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一、引論：村民自治深層次的困境

農(nóng)村集體化改革以后，以“一大二公”為主要標(biāo)志的體制逐漸退出歷史的舞臺，農(nóng)村基層組織亟待重建以確保國家以對農(nóng)村資源的控制與汲取，同時適應(yīng)國家尚未明晰的市場化改革的環(huán)境。正如徐勇教授所言，“國家當(dāng)時面臨的緊迫形勢是如何迅速填補傳統(tǒng)的，政治合一的體制度廢除后出現(xiàn)的某種公共權(quán)力和基層組織的‘真空’，以及如何迅速解決基層社會運行的‘失范’問題”。（徐勇，1997）。在結(jié)合地方村民自治的基礎(chǔ)上，中央1988年頒布《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，把村民自治作為農(nóng)村的一項基本民主制度。雖然村民自治在維護社會穩(wěn)定、培育農(nóng)民民主意識、供給農(nóng)村公共物品、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟方面功不可沒，但是自其誕生之日起，就難以擺脫兩難困境。一方面，村民委員會必須執(zhí)行上級政府在農(nóng)村的各項政策，“要糧、要錢、要命”，作為上級政府在農(nóng)村的“人”，國家的利益；另一方面，村民委員會既然是村民民主選舉產(chǎn)生的合法組織，就必須做好“當(dāng)家人”，爭取村民利益最大化。在國家與村民的利益博奕過程中，村民顯然處于弱勢的地位，“胳膊擰不過大腿”。為了完成國家的任務(wù)，在上級政府的壓力下，村委會的立場往往傾斜向不利于農(nóng)民權(quán)益保護的一端。名義上是自治組織的村委會實質(zhì)上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的延伸與附屬。在傳統(tǒng)的財政分配格局下，農(nóng)民的稅費負擔(dān)成為村民與國家利益沖突的焦點。由于稅費征收的制度彈性使得農(nóng)民負擔(dān)日益沉重。國家與農(nóng)民的關(guān)系反而愈加緊張。實踐證明依靠村民自治解決不了農(nóng)民負擔(dān)沉重，農(nóng)民與國家關(guān)系緊張的問題，因為來自國家的行政權(quán)無時無刻不在制約著自治權(quán)的運作。

二、稅費改革與村民自治：從國家與農(nóng)民的角度進行考察

（一）稅費改革的國家動機分析

單純地來看，國家稅費的直接動機在于減輕日益加重的農(nóng)民負擔(dān)，進一步分析我們還可以得出這樣一個結(jié)論：增加農(nóng)民收入，擴大國內(nèi)需求，拉動經(jīng)濟增長。但這些分析都忽略了一個最根本的問題：究竟是什么原因促使國家不得不下大力氣冒著風(fēng)險進行稅費改革。減負增收，擴大內(nèi)需都是改革的目的而不是進行變革的原因。本文認(rèn)為，國家之所以這么做，是想重建國家與農(nóng)民在新形勢下的權(quán)利——義務(wù)關(guān)系，打通國家與農(nóng)民良性對話的機制，以應(yīng)對日益嚴(yán)重的農(nóng)民對國家的信任危機。上個世紀(jì)80年代改革的重要標(biāo)志在于國家開始放棄高度集中的中央集權(quán)式的管理體制，在政治、經(jīng)濟一系列領(lǐng)域放權(quán)讓利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在此時期被賦予了“國家人”的使命。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制自產(chǎn)生之日起就“先天不足，后天失調(diào)”。所謂“先天不足”，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制是解體后的替代品，是國家“強制性制度變遷”的制度安排，帶有強烈的國家意志的色彩。因此，它不是市場經(jīng)濟環(huán)境發(fā)育的產(chǎn)物。所謂“后天失調(diào)”，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制自身角色定位的沖突。本來，在市場經(jīng)濟條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是提供公共服務(wù)，維護農(nóng)村地區(qū)的良法權(quán)威與社會秩序。但是在傳統(tǒng)的“壓力型體制”之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能被嚴(yán)重扭曲了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實質(zhì)上成了上級政府在農(nóng)村的派出機關(guān)。一方面，他們必須千方百計地完成國家各項指令性計劃和來自上級的各種“比、學(xué)、趕、超”任務(wù)；另一方面，他們必須和分散的、極難組織起來的農(nóng)戶經(jīng)常打交道，從農(nóng)戶那里汲取所需要的資源?！班l(xiāng)政”在國家與民眾之間，一定程度上扮演了“經(jīng)紀(jì)人”的某些角色（吳理財，2002）。由于財稅體制的固有缺陷，即其本身傾向于中央集權(quán)的性質(zhì)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在征稅過程中為了爭取政績，就不免要侵犯農(nóng)民的利益。以縣鄉(xiāng)政府官員為代表的鄉(xiāng)村權(quán)勢階層就會利用制度的漏洞向農(nóng)民過重催糧派款，滿足利益膨脹的需要。久而久之，國家與農(nóng)民又勝對話與溝通的機制難以建立。農(nóng)民以拒絕納稅交費，集體上訪等不合作姿態(tài)，表達自己對國家的不滿，農(nóng)村面臨著普通的政治危機。在這種形勢下，稅費改革應(yīng)運而生。

