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失地農(nóng)民現(xiàn)狀及存在的問題，因?yàn)楦鞯氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異而呈現(xiàn)出不同的特征。因而國家在制定方針和政策時必須根據(jù)各地的實(shí)際，因地制宜。研究作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的典型代表——甘肅省的失地農(nóng)民現(xiàn)狀及存在的問題，無疑為國家在西部地區(qū)采取措施和制定方針提供了重要的政策依據(jù)。

根據(jù)甘肅省農(nóng)調(diào)隊(duì)在2003年做的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)和調(diào)查表明：甘肅省失地農(nóng)民的生活總體保持穩(wěn)定，主要存在的問題是圍繞著征地安置和補(bǔ)償?shù)摹?/p>

一、甘肅失地農(nóng)民現(xiàn)狀

2003年，甘肅省農(nóng)調(diào)隊(duì)在全省抽選了五個縣區(qū)的十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對100戶農(nóng)戶進(jìn)行了“失地農(nóng)民現(xiàn)狀”的專題調(diào)查。調(diào)查的主要內(nèi)容涉及到：（1）2000年（含）以來，失地農(nóng)民的基本情況：失地前后的人均耕地、人均收入、人均消費(fèi)等情況對比，失地補(bǔ)償及安置情況，失地后現(xiàn)從業(yè)情況。（2）占用耕地對農(nóng)戶收入和農(nóng)村勞動力就業(yè)的影響。失地農(nóng)民生活中有哪些困難，他們最急需解決什么問題。（3）當(dāng)前失地農(nóng)民的心態(tài)是什么樣的，最真實(shí)的想法是什么。從調(diào)查的具體情況來看，甘肅省失地農(nóng)民的基本生活狀況是：

（一）人均耕地占用0.77畝。在100戶農(nóng)戶中，共有家庭人口467人，目前，農(nóng)村勞動力270人，平均每戶4.67人，勞動力2.7人。家庭原有耕地面積658.63畝,平均每戶6.59畝，平均每人1.41畝。從2000年至今，這些農(nóng)戶的耕地共被占用298.59畝，平均每戶3.60畝，平均每人0.77畝。

（二）0.74%的勞動力賦閑在家。在270名勞動力中，征地時安置就業(yè)4人，從事農(nóng)業(yè)149人，從事二、三產(chǎn)業(yè)67人，外出務(wù)工48人，分別占勞動力總數(shù)的1.48%、55.19%、24.81%和17.78%，賦閑在家2人，占勞動力總數(shù)的0.74%。

（三）34%的失地農(nóng)戶的收入水平下降。在接受調(diào)查的100戶農(nóng)戶中，耕地被占用前的年人均純收入為2139.3元，耕地被占用后的年人均純收入2128.6元，減少10.7元，下降0.5%。其中，年人均純收入持平和增加的分別有25戶和41戶，分別占調(diào)查總戶數(shù)的25%和41%，下降的34戶，占調(diào)查總戶數(shù)的34%。

而浙江省統(tǒng)計(jì)局在2003年作的一項(xiàng)調(diào)查表明：（一）土地征用前、后相比，失地農(nóng)戶的人均純收入總體水平有所下降，低收入戶增加。（二）剩余勞動力比例較高。目前基本賦閑在家。尤其是土地被全部征用的農(nóng)戶，基本賦閑在家的富余勞動力比例更大，占調(diào)查戶全部富余勞動力的68.5%。在58.1%已經(jīng)就業(yè)的勞動力中，其就業(yè)結(jié)構(gòu)為：31%的勞動力外出務(wù)工，33%的勞動力在本地從事農(nóng)業(yè)，36%的勞動力在本地從事二、三產(chǎn)業(yè)。（三）個別地方土地征用后按一定比例返回土地的政策落實(shí)不到位。遼寧省統(tǒng)計(jì)局在2003年作的一項(xiàng)調(diào)查表明：（一）在100戶失地農(nóng)民中，人均純收入比失地前增加的有43戶，人均增加772元；收入下降的有36戶，人均減少520元；收入持平的有21戶。失地農(nóng)戶的收入總體水平下降的占調(diào)查總數(shù)的36%。（二）在100戶調(diào)查戶中，有187名勞動力已經(jīng)就業(yè)，只有24人賦閑在家，勞動就業(yè)率達(dá)88.6%。

