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2002年10月15日晚，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室綜合處處長(zhǎng)、副研究員朱守銀先生在華中師范大學(xué)學(xué)術(shù)報(bào)告廳以風(fēng)趣的語言與生動(dòng)的事例為200余名師生作了一場(chǎng)題為《減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的制度環(huán)境和制度創(chuàng)新》的演講。

在講減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的制度環(huán)境和制度創(chuàng)新這個(gè)問題之前，我想先陳述幾個(gè)前提性的觀點(diǎn)：第一，我所講的問題主要是針對(duì)農(nóng)民尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民；第二，在目前我國(guó)農(nóng)業(yè)收益比較低的情況下，農(nóng)民沒有能力去承擔(dān)公共物品的費(fèi)用，更沒有能力為國(guó)家和集體進(jìn)行積累；第三，面對(duì)2億多高度分散化的農(nóng)戶，政府無法制訂出一個(gè)對(duì)所有農(nóng)戶都適應(yīng)、所有地區(qū)都適應(yīng)、所有糧站收入產(chǎn)業(yè)都適應(yīng)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度和政策。即使制訂出這樣一種制度和政策，也是不具有可操作性的；或者因?yàn)閳?zhí)行過程中的阻力太大，操作起來的成本也是非常高的。第四，近幾年來，全國(guó)各地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的呼聲越來越高，出臺(tái)的政策越來越多，政府下發(fā)的文件也越來越多，表明政府對(duì)此的重視程度也越來越強(qiáng)，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的問題仍然沒有得到根本的解決。在這些前提性觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，我想著重講一講以下幾個(gè)方面的問題：

一、農(nóng)業(yè)稅制度即農(nóng)業(yè)稅本身的不確定性和不合理性

前兩天，我在另一次研討會(huì)上談到不確定性時(shí)候提到過這個(gè)的問題，就是農(nóng)業(yè)稅的征收和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度的制訂給征收工作本身帶來了許多不確定性。這種不確定性具體表現(xiàn)在：第一，稅費(fèi)項(xiàng)目的不確定?，F(xiàn)在很多人談到農(nóng)業(yè)稅問題的時(shí)候，都認(rèn)為就是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，并且一再?gòu)?qiáng)調(diào)頭稅、二稅、三稅，“頭稅重，二稅輕，三稅是個(gè)無底洞”等等，農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、三提五統(tǒng)等等，這些項(xiàng)目對(duì)于農(nóng)民來說，到底是什幺性質(zhì)的稅呢？第二，稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的不確定?，F(xiàn)在的農(nóng)業(yè)稅率是1958年我們國(guó)家制訂的《農(nóng)業(yè)稅條例》，還是執(zhí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的農(nóng)業(yè)稅條例，稅費(fèi)納稅工作的稅率比現(xiàn)在實(shí)際執(zhí)行的稅率相差非常大，尤其是還有一個(gè)提留統(tǒng)籌的問題，1992年制訂了一個(gè)《農(nóng)民負(fù)擔(dān)條例》，這個(gè)條例規(guī)定可以不超過上年農(nóng)民人均純收入的5%。但是超過5%又是個(gè)什幺概念呢？這也不確定。加上一般各地在執(zhí)行過程中從高確定，尤其是在糧食主產(chǎn)區(qū)。執(zhí)行三提五統(tǒng)的依據(jù)是什么？是人？是地？還是人地結(jié)合？這個(gè)也沒有說清楚。再一個(gè)不確定因素就是農(nóng)業(yè)稅的征收是征糧還是征錢還是錢糧都征呢？這個(gè)也不太清楚，國(guó)家要求掌握足夠的糧源，糧食部門要獲取盡可能大的部門利益，鄉(xiāng)村要獲取足夠的社會(huì)福利。農(nóng)民在交納農(nóng)產(chǎn)品的過程中就要與政府討價(jià)還價(jià)，但是有時(shí)侯各個(gè)協(xié)會(huì)組織就死逼農(nóng)民要按照他們的要求去做。國(guó)家要求掌握糧（全國(guó)的農(nóng)業(yè)稅也就300多個(gè)億，它就要300多個(gè)億的糧），但是作為收糧的糧食部門就要求不再掌握糧，而通過掌握糧源幣算錢。至于鄉(xiāng)村組織與糧食就更沒有關(guān)系了，更想要得到的是錢，所以這些問題也是不確定的。第三，納稅主體的不確定，誰是納稅主體呢？是農(nóng)戶？是村集體？還是村民小組呢？這個(gè)也不確定。第四，征收主體的不確定，按理來說，稅收應(yīng)集中稅法由稅收征管部門征管，但是國(guó)家面對(duì)2億多高度分散的農(nóng)戶收那么多錢，光靠稅務(wù)部門的工作人員是難以解決問題的，要解決問題就只能靠鄉(xiāng)村干部去征收。但正如湖北省監(jiān)利縣紅城鄉(xiāng)黨委書記張曉冰所說，在農(nóng)村稅費(fèi)的征收過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織實(shí)際上在違法，因?yàn)樗麄儾]有權(quán)力去征收。這種種不確定因素實(shí)際上涉及到一個(gè)社會(huì)的制度規(guī)則的不確定性問題；一個(gè)制度規(guī)則不確定就會(huì)使其執(zhí)行起來成本很高。