（二）稅費改革對村民自治的效應(yīng)分析

在“政社合一”的管理體制下，國家的權(quán)力下沉至農(nóng)村。國家與農(nóng)民的關(guān)系是控制與被控制的關(guān)系。在這種體制下，農(nóng)民非但沒有財產(chǎn)權(quán)利，而且沒有“退出權(quán)”，即農(nóng)民自由進出這一組織的權(quán)利被國家剝奪了。與此同時，農(nóng)民的食物獲取權(quán)也被剝奪了（林毅夫，2000）?？傊?，在體制下，農(nóng)民眾與國家之間談判權(quán)、土地財產(chǎn)權(quán)、剩余索取權(quán)、決策權(quán)、民主選舉權(quán)、自由遷徙權(quán)都喪失了。但是這一切都伴隨著20世紀(jì)70年代末80年代初家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和村民自治的推行而發(fā)生了相應(yīng)變化。國家傳統(tǒng)政治經(jīng)濟體制在農(nóng)村的退出，便得國家與農(nóng)民“控制一被控制”的關(guān)系逐漸演化為契約型的新型關(guān)系。國家與農(nóng)民之間權(quán)利一義務(wù)的邊界逐漸地清晰起來。但是，正如前文所分析的那樣，國家在農(nóng)村的退出并不標(biāo)志著國家在農(nóng)村重建的成功。家庭職的承包責(zé)任制和村民自治并未從根本上解決“三農(nóng)”問題。

稅費改革作為國家減輕農(nóng)民負擔(dān)，增加農(nóng)民收入的一項制度安排被提上日程。2000年安徽全省進行農(nóng)村稅費改革試點。中央政府于2002年在安徽試點的基礎(chǔ)上，將之推廣到16個省份。稅費改革被人們寄予愿望，被譽為繼土地革命，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后農(nóng)村的第三次革命。本文認(rèn)為，稅費改革的本質(zhì)是國家與農(nóng)民關(guān)系的重大調(diào)整，標(biāo)志著國家在農(nóng)村退一步地退出。稅費改革主要內(nèi)容即“三項取消”、“兩項調(diào)整”、“一項改革”。這從分配的角度進一步地調(diào)整了國家與農(nóng)民的關(guān)系。稅費改革不但是農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)的重大變革，而且對村民自治的完善具有重要意義：

1．稅費改革規(guī)范了稅費征納秩序，改變了以往征納混亂的局面，理順了國家、集體。農(nóng)民之間的分配關(guān)系。村干部從以往年復(fù)一年的催糧派款任務(wù)中解放出來，緩解了干群關(guān)系；

2．稅費改革之后，大多部縣鄉(xiāng)政府尤其是中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府財政壓力進一步增強。這就迫使這些縣鄉(xiāng)政府精簡機構(gòu)，裁減分流冗員，提高工作效率或者合村并組，合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。財政壓力引起了行政上的變遷。財政供養(yǎng)人員的減少減輕了農(nóng)民的負擔(dān)。

