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一、多元中心治理分析

（一）合作共治性制度設(shè)計(jì)

公共管理理論認(rèn)為,公共管理組織應(yīng)以政府為主導(dǎo)、多元化的組織體系,多中心治理體現(xiàn)制度變遷的內(nèi)在要求。意味著在公共物品生產(chǎn)、公共服務(wù)提供和公共事務(wù)處理等方面存在著多個(gè)供給主體,也面臨著多方應(yīng)對(duì)客體。推行“農(nóng)事村辦”面臨多方公共管理主體和應(yīng)對(duì)客體,如,防城港市已經(jīng)明確6大類(lèi)、共66項(xiàng)“農(nóng)事村辦”服務(wù)事項(xiàng),20多個(gè)部門(mén)參與其中,合作共治性制度設(shè)計(jì)是深化“農(nóng)事村辦”、促進(jìn)各方管理主體的真誠(chéng)合作和對(duì)管理客體的有效應(yīng)的內(nèi)在要求。

1、“聯(lián)辦”制度。“聯(lián)辦”是“農(nóng)事村辦”的重要服務(wù)方式,也是合作共治的實(shí)踐形式,一些“農(nóng)事村辦”服務(wù)事項(xiàng)涉及面廣、牽涉面大,需要多個(gè)部門(mén)深入村屯,共同辦理便民服務(wù)活動(dòng),迫切需要建立“農(nóng)事村辦”“聯(lián)辦”工作制度。

2、“網(wǎng)辦”制度?！熬W(wǎng)辦”是深化“農(nóng)事村辦”的重要措施,也是目前“農(nóng)事村辦”順利推行的制約瓶頸。要推動(dòng)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)政務(wù)處理信息化,把“農(nóng)事村辦”服務(wù)信息化納入縣、鄉(xiāng)電子政務(wù)建設(shè)內(nèi)容,以實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)“農(nóng)事”網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批等“一站式”服務(wù)。凡是能納入縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)政務(wù)處理信息化的服務(wù)事項(xiàng)都必須開(kāi)展“網(wǎng)辦”業(yè)務(wù);凡是參與“農(nóng)事村辦”的部門(mén)都要?jiǎng)?chuàng)造條件開(kāi)展網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理;所有網(wǎng)絡(luò)化政務(wù)處理,市、縣兩級(jí)政務(wù)服務(wù)中心要作統(tǒng)籌協(xié)調(diào),等等。

3、“代辦”制度。根據(jù)委托理論“委托關(guān)系起源于專(zhuān)業(yè)化的存在”,“農(nóng)事村辦“服務(wù)隊(duì)伍作為人有著專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì),開(kāi)展”代辦“制度建設(shè)是推行“農(nóng)事村辦”內(nèi)在要求。當(dāng)前,需要在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村分別落實(shí)若干名“農(nóng)事村辦”代辦員,全程代辦各辦、中心（站）因受權(quán)限制約未能辦結(jié)的各類(lèi)“農(nóng)事”;對(duì)無(wú)法辦結(jié)的業(yè)務(wù),通過(guò)代辦員協(xié)助各辦、中心（站）逐級(jí)辦結(jié)群眾待辦事項(xiàng)。

4、公民參與機(jī)制。多元公共治理要求政府與社會(huì)力量走向合作,才能達(dá)到良好的治理即為“善治”。良好的公共治理格局越來(lái)越離不開(kāi)公民與社會(huì)力量的參與,“農(nóng)事村辦”的深化越來(lái)越需要群眾開(kāi)展各項(xiàng)自愿性服務(wù)。在各中心自然屯設(shè)立1－2戶中心農(nóng)戶或黨員中心戶充當(dāng)“農(nóng)事村辦”服務(wù)戶或信息戶;在熱心公益的黨員、共青團(tuán)、復(fù)退軍人、致富能手、退休干部中挑選“農(nóng)事村辦”志愿者開(kāi)展志愿服務(wù)。

（二）回應(yīng)性制度落實(shí)

回應(yīng)性是政府在公共管理過(guò)程中對(duì)公眾的社會(huì)需求和所提出的問(wèn)題做出積極的反應(yīng),“農(nóng)事村辦”回應(yīng)性制度建設(shè),重在深化,關(guān)鍵在抓落實(shí)。

1、拓展“農(nóng)事村辦”服務(wù)邊界。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)性及農(nóng)民群眾的實(shí)際需求的多樣性決定“農(nóng)事村辦”制度建設(shè)要具有回應(yīng)性,辦理“農(nóng)事”必須適時(shí)回應(yīng)群眾實(shí)際需求。參與部門(mén)只有進(jìn)一步深化拓展“農(nóng)事村辦”服務(wù)事項(xiàng),才能進(jìn)一步鞏固“農(nóng)事村辦”服務(wù)事項(xiàng)。

