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1、該屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要還歸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)

1），廢除條塊分割體制。根據(jù)《地方人民政府組織法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能主要是四個(gè)方面：一是執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決議和上級政府的決定、命令。二是管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作。三是制定行政措施，決定。四是保護(hù)組織及個(gè)人的合法財(cái)產(chǎn)、合法權(quán)益，維護(hù)社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其它權(quán)利。因此，首先就是要廢除條塊分割的體制，還鄉(xiāng)鎮(zhèn)法定職能的本來面目。除了紀(jì)檢、監(jiān)察、法院、檢察院這些單位應(yīng)該上收垂直管理外，凡設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政和經(jīng)濟(jì)類部門統(tǒng)一屬地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理；要按照“簡政放權(quán)”的原則，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理協(xié)調(diào)能力，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建成真正統(tǒng)一、效能的農(nóng)村社區(qū)政權(quán)組織。這樣可以一舉兩得：一是徹底改變“看得見的管不了，管得了的又看不見”的職能錯位，從而提高行政效率，降低行政成本，提升國家對不斷變化的農(nóng)村社會的快速反應(yīng)能力。二是防止各種資源被權(quán)力抽出農(nóng)村，因?yàn)檫@些設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能機(jī)構(gòu)，是農(nóng)民不可缺少的公共服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)民的政府，如果沒有職權(quán)管理，就無法為農(nóng)民的服務(wù)提供可靠的保障。所謂“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”，就是不能由農(nóng)村以外的上級及其部門，通過這些七站八所把權(quán)力伸向農(nóng)村，以國家公權(quán)來謀取各部門的自身利益。

2），“量身定做”鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)。要根據(jù)各級政府的職能，明確劃分各自的責(zé)任。要橋歸橋，路歸路。筆者認(rèn)為：關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是要解決事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的問題，嚴(yán)格按照“權(quán)隨事走，財(cái)由事定”的原則，要明確哪些是屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務(wù)，哪些不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務(wù)。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務(wù)，就必須要賦予相應(yīng)的權(quán)和錢。沒有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的權(quán)和錢，就不能賦予相應(yīng)的事務(wù)。事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對稱，造成“最弱的肩膀在挑國家最重的擔(dān)子”！不僅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦不成事辦不好事，而且勢必搞權(quán)錢交易，權(quán)權(quán)交易，形成產(chǎn)生腐敗的根源。因?yàn)檗k事要錢是硬道理，?有錢還要賦予事責(zé)：要么向農(nóng)民打主意；要么就找路子、走后門，甚至出臺了諸如“爭取到國、省、市的無償撥款和項(xiàng)目投資，按到位金額的5－15％獎勵有關(guān)人員”的紅頭文件，導(dǎo)致行賄受賄現(xiàn)象的泛濫，跑官要官等問題的產(chǎn)生，必須引起高度重視。而向農(nóng)民打主意已經(jīng)沒有了可能，向上爭取資金和項(xiàng)目只能是有特殊背景人物的專利，農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)是：絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“無為”的狀態(tài)。這就必然會使長期轉(zhuǎn)移和積累到農(nóng)村的矛盾“倒逼”到更高層，產(chǎn)生更為嚴(yán)重的危機(jī)。

3），科學(xué)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能幾乎與國務(wù)院沒有多大差別，職能定位過寬、過多、過雜。要根據(jù)農(nóng)村的客觀現(xiàn)實(shí)需要，重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。筆者認(rèn)為，凡屬于“定性”的職能要“硬”，凡屬于“定量”的職能要“軟”?！坝病毙月毮苤饕求w現(xiàn)黨和國家意志，維護(hù)社會穩(wěn)定，貫徹耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育等國策，保障合法權(quán)益?！坝病毙月毮茉瓌t上用法律約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主；既要嚴(yán)格要求，又要簡明可行；既要服務(wù)民眾，又要方便管理。“軟”性職能是服務(wù)協(xié)調(diào)職能：主要是要體現(xiàn)民眾意志和民主管理；農(nóng)村社區(qū)的黨建、婦女、共青團(tuán)、少先隊(duì)工作，倡導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)的集體主義精神；提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，如水利設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、道路修建、飲水安全、環(huán)境保護(hù)、文化生活、鄉(xiāng)村規(guī)劃、科技服務(wù)、良種推廣、弱勢群體的基本生活保障等；組織本鄉(xiāng)外流人員的聯(lián)合起來維護(hù)自己的合法權(quán)利；發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，建設(shè)精神文明等；這一塊就要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面放權(quán)放活，考核的重要依據(jù)應(yīng)該是民眾參與率和民眾滿意率。需要淘汰的職能就要淘汰，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府至今仍然從事一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來的管種和管收等措施，越位和錯位現(xiàn)象就不可避免。

2、該屬于上級的職責(zé)應(yīng)由上級負(fù)責(zé)

1）、完善制度來規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)。制度是確保用人正確的前提保障，完善的制度可以使壞人變好，不完善的制度可以使好人變壞。因此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)國法、政紀(jì)、黨紀(jì)建設(shè)。上級應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府作好區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范好黨的紀(jì)律，財(cái)經(jīng)紀(jì)律，人事紀(jì)律，嚴(yán)格審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政活動，監(jiān)督法律法規(guī)的實(shí)施，并執(zhí)行《行政許可法》、《行政訴訟法》，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在人事、財(cái)政事務(wù)上保持透明。但不得干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的自主權(quán)，特別是人事權(quán)和財(cái)政權(quán)，主要用法律約束，而不用行政大棒。因而上級政權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系要有分有合，有所為而有所不為；要定位在當(dāng)好裁判員，而不當(dāng)運(yùn)動員。把希望寄托在選一個(gè)好人上，不如建立一個(gè)好的制度來管人。但制度不過是一種形式而已，是由人來制定并通過人來執(zhí)行。如果不能約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的政府官吏，不能迫使他們以身作則，再完善的制度也不過是一張廢紙；如果執(zhí)行者的品質(zhì)素質(zhì)出了問題，再好的制度也會被束之高閣，甚至被用來當(dāng)作謀取私利的借口。