二、稅費(fèi)征收過程中的手段變通和制度偏差

對(duì)于農(nóng)村基層組織來說，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收的不確定性因素太多，執(zhí)行起來成本就很高。

盡管如此，但是鄉(xiāng)村組織還是想降一降他們的執(zhí)行成本，因?yàn)槿绻凑論?jù)實(shí)征收的原則執(zhí)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征收，鄉(xiāng)村組織根本做不到，即使做到了，成本也很高。1993年，我在安徽省阜陽(yáng)縣的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候發(fā)現(xiàn)：為了征收農(nóng)民的特產(chǎn)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出了包括財(cái)政、稅務(wù)部門和政府在內(nèi)的十幾位干部，對(duì)幾十戶種西瓜的農(nóng)民進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)兩個(gè)月的跟蹤。如果要對(duì)農(nóng)民的特產(chǎn)稅進(jìn)行據(jù)實(shí)征收，就要核定他的投入和田地面積，還要跟蹤他的整個(gè)投入產(chǎn)出過程，西瓜賣的價(jià)格等等。跟蹤了兩個(gè)月后，他們共收了4萬多元的稅，但這十幾位干部在村里呆了兩個(gè)月，花了多少錢呢？也是4萬元。這就說明，一個(gè)政府面對(duì)一個(gè)龐大的高度分散的小農(nóng)，是沒有辦法進(jìn)行正常交易的。如果要交易，那就成本很高。在這種交易成本比較高的情況下，鄉(xiāng)村組織要完成稅費(fèi)征收，就勢(shì)必采取許多變通的辦法盡可能地降低自己的執(zhí)行成本。其變通辦法大概有：（一）籠統(tǒng)平攤。在具體的稅費(fèi)征收過程中，由于僅僅靠稅收征管部門的人員難以征收，所以國(guó)家就必須依靠鄉(xiāng)村干部來完成稅費(fèi)征收任務(wù)。但是，如果鄉(xiāng)村干部去進(jìn)行稅費(fèi)征收，那么他們執(zhí)行的就不是稅法而是行政權(quán)力了。比如稅費(fèi)的征收特別是提留統(tǒng)籌的征收都是在一個(gè)鄉(xiāng)或一個(gè)村的范圍之內(nèi)來確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而不可能直接抵達(dá)農(nóng)戶。同時(shí)無論是按畝平攤，按人平攤，還是按人畝合起來平攤，都不可能做到據(jù)實(shí)征收。一般他們都采取這樣的辦法，即把農(nóng)業(yè)稅、耕地占用稅、特產(chǎn)稅和提留統(tǒng)籌、教育集資等等一并下達(dá)到農(nóng)民頭上，無論是按人平攤還是按畝平攤，一般都按一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)確定一戶上繳多少錢。在這個(gè)過程中，鄉(xiāng)村干部除了面對(duì)面地對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行直接征收外，有時(shí)還采取一些違法的手段如委派公安人員一起對(duì)農(nóng)民實(shí)行強(qiáng)行征收。（二）高標(biāo)準(zhǔn)征收。正是由于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度諸多方面的不確定性，在執(zhí)行的過程中，干部就采取了許多變通的辦法，同時(shí)鄉(xiāng)村干部還借機(jī)滋生了許多機(jī)會(huì)主義的行為，如高標(biāo)準(zhǔn)征收問題，即村對(duì)鄉(xiāng)、鄉(xiāng)對(duì)縣下達(dá)的任務(wù)進(jìn)行層層加碼的問題等等。比如在今年進(jìn)行稅費(fèi)改革的安徽省的某些縣市里，縣下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加30多萬元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)到村的任務(wù)，每個(gè)村又加4萬多元。并且有些嚴(yán)令禁止的收費(fèi)，有的地方還在征收。前不久我在江蘇省搞調(diào)查的時(shí)候，就發(fā)現(xiàn)有一個(gè)縣，除了征收農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅及附加以外，現(xiàn)在居然還在征收以下費(fèi)用：（1）在校學(xué)生的捐資助學(xué)款，大約是一年150元——500元。（2）抗旱排澇費(fèi)，就是不管抗旱不抗旱，排澇不排澇，費(fèi)用必須照交。（3）進(jìn)入城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民要交積累費(fèi)，因?yàn)閺氖露⑷a(chǎn)業(yè)的農(nóng)民的收入高，而種地的農(nóng)民的收入低。為了在市區(qū)范圍內(nèi)的不同農(nóng)民之間尋求“公平”，就得征收這筆費(fèi)用。然而，這里就存在這樣幾個(gè)問題：第一，市區(qū)范圍內(nèi)的不同農(nóng)民之間實(shí)現(xiàn)了公平，那么城鄉(xiāng)之間的不公平怎么辦呢？第二，從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民的收入雖然高，但是他們所在的企業(yè)不是已經(jīng)交了稅嗎？第三，如果說他們的收入高應(yīng)該交稅，那么所交的也只能是個(gè)人所得稅，怎么會(huì)是積累費(fèi)呢？（三）巧妙變換的收糧辦法。在農(nóng)民交糧的過程中，糧站的收購(gòu)人員也變換辦法巧妙地侵占農(nóng)民的利益：（1）壓級(jí)壓價(jià)。我曾在一個(gè)糧站看到這樣一種情形：農(nóng)民從家里背著糧食到糧站去交，收購(gòu)人員經(jīng)過扣水、扣雜、扣皮，然后壓級(jí)壓價(jià)，總共扣除17%，即農(nóng)民的100斤糧食到了就變成83斤了。（2）折變。因?yàn)樵撌斟X還是該收糧，是交錢還是交糧，不由農(nóng)民說了算而是由糧食部門說了算，所以糧食比較貴的時(shí)候，糧食部門就讓農(nóng)民交糧；糧食便宜的時(shí)候，糧食部門就讓農(nóng)民交錢。就在這種錢變糧、糧變錢的過程中，折算的價(jià)格就不一樣了。（四）高報(bào)。因?yàn)檫^去收取三提五統(tǒng)與農(nóng)民的利益多少還有點(diǎn)兒關(guān)系，所以高報(bào)一點(diǎn)兒沒有多大反應(yīng)。一個(gè)安徽省如果各地平均多收農(nóng)民一個(gè)百分點(diǎn)，那么一年就可以多收三千多萬元。（五）變相收取其他費(fèi)用。鄉(xiāng)村組織還可通過變相地提高其他費(fèi)用（如水、電等）的價(jià)格和種子、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格來?yè)迫∈杖?。這些都充分地說明了目前的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度本身存在許多問題，所以不能由此認(rèn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)重就是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的問題。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度只不過是實(shí)現(xiàn)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一個(gè)手段而已，其背后還有許多值得思考的問題。實(shí)際上，我在1992年就有這種看法，即認(rèn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題就是稅費(fèi)問題。但是，從我們1992年就開始進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的結(jié)果來看，并非如此。