2、公開(kāi)“農(nóng)事村辦”服務(wù)方式、時(shí)間節(jié)點(diǎn)及辦事流程。公開(kāi)“農(nóng)事村辦”服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式時(shí)間節(jié)點(diǎn)及辦事流程是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求,同時(shí)也是回應(yīng)性制度建設(shè)的重要體現(xiàn)。能夠直接辦理的,迅速辦理;屬于“代辦”的,限時(shí)辦理;屬于“聯(lián)辦”的,集中辦理;屬于“網(wǎng)辦”的,網(wǎng)上辦理,各類(lèi)辦理方式、牽涉事項(xiàng)及時(shí)間安排逐一向群眾公開(kāi);各服務(wù)站（點(diǎn)）每天堅(jiān)持有人值班,實(shí)行周一、周四及農(nóng)村圩日村干部全日值班。

3、建立健全縣、鄉(xiāng)、村、屯、戶五級(jí)聯(lián)動(dòng)制度。推行“農(nóng)事村辦”要求要有健全的服務(wù)網(wǎng)絡(luò),建立以縣（市、區(qū)）政務(wù)服務(wù)中心為龍頭,鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)中心為后盾、村級(jí)服務(wù)站為窗口、屯級(jí)別服務(wù)點(diǎn)和服務(wù)戶為基礎(chǔ)的五級(jí)聯(lián)動(dòng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。要在制度上明確從縣、鄉(xiāng)、村、屯、戶及社會(huì)力量中選派“農(nóng)事村辦”工作隊(duì)伍;要在考評(píng)責(zé)任落實(shí)中明確各級(jí)各部門(mén)、工作人員、參與群體的目標(biāo)職責(zé)、權(quán)能權(quán)限;要在配套建設(shè)上加快行政審批制度及社會(huì)化服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新。

（三）公共性制度安排

公共性是多元中心治理的基礎(chǔ)和核心,公共政策的制定與執(zhí)行、便民服務(wù)制度設(shè)計(jì)與安排主要基于公共性考慮。推行“農(nóng)事村辦”目的是解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中存在的公共性問(wèn)題,促進(jìn)農(nóng)村管理服務(wù)方式創(chuàng)新,“農(nóng)事村辦”公共性制度安排勢(shì)在必行。

1、服務(wù)陣地制度建設(shè)。要依托縣級(jí)政務(wù)服務(wù)中心,在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立“一辦三中心”,在各行政村成立“農(nóng)事村辦”服務(wù)站（點(diǎn)）,在各自然屯設(shè)立“農(nóng)事村辦”服務(wù)員或信息員或代辦員等。要突出以村級(jí)服務(wù)站為核心,把“農(nóng)事村辦”納入縣（市、區(qū)）政務(wù)服務(wù)體系;防城港市應(yīng)依托村級(jí)陣地建設(shè)“十六有”,綜合利用現(xiàn)有辦公設(shè)備,配夠配齊必要“農(nóng)事村辦”服務(wù)設(shè)施。

2、從業(yè)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)。推行“農(nóng)事村辦”是一項(xiàng)綜合性業(yè)務(wù)辦理,從業(yè)人員必須具備“一崗多能”業(yè)務(wù)素質(zhì)。依托干部大培訓(xùn),把“農(nóng)事村辦”業(yè)務(wù)培訓(xùn)納入“統(tǒng)一隊(duì)伍培訓(xùn)計(jì)劃”范疇;依托參與部門(mén)現(xiàn)有培訓(xùn)資源,在專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)的基礎(chǔ)上開(kāi)展交叉培訓(xùn);依托黨員中心戶、骨干農(nóng)民培訓(xùn),培訓(xùn)“農(nóng)事村辦”代辦員、信息員、自愿者等。

3、宣傳發(fā)動(dòng)常態(tài)化開(kāi)展?！稗r(nóng)事村辦”宣傳發(fā)動(dòng),首先要認(rèn)清發(fā)展階段,把握宣傳重點(diǎn)。針對(duì)當(dāng)前“農(nóng)事村辦”發(fā)展現(xiàn)狀與特點(diǎn),宣傳發(fā)動(dòng)工作重點(diǎn)應(yīng)在服務(wù)事項(xiàng)辦理,部門(mén)責(zé)任落實(shí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一辦三中心”及行政村“農(nóng)事村辦”服務(wù)站（點(diǎn)）組建等方面,其次要掀起開(kāi)展“農(nóng)事村辦”良好氛圍。再次要緊扣現(xiàn)有工作載體。如,防城港市要緊扣村級(jí)組織建設(shè)“六統(tǒng)強(qiáng)基工程”,再次掀起為民便民利民服務(wù)新高潮。