2），減輕負(fù)擔(dān)來放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)。減負(fù)是對農(nóng)民說的，但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)也已經(jīng)到了刻不容緩的地步。根據(jù)黨章規(guī)定：“黨員個(gè)人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級組織服從上級組織，黨的下級組織必須堅(jiān)決執(zhí)行上級組織的決定。下級組織如果認(rèn)為上級組織的決定不符合本地區(qū)、本部門的實(shí)際情況，可以請求改變；如果上級組織堅(jiān)持原決定，下級組織必須執(zhí)行，并不得公開發(fā)表不同意見，但有權(quán)向再上一級組織報(bào)告”。作為最低層的政府，他們的利益往往因此受到“合法的傷害”。每年都要承受著來自上級各部門壓下來的任務(wù)，如樹典型、搞試點(diǎn)、搞“政績工程”、各種達(dá)標(biāo)升級活動、接待各口所謂的調(diào)研活動。上面的各路神仙，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是誰也得罪不起！過去的民謠是：“什么東西最好吃？農(nóng)民最好吃”?，F(xiàn)行的“官謠”是：“什么干部最好吃？鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最好吃”！如果連鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)都無法減下來，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)就只能是癡人說夢！因此，首先就要徹底根治一下“上級出政策，基層出票子”的時(shí)弊。哪一級出臺政策，就必須要由哪一級埋單；該屬于哪一級政府的責(zé)任就必須由哪一級承擔(dān)；哪一級有執(zhí)行該項(xiàng)政策的權(quán)力，就必須履行該權(quán)力相對應(yīng)的義務(wù)；確實(shí)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為承擔(dān)的責(zé)任，上級政府和組織在交辦工作任務(wù)的同時(shí)，要賦予相對應(yīng)的權(quán)力和財(cái)力。各類針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查評比和學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動，以及形形色色的會議和文件，要有明確的規(guī)范。如果針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)達(dá)標(biāo)升級考核不改變，從上到下盛行的官僚主義和形式主義不改變，公款消費(fèi)的接待不改變，形形色色的學(xué)習(xí)培訓(xùn)、會議和文件不改變，事權(quán)與財(cái)權(quán)不對應(yīng)的關(guān)系不改變，怎么減人減多少人都將是一切無法改變！

3）、傾斜財(cái)政來穩(wěn)定農(nóng)村?，F(xiàn)在農(nóng)民在農(nóng)村的生產(chǎn)活動為超自由狀態(tài)，一個(gè)規(guī)模巨大而松散、處于貧困而急欲發(fā)財(cái)且教育不足的農(nóng)民群體，如果不再進(jìn)行有效管理，一旦9億農(nóng)民不安于農(nóng)村的生活，也不是有序地往返于鄉(xiāng)村，有誰能夠控制得住數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民大軍？而一個(gè)穩(wěn)定的農(nóng)村，一個(gè)可以持續(xù)提供廉價(jià)優(yōu)質(zhì)勞動力的農(nóng)村，可以為中國做成“世界工廠”之夢提供最為強(qiáng)有力的基礎(chǔ)，對于中國經(jīng)濟(jì)未來的發(fā)展將具有決定性的影響。根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，2000年，中央財(cái)政資金集中度從1994年的55.7％下降到52.2％，省級財(cái)政資金集中度則從1994年的16.8％提高到2000年的28.8％，縣、鄉(xiāng)兩級僅占19%。占有全國絕大多數(shù)的國土和絕大多數(shù)的國民的縣、鄉(xiāng)兩級，僅僅占有國家財(cái)政收入的19%，怎么不可能會產(chǎn)生如此嚴(yán)重的三農(nóng)問題呢？

一是國家必須負(fù)擔(dān)農(nóng)村的義務(wù)教育。九年義務(wù)教育是國家的義務(wù)教育，事關(guān)整個(gè)民族的未來，國家應(yīng)該履行義務(wù)。況且農(nóng)村的教育，實(shí)際上是在為城市和整個(gè)社會在培養(yǎng)人才資源。在現(xiàn)行體制下，中央和省級政府在發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育方面承擔(dān)的責(zé)任太少，實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民群眾承擔(dān)了主要責(zé)任，這與農(nóng)村義務(wù)教育較強(qiáng)的公共屬性不相符合。

二是向農(nóng)村提供基本設(shè)施的幫助。這不僅對于保持糧食生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全具有戰(zhàn)略意義，因?yàn)榧Z食生產(chǎn)周期只有三四個(gè)月，而只要水利等農(nóng)業(yè)命脈的硬件存在，就能夠迅速恢復(fù)生產(chǎn)能力；而且有利于國家的持續(xù)發(fā)展。目前農(nóng)業(yè)最需要的是農(nóng)業(yè)基本建設(shè)，包括水利設(shè)施、道路橋梁、電力電訊、倉儲運(yùn)輸?shù)?，這不僅能提高勞動生產(chǎn)率，增加生產(chǎn)的穩(wěn)定性，而且有助于生產(chǎn)成本和銷售成本的下降，以及有利于傳播和推廣市場信息與新技術(shù)知識，如果要目前一家一戶的農(nóng)民來投資，就只能是紙上談兵。