三、農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)及農(nóng)民負(fù)擔(dān)

從1992年開始，我們?cè)诎不仗?、阜?yáng)等地進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)。實(shí)際上，早期的改革試點(diǎn)還不止這一個(gè)，當(dāng)然這個(gè)可能是比較早的。到1998年以前，農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)大概主要有以下三種類型：

第一種類型是安徽省和河北省搞得稅費(fèi)合一、統(tǒng)一征收的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)；

第二種類型是湖南省武崗縣剛搞得把所有稅費(fèi)改為農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)稅的改革試點(diǎn)；

第三種類型是湖北省某地搞的土地負(fù)擔(dān)大包干，就是所有讓農(nóng)民承擔(dān)的負(fù)擔(dān)全包在一起改革辦法。

實(shí)際上，在這三種類型中，最典型的一種就是稅費(fèi)合一、統(tǒng)一征收的試點(diǎn)類型，其基本做法是核定農(nóng)民的糧食產(chǎn)量，然后農(nóng)民每畝地每年交100斤糧。不過，這里存在這樣一種背景，這就是在1992、1993年實(shí)行稅費(fèi)改革方案的時(shí)候，糧價(jià)正在上漲。當(dāng)時(shí)政府之所以愿意接受我們?cè)O(shè)計(jì)的方案，就是因?yàn)橛羞@100斤糧。但是，這里就存在這樣一個(gè)問題：收了農(nóng)民的100斤糧，到時(shí)候按什么價(jià)格與農(nóng)民結(jié)算呢？在當(dāng)時(shí)糧價(jià)正在上漲的情況下，按照市場(chǎng)價(jià)與農(nóng)民結(jié)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是不會(huì)同意的；如果完全按照國(guó)家制訂的訂購(gòu)價(jià)與農(nóng)民結(jié)算，那么農(nóng)民又吃虧太大。在這種情況下，絕大部分地區(qū)就采取了一種折中的辦法，即采取綜合價(jià)。按照這種辦法執(zhí)行，農(nóng)民把糧食賣到糧站，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與糧站結(jié)算，該是稅的計(jì)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，該是三提五統(tǒng)的就計(jì)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)站，實(shí)行統(tǒng)一結(jié)算、統(tǒng)一管理。在執(zhí)行過程中，這個(gè)辦法一旦確定就三年不變。比如，在糧食價(jià)格保持上漲1993、1994、1995這三年中，糧食部門收糧以后，在結(jié)算的過程中，地方政府跟農(nóng)民結(jié)算的價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)，而賣出去的糧食價(jià)格又以市場(chǎng)價(jià)結(jié)算，這樣就多出了一部分資金，即與原來應(yīng)該收的農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、三提五統(tǒng)費(fèi)相比多出了一塊，叫做“第三塊土地”。這樣，地方政府在執(zhí)行這個(gè)方案的過程中，收益很大，而且執(zhí)行的結(jié)果，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)確實(shí)比原來減輕了，這就說明原來的負(fù)擔(dān)確實(shí)重了。盡管因?yàn)閮r(jià)格問題、收糧問題，農(nóng)民多交了一塊，實(shí)際上事先也知道肯定會(huì)多出“第三塊土地”，一旦將來糧食價(jià)格下跌了，政府就可用這多出的“第三塊土地”去補(bǔ)貼將來可能少收的款。實(shí)際上，當(dāng)時(shí)我們?cè)O(shè)計(jì)這個(gè)方案的本意就在于此。然而這多出的一部分錢一旦到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部手里，要想讓他們用于將來糧價(jià)下跌時(shí)的補(bǔ)貼就根本不可能了。所以到95年以后我們進(jìn)行第二批改革試點(diǎn)的時(shí)候，由于糧價(jià)開始下跌，這時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就再也不愿意執(zhí)行這個(gè)方案了。