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一、“無(wú)縫隙政府”的提出

20世紀(jì)70年代末以來(lái)，西方各國(guó)的政府陸續(xù)展開(kāi)了治道變革運(yùn)動(dòng)。正如歐文·休斯在《公共管理導(dǎo)論》中所說(shuō)，“公共行政的僵死的、等級(jí)制的官僚制組織形式……如今正轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾淼膹椥缘?、以市?chǎng)為基礎(chǔ)的形式。這不僅僅是一種形式上的變革或管理風(fēng)格的細(xì)微變化，而且是在政府的社會(huì)角色及政府與公民關(guān)系方面所進(jìn)行的改革”。（注：歐文·E·休斯：《公共管理導(dǎo)論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年版，第1頁(yè)。）對(duì)此，西方學(xué)者常用“再造政府”、“政府重建”、“治道變革”等詞匯來(lái)形容當(dāng)代激進(jìn)的政府改革運(yùn)動(dòng)，同時(shí)斷言改革“體現(xiàn)了公共管理方式的根本性的方向性調(diào)整”。促使政府開(kāi)展治道變革的動(dòng)因，是其試圖擺脫由于官僚制的羈絆導(dǎo)致的國(guó)家行政能力低下所引發(fā)的普遍的社會(huì)生活困境：高失業(yè)及高通貨膨脹并存，社會(huì)貧富差距擴(kuò)大，福利國(guó)家政策的破滅，以及政治合法性危機(jī)等等。面對(duì)這樣的危機(jī)，約翰·基恩評(píng)論道：“福利國(guó)家所引起的問(wèn)題和意想不到的后果，已經(jīng)超出了它現(xiàn)在通過(guò)官僚主義管理手段所能解決的范圍。”（注：約翰·基恩：《公共生活與晚期資本主義》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1999年版，第6頁(yè)。）因此，那個(gè)曾經(jīng)作為資本主義現(xiàn)代生活組織原則的官僚制不可避免地受到了批判；而在此基礎(chǔ)上的對(duì)于新的政府組織模式的吁求成為了必然。

米歇爾·克羅齊在《官僚制現(xiàn)象》中指出，“大多數(shù)學(xué)者把官僚制組織看作是現(xiàn)代世界理性的化身，并因此而認(rèn)為它高于所有其他類(lèi)型的人類(lèi)組織”。究其原因，在于官僚制是一種客觀的，基于指揮—服從關(guān)系所建立的層級(jí)組織，并由經(jīng)過(guò)嚴(yán)格培訓(xùn)的公職人員承擔(dān)各項(xiàng)組織職能。政府依靠這種非人格化的組織模式，以及機(jī)械化的、精打細(xì)算的技術(shù)手段，承擔(dān)了資本主義初期發(fā)展過(guò)程中的國(guó)家職能。但是，情況并非總是如此樂(lè)觀。隨著資本主義社會(huì)的發(fā)展及其相應(yīng)的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的僵化的、層級(jí)制的官僚制組織模式則逐步與之不相適應(yīng)。據(jù)此，克羅齊在《官僚制現(xiàn)象》中轉(zhuǎn)而對(duì)官僚制又這樣評(píng)論道：“另一方面，許多作家，常常是同一批人，則把官僚制看作是一種利維坦，準(zhǔn)備把人類(lèi)置入牢籠”。形成這種困境的根本原因，在于基于單一權(quán)力中心、經(jīng)職員化訓(xùn)練的公務(wù)員、以及等級(jí)制組織等原則構(gòu)建的官僚制組織在當(dāng)代陷入機(jī)構(gòu)膨脹、職能擴(kuò)張、反應(yīng)遲鈍、效率低下的困境?；谶@樣的背景，探索新的組織方式的新公共管理運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展起來(lái)?，F(xiàn)今，對(duì)公共行政與公共管理而言的新理論、新模式、新機(jī)制層出不窮，而政府治理理念的變革無(wú)疑是其中最核心的部分。