3．稅費改革是一項系統(tǒng)的復(fù)雜工程，目前人們的共識是稅費改革必須有配套措施與之相適應(yīng)。財稅體制改革就是項重要的配套措施。通過財稅體制改革，彌補了地方政府向農(nóng)民亂收費、亂攤派、亂集資的制度性缺陷。農(nóng)民與地方政府之間權(quán)、責(zé)、利的關(guān)系就相當(dāng)明確。地方政府因之失去了向農(nóng)民增加負擔(dān)的理由。農(nóng)民的自我權(quán)益保護意識也就進一步地增強了。

4．村民自治自誕生之日起，就一直面臨著“二元修論”（李聚云，2003）的根本挑戰(zhàn)：強化黨的領(lǐng)導(dǎo)就會弱化村民自治，強調(diào)村民自治就會弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)。村民委員會的“雙重角色”使其在國家利益與充當(dāng)“當(dāng)家人”角色方面進退兩難。行政權(quán)與自治權(quán)處于博奕的狀態(tài)之下，此消彼長。其直接的原因就在于村民委員會的利益生成機制與上級政府息息相關(guān)，村民委員會必須完成上級指令性計劃或任務(wù)以保全自己的利益。稅費改革之后，國家權(quán)力干預(yù)在農(nóng)村進一步地退出，國家與農(nóng)民的關(guān)系進一步契約化了，農(nóng)民與國家的“權(quán)利——義務(wù)”“為雙重角色”難題的解決，提供了一個大好契機。

5．稅費改革后，農(nóng)村公益性事業(yè)建設(shè)收費采取“一事一議”的方式。農(nóng)民是最富有理性的。通過“一事一議”，就發(fā)育了農(nóng)民的自主意識與決策權(quán)利，使農(nóng)民從村民治的“局外人”變成決策者。這不僅使農(nóng)村懂得了“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，而且也將有力地將農(nóng)民通過這種渠道組織起來，使村民自治變成農(nóng)民內(nèi)心深處遵守的“習(xí)慣法”，這對于新形勢下的鄉(xiāng)村治理具有深刻的含義。

從以上的分析可以看出，稅費改革后國家行政權(quán)力從農(nóng)村又一次退出，對村民自治的發(fā)育具有顯著的正面效應(yīng)。但使人擔(dān)憂的是，稅費改革后，村級組織行政化傾向進一步加強：不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織，通過‘管人、管賬、管干部工資’的辦法，加強了對村級組織的行政管理和控制（朱守很，2003）：

1．村干部“公職化“。據(jù)朱守銀先生調(diào)查，為精簡村組干部，減少村級開支，某些省份的一些縣市實行了村支書和村會計委派制度，并由政府財政負責(zé)其工資發(fā)放；

2．村級資金及其中帳目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，甚至納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政并管理。

3．村組干部收入標(biāo)準(zhǔn)和收入水平由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負責(zé)確定和考核。這一點同樣在本文作者對湖北省直都市的稅費改革調(diào)查中得到印證。當(dāng)?shù)馗刹繄蟪旮鶕?jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平而定，年4000～5000元不等，均由鄉(xiāng)級財政按期發(fā)放。

村級組織行政化傾向的加強是與村民自治的精神相違背的，是與稅費改革后國家行政權(quán)力對農(nóng)村強制性干預(yù)減弱的大勢相抵觸的。作為稅費改革后出現(xiàn)的新問題，必須深化稅費改革才能夠?qū)⒅鉀Q。這一點，作者將在后文作詳細解釋。