于是，很多地方就暗地里改變了這個(gè)方案——不收糧而開始收錢。比如，在安徽阜陽(yáng)地區(qū)（阜陽(yáng)地區(qū)比較大，分為南部縣和北部縣）就規(guī)定：南部縣農(nóng)民每畝地要交錢140元，北部縣農(nóng)民每畝地要交錢130元，這樣按實(shí)際折算相當(dāng)于農(nóng)民每畝地要交糧150斤。所以這次稅費(fèi)改革試點(diǎn)的教訓(xùn)好象比以前大多了。確實(shí)如此，在我們所設(shè)計(jì)的方案的實(shí)施過程中，一些試驗(yàn)性、探索性的想法往往容易被地方政府所利用，因?yàn)槲矣X得按照這個(gè)方案進(jìn)行的試點(diǎn)改革最終結(jié)果不是一種稅費(fèi)制度的改革，而是一種稅費(fèi)征收辦法的改革。而實(shí)際上只要涉及到征管辦法，就會(huì)存在一個(gè)誰來征管問題。不是還得依靠鄉(xiāng)村組織和鄉(xiāng)村干部嗎？鄉(xiāng)村干部在執(zhí)行這個(gè)辦法的過程中，做了許多具體的工作，但是我們又沒有辦法天天去監(jiān)督他們具體是怎么做的。在稅費(fèi)征收的過程中，為了各自利益，鄉(xiāng)里要和縣里討價(jià)還價(jià)，村里要和鄉(xiāng)里討價(jià)還價(jià)。第一輪改革試點(diǎn)所取得的成果實(shí)際上背后有很多特殊的條件：稅費(fèi)改革剛搞試點(diǎn)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)比較重視，都在關(guān)心甚至監(jiān)督它；有些領(lǐng)導(dǎo)為在第一輪搶到第一檔，所以敢于“大動(dòng)干戈”地進(jìn)行試點(diǎn)。但是一旦稅費(fèi)改革試點(diǎn)的風(fēng)聲過去了，他們就會(huì)認(rèn)為麻煩來了。所以說這個(gè)稅費(fèi)制度改革應(yīng)該叫稅費(fèi)征管辦法的改革，它只對(duì)農(nóng)民有收益，即把原來的三提五統(tǒng)和各種稅收加在一起向農(nóng)民征收，對(duì)農(nóng)民是有利的；但對(duì)地方政府是強(qiáng)迫性的，因?yàn)殡m然對(duì)農(nóng)民也有強(qiáng)迫性，但農(nóng)民有逃避的辦法。這里，我們至少可以獲得這樣幾個(gè)方面啟示：第一，一種制度只對(duì)制度設(shè)計(jì)的某些人有約束力，對(duì)另外一些人沒有約束力的情況下，那么在執(zhí)行的過程中肯定會(huì)出偏差；第二，對(duì)于一個(gè)已經(jīng)設(shè)立制度規(guī)則的制度來說，如果哪一個(gè)執(zhí)行者有試圖修改規(guī)則的權(quán)力，那么這個(gè)制度在具體執(zhí)行的過程中肯定也會(huì)失靈。比如在上面的第二輪改革試點(diǎn)中，縣鄉(xiāng)組織就把制度的規(guī)則給修改了。第三，如果制度對(duì)違反規(guī)則的人沒有一套有效的監(jiān)督制約手段的話，恐怕整個(gè)規(guī)則就成了一種個(gè)別規(guī)則，一直到后來就流于形式了。

我們從1992年就開始搞這種稅費(fèi)制度改革試點(diǎn)，實(shí)際上前一輪是減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的；后一輪則隨著糧食價(jià)格的下跌，反而越來越重地增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。近期的稅費(fèi)改革從2000年開始國(guó)家就指訂了一個(gè)總體方案。首先是2000年在安徽省搞試點(diǎn)，去年是在安徽、江蘇兩個(gè)省搞試點(diǎn)，今年就擴(kuò)大到了21個(gè)省。這一方案的核心內(nèi)容是：“三個(gè)取消、兩項(xiàng)調(diào)整、一項(xiàng)改革”。

三個(gè)取消：一是取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌款；二是取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政性事業(yè)收費(fèi)和政策性基金集資；三是取消屠宰稅。

兩項(xiàng)調(diào)整：一是調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策；二是調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。

一項(xiàng)改革：改革村提留征收和使用辦法，即原來村級(jí)三項(xiàng)提留改為新的農(nóng)業(yè)稅附加，然后在村一級(jí)增加了一個(gè)“一事一議”法，就是村里有事，議一事做一事，并限制在“一事一議”收款時(shí)，每人每年最高不得超過15元。