從上述調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，失地對甘肅省這樣經(jīng)濟(jì)相對比較落后的內(nèi)陸省份的農(nóng)民來說，影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于沿海和經(jīng)濟(jì)相對較發(fā)達(dá)的其它省份的農(nóng)民。與上述兩個比較典型的省份相比，我們可以作如下的分析：“人均耕地占用0.77畝”這個數(shù)據(jù)表明，甘肅省的農(nóng)民失地失去的不是所有的土地，而是土地的一部分。也就是說，甘肅失地的農(nóng)民還不是完全的“三無農(nóng)民”（務(wù)農(nóng)無地、就業(yè)無崗、低保無份），最起碼他們還有剩余的土地。只有“0.74%的勞動力賦閑在家”的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，甘肅省失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作做的是比較好的。相對于其它省份來說，由于甘肅失地農(nóng)民主要集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部，而且他們的就業(yè)意識和擇業(yè)觀念比較開放，就業(yè)渠道多種多樣，同時他們的就業(yè)機(jī)會比遠(yuǎn)郊和偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民就業(yè)機(jī)會和就業(yè)選擇性要大，所以賦閑在家的人口數(shù)并不多?！?4%的失地農(nóng)戶的收入水平下降”表明，失地對生活沒有太大影響的農(nóng)戶，其本身的收入來源中，絕大部分來源于非農(nóng)收入，企事業(yè)單位工資、外出打工、家庭開店辦廠等收入已經(jīng)占整個家庭收入的絕大比例，再加上已拿到土地補(bǔ)償費(fèi)，眼前手頭相對有了較多的可支配收入；而生活水平略有下降的農(nóng)戶，主要是原有的家庭收入主要來自土地經(jīng)營，土地被征用后，收入來源減少。而且一部分農(nóng)戶搬進(jìn)樓房，取暖費(fèi)、電費(fèi)、水費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、飲食費(fèi)等支出增加。土地被征用前，農(nóng)民家庭食品消費(fèi)如糧、菜主要依靠自產(chǎn)自食，現(xiàn)在基本上靠從市場購入，食品支出增加也導(dǎo)致了失地農(nóng)民的收入水平下降。另外，那些失地前基本上完全依靠土地為生的農(nóng)戶，失去土地以后如果無就業(yè)門路，加之觀念落后、就業(yè)意識差，其收入呈下滑趨勢。還有些農(nóng)戶是因主要勞動力患病無法從業(yè)導(dǎo)致收入下降。

二、甘肅失地農(nóng)民存在的主要問題和困難

補(bǔ)償和安置以及與補(bǔ)償和安置相關(guān)聯(lián)的失地農(nóng)民的保障是整個甘肅失地農(nóng)民所有問題中的核心問題。鑒于學(xué)界對“補(bǔ)償”和“安置”概念的模糊，因此要對“補(bǔ)償”和“安置”作一個簡單的區(qū)分。盡管無論是土地補(bǔ)償費(fèi)還是安置補(bǔ)助都屬于土地征用補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，但筆者認(rèn)為所謂“補(bǔ)償”是特指土地補(bǔ)償、青苗補(bǔ)償、附著物補(bǔ)償，“安置”則特指對被征地人員的安置。根據(jù)筆者對失地農(nóng)民的實(shí)地走訪和問卷調(diào)查，認(rèn)為甘肅失地農(nóng)民的補(bǔ)償和安置問題主要存在著以下幾個方面的問題：

（一）征地補(bǔ)償費(fèi)分配機(jī)制混亂

我國《土地管理法》第四十七條規(guī)定:“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占用耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四到六倍?！?/p>