三是建立農(nóng)村最低生活保障制度。最貧窮的人，是對政權(quán)反抗最堅(jiān)決的人，一直是改朝換代的工具，所以說，弱勢群體是我們這個(gè)社會的軟腹部。古往今來，凡是明智的統(tǒng)治者，都采取爭取兩頭，穩(wěn)定中間的政策，建立最低生活保障制度就為我們?nèi)鐣⒁坏腊踩W(wǎng)。社會主義國家應(yīng)當(dāng)在維護(hù)弱勢群體權(quán)利方面比資本主義國家要做得更好更出色，否則，我們就沒有資格自稱為社會主義。對弱勢群體的權(quán)利是侵犯還是保護(hù)，是衡量政府及其行為正當(dāng)與否的最低道德標(biāo)準(zhǔn)。

四是建立醫(yī)療衛(wèi)生保障制度。在目前的農(nóng)村，農(nóng)民是自費(fèi)醫(yī)療群體，對于廣大農(nóng)民來說，健康就是財(cái)富，疾病就是貧困。很多人因大病的威脅，要么走向絕路，要么走向破產(chǎn)。我國憲法規(guī)定，公民在年老或喪失勞動能力的情況下，有從國家或社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)力，而醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)為第一位，且以人為本的治政理念，對人的關(guān)懷和對生命的關(guān)注，應(yīng)擺在首位。

五是建立和完善農(nóng)村基本救濟(jì)制度。重點(diǎn)是自然災(zāi)害的救濟(jì)、貧困人口的救濟(jì)、五保戶的供養(yǎng)醫(yī)療和教育的救助。還有如計(jì)劃生育的執(zhí)行成本和優(yōu)惠政策的成本（如獨(dú)生子女父母的保障機(jī)制）等等。

六是化解鄉(xiāng)村債務(wù)。鄉(xiāng)村債務(wù)是當(dāng)今農(nóng)村基層的最大的難點(diǎn)，已經(jīng)成為了農(nóng)村不穩(wěn)定的活火山。雖然鄉(xiāng)村債務(wù)問題在鄉(xiāng)村，但與各級政府出臺的政策與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)息息相關(guān)。按誰決策，誰負(fù)責(zé)原則，因財(cái)政體制及政府決策失誤等原因而產(chǎn)生的債務(wù)，責(zé)無旁貸地要由上級政府承擔(dān)，而不應(yīng)由鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)，這是立法成本的支出和民事責(zé)任中的過錯原則。凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)因投入義務(wù)教育和水、電、路等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這樣的公共產(chǎn)品而欠下的債務(wù)，中央和省府要接管過來。例如義務(wù)教育。《中華人民共和國義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定：實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資，由國務(wù)院和地方各級人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證。國家用于義務(wù)教育的財(cái)政撥款的增長比例，應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長比例，并按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長。由此可見，九年義務(wù)教育是法定項(xiàng)目，屬全國性公共產(chǎn)品，它們關(guān)系到國家的總體利益，應(yīng)由上級政府來承擔(dān)自己的法定責(zé)任，而不能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來承擔(dān)由此造成的后果。尤其是農(nóng)村合作基金會，應(yīng)針對農(nóng)村合作基金會清收不回來的呆賬、死賬，上級政府應(yīng)分期分批地拿出部分錢來彌補(bǔ)缺口，以保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。另外，對拖欠的稅費(fèi)不能宣布作廢，因?yàn)橐呀?jīng)交納的農(nóng)戶將會因此而要求退稅，從而造成新的不安定因素?？梢詫ν锨返亩愘M(fèi)進(jìn)行分類處理：對沒有償還能力的特困戶免除債務(wù)，對有償還能力的農(nóng)戶通過抵扣糧食補(bǔ)貼的方式來盤活資產(chǎn)，以化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)減少改革成本。

3、該突破的要敢于突破

1），從財(cái)政體制上首先突破。100多年前“三權(quán)分立”的美國腐敗和“非秩序”，遠(yuǎn)比今天的中國要嚴(yán)重得多，而后來美國人的聰明之處在于，他們找準(zhǔn)了財(cái)政改革的切入點(diǎn)，從規(guī)范稅收和財(cái)政制度開始，由財(cái)政改革推動政治改革，由政治改革帶動社會進(jìn)步，既促使社會全面變革，又避免了“暴力革命”，從而兼顧了“改革、穩(wěn)定、發(fā)展”，這才有了我們今天看到的所謂“民主文明”。馬克思告訴我們這樣一個(gè)真理：上層建筑的任何變革都決定于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。而財(cái)政具有政治和經(jīng)濟(jì)的雙重屬性，是連接上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的紐帶，因此，財(cái)政改革具有政治改革和經(jīng)濟(jì)改革的雙重屬性，財(cái)政制度在某種意義上說明了“政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)”的社會定理；社會矛盾，從本質(zhì)上來說，是經(jīng)濟(jì)利益分配的矛盾。今天農(nóng)村的生活水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是處于中國歷史上最好的時(shí)期，在絕大多數(shù)農(nóng)民的溫飽已經(jīng)大體解決下，為什么還會存在著如此嚴(yán)重的社會矛盾呢？因?yàn)榻裉斓霓r(nóng)民問題主要是發(fā)展問題而不是生存問題，其本質(zhì)上是一個(gè)國家利益分配的平等問題，也就是說，作為國家利益的“陽光雨露”，能不能讓國民人人共享？特別是占國民絕大多數(shù)的農(nóng)民，能不能平等地得到與占國民少數(shù)的城市市民一樣的待遇？筆者認(rèn)為，改革現(xiàn)行的財(cái)政制度和稅收制度來實(shí)現(xiàn)社會公平，已經(jīng)刻不容緩！否則，其他任何改革都會成為一句空話。