這個(gè)方案在安徽?qǐng)?zhí)行了三年，在江蘇執(zhí)行了兩年。從執(zhí)行的結(jié)果來看，我覺得，首先確實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是減輕的幅度并沒有象地方政府算得那么高；其次，也在一定程度上也規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)的征管，但是，我覺得它沒有可持續(xù)性。那么，如何看待和評(píng)價(jià)新一輪的農(nóng)村稅費(fèi)改革呢？我認(rèn)為現(xiàn)在評(píng)價(jià)它可能有點(diǎn)為時(shí)過早，但在我看來這里面確實(shí)還存在很多值得思考和探討的問題。比如，通過這次稅費(fèi)改革試點(diǎn)，鄉(xiāng)村兩級(jí)的收入都有較大幅度的減少，它們能否進(jìn)行正常地運(yùn)轉(zhuǎn)呢？一般地來講，鄉(xiāng)一級(jí)減少收入1/3左右，村一級(jí)減少收入1/2到2/3左右，本來在稅費(fèi)改革以前，他們收取的稅費(fèi)就不夠開支，現(xiàn)在搞了稅費(fèi)改革試點(diǎn)，又減少收入那么多，財(cái)政開支的缺口怎么辦呢？在我看來，鄉(xiāng)村組織能否度過難關(guān)，主要取決于以下幾個(gè)因素：

一是中央、省等上級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能否真正到位。比如，中央給安徽省的轉(zhuǎn)移支付資金第一年是1個(gè)億，第二年是7個(gè)億，而江蘇省的稅費(fèi)改革則中途停了一段，最后不得不自己拿出20個(gè)億進(jìn)行“自費(fèi)”改革。所以稅費(fèi)改革能不能持續(xù)下去取決于這個(gè)問題，更取決于稅費(fèi)制度背后存在的問題，即造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的其他制度性的根源問題。除非國(guó)家不收農(nóng)民一分錢，把鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政全包下來，否則，問題就難以得到根本的解決。

二是鄉(xiāng)村組織的運(yùn)轉(zhuǎn)問題。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)村組織的財(cái)力大幅度地下降了，鄉(xiāng)村組織的運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)際上受到了很大的影響。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五統(tǒng)籌問題。稅費(fèi)改革以后，國(guó)家一方面明確規(guī)定取消五統(tǒng)籌的收費(fèi)，但是另一方面卻又把五統(tǒng)籌的開支列入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算。但事實(shí)上，有的地方政府已經(jīng)把農(nóng)民上繳的農(nóng)業(yè)稅的絕大部分歸入工資專戶用來發(fā)工資都不夠，那么原來鄉(xiāng)統(tǒng)籌開支的五項(xiàng)內(nèi)容的資金就更沒有著落了。我曾在安徽的一個(gè)縣調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，該縣把全部的農(nóng)業(yè)稅都用來發(fā)放鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資仍然存在四個(gè)月的缺口，甚至把中央轉(zhuǎn)移支付的資金拿過來也仍然有兩個(gè)月的缺口。

在新的稅費(fèi)改革試點(diǎn)的方案中，計(jì)稅價(jià)格的問題是一個(gè)非常有意思的問題。在中央出臺(tái)的方案中，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的內(nèi)容是這樣的：所謂的“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”就是讓農(nóng)民交上年的前五年糧食畝均常產(chǎn)的7%——這是一個(gè)產(chǎn)品的概念；農(nóng)業(yè)稅附加占農(nóng)業(yè)稅的20%，即1.4%。兩項(xiàng)加在一起就是占糧食畝均常產(chǎn)的8.4%。但是在地方執(zhí)行這個(gè)方案的過程中，出臺(tái)了一個(gè)計(jì)稅價(jià)格。比如，安徽省就是這樣執(zhí)行的：先折扣一個(gè)計(jì)稅價(jià)格，理由是因?yàn)檗r(nóng)民還種有經(jīng)濟(jì)作物、高價(jià)值的農(nóng)產(chǎn)品，綜合起來計(jì)算一個(gè)綜合價(jià)格。南部水稻區(qū)的計(jì)稅價(jià)格為1.17元/公斤,實(shí)際上,這個(gè)計(jì)稅價(jià)格要比市場(chǎng)價(jià)要高20%——30%。農(nóng)民應(yīng)該交納的農(nóng)業(yè)稅金額=計(jì)稅單位常產(chǎn)×計(jì)稅耕地面積×7%×計(jì)稅價(jià)格，這樣糧就變成錢了。那么，如果農(nóng)民要交糧的話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就反過來拿貨幣稅額去除以糧食市場(chǎng)價(jià)，從而確定農(nóng)民該交多少糧，但是，這樣反過來就不止是8.4%了,而可能是大于11%了,而農(nóng)民實(shí)際交的農(nóng)業(yè)稅加上附加就可能大于7%了。

關(guān)于土地稅負(fù)不公,農(nóng)業(yè)資源稅平攤不公,新的稅費(fèi)改革也沒有得到很好的解決。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題解決了，又產(chǎn)生了一個(gè)農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)問題，即把所有農(nóng)業(yè)稅征收全部壓在了農(nóng)業(yè)身上。那么，這樣的稅費(fèi)制度改革有沒有可持續(xù)性呢？如果配套改革趕不上，如果中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度跟不上的話，我認(rèn)為它沒有可持續(xù)性。之所以如此，是因?yàn)樗幸恍┲贫刃院腕w制性的根源在里面。