二、綜合改革體制分析

（一）配套推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變

推行“農(nóng)事村辦”主要目的是促使社會(huì)管理和公共服務(wù)職能規(guī)范化、常態(tài)化,更加具體、更加深入、更加便捷地把政府服務(wù)送往農(nóng)家?！稗r(nóng)事村辦”推行與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革及政府職能轉(zhuǎn)變必須同步進(jìn)行,只有配套改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制,轉(zhuǎn)變政府職能,才能真正實(shí)現(xiàn)基層政府由管理行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革及政府職能轉(zhuǎn),要按照“農(nóng)事村辦”發(fā)展要求,通過(guò)整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所八站”資源,成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一辦三中心”。整合后人員通過(guò)“一分四統(tǒng)”即資源統(tǒng)一使用、干部統(tǒng)一管理、工作統(tǒng)一調(diào)配、績(jī)效統(tǒng)一考評(píng)、干部人事權(quán)與使用權(quán)分開(kāi),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下合署辦公。整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦、人大辦、機(jī)關(guān)后勤等部門(mén),成立黨政綜合辦公室,負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨的農(nóng)村工作方針、政策,做好上傳下達(dá),組織協(xié)調(diào)便民服務(wù)工作;整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土、民政、宣傳文化、財(cái)政等部門(mén),成立農(nóng)事村辦服務(wù)中心,負(fù)責(zé)聯(lián)系上級(jí)業(yè)務(wù)指導(dǎo),組織協(xié)調(diào)開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村“農(nóng)事村辦”工作,做好服務(wù)站（點(diǎn)）、流動(dòng)專(zhuān)業(yè)服務(wù)隊(duì),檢查督促“中心、站、”服務(wù)工作運(yùn)行;整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、林業(yè)、水利、畜牧獸醫(yī)等部門(mén),成立產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)中心,負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展編制規(guī)劃和組織實(shí)施等;整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法、綜合治理等部門(mén),成立民情鄉(xiāng)解服務(wù)中心,負(fù)責(zé)接待群眾來(lái)信來(lái)訪,傾聽(tīng)群眾的呼聲,掌握社情民意,應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和群體性事件等。

（二）加快推進(jìn)行政審批制度改革

行政審批制度改革主要目的是避免政府管制的弊端及政府的“三位”（越位、錯(cuò)位、缺位）現(xiàn)象的出現(xiàn),適時(shí)將管理權(quán)限回歸市場(chǎng)、回歸社會(huì)。推行“農(nóng)事村辦”旨在把政府職能前移村屯,服務(wù)送往農(nóng)家,做到一般“農(nóng)事”辦理不出村,特殊“農(nóng)事”辦理不出鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。從防城港市6大類(lèi)66項(xiàng)服務(wù)事項(xiàng)看,涉農(nóng)證照審批事項(xiàng)已經(jīng)占據(jù)了服務(wù)事項(xiàng)的二分之一,加快建立適應(yīng)“農(nóng)事村辦”的行政審批制度勢(shì)在必行。

1、明確涉農(nóng)審批事項(xiàng)范圍。要進(jìn)一步清理各種涉農(nóng)行政審批項(xiàng)目,減少行政審批事項(xiàng),推進(jìn)縣級(jí)行政管理權(quán)限向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下移、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)限向服務(wù)站（點(diǎn)）下移;對(duì)于由縣級(jí)政府及其有關(guān)部門(mén)審批的涉農(nóng)事項(xiàng),可根據(jù)法規(guī)采取受權(quán)委托等措施下發(fā)審批辦理;對(duì)于沒(méi)有明文規(guī)定要縣級(jí)審批的服務(wù)事項(xiàng),則創(chuàng)造條件下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一辦三中心”或行政村“農(nóng)事村辦”服務(wù)站辦理;對(duì)于確實(shí)不能下放的審批事項(xiàng),要盡量簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié),優(yōu)化審批程序,提高審批效率。

2、規(guī)范“農(nóng)事村辦”行政審批程序。并聯(lián)審批、流程再造是行政審批制度建設(shè)的最大亮點(diǎn),也是審批制度改革的最大價(jià)值所在。當(dāng)前,要對(duì)“農(nóng)事村辦”并聯(lián)審批的范圍和辦理流程作統(tǒng)一的規(guī)范,要突出解決前臺(tái)流程優(yōu)化與后臺(tái)沿襲傳統(tǒng)審批方式的矛盾。