一是取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)是一個(gè)弱勢產(chǎn)業(yè)，卻又事關(guān)“誰來養(yǎng)活中國”的一個(gè)重大的國家安全問題，還關(guān)系到絕大多數(shù)國民的利益，在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占國民生產(chǎn)總值的比例非常之少的情況下，征收農(nóng)業(yè)稅來以農(nóng)養(yǎng)政是很不公平的分配制度。雖然中央一號文件出臺了一系列有利于農(nóng)民的政策，農(nóng)民增收困難的一個(gè)重要原因就是土地仍然是稅費(fèi)的包袱。一旦取消農(nóng)業(yè)稅，不僅使農(nóng)民擁有的土地資源輕裝上陣，成為在市場上的優(yōu)勢，而且徹底斬?cái)嗔税燕l(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民捆成生死對頭的繩索?？梢哉f，承包責(zé)任制解放了農(nóng)民，而取消農(nóng)業(yè)稅將徹底解放廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。同時(shí)，在農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)中，由于中央否定了基層對農(nóng)業(yè)稅征收的強(qiáng)制權(quán)力，農(nóng)民就無需遵守納稅義務(wù)，使本來誠實(shí)的納稅者不斷加入了拖稅欠稅的行列，也影響了整個(gè)國民的納稅意識，造成偷稅漏稅欠稅已經(jīng)成為了全國的普遍現(xiàn)象。由于無法對拖稅欠稅抗稅者加以懲罰，事實(shí)上是在縱容這種行為，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)稅征收的缺口越來越大，征收的成本越來越高，再繼續(xù)征收下去，將會得不償失。最后，取消農(nóng)業(yè)稅是農(nóng)村自治的前提條件，也是啟動底層社會政治改革的前提條件，更是中國擴(kuò)大開放、深化改革和保持社會長治久安的根本保證。一個(gè)學(xué)者總結(jié)其意義為：“當(dāng)縣級政府不找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要錢了，而是反過來給錢，縣長對鄉(xiāng)長的要求主要就是把下?lián)艿挠邢拶Y源用好，以保證鄉(xiāng)民安居樂業(yè)。誰當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長對縣長而言不是特別重要，只要人民滿意就行，這時(shí)縣政府和人民群眾的目標(biāo)也是高度一致的。民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、讓人民群眾監(jiān)督管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能順理成章、水到渠成。同樣的道理，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不找農(nóng)民收錢了，誰當(dāng)村長對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長不是很重要，只要農(nóng)民滿意誰當(dāng)都行，這時(shí)村民自治就順理成章、水到渠成了?！?/p>

二是改革稅收制度。首先是改革“分稅制”。在市場經(jīng)濟(jì)使不同的地區(qū)、不同的產(chǎn)業(yè)、不同的群體進(jìn)行兩極分化之后，國家的稅收政策就必然要求來實(shí)現(xiàn)社會公平。在“以農(nóng)補(bǔ)工”、農(nóng)業(yè)作出了長期而巨大貢獻(xiàn)的今天，“以工補(bǔ)農(nóng)”的條件不僅已經(jīng)具備，而且得到了全社會的廣泛認(rèn)同；那么筆者就認(rèn)為，在當(dāng)前中國，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)就是：沿海發(fā)達(dá)地區(qū)反哺中西部地區(qū)，城市反哺農(nóng)村，各級政府反哺鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，富人反哺窮人。因此，中央與地方的分配比例不能搞“一刀切”，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，區(qū)別對待。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，不僅要據(jù)實(shí)提高基數(shù)，而且要降低稅收的返回比例。對于中西部地區(qū)特別是農(nóng)業(yè)地區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)，不僅要據(jù)實(shí)降低基數(shù)，而且要提高稅收返回比例。對于糧食產(chǎn)區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收可以考慮全部予以自留。而且要真正按照屬地的原則劃分稅源，禁止上級政府利用權(quán)力把下級政府屬地的好稅種和企業(yè)上劃。同時(shí)，在各級政府的分配比例上，嚴(yán)格按照事權(quán)的多少來劃分比例的高低。從考慮國家大局和教育、科技、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等社會性公益事業(yè)建設(shè)著眼，確保中央和縣、鄉(xiāng)的多數(shù)比例。而且在某種意義上，可以削弱富裕省份向中央的抗衡力量，預(yù)防離心傾向。

其次是從嚴(yán)治稅。高福利國家是高稅收政策。我們中國現(xiàn)行的稅負(fù)很不公平，應(yīng)該承擔(dān)納稅義務(wù)的少數(shù)富裕階層“逍遙稅外”，不應(yīng)該承擔(dān)納稅義務(wù)的多數(shù)貧困群體卻要承擔(dān)苛捐雜費(fèi)。整個(gè)社會缺乏依法納稅的誠信環(huán)境，偷稅漏稅無處不在。而消費(fèi)者更是缺乏稅務(wù)意識，哪怕是稅務(wù)局用索取稅票有獎的辦法來求得消費(fèi)者的合作，也得不到積極的響應(yīng)。據(jù)筆者于網(wǎng)上通過全國各地在稅務(wù)機(jī)關(guān)工作同志的調(diào)查測算，全國每年有上千億的國稅、地稅在納稅人的手中沒有收繳；根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》的資料，1986年我國稅收收入占GDP比重為20.49%，1990年降至15.21%，1993年又降至12.29%，1996年竟然跌到了10.07%，到2000年這個(gè)比重也只緩慢回升到13.6％。從總體上看，我國稅收收入占GDP的比重是隨著國家經(jīng)濟(jì)水平的提高而趨減，這說明我國的應(yīng)收稅收收入正在大量流失。再來看我國稅收收入結(jié)構(gòu)，1998年，我國所得稅占財(cái)政收入總額的比重為14.2%，其中企業(yè)所得稅占10.8%，個(gè)人所得稅只占3.4%；而其他市場經(jīng)濟(jì)國家所得稅占財(cái)政收入總額的比重一般都在50%以上，這說明我國在所得稅方面是有潛力可挖的，尤其是在個(gè)人所得稅方面。當(dāng)今世界上發(fā)達(dá)國家所得稅占GDP的比重一般都在12%到15%之間，而我國的這個(gè)比重只有1.77%，僅相當(dāng)于他們的十分之一?？梢栽O(shè)想，只要將我國所得稅占GDP的比重提高到發(fā)達(dá)國家下限12%的一半，即6%的水平，就可以使我國年財(cái)政收入增加3500億元左右[10000億美元×（6%－1.77%）×8.2=3468.6億元人民幣]。所以，只要我們在全社會樹立了納稅“天經(jīng)地義”的意識，樹立了發(fā)達(dá)國家那種稅法神圣不可侵犯的尊嚴(yán)，加大稅收征管力度，加大對偷稅漏稅的依法查處力度，增加的巨額稅收收入，不僅可以填補(bǔ)“稅費(fèi)改革”的“黑洞”和取消農(nóng)業(yè)稅的缺口，化解鄉(xiāng)村債務(wù)；而且可以實(shí)現(xiàn)“沿海發(fā)達(dá)地區(qū)反哺中西部地區(qū)，城市反哺農(nóng)村，各級政府反哺鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，富人反哺窮人”這樣一個(gè)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的偉大戰(zhàn)略目標(biāo)；最終使稅收的再分配來實(shí)現(xiàn)社會公平。