第一，土地的集體產(chǎn)權(quán)為誰所有，即土地是誰的。我曾經(jīng)搞過一次土地是誰的調(diào)查：60%的農(nóng)民認(rèn)為是國(guó)家的，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都不認(rèn)為是集體或農(nóng)民的而認(rèn)為是國(guó)家或政府的。即使認(rèn)為是集體的，到底是哪個(gè)集體的也說不清楚，是鄉(xiāng)集體還是村集體的？如果屬于村集體的，是行政村還是村小組的呢？在我看來，土地有點(diǎn)象公共物品，那么它的收益歸誰所有呢？應(yīng)該屬于大家的，但實(shí)際生活中卻表現(xiàn)為誰有權(quán)力就屬于誰的。去年我們老家受災(zāi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)委書記（是我同學(xué)）正在組織收糧收款的時(shí)候，我就問他，不是受災(zāi)了嗎？為什么不減免一點(diǎn)兒緩沖一下呢？他倒反問我說，你們出臺(tái)的政策不是說“交足國(guó)家的，留足集體的，剩下才是自己的”嗎？土地又不是農(nóng)民的，種地就得交錢嘛！于是，原來的“交足國(guó)家的，留足集體的，剩下就是自己的”現(xiàn)在就變成“交足國(guó)家的，留足集體的，剩下才是自己的”了。從這里我們可以看出：公共物品所產(chǎn)生的利益成了一個(gè)公共利益區(qū)間。誰在這里面的權(quán)力大，誰就在其間謀利多。我覺得土地這個(gè)集體產(chǎn)權(quán)的物化性質(zhì)還不夠明顯?！锻恋爻邪ā返某雠_(tái)后，好象這一塊兒有所加強(qiáng)。我認(rèn)為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制本身確實(shí)存在很多重要的積極因素，但它的產(chǎn)權(quán)界定仍然不清，其結(jié)果就可能出現(xiàn)很多問題：①原來村民小組所有的土地現(xiàn)在上升到行政村所有，在全國(guó)已是很普遍的現(xiàn)象了；②在工業(yè)化出現(xiàn)高潮尤其是在發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部二、三產(chǎn)業(yè)比較多的情況下，國(guó)家一旦要征地，農(nóng)民的損失是非常大的。據(jù)保守?cái)?shù)字估計(jì)，二、三產(chǎn)業(yè)通過土地的收益直接使農(nóng)民的損失每年多達(dá)15000億；③現(xiàn)在農(nóng)民確實(shí)有承包土地30年的權(quán)利，但是，正如監(jiān)利縣的農(nóng)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)所說，農(nóng)民現(xiàn)在沒有不承包的權(quán)利，即現(xiàn)在是農(nóng)民承包土地后，有收益就得交錢，沒有收益不種地也得交錢。

第二，從現(xiàn)行的農(nóng)村基層管理體制來看，改革開放以后的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制其實(shí)沒有多大變化，只不過是集體化變成了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制?！班l(xiāng)——村——組”的三級(jí)管理體制實(shí)際上跟原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“公社——大隊(duì)——生產(chǎn)隊(duì)”幾乎是一個(gè)概念，管理框架并沒有多大變化，縣、鄉(xiāng)管理村的手段也沒有太大的變化。在目前的鄉(xiāng)村，政務(wù)對(duì)村務(wù)的沖擊是非常大的?？h級(jí)政府和各級(jí)部門下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合理和不合理的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能由自己直接去完成，也不可能直接分解到每個(gè)農(nóng)民，而必須下達(dá)到村一級(jí)，并且這些政務(wù)性的工作，村級(jí)組織還必須去完成，并經(jīng)常訂立目標(biāo)責(zé)任書。我曾經(jīng)看到村干部與鄉(xiāng)黨委書記簽訂的一份責(zé)任書，量化指標(biāo)就有37項(xiàng)，都是依靠村級(jí)組織去完成的，這些政務(wù)工作實(shí)際上對(duì)村務(wù)工作有很大的沖擊。我到安徽一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)去搞調(diào)查的時(shí)候，曾查看了他們一年半的會(huì)議記錄，其中70%的會(huì)議是需要村干部去參加的。在河北省一個(gè)鎮(zhèn)三年半的會(huì)議記錄中，70%——80%的會(huì)議都是要求村干部去完成的政務(wù)工作。