三、稅費改革與村民自治：共同的難題與治理路徑

（一）稅費改革與村民自治的共同難題

根據(jù)現(xiàn)有的研究成果，學(xué)界的一致共識是：無論是稅費改革還是村民自治，都不能從根本上解決中國的“農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)”問題。稅費改革雖然使農(nóng)民負擔(dān)相對減輕，但農(nóng)民收入如何持續(xù)增長仍是本解決的難題。況且，在目前配套改革不健全的條件下，農(nóng)民稅費負擔(dān)反彈不是沒有可能?！包S宗象定律”已經(jīng)被歷史的經(jīng)驗屢試不爽f并由此使農(nóng)村治理陷入“治一亂”循環(huán)的怪圈。村民自治的“二元悸論”始終成為其正常發(fā)展的束縛。我們不禁要問：究竟是什么原因使得稅費改革和村民自治的改革步履維艱？作者認(rèn)為，稅費改革與村民自治的困境產(chǎn)生的根源不在于制度本身，而在于制度設(shè)計的宏觀環(huán)境和歷史條件。宏觀環(huán)境和歷史條件內(nèi)生了二者所面臨的約束條件。自上世紀(jì)50年代以來，國家推行了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略（林毅夫，1994）。這一發(fā)展戰(zhàn)略并不符合中國的要素稟賦和比較優(yōu)勢。國家只有從農(nóng)業(yè)中提取剩余，積聚國家工業(yè)化的資本。為了減少國家對農(nóng)村的管理費用、降低國家與農(nóng)民之間的交易成本，從1958年開始農(nóng)村全面實行了制度。國家權(quán)力下沉到農(nóng)村，國家與農(nóng)民成為“控制——被控制”的關(guān)系。在這種制度環(huán)境下，農(nóng)業(yè)的全要素生產(chǎn)率到了70年代末已停滯不前。通過農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差國家從農(nóng)村汲取了大約6127億元的農(nóng)業(yè)剩余（周其仁，1994）。這種發(fā)展戰(zhàn)略帶有強烈的城市偏好，強化了城市與農(nóng)村“二元結(jié)構(gòu)”的格局，致使城市化滯后于工業(yè)化。為了使這一發(fā)展戰(zhàn)略得以維持，中央政府對農(nóng)村進行了長期的管制（陶然、劉明興，章奇，2003）：強制性的糧棉收購政策、計劃生育與戶籍制度、與政治體制和行政提拔體制關(guān)聯(lián)的各種“新趕超”和“達標(biāo)”任務(wù)。陶然等進一步考察了政府管政策合從多方面阻礙經(jīng)濟增長：扭曲宏觀價格信號，農(nóng)戶無法正確判斷市場需求具體變化；微觀管理自主權(quán)的喪失；阻礙了要素流動和資源的市場配置；政府規(guī)模的膨脹的擠出效應(yīng)，擴張基層政府規(guī)模，掌握占用資源，導(dǎo)致了尋租與腐敗，擠出了民營經(jīng)濟；扭曲了公共品供給。而且，更為嚴(yán)重的是，管制政策具有自增強機制。在陶然等看來，“愈加落后的地方領(lǐng)導(dǎo)更重視政治利益驅(qū)動，趨向于迎合上級政府的政策目標(biāo)”。他們的結(jié)論是，“中央政府管得越多，基層政府越龐大，尋租機會就越多，經(jīng)濟就落后，而基層領(lǐng)導(dǎo)人也越刻意追求政治利益，其經(jīng)濟政策目標(biāo)也就越短期化，從而陷入了“管制——貧困——腐敗”的循環(huán)。

從以上分析我們可以得出結(jié)論：如果我們在國家傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略與政府管制的分析框架下討論稅費改革與村民自治面臨的深層次難題，那么就可以越過許多不必要的爭論，直中問題的要害。只要國家不放棄城市導(dǎo)向的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，就必須對廣大的農(nóng)村采取各種管制政策，繼續(xù)通過地方政府對農(nóng)村進行強制性的干預(yù)，實現(xiàn)國家利益。這是稅費改革與村民自治發(fā)展艱難的制度性根源。

（二）稅費改革與村民自治治理的路徑選擇

稅費改革與村民自治都是國家在不同時期為解決“三農(nóng)問題”而采取的制度安排。但遺憾的是，從理論研究與實踐經(jīng)驗來看，二者都未能從根本上解決農(nóng)村的問題。本文認(rèn)為，欲從根本上解決“三農(nóng)問題”，關(guān)鍵在于改變當(dāng)今農(nóng)村政策的宏觀環(huán)境，進行系統(tǒng)的制度創(chuàng)新。

1．放松管制。通過上面的分析可以看出，管制政策是地方政府不斷干預(yù)農(nóng)村的制度源。所以，解決農(nóng)村問題必經(jīng)從放松管制入手。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)從以下方面放松管制：

（1）放松糧棉市場管制。自上個世紀(jì)50年代實行糧棉“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策以來，糧棉市場雖經(jīng)多次改革，但依然是管制最多的行業(yè)之一。這就扭曲了糧棉供需的市場價格信號，影響了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營決策。在保證國家糧食安全前提下，放松對糧棉市場的管制是促進農(nóng)民進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要推動力。