三是改革財(cái)政包干體制。財(cái)政包干曾經(jīng)為加強(qiáng)中央的財(cái)力和宏觀調(diào)控能力，為中央投資事關(guān)國家長遠(yuǎn)利益的重點(diǎn)工程和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)能夠平衡發(fā)展到今天，都起著無可替代的作用。但是，財(cái)政包干作為特殊歷史下的產(chǎn)物，畢竟有它的時(shí)效性和局限性。今天全國各地的經(jīng)濟(jì)狀況，與作出財(cái)政包干決策時(shí)的情況已經(jīng)是天壤之別。特別是執(zhí)行政策的客觀效果，已經(jīng)背離了政策制定者的主觀目的：各級政府從上到下這樣級級包干下來，造成了各級政府的上級政府優(yōu)先發(fā)展，也就是縣級以上的城市政府按從上到下的順序優(yōu)先發(fā)展，最后只能是屬于農(nóng)民公共產(chǎn)品的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能發(fā)展，農(nóng)村不能發(fā)展。可以說，這才是造成三農(nóng)問題的政治和經(jīng)濟(jì)的雙重根源。不盡快改革現(xiàn)行的財(cái)政包干制度，已經(jīng)造成的三農(nóng)問題將會得不到根本的解決。比如為什么會有這么多的人去上訪？其中的根本原因就是社會底層經(jīng)濟(jì)利益的矛盾，而這樣的“人民內(nèi)部矛盾”最終需要“人民幣”來解決。清楚情況又管得了的縣鄉(xiāng)兩級政府卻缺乏相應(yīng)的財(cái)力，有雄厚財(cái)力的上級政府卻只給上訪者批轉(zhuǎn)報(bào)告，并用信訪責(zé)任制把矛盾下壓在基層。隨著矛盾的積累和擴(kuò)大，引發(fā)的社會動蕩將會難以控制。筆者認(rèn)為，財(cái)政的分配原則應(yīng)以事權(quán)的大少作為分配比例的依據(jù)；在事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的前提下，對各級政府的財(cái)政分配比例重新進(jìn)行洗牌：財(cái)政上收中央，確保宏觀調(diào)控能力；精簡省市層面，確保政策監(jiān)督能力；重心下移縣鄉(xiāng)，確保政策執(zhí)行能力。

建立公共財(cái)政。首先是統(tǒng)一全國公務(wù)員工資。根據(jù)各級政府的級別和地區(qū)差別，由中央統(tǒng)一制定工資標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)管轄的面積和人口確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和其他各級政府的供養(yǎng)人數(shù)，由中央財(cái)政撥款直達(dá)各級政府直接到人。作為國家公務(wù)員，國家也應(yīng)該包干；如果國家只給權(quán)力而不保障其合法利益，行使國家權(quán)力時(shí)就必然以權(quán)謀利，從而玷污了國家權(quán)力的無償性和公正性。筆者認(rèn)為，更為重要的意義還有：使每一個(gè)公務(wù)員感覺到自己的生存受到中央的保障，從而根本上擺脫了對主要負(fù)責(zé)人和上級機(jī)關(guān)的人身依附關(guān)系，有利于民主建設(shè)和監(jiān)督機(jī)制的形成，特別是有利于“文官制度”在中國的建立。其次，實(shí)行收支兩條線。稅收機(jī)關(guān)實(shí)行屬地管理且進(jìn)行合并以節(jié)省行政成本；審計(jì)機(jī)關(guān)和財(cái)政機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理。一方面各級政府把應(yīng)該收的稅費(fèi)合法合理地收上來，上繳給中央派駐在地方的財(cái)政部門；另一方面中央根據(jù)面積和人口核定各級地方政府的行政開支和公共產(chǎn)品總額，中央派駐在地方的財(cái)政部門按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和用途撥款。各級地方政府不成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)利益主體之后，上級政府對下級政府就不再是利益優(yōu)先，主要是依法監(jiān)督下級政府履行法定職能。而政府一旦沒有了自身利益，收入不再與自己有直接關(guān)系，就不會去追求利益的最大化而是追求效率和公平，公信力和權(quán)威就成為了一種無形的力量，反而促進(jìn)了民眾對稅收征管的合作力度，不僅能夠增加財(cái)政收入，而且能夠減低行政成本。而更有意義的是，使“量入為出”的財(cái)政原則能夠真正制度化，從根本上限制了那些“有條件要上，沒有條件也要上”、需要幾代人來還債的政績工程。再次是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要本著“多予、少取、放活”的原則，對糧食產(chǎn)區(qū)和邊遠(yuǎn)山區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所有的國地稅全部自留，一切在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的各種規(guī)費(fèi)收入，統(tǒng)一作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共財(cái)政，不作為縣級以上各部門的收入。各部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)吸納的財(cái)政不得上交，全部收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政專門作為公益事業(yè)建設(shè)，真正做到了取之于民，用之于民。由于干部的待遇由國家保障，稅費(fèi)收繳的多少與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益就沒有直接的關(guān)系，卻與公共產(chǎn)品的提供和民眾的福利緊密相聯(lián)，交納稅費(fèi)的自覺性和社會輿論導(dǎo)向均會大為改觀。比如絕大多數(shù)消費(fèi)者不索取發(fā)票，使工商業(yè)主偷稅漏稅能夠有機(jī)可乘，主要原因就是稅收的多少與自己的利益沒有直接聯(lián)系。