根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會在《中華人民共和國土地管理法釋義》所作的解釋：“土地補(bǔ)償費(fèi)是因國家征用土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補(bǔ)償?！薄鞍仓醚a(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。就目前來講，主要安置的應(yīng)當(dāng)是耕地的土地使用者或承包經(jīng)營者，因征地使之終止了土地承包經(jīng)營合同或土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)由國家予以安置或發(fā)給安置補(bǔ)助費(fèi)?！薄暗厣衔锏难a(bǔ)償費(fèi)，包括地上、地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、水井、道路、地上地下管線、水渠的拆遷和恢復(fù)費(fèi)用，被征用土地上林木的補(bǔ)償或砍伐費(fèi)等?！薄扒嗝缪a(bǔ)償費(fèi)是指農(nóng)作物正處于生長階段而未能收獲的，因征用土地需要及時讓出土地而致使農(nóng)作物不能收獲而使農(nóng)民造成損失的，應(yīng)當(dāng)給予土地承包者或土地使用者以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?！睆淖置嫔蟻砝斫獾脑挘恋匮a(bǔ)償、青苗補(bǔ)償、地上附著物補(bǔ)償都可以被視為是一種對所有者和使用者的所有權(quán)和使用權(quán)的補(bǔ)償。

從這樣的法律規(guī)定來看，征地補(bǔ)償安置費(fèi)用可以分為三部分：即土地所有權(quán)補(bǔ)償、土地使用權(quán)補(bǔ)償、地上附著物和青苗的補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該歸土地所有者和土地使用者即集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民所有；安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該完全歸土地承包者或土地使用者——失地農(nóng)民所有，用于生活安置和安排生產(chǎn)。不過，法律并沒有明確規(guī)定三部分補(bǔ)償費(fèi)用的具體受益對象。從現(xiàn)實(shí)來看，這些受益對象是農(nóng)民、集體、政府及政府各部門。按照《土地管理法》的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)推算，即使不算地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，僅安置補(bǔ)助費(fèi)按底線算也能占到征地總費(fèi)用的40%，若加上地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，被征地農(nóng)民應(yīng)能得到至少占征地總費(fèi)用的50%的安置和補(bǔ)償費(fèi)用?？蓪?shí)際情況卻是，最擁有發(fā)言權(quán)和受益應(yīng)該最大的群體——失地農(nóng)民擁有的收益卻最少——據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)：各補(bǔ)償對象所占的比重為:農(nóng)民5%-10%,農(nóng)村集體25%-30%,政府及各部門60%-70%。顯然，現(xiàn)實(shí)中這樣的補(bǔ)償和安置是違背《土地管理法》規(guī)定的征地補(bǔ)償原則的，即保證被征用土地的農(nóng)民不因失去土地而降低生活水平。①

（二）“貨幣安置”或者是“一次性補(bǔ)償”形式單一，沒有考慮到失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益

按照國土資源部的規(guī)定，對于失地農(nóng)民的安置形式應(yīng)該是多種多樣的，主要包括但不限于：貨幣安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等多種方式?？墒窃趯?shí)踐中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等方式所占的比例是微乎其微的，80%—90%是“一腳踢”式的貨幣安置。有學(xué)者作過這樣的粗略估計(jì)：以一個5口之家為例，一年至少要3000斤糧食合3000元；100斤食用油合300多元；每人每日吃菜1元錢，一個5口之家一年就得1800元。這三項(xiàng)開支，對于有承包地的農(nóng)民來說糧食、蔬菜和食用油都是自己地里種的，不需花錢。而失去土地以后，這5100元就變成了硬性支出。假使“貨幣安置”或者是“一次性補(bǔ)償”即便是都給到位了，以一畝地3000-30000元計(jì)算，農(nóng)民沒幾年就用完了。再加上農(nóng)民本身具有的狹隘性，決定了他們不可能自己進(jìn)行長遠(yuǎn)的打算和籌劃。所以，從現(xiàn)實(shí)的角度來考慮，這樣的補(bǔ)償和安置是一個沒有充分重視農(nóng)民權(quán)益的方案。

從理論上進(jìn)行分析，失地農(nóng)民失去的不僅僅是土地，還包括一系列權(quán)利和利益，如財產(chǎn)權(quán)利、基本生活保障的權(quán)利、就業(yè)機(jī)會的權(quán)利以及與土地相關(guān)的一系列相關(guān)權(quán)利如政府支持的權(quán)利、政治權(quán)利、教育和文化的權(quán)利等等。一次性補(bǔ)償和貨幣安置的最大弊端就是只考慮了失地農(nóng)民的眼前利益而沒有考慮失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益和基本的生活保障，沒有充分考慮農(nóng)村土地上依附的多重社會功能。同時，缺乏相對應(yīng)的政策制度安排，從而使得沒有任何生產(chǎn)資料、沒有任何社會保障、就業(yè)技能低的失地農(nóng)民，成為了城市化進(jìn)程中最脆弱的社會群體。