四、部門權(quán)力的擴(kuò)張與機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)換

一項(xiàng)政策的出臺(tái)，其政策目標(biāo)和政策效果在政策謀劃前就應(yīng)該預(yù)料到了。如果政策內(nèi)含著部門的權(quán)力利益在里面，那么其行政行為就可能存在非常嚴(yán)重的問題了。1995年，我在江西省搞調(diào)查時(shí)候，看見一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)議室里面掛滿了各種牌、匾和錦旗。在所謂的正式調(diào)查匯報(bào)完了之后，我私下地問了一下該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記：“你這些牌、匾、錦旗都是以誰的面子花錢買的？”他回答說：“不是都應(yīng)該買的，但確實(shí)都是花錢買的。從哪兒買來的呢？上級(jí)政府的綜合考核，各個(gè)職能部門的單項(xiàng)考核等等。如果不拿錢去，牌、匾、錦旗就拿不回了，到時(shí)候不但要扣帳而且部門考核還讓你吃不消?！彼?，從這里我們可以看出：這到底是上級(jí)部門為下級(jí)部門服務(wù)，還是變相集資呢？那么，這些錢到底又是從哪兒來的呢？可能是從財(cái)政部門來的。那么，財(cái)政部門的錢又是從哪兒來的呢？還不是從老百姓那里收來的。我曾在一次農(nóng)村調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一個(gè)農(nóng)戶家的門上面釘了六、七個(gè)牌子，諸如什么五星級(jí)文明戶、模范守法戶、衛(wèi)生達(dá)標(biāo)戶等等，但深入地調(diào)查發(fā)現(xiàn)：他家的衛(wèi)生條件極差，并且還有一個(gè)人在監(jiān)獄里面坐牢！后來我還發(fā)現(xiàn)所有的農(nóng)戶門上都釘有牌子，有政府發(fā)的，也有部門發(fā)的，而且每個(gè)牌10元錢，一個(gè)縣好幾十萬農(nóng)戶就可收好幾百萬。為什么要這樣做呢？無非是上級(jí)部門撥給的資金不夠費(fèi)用開支。上級(jí)部門不能撥給你更多的資金，于是就給“政策”讓你去創(chuàng)收。在我看來，上面這些組織管理制度的背后實(shí)際上還存在一個(gè)潛在的組織管理制度——政績(jī)考核制，即上級(jí)考核下級(jí)，上級(jí)政府考核下級(jí)政府，上級(jí)部門考核下級(jí)政府，綜合考核和單項(xiàng)考核結(jié)合在一起，再加上各個(gè)方面的一票否決制度，即現(xiàn)在是什么工作都實(shí)行一票否決制：計(jì)劃生育一票否決，社會(huì)治安綜合治理一票否決，財(cái)政收入一票否決等等。

實(shí)際上，我們應(yīng)該看到，現(xiàn)在的農(nóng)村基層管理制度具有內(nèi)在地增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的機(jī)制在里面。比如，在村財(cái)務(wù)的管理上，村有鄉(xiāng)管的資金都被鄉(xiāng)里統(tǒng)起來了，甚至連村干部的行為標(biāo)準(zhǔn)也被鄉(xiāng)里管了。只要村干部的辦法與鄉(xiāng)里溝通了，那么鄉(xiāng)對(duì)你的政績(jī)考核、突擊檢查都會(huì)順利過關(guān)了。目前在基層實(shí)行的財(cái)政體制實(shí)際上是一個(gè)不倫不類的財(cái)政體制。中央、省一級(jí)實(shí)行的是財(cái)政分稅制的財(cái)政體制，而省、地級(jí)市以下則只是部分地實(shí)行了這種財(cái)政體制，尤其是在稅費(fèi)改革以后，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)有一段時(shí)間想搞分稅制。但是，就前幾年的實(shí)際情況來看，這一級(jí)財(cái)政體制大的框架是分稅制的財(cái)政體制，但是從縣到鄉(xiāng)，實(shí)際上根本就不是嚴(yán)格意義上的分稅制，還是原來的財(cái)政包干體制，我把它稱之為分稅制條件下的財(cái)政包干體制。由于分稅制管增值稅那一塊，所以不管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是村里，只要有增收之企業(yè)就都要納稅。但是財(cái)政包干體制，包干并沒有變，鄉(xiāng)里該上交多少錢還是得上交多少錢，有時(shí)甚至比原來還增多了。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣鄉(xiāng)財(cái)政部門就都有很強(qiáng)的征收欲望。在稅源空間、農(nóng)業(yè)收益非常低的情況下，縣鄉(xiāng)組織要征收就必然要侵犯農(nóng)民的利益。

對(duì)于農(nóng)村公共物品供應(yīng)的決策，按理來說，既然是公共物品，那么其投資決策就應(yīng)該是自下而上的，就是由老百姓來決策，政府來投資。但是現(xiàn)在是反過來了，決策是自上而下的，拿錢是自下而上的，并且是農(nóng)民要的公共物品出不來，農(nóng)民不要的公共物品卻很多。這里有一個(gè)值得思考的問題，就是目前如此龐大的鄉(xiāng)村組織是不是公共物品呢？我認(rèn)為，如果把它看作公共物品，實(shí)際上這個(gè)公共物品最大，大得一直能夠把農(nóng)民的交易成本進(jìn)一步地增加?，F(xiàn)在，在政府向農(nóng)民收錢的時(shí)候，農(nóng)民就會(huì)問收錢干什么。一旦政府再執(zhí)行這種自上而下的公共物品的決策，干群矛盾就會(huì)激化。