改革專項(xiàng)撥款。現(xiàn)在中央財(cái)政（包括省級財(cái)政）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的撥款，都是通過一級一級財(cái)政往下?lián)芸罘绞絹磉M(jìn)行的，決策權(quán)被掌握在各級的上級政府手中，上級政府為了保障自身的運(yùn)行，經(jīng)常截留撥給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金，并且還讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)做假帳，出假票據(jù)上報(bào)。筆者認(rèn)為，不如直達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帳戶，以減少中間環(huán)節(jié)提高行政效率。一是往下?lián)芸钔ㄟ^幾級政府，消耗了國家本來就十分艱難的行政成本。二是缺乏公平性。不說中央難以對差別很大的全國各地進(jìn)行公平分配，就是一個(gè)省一個(gè)地級市也很難公平分配。三是難以科學(xué)決策。比如湖南省的衡陽縣和瀏陽市，都是100多萬人口的大縣，只不過前者是農(nóng)業(yè)窮縣，后者是工業(yè)富縣；可是按照現(xiàn)在的轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算公式得出的結(jié)果，中央對工業(yè)富縣瀏陽市的轉(zhuǎn)移支付，卻反而比農(nóng)業(yè)窮縣的衡陽縣要高出很多。四是產(chǎn)生腐敗的土壤。因?yàn)閲业呢?cái)力還不能足以滿足全國農(nóng)村的要求，所以，給之者少，爭之者眾，就必然會通過不正當(dāng)手段來競爭。

2），從政治體制上進(jìn)行攻堅(jiān)突破。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)危機(jī)的原因錯綜復(fù)雜，從政治體制上來分析，其中最主要的，首先是現(xiàn)行鄉(xiāng)村組織制度與農(nóng)村的實(shí)際不相適應(yīng)。其次，根源在于各級政府的本位主義，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各個(gè)主管部門利益的惡性膨脹。如果不改變權(quán)力的來源方向，就不能在源頭上杜絕形式主義和本本主義、從而回歸到黨的“實(shí)事求是”的思想路線上來。因此，筆者認(rèn)為，對于一個(gè)龐大的官僚體系而言，徹底根治腐敗和官僚主義的一個(gè)有力法寶，就是把權(quán)力下放，把權(quán)力重心下移。

一是打破行政大鍋飯，權(quán)力直包到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是整個(gè)國家政權(quán)的基礎(chǔ)，也是當(dāng)今行政體系在農(nóng)村承擔(dān)責(zé)任最大的一級政權(quán)，基礎(chǔ)不穩(wěn)，地動山搖。中央政府是整個(gè)國家權(quán)力體系的神經(jīng)中樞，沒有一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府，就不可能維護(hù)國家的安全和統(tǒng)一。因此，筆者認(rèn)為，改革國家權(quán)力配置的基本原則應(yīng)該是：確保兩頭，精簡中間。具體作法是：把國家管理社會的權(quán)力重心下移到共和國“最小政府”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由各級強(qiáng)勢權(quán)力的“大政府”在上面監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使權(quán)力。這也許是當(dāng)前中國政府在體制內(nèi)形成權(quán)力制約機(jī)制和提高行政效率的最佳選擇，它極大地減少權(quán)力批發(fā)的機(jī)會，有效地制約了因權(quán)力發(fā)包而產(chǎn)生的腐敗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力越大越好，越有政治個(gè)性越好，因?yàn)橐粋€(gè)小小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)勢力再強(qiáng)大，也沒有叫板中央的危險(xiǎn)性存在，哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府敢公開與中央哪怕是與縣政府對抗呢？一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的勢力越強(qiáng)大，就越能削弱省府與中央叫板的力量。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都是縣鄉(xiāng)級經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的結(jié)果，市府特別是省府的直接貢獻(xiàn)非常有限。一個(gè)學(xué)者作出了這樣的論斷：“盡管省府市府里面的人才是一流的，工資收入也是一流的，權(quán)力也是一流的，但實(shí)際貢獻(xiàn)是二流的，甚至三流的，因?yàn)闄?quán)和利在省府一級高度擁堵高度積壓，沒有用處”。因而當(dāng)務(wù)之急是改變上級政府的框架，減少行政層次。對于三農(nóng)問題而言，凡是中心城市的政府的權(quán)力觸角不能全面深入農(nóng)村，因?yàn)槌鞘姓奶烊槐灸苁欠?wù)工商業(yè)，繁榮城市。因而作為城市政府，應(yīng)該做它應(yīng)該做的事。農(nóng)村的政權(quán)必須要走出城市強(qiáng)勢權(quán)力的陰影之下，才能保護(hù)農(nóng)民的利益。如果國家權(quán)力重心下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政治家會是農(nóng)民、商人之后最后一批最關(guān)鍵最活躍的激進(jìn)分子了，那時(shí)候誰敢說更先進(jìn)的民主不會在中國自然出現(xiàn)？