而且對失地農(nóng)民來講，失去了土地,也就失去其基本生活保障,而微不足道的安置費(fèi)是難以保證失地農(nóng)民重新置業(yè)的,更不要說以其作為生活保障和養(yǎng)老保障的終極資源。這些長遠(yuǎn)利益和基本保障是現(xiàn)行實(shí)際補(bǔ)償款——每畝3000-30000元所無法彌補(bǔ)的。這種補(bǔ)償費(fèi)與成本之間的差距，“既不能保障農(nóng)民重新置業(yè),更不能保障農(nóng)民基本生活,也剝奪了農(nóng)民的發(fā)展權(quán),是極不合理的?！雹?/p>

（三）“同類同質(zhì)”農(nóng)地和“不同類不同質(zhì)”農(nóng)地補(bǔ)償與安置費(fèi)差異較大，人為地造成不平等待遇。

在實(shí)際征地過程中，經(jīng)營性用地和國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地，補(bǔ)償安置的費(fèi)用差距懸殊。國家和省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目付給農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)偏低，每公頃一般只有9萬元左右，有的甚至低于7萬元。而郊區(qū)的農(nóng)地，由于城市的擴(kuò)展輻射，政府對配套基礎(chǔ)設(shè)施的投入，造成了相應(yīng)地段的土地升值。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部,征地費(fèi)用尤其高,有的征地費(fèi)每公頃已達(dá)到375萬元。這種高價征地與低價征地現(xiàn)象并存的局面,甚至于發(fā)生在同一地區(qū)的不同征地項(xiàng)目上。同時，隨著我國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過渡和科學(xué)技術(shù)發(fā)展，使得不同農(nóng)作物、不同種植手段、不同生產(chǎn)方式和不同地塊之間的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值差距也很大，從而人為地形成了不平等待遇。

（四）產(chǎn)值計(jì)算不準(zhǔn)確，補(bǔ)償安置顯失公平。

大部分農(nóng)戶認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，對土地日后的經(jīng)濟(jì)潛力評估不夠——因?yàn)楦匾唤?jīng)征用后，其用途的改變通常會使地價升值，但是在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時卻沒有考慮增值因素，而且沒有考慮到糧食等農(nóng)作物價格上漲的因素。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行分析，我們發(fā)現(xiàn)耕地的“平均年產(chǎn)值”是一個不確定的內(nèi)容,既不是地價,也不是地租,而是以生產(chǎn)資料的使用價值代替了生產(chǎn)資料的價值，這樣就掩蓋了土地的稀缺程度及對農(nóng)民的重要性,由此計(jì)算出的價格并不能真正反映實(shí)際情況。更何況這種典型的指令性計(jì)劃,與市場經(jīng)濟(jì)體制下的價格形成機(jī)制相違背。公務(wù)員之家版權(quán)所有

（五）實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換的各種機(jī)制缺失。

失地農(nóng)民的角色轉(zhuǎn)換是指失地農(nóng)民市民化的過程，即失地農(nóng)民從農(nóng)民的角色定位向市民的角色定位的轉(zhuǎn)換。這個過程需要各種機(jī)制的共同作用和支持，其中失地農(nóng)民觀念的更新、對其進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)、基層管理體制的完善、政府的大力支持以及社會保障機(jī)制和土地管理機(jī)制的完善是支持角色轉(zhuǎn)換的重要因素。而現(xiàn)今上述的各種因素對大部分失地農(nóng)民來說是基本缺失的。

（六）保障機(jī)制不健全。

眾所周知，土地是農(nóng)民最基本的生活和生存保障，農(nóng)民失去土地也就意味著失去了土地的基本保障以及與其相關(guān)聯(lián)的各種權(quán)利?，F(xiàn)有的一次性補(bǔ)償方式即貨幣安置方式并不能為失地農(nóng)民提供長久有效的保障。為此，就需要結(jié)合農(nóng)民的實(shí)際主觀愿望來探索合理有效的安置新途徑，多樣化安置失地農(nóng)民。同時建立補(bǔ)償費(fèi)保障新機(jī)制，建立基本生活保障機(jī)制。