新公共管理運(yùn)動(dòng)中所提出的政府管理新理念，是一個(gè)多元化的集合體：在政府的角色和職能的定位上，新理念表現(xiàn)為在對(duì)“政府失靈”認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上的政府戰(zhàn)線(xiàn)的“全方位退卻”和市場(chǎng)價(jià)值的回歸，表現(xiàn)為公共服務(wù)市場(chǎng)化和社會(huì)化，表現(xiàn)為政府“掌舵”而不是“劃槳”；在政府管理的價(jià)值選擇上，新理念包括市場(chǎng)主導(dǎo)、顧客至上、服務(wù)意識(shí)、結(jié)果為本、民主參與等；在政府管理機(jī)制方面，新理念包括民營(yíng)化與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入、從等級(jí)到協(xié)作的分權(quán)化政府、多中心自主治理結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)設(shè)計(jì)和提供中的公民參與、結(jié)果控制而非過(guò)程控制、以人為本和以共識(shí)為基礎(chǔ)的契約式管理等；在政府改革的戰(zhàn)略方面，新理念被概括為“核心戰(zhàn)略、結(jié)果戰(zhàn)略、顧客戰(zhàn)略、控制戰(zhàn)略和文化戰(zhàn)略”。這一多層次的政府管理新理念的集合體，展示了西方政府的“未來(lái)治理模式”或“政府管理的新愿景”。歸根結(jié)底，實(shí)現(xiàn)政府管理理念根本變革的關(guān)鍵，正在于構(gòu)架起新的組織模式來(lái)取代傳統(tǒng)的官僚制組織模式，從而實(shí)現(xiàn)政府治理方式的根本革新。

在此背景下，林登提出了“無(wú)縫隙政府”模式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)公共部門(mén)的重建。對(duì)于“無(wú)縫隙組織”的涵義，林登這樣解釋道：

“無(wú)縫隙組織”是指可以用流動(dòng)的、靈活的、彈性的、完整的、透明的、連貫的等詞語(yǔ)來(lái)形容的組織形態(tài)。對(duì)于那些和它相互作用、相互影響的人和事物來(lái)說(shuō)，無(wú)縫隙組織提供了一種流暢的、真正的不費(fèi)氣力的經(jīng)驗(yàn)。無(wú)縫隙組織的顧客與服務(wù)提供者直接接觸；兩者之間不存在繁文縟節(jié)、踢皮球，或者是諸多遁詞。顧客的等候時(shí)間大大縮短。無(wú)縫隙組織以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)。并且，無(wú)縫隙組織的一切都是“整體的、全盤(pán)的”，它是一個(gè)完整統(tǒng)一的整體，無(wú)論是對(duì)職員還是對(duì)最終用戶(hù)而言，它傳遞的都是持續(xù)一致的信息。（注：拉塞爾·M·林登：《無(wú)縫隙政府》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第4頁(yè)。）

可以看出，以顧客為導(dǎo)向的“無(wú)縫隙政府”正是試圖以低成本、高效率、面對(duì)面、多樣化的服務(wù)，來(lái)滿(mǎn)足公民對(duì)于公共產(chǎn)品的個(gè)性化需求。在全球范圍掀起的新公共管理革命中，重建無(wú)縫隙組織，創(chuàng)建無(wú)縫隙政府，在行政發(fā)展和政府改革中正顯現(xiàn)出蓬勃生機(jī)。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和以顧客為導(dǎo)向的社會(huì)的形成，公共組織特別是政府部門(mén)的無(wú)縫隙建構(gòu)也正在悄然興起。雖然我們尚未引入使用“無(wú)縫隙政府”這一概念，但是“無(wú)縫隙政府”的組織模式實(shí)際上已經(jīng)融入了我國(guó)政府治道變革的實(shí)踐中。同時(shí)，盡管我們的行政機(jī)構(gòu)在實(shí)行無(wú)縫隙重建時(shí)遇到了諸多問(wèn)題和困難，但源于西方的“無(wú)縫隙政府”概念，在后工業(yè)社會(huì)和信息時(shí)代的政府管理中仍然具有普適性。因此，借鑒“無(wú)縫隙政府”理念，在我們結(jié)合本國(guó)、本地實(shí)際進(jìn)行政府改革的過(guò)程中必將具有重要的資源意義。

二、玉環(huán)經(jīng)驗(yàn)

浙江省玉環(huán)縣在政府改革中創(chuàng)立了全程辦事制并進(jìn)行了有力和有效的實(shí)施。這實(shí)際上正是以“無(wú)縫隙政府”模式改革行政機(jī)構(gòu)的一次有益嘗試。