二是委任的“官權(quán)退”，選舉的“民權(quán)進(jìn)”。現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，實(shí)際上是由上級極少數(shù)人決定的；成份復(fù)雜，老百姓根本不了解他們，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干工作都是看上級的臉色行事，只要與上級搞好“關(guān)系”，即使群眾意見再大也照樣可以當(dāng)選。仕途命運(yùn)維系于上級極少數(shù)人的喜好而不顧民意的要求，必然促使下級致力于發(fā)展和上級的關(guān)系，甚至將上下級關(guān)系庸俗化為私人關(guān)系，其結(jié)果必然引發(fā)各種腐敗，使干部脫離群眾。特別是一些黨政主要負(fù)責(zé)人，不少人把自己任職的地方當(dāng)作“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”下的“責(zé)任田”，享有絕對的自主經(jīng)營權(quán)。在一個(gè)黨委會上，一個(gè)班子成員對書記的觀點(diǎn)提出不同意見，就立即遭到書記的喝問：“是你當(dāng)書記還是我當(dāng)書記？是你向上級負(fù)責(zé)還是我向上級負(fù)責(zé)？出了問題是處分我還是處分你？”這個(gè)地方似乎成了他書記的“姓”，黨委會竟然成了他書記的“宗祠”！從上到下的這種人事關(guān)聯(lián)，出現(xiàn)了一個(gè)十分奇怪的社會現(xiàn)象：憲法和法律不如各級各部門紅頭文件的效力，各級各部門的紅頭文件又不如各級主要負(fù)責(zé)人的講話和批示，所以就有了這樣的民謠：“憲法國法不如領(lǐng)導(dǎo)的看法”。如果要徹底斬?cái)噙@種人事關(guān)聯(lián)，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉制度就勢在必行。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和黨委班子要由黨員直選，作為黨委推出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人要由黨員大會投票推舉，再由村民直選。選舉出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員非經(jīng)換屆，上級黨政機(jī)關(guān)無權(quán)撤換。這不僅能夠從根本上杜絕買官賣官的腐敗現(xiàn)象，因?yàn)橥瞥龅暮蜻x人如果不充分考慮民意就必然落選，而且將根本改變“只唯上、不唯下，只唯長官意志、不唯民之所欲”這樣倒立“金字塔”式的現(xiàn)行政權(quán)體系，從而真正實(shí)現(xiàn)立黨為公，執(zhí)政為民。更為重要的是，通過選舉可以贏得對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的認(rèn)同從而提高向心力和凝聚力，比如說鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人由于是全體黨員大會投票產(chǎn)生的，因此，全體黨員就基本上會在自己的影響力范圍內(nèi)為候選人助選和宣傳，候選人也會為如何贏得選票而盡可能地深入群眾團(tuán)結(jié)群眾。

三是只有地方的真正民主，才可能有中央的真正集中。即使全國有為數(shù)不少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和黨組織推出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人落選了，也并不影響全國甚至這個(gè)縣這個(gè)鄉(xiāng)的大局，反而像溫度表一樣，測出了這個(gè)地方的黨組織出了問題需要隨即調(diào)整，更是把一大批具有很強(qiáng)政治生命力的優(yōu)秀人才作為新鮮血液不斷地補(bǔ)充到黨的執(zhí)政隊(duì)伍，還將改變中國權(quán)力體系倒“金字塔”的危機(jī)結(jié)構(gòu)，從而化解黨的執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)。生于憂患，死于安樂，只有不斷地感到執(zhí)政危機(jī)，才可能迫使基層的黨組織隨時(shí)調(diào)整自己適應(yīng)不斷變化的社會。生命在于運(yùn)動，只有使基層黨組織在不斷的競選運(yùn)動中才能進(jìn)行優(yōu)勝劣汰更新?lián)Q代。

即使在局部地方很可能出現(xiàn)不利于穩(wěn)定的意外事故，也沒有必要大驚小怪。從世界各國的民主發(fā)展歷史來看，都是一個(gè)不斷“試錯”的過程。哪些做法與中國的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)不適應(yīng)，就予以揚(yáng)棄；哪些做法對農(nóng)村社會產(chǎn)生了良好效果，就加以繼承和完善。世界各國的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，自上而下地的政治改革，造成社會的動蕩大范圍廣，而且改革上層與民眾的利益沒有直接關(guān)系，難以取得絕大多數(shù)民眾的理解和支持。如果自下而上地首先從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接與農(nóng)民群眾相貼近，因而，所進(jìn)行的政治改革與民眾的利益息息相關(guān)，必然會激發(fā)民眾參與的熱情，在不斷的“試錯”過程中，不僅使民眾的民主素質(zhì)得以逐漸提高，而且使廣大的基層黨員不斷地進(jìn)行競選大演習(xí)并提前進(jìn)入競選狀態(tài)。

中國這么大，各地區(qū)之間更是千差萬別，中央不是能全部包辦得了的，一旦中央的決策出現(xiàn)失誤，將會造成政局的持續(xù)動蕩；而千差萬別的中國農(nóng)村社會，只能搞一把鑰匙開一把鎖，很難有“一刀切”的萬全之策。最終目的就是要真正落實(shí)中央新老領(lǐng)導(dǎo)交替時(shí)所提出來的推進(jìn)政治文明的大原則上來，政治文明的核心是政治民主，它比其他任何制度更有效率。