關(guān)于公共組織問題，我記得在安徽肥西縣搞了一項(xiàng)調(diào)查，農(nóng)民交的基本水費(fèi)一直到這次稅費(fèi)改革仍然沒有提交。這個(gè)基本水費(fèi)實(shí)際上很少用于農(nóng)民身上，也很少用于進(jìn)行農(nóng)田水利基本建設(shè)。每個(gè)縣約有一千多個(gè)水利部門，實(shí)際上，只有三十多個(gè)人由財(cái)政供養(yǎng)，其余的人都由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站出錢供養(yǎng)。在一個(gè)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其工商人員竟有3000多人，而正式的行政人員只有1000人，其余全部由部門的“創(chuàng)收”收入來供養(yǎng)。這些公共物品的運(yùn)行成本是非常大的，所以自上而下的公共物品的供給，不可能真正完全適合農(nóng)民的需要。如果不適合農(nóng)民需要的公共物品強(qiáng)行往下推得話，那么就需要有一套執(zhí)行的組織。而公共組織的運(yùn)行是需要投資的，在上面財(cái)政沒有經(jīng)費(fèi)支持的情況下，只有通過直接或間接的方式轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上。稅費(fèi)改革以后，各地普遍存在“上勤下不勤”的現(xiàn)象，即該為農(nóng)民承擔(dān)的稅費(fèi)任務(wù)不承擔(dān)，該減免的負(fù)擔(dān)不減免。

一個(gè)高度集中的政府面對(duì)高度分散的小農(nóng)進(jìn)行交易，本身成本就很高，在沒有國(guó)家財(cái)政支持的情況下，建立龐大的基層組織就會(huì)進(jìn)一步增加交易成本。有人把稅費(fèi)改革稱作“第三次革命”，能不能取得“第三次革命”的效果呢？我看不一定。因?yàn)槟壳暗霓r(nóng)村稅費(fèi)改革并非農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革，而是一種稅費(fèi)征管辦法的改革。而實(shí)際上稅費(fèi)改革的配套措施：機(jī)構(gòu)改革、財(cái)政體制改革等等都比稅費(fèi)改革的地位高，那么，這到底是誰給誰配套呢？現(xiàn)在各地在機(jī)構(gòu)改革的過程中，實(shí)際上也采取了一個(gè)叫做“減人、減稅、減支”的辦法?！皽p人”首先是并鄉(xiāng)并村，且合并的速度很快，并在行政區(qū)劃上進(jìn)行了一些調(diào)整。我覺得這種“減不了和尚，先減廟”的做法，在一定程度上也可以減少公共開支。雖然“減人”在短期內(nèi)可能對(duì)“減支”的效果不大（因?yàn)橹挥薪o一系列的優(yōu)惠政策才可能減人，這致使有時(shí)還要增加財(cái)政支出），但是恰恰就是這項(xiàng)改革目前進(jìn)行得還不夠徹底。人雖然減了，但機(jī)構(gòu)還在，政府職能依然沒有轉(zhuǎn)換。比如，在中央機(jī)構(gòu)改革的過程中，農(nóng)業(yè)部裁減了46%，但稅卻一點(diǎn)都沒有減下來，所以，人減了還得再借用回來。如果象這樣職能不轉(zhuǎn)換，機(jī)構(gòu)改革的效果就不會(huì)長(zhǎng)久。現(xiàn)在有些地方已經(jīng)允許民辦教育進(jìn)入農(nóng)村義務(wù)教育領(lǐng)域，我覺得這是一個(gè)雙贏的過程。盡管現(xiàn)在一些貧困地區(qū)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)比較重，普遍比較貧困，但是仍有一部分人有錢，如有一部分人就很愿意買保險(xiǎn)。有的地方甚至把全縣最好的小學(xué)、初中、高中都賣了。比如，在江蘇泗陽(yáng)縣，就有許多農(nóng)村中小學(xué)已經(jīng)讓民辦教育進(jìn)入了，這是一個(gè)雙贏的過程。然而有些人卻反對(duì)，認(rèn)為民辦教育進(jìn)入以后，它的目標(biāo)是為了賺錢。但是民辦教育的進(jìn)入可以減輕縣的財(cái)政壓力，另外，它所推行的一套新的管理模式和運(yùn)行方式會(huì)給體制僵化的公辦教育帶來一個(gè)強(qiáng)有力的沖擊。還有一個(gè)縣把全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的醫(yī)院都給賣了，共計(jì)賣了4000多萬元，用于還貸和搞其他的建設(shè)。買鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的人投資很大，購(gòu)買了很多的設(shè)備，引進(jìn)了很多的人才，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的業(yè)務(wù)量增大了，收入增加了。這樣老百姓看病也就不用進(jìn)縣城了，同時(shí)費(fèi)用也降低了許多。這些改革實(shí)際上大幅度地減輕了縣級(jí)財(cái)政的壓力。所以鄉(xiāng)村組織的重構(gòu)和職能的轉(zhuǎn)換必須使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換、行政區(qū)劃的調(diào)整與政治體制改革結(jié)合起來。對(duì)于農(nóng)業(yè)稅本身的改革，我覺得應(yīng)取消農(nóng)業(yè)稅，改為土地資源稅。由于農(nóng)業(yè)稅的征收過程中有很多不確定性的因素，讓農(nóng)民心里沒底，但是完全取消農(nóng)業(yè)稅，讓農(nóng)民一點(diǎn)稅都不交，我覺得恐怕也不行，一方面國(guó)家財(cái)政目前還承擔(dān)不起，另一方面農(nóng)民也應(yīng)該有一點(diǎn)納稅意識(shí)嘛?。ㄒ陨鲜歉鶕?jù)朱守銀先生演講的錄音整理而成，部分地方略有改動(dòng)和調(diào)整，疏漏之處有整理者負(fù)責(zé)。公務(wù)員之家版權(quán)所有