3、推進(jìn)行政審批信息化建設(shè)。推動(dòng)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)政務(wù)處理信息化是電子政務(wù)建設(shè)的內(nèi)在要求,“農(nóng)事村辦”并聯(lián)審批關(guān)鍵在于開(kāi)通“網(wǎng)辦”系統(tǒng),開(kāi)展“網(wǎng)辦”服務(wù),實(shí)行網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批“一站式”服務(wù)。當(dāng)前,要進(jìn)一步開(kāi)通寬帶網(wǎng)絡(luò)和安裝“網(wǎng)辦”軟件程序全套,以解決“農(nóng)事村辦”制約瓶頸問(wèn)題。

（三）著力構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系

多元中心治理過(guò)程其實(shí)是政府管理的一個(gè)分權(quán)與讓權(quán)的過(guò)程,要求在機(jī)制轉(zhuǎn)換過(guò)程中,既要規(guī)范公益性服務(wù),也要放活經(jīng)營(yíng)性服務(wù),構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系是推進(jìn)多元中心治理格局的內(nèi)在要求。推行“農(nóng)事村辦”著力在于建立以政府公共服務(wù)為主導(dǎo)、農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)為補(bǔ)充的服務(wù)機(jī)制:一是建立參與組織的準(zhǔn)入機(jī)制。既要堅(jiān)持放開(kāi)搞活,創(chuàng)造公平、公正的服務(wù)環(huán)境,讓各類(lèi)服務(wù)實(shí)體不斷涌現(xiàn),逐步壯大,積極主動(dòng)參與“農(nóng)事村辦”,又要建立健全服務(wù)組織的管理制度,規(guī)范公益性服務(wù),監(jiān)控服務(wù)質(zhì)量,切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。二是建立農(nóng)村信息化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。突出以村級(jí)陣地建設(shè)遠(yuǎn)程教育終端設(shè)備為基礎(chǔ),建立健全農(nóng)村服務(wù)體系,主要融合農(nóng)業(yè)科技服務(wù)系統(tǒng)、農(nóng)資營(yíng)銷(xiāo)系統(tǒng)、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)系統(tǒng)、電子商務(wù)在線支付系統(tǒng)、物流配送系統(tǒng)、文化產(chǎn)品傳播系統(tǒng)、勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移系統(tǒng)以及誠(chéng)信保證系統(tǒng)為一體的農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系。

三、機(jī)構(gòu)職能定位分析

組織機(jī)構(gòu)職能定位主要在于把人力、物力、財(cái)力和智力等按一定的組織形式和排列結(jié)構(gòu),有序開(kāi)展工作,使機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能履行相匹配。“農(nóng)事村辦”需要依附于與之相匹配的職能機(jī)構(gòu),否則會(huì)出現(xiàn)“三位”即錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象。為認(rèn)清職能、強(qiáng)化責(zé)任、協(xié)調(diào)推進(jìn),迫切需要將“農(nóng)事村辦”納入市、縣（市、區(qū)）政務(wù)服務(wù)體系,只有將政務(wù)服務(wù)中心工作職能延伸鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一辦三中心”并進(jìn)一步延伸行政村“農(nóng)事村辦”服務(wù)站（點(diǎn)）,才能逐步構(gòu)建起縣（市、區(qū)）政務(wù)服務(wù)中心為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一辦三中心”為后盾、行政村“農(nóng)事村辦”服務(wù)站為窗口、自然屯“農(nóng)事村辦”服務(wù)點(diǎn)和服務(wù)戶為基礎(chǔ)的“農(nóng)事村辦”五級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。主要出于幾方面考慮:一是“農(nóng)事村辦”服務(wù)事項(xiàng)主要是政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)。開(kāi)展政務(wù)服務(wù)辦理,為農(nóng)民群眾提供便捷高效的政務(wù)服務(wù)是政務(wù)服務(wù)中心職責(zé)。二是“農(nóng)事村辦”需要構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò),推動(dòng)三級(jí)服務(wù)信息化。市、縣（市、區(qū)）政務(wù)服務(wù)中心這一技術(shù)性工作平臺(tái)已經(jīng)搭建,具有一定基礎(chǔ),將政務(wù)服務(wù)中心職能前移村屯是自身職能所定。三是推行“農(nóng)事村辦”是政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求。社會(huì)管理和公共服務(wù)職能是基層政府的首要職能,政府在推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展、服務(wù)農(nóng)民群眾工作中必須承擔(dān)更大責(zé)任。