玉環(huán)縣是全國(guó)十三個(gè)海島縣之一。人口46萬(wàn)，陸域面積378平方公里。改革開(kāi)放以來(lái)，玉環(huán)綜合實(shí)力明顯增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值在全省名列前茅。1978年到2002年，全縣國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從7910萬(wàn)元增加到100.11億元，增長(zhǎng)39倍，財(cái)政收入從847萬(wàn)元增加到10.02億元，增長(zhǎng)117倍。2002年全縣人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值突破3000美元；職工平均工資18956元，農(nóng)民人均純收入達(dá)到6651元，年均增幅分別為17.9%和6.7%，分別是1978年的38倍和64倍。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，玉環(huán)縣已完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到初級(jí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，并步入從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)到工業(yè)化中期的轉(zhuǎn)變。但是與蓬勃發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的舊的政府運(yùn)行模式已越來(lái)越制約縣域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。于是“政府效率”問(wèn)題被急切地提上了議事日程，其中又以來(lái)自企業(yè)以及社會(huì)各界對(duì)于政府審批制度改革的呼聲為最高。

就玉環(huán)縣政府的審批制度而言，截止2000年10月，全縣散布在各級(jí)各部門(mén)的審批、審核、核準(zhǔn)、備案項(xiàng)目共987項(xiàng)。審批環(huán)節(jié)多、程序繁、時(shí)間長(zhǎng)，出現(xiàn)了一個(gè)部門(mén)內(nèi)部之間層層審批，科員批了中層批、中層批了分管領(lǐng)導(dǎo)批、分管領(lǐng)導(dǎo)批了主要領(lǐng)導(dǎo)批，審批一個(gè)項(xiàng)目要上下跑多個(gè)科室，還不一定能夠辦成。“門(mén)難進(jìn)，臉難看，事難辦”的現(xiàn)象普遍，個(gè)別單位及一些經(jīng)辦人員人為增加環(huán)節(jié)，給企業(yè)群眾制造麻煩。審批期限遙遙無(wú)期，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目從技改立項(xiàng)、土地報(bào)批、規(guī)劃、環(huán)評(píng)到投資建設(shè)少則幾個(gè)月，長(zhǎng)的甚至拖上年余，這種“馬拉松式”的審批程序，致使企業(yè)從投入到產(chǎn)出的周期過(guò)長(zhǎng)，嚴(yán)重影響了企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的機(jī)遇和生產(chǎn)，給日常的投資、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)設(shè)置了重重障礙，嚴(yán)重地惡化了當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，一些本地企業(yè)甚至出現(xiàn)了外遷苗頭。

玉環(huán)縣委、縣政府認(rèn)識(shí)到：精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)，提高辦事效率，改善投資環(huán)境，為各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織和群眾提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，是適應(yīng)玉環(huán)新一輪發(fā)展的要求，因此必須痛下決心，積極探索構(gòu)筑與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府新管理模式，于是，他們建立了“為民服務(wù)中心”，推行全程辦事制，并先后兩次進(jìn)行了審批制度的改革。

“為民服務(wù)中心”于2000年9月正式投入運(yùn)行。“中心”為縣政府派出機(jī)構(gòu)，常務(wù)副縣長(zhǎng)兼任“中心”主任。由20個(gè)政府職能部門(mén)的全程辦事室組成，設(shè)業(yè)務(wù)窗口43個(gè)，配備窗口工作人員119名，關(guān)系不轉(zhuǎn)，性質(zhì)不變，業(yè)務(wù)上接受原單位指導(dǎo)，工作上接受“中心”和派出單位的雙重領(lǐng)導(dǎo)?！爸行摹睒I(yè)務(wù)窗口主要辦理生產(chǎn)性、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目審批，辦理基礎(chǔ)設(shè)施使用權(quán)審批和各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織、城鄉(xiāng)居民申請(qǐng)的有關(guān)證照等等，辦理由20個(gè)職能部門(mén)授權(quán)的268個(gè)項(xiàng)目。

為了進(jìn)一步理順“中心”工作，完善為民辦事制度，2001年6月，縣政府創(chuàng)立了“全程辦事制”，并在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門(mén)推行。其具體做法是：設(shè)立全程辦事制協(xié)調(diào)中心，與為民服務(wù)中心合署辦公，負(fù)責(zé)全縣全程辦事制的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、組織和督促等工作。所謂“全程辦事”，即各部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)確定全程員負(fù)責(zé)申辦事項(xiàng)的服務(wù)。員接收事項(xiàng)后，按照規(guī)定對(duì)辦理過(guò)程進(jìn)行跟蹤辦理，全程負(fù)責(zé)事項(xiàng)的交辦，復(fù)核和監(jiān)督，并負(fù)責(zé)同申辦人聯(lián)系，做到全過(guò)程、全方位。全程辦事制協(xié)調(diào)中心窗口的項(xiàng)目辦理，推行“一站式”服務(wù)，實(shí)行“五制”辦理，即對(duì)簡(jiǎn)易事項(xiàng)實(shí)行即收即辦的直接辦理制；對(duì)一般事項(xiàng)實(shí)行承諾辦理、按時(shí)辦結(jié)的承諾辦理制；對(duì)特殊事項(xiàng)由為民服務(wù)中心牽頭組織有關(guān)部門(mén)會(huì)審或踏勘，并作出決定的聯(lián)合辦理制；對(duì)上報(bào)事項(xiàng)由窗口在承諾時(shí)限內(nèi)辦好上報(bào)材料的負(fù)責(zé)辦理制；對(duì)控制事項(xiàng)實(shí)行明確答復(fù)的明確答復(fù)制。窗口受理實(shí)行一次性告知制度，遇申報(bào)材料不齊全情況，窗口必須一次性書(shū)面告知補(bǔ)辦事項(xiàng)。

