qiáng)調(diào)規(guī)則而出現(xiàn)效率的目標(biāo)置換;新公共管理強(qiáng)調(diào)效率目標(biāo),力求避免繁文縟節(jié)。

4.行政控制上的突破。科層制強(qiáng)調(diào)等級集權(quán)控制的剛性;新公共管理主張授權(quán)、分權(quán)與參與管理。

5.行政方式上的突破?？茖又剖恰耙?guī)章驅(qū)動(dòng)型”政府組織模式;新公共管理主張放手授權(quán),簡單管理,各負(fù)其責(zé),鼓勵(lì)參與。

6.人事行政上的突破。科層制強(qiáng)調(diào)專業(yè)化官僚的作用,組織中公務(wù)員政治中立;新公共管理組織主張短期聘用合同,鼓勵(lì)文官與政務(wù)官的溝通協(xié)調(diào),高級文官應(yīng)該政治任命。

7.行政組織上的突破?？茖又茝?qiáng)調(diào)嚴(yán)密的組織設(shè)計(jì),所有的公共服務(wù)都由政府提供;新公共管理主張對龐大科層制的分解,成為半自治執(zhí)行機(jī)構(gòu),特別是將商業(yè)化功能與非商業(yè)化功能嚴(yán)格區(qū)分,在總體上建立具有企業(yè)家精神的政府。

8.公民身份上的突破。科層制中行政優(yōu)先于公民,公民的人格分裂,成為公民、被管理者或統(tǒng)治者;新公共管理在行政與公民的關(guān)系上,提出著名的“顧客”理念,強(qiáng)調(diào)服務(wù)性政府。

四、結(jié)語

在科層制面臨諸多困境的情況下,新公共管理運(yùn)動(dòng)為政府改革提供了一些有價(jià)值的思路,如績效導(dǎo)向、效率原則和服務(wù)精神等。不過,科層制雖然容易導(dǎo)致繁文縟節(jié)和效率低下等弊端,但它對規(guī)則和程序的服從,強(qiáng)調(diào)上下之間的層級節(jié)制,使公共利益免遭個(gè)人理性的侵害,至今仍然有它的重要價(jià)值。因此,在改造科層制的時(shí)候,要切記避免“將孩子和洗澡水一起潑掉”的現(xiàn)代化陷阱。筆者反對那種認(rèn)為科層制要由新公共管理來代替的觀點(diǎn),而是認(rèn)為,兩者將長期并存于我國的政治體系內(nèi),并且應(yīng)通過相互取長補(bǔ)短,在兼顧效率與公平、規(guī)范與創(chuàng)新、責(zé)任性與自主性等的基礎(chǔ)上,在一個(gè)更廣大的范圍內(nèi)進(jìn)行系統(tǒng)整合,才能更有效地解決公共管理領(lǐng)域的問題。