四是民主決策，民主管理。由各村選出人大代表組成議事機(jī)構(gòu)，在國家和社會之間形成新型的官民合作關(guān)系。由于有用之于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的公共財(cái)政存在，又不要上交國家，就自然有利可爭，村民就必然會關(guān)注財(cái)政的使用范圍，并為自己所在的村和自己所代表的階層盡可能地爭取利益，才可能當(dāng)選下屆的人大代表。也因?yàn)橛惺驴晒?，有?quán)可用，才有可能使農(nóng)民群眾產(chǎn)生參與選舉和管理的積極性。

五是精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，分流富余人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的九辦七站八所，有不少的機(jī)構(gòu)職能已經(jīng)弱化，設(shè)置重疊；要進(jìn)行撤并來節(jié)省財(cái)政支出，提高政府效能。對一些從事經(jīng)營性和競爭性行業(yè)的部門單位要使之盡快與行政脫鉤，利用多種途徑和有效載體分流在職機(jī)關(guān)干部職工，盡量減少財(cái)政供養(yǎng)人口。根據(jù)筆者對S鎮(zhèn)全體在職干部的問卷調(diào)查：只要買斷工齡，償清工資欠款，74%的干部愿意分流出去，只要26%的干部不愿。因而，如果有改革成本的話，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行人員分流并非難事。國家既然可以為國營企業(yè)和國有銀行的改革支付巨額的成本，可為什么不能對事關(guān)三農(nóng)問題這樣一個(gè)擺在一切工作首位的戰(zhàn)略性改革，來支付成本呢？作為絕大多數(shù)的普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，盡管多屬于農(nóng)家子弟，卻早已失去了責(zé)任田，無房無產(chǎn)業(yè)，除了自己的勞動力以外一無所有，是真正的無產(chǎn)階級。假如不負(fù)責(zé)任把他們“逼上梁山”推向社會，將會給社會帶來重大的隱患。

3），從法律制度上進(jìn)行整體突破。農(nóng)村矛盾在全國范圍內(nèi)的全面引發(fā)，說明法律出現(xiàn)了問題，最起碼說明了農(nóng)村政策出現(xiàn)了問題。實(shí)際上是部門利益的惡性膨脹的結(jié)果，是沒有錢又要逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)去干工作出政績的結(jié)果，是法律只賦予權(quán)力而沒有明確規(guī)定與權(quán)力對等義務(wù)的結(jié)果，是有利于執(zhí)法部門管理而不利于基層操作不方便群眾的結(jié)果，是立法基于“應(yīng)該”而不研究“可能”的結(jié)果，是高層“主觀立法”與基層和民眾客觀實(shí)際相隔離的結(jié)果，是法律與法律和法律與政策相互矛盾的結(jié)果。說白了，是在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，立法未按經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律辦事，而是按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的單一模式來管理多元化的大社會。比如實(shí)行計(jì)劃生育的法律法規(guī)，雖有效地控制了人口的增長幅度，但卻產(chǎn)生了新的社會問題：男女比例的嚴(yán)重失調(diào)，會不會一面控制人口出生一面進(jìn)口外國新娘？在數(shù)以億計(jì)的流動人口往返于全國各地的情況下，法律法規(guī)明確各級政府及其組織的義務(wù)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的義務(wù)還是否存在可行性？人口的嚴(yán)重老齡化，對我們的未來意味著什么？因此，筆者認(rèn)為，對當(dāng)今中國的法律體系，要全面進(jìn)行重新洗牌。而且絕大部分的法律均賦予了各部門對農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“合法傷害權(quán)”。首先要對現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行整合，使之成為緊密相聯(lián)的有機(jī)整體。以憲法為準(zhǔn)繩，以國家持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以最廣大人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，對不符合客觀規(guī)律不具有現(xiàn)實(shí)可行性的條文要加以修正；對已經(jīng)出現(xiàn)的新問題可能引發(fā)的社會危機(jī)，要及早立法加以防范；對法律未能涉及的社會問題，要迅速加以補(bǔ)充和完善。最終使各個(gè)法律既相互照應(yīng)，又相互制約；即立足當(dāng)前，又著眼長遠(yuǎn)。其次是要對各級政府的權(quán)力和義務(wù)進(jìn)行法律規(guī)范，特別是要防止上級政府把應(yīng)盡的義務(wù)轉(zhuǎn)移給下級政府。對于上級政府來說，下級政府必須擁有神圣不可侵犯的權(quán)力，才可能具有天經(jīng)地義的責(zé)任。例如，要取消將上級財(cái)政支出優(yōu)先順序強(qiáng)加于下級政府的標(biāo)準(zhǔn)和法律要求；要禁止上級財(cái)政對基層財(cái)政的無經(jīng)費(fèi)指令等。再就是，改變現(xiàn)行立法從上到下的順序。因?yàn)榉杀旧砭褪且环N契約，如果在制訂前無須征求被賦予義務(wù)者和被管理者的意見，就必然缺乏認(rèn)同感，執(zhí)行的成本就非常高昂。因此，法律的制定不僅要符合法定程序，而且應(yīng)具有法定的民意基礎(chǔ)。比如提案最好先由各基層政府和黨群組織提出，再集中進(jìn)行綜合形成草案，在得到一定數(shù)量的民眾簽名后，最后才交給立法機(jī)關(guān)表決形成法律。

再造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，雖不能從根本上解決三農(nóng)問題，但卻是解決三農(nóng)問題的第一步，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從根本上成為農(nóng)民自己的政府。只有放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，才能放活農(nóng)村，放活農(nóng)業(yè)，放活農(nóng)民；才有可能解開三農(nóng)問題的死結(jié)，找到解決三農(nóng)問題的鑰匙。