（2）放松戶籍管制。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)格局下，國家實施“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”（陸學(xué)藝，2001）的政策。城市與農(nóng)村形成相對封閉運行的系統(tǒng)。依靠戶籍管制，“鄉(xiāng)下人”變成“城里人”的成本極高。這在市場經(jīng)濟條件下不利于生產(chǎn)要素的合理配置，對農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和城市化的進程都會起到滯后作用。

（3）放松農(nóng)村金融管制。城市導(dǎo)向的發(fā)展戰(zhàn)略保證了城市金融的暢通，而對農(nóng)村金融卻采取管制政策。一方面，金融管制使得農(nóng)村金融市場萎縮，國有商業(yè)銀行從農(nóng)村撤出，農(nóng)民借貸沒有著落；另一方面，金融管制壓抑了民間金融的成長，滋生了高利貸生長的土壤。因此，放松農(nóng)村金融管制刻不容緩。

2．在放松政府管制的同時，農(nóng)村改革必須堅持市場化導(dǎo)向，加快發(fā)育農(nóng)村市場。

（l）發(fā)育土地市場。發(fā)育土地市場的前提是賦予農(nóng)民完整的土地財產(chǎn)權(quán)利。目前的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制具有內(nèi)生的缺陷。其經(jīng)營效率低下已是不爭的事實。在集體所有制的框架下，目前土地制度的公平性也大打折扣。集體和國家可以借土地集體所有的名義低成本征用農(nóng)民土地，使一部分農(nóng)民失去了土地，衣食無著。所以必須在賦予農(nóng)民完整土地財產(chǎn)權(quán)的前提下發(fā)育農(nóng)村土地市場，確保農(nóng)民從土地增值中獲利。

（2）發(fā)育農(nóng)村勞動力市場。勞動力資源豐富，勞動力價格具有比較優(yōu)勢是我國基本的資源稟賦。發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)符合我國的要素稟賦，是具有比較優(yōu)勢的。此此，讓農(nóng)村勞動力進城，是確保比較優(yōu)勢戰(zhàn)略實現(xiàn)的重要舉措。我國的城市滯后于工業(yè)化的解決之路在于大力推進城市化的發(fā)展，讓勞動力根據(jù)市場需求自由流動。

（3）發(fā)育農(nóng)村金融市場。目前農(nóng)村金融發(fā)展呈現(xiàn)收縮的現(xiàn)象。國有商業(yè)銀行收縮戰(zhàn)線，紛紛向大城市集中。農(nóng)村信用合作社因為呆帳，壞帳數(shù)目巨大而運轉(zhuǎn)困難，且受到產(chǎn)權(quán)不清晰，管理不規(guī)范的束縛。但是，農(nóng)民之間的“高利貸”等制度外“金融服務(wù)”大有上揚上勢。為此，國家要允許民間金融的成長，探索農(nóng)村金融服務(wù)的新形式。

（4）發(fā)育農(nóng)村糧棉市場。國家對農(nóng)村糧棉的管制政策扭曲了產(chǎn)品的市場價格信號，不利于農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營決策，也就不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。地區(qū)只有根據(jù)自己的資源與地理比較優(yōu)勢因地制宜地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，多種經(jīng)營，才會使糧棉價格長漲，促進農(nóng)民增收。農(nóng)民在國家市場化、工業(yè)化進程當(dāng)中，因為形不成自己的利益集困，所以農(nóng)民是弱勢群體。

所以無論是放松管制，還是發(fā)育市場，都必須切實保護農(nóng)民的權(quán)益——核心是保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。沒有穩(wěn)定的財產(chǎn)權(quán)。就不會有穩(wěn)定的市場（黨國英，2003）。只有國家主動地強制性保護農(nóng)民的平等交易權(quán)、土地財產(chǎn)權(quán)、利余索取權(quán)、民主選舉權(quán)、自由遷徙權(quán)等權(quán)利，農(nóng)村市場才會健康而穩(wěn)定的發(fā)育。

總之，放松管制，發(fā)育市場，保護農(nóng)民權(quán)利——“三位一體”的農(nóng)村制度創(chuàng)新才是解決稅費改革和村民自治深層次難境和“三農(nóng)問題”的治本之策。

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