為了配合為民服務(wù)中心的工作和全程辦事制的有效實(shí)施，縣政府又于2000年10月和2002年3月先后進(jìn)行了兩次行政審批制度的改革，大量削減審批、核準(zhǔn)、備案、審核等項(xiàng)目，各種項(xiàng)目從原來(lái)的987項(xiàng)裁減至582項(xiàng)，取消了405項(xiàng)，占總項(xiàng)目數(shù)的41.03%。截止2002年底，為民中心共受理各類(lèi)事項(xiàng)173871件，辦結(jié)率100%，群眾滿(mǎn)意率達(dá)99.86%。

從以上對(duì)玉環(huán)縣政府行政審批制度和為民辦事體制改革的考察可見(jiàn)，其改革的目標(biāo)，正是要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)綜合性的行政審批機(jī)構(gòu)，以此提高審批服務(wù)的質(zhì)量。而這一行政機(jī)構(gòu)改革正類(lèi)似林登的“無(wú)縫隙政府”的公共部門(mén)重建范疇。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，玉環(huán)縣政府采取了一系列措施。在審批機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，他們對(duì)傳統(tǒng)的行政審批機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重組，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)建一個(gè)跨職能的獨(dú)立部門(mén)——“為民服務(wù)中心”，由其統(tǒng)一行使原先其他審批部門(mén)分別行使的審批權(quán)，以實(shí)行“一站式”服務(wù)；在審批內(nèi)容和程序上，他們大批量削減審批項(xiàng)目，以簡(jiǎn)化辦事程序；在審批服務(wù)的提供方式上，他們推行全程辦事制，并建立員隊(duì)伍，全過(guò)程、全方位為民提供服務(wù)；在機(jī)構(gòu)的人員配備上，他們的“為民服務(wù)中心”由常務(wù)副縣長(zhǎng)親自?huà)鞄洰?dāng)主任，在審批制度改革中，縣長(zhǎng)親任組長(zhǎng)。通過(guò)上述諸多措施，玉環(huán)縣政府正努力提高其在行政審批項(xiàng)目上的服務(wù)質(zhì)量。但是，玉環(huán)縣的這一改革實(shí)踐，也面臨著一系列的困難。其中較為突出的是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門(mén)沒(méi)有依據(jù)全程辦事制來(lái)提供相應(yīng)的行政審批服務(wù)，而僅僅將其看成搞形式、走過(guò)場(chǎng)，消極應(yīng)付；甚至是雖然經(jīng)二輪審批制度的改革，辦事環(huán)節(jié)、程序仍然繁復(fù)、透明度仍然不高，同樣存在互相推諉扯皮、吃拿卡要等不良現(xiàn)象。那么，像我們這樣具有特定文化背景和歷史傳統(tǒng)的政府應(yīng)該如何進(jìn)行“無(wú)縫隙重建”呢？

三、無(wú)縫隙重建的可行性

林登指出：“無(wú)縫隙組織是行動(dòng)快速并能夠提供品種繁多的、用戶(hù)化和個(gè)性化產(chǎn)品和服務(wù)的組織，并以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)”。由此可見(jiàn)，用“無(wú)縫隙組織”模式重建政府部門(mén)正是為了滿(mǎn)足在以顧客為導(dǎo)向的社會(huì)中，公民對(duì)于高質(zhì)量的公共產(chǎn)品的需求。這種公共服務(wù)尤其體現(xiàn)在服務(wù)的多樣性、便利性上。而這對(duì)于依靠傳統(tǒng)的官僚制組織模式運(yùn)營(yíng)的政府而言，是無(wú)法提供的。結(jié)合玉環(huán)縣的實(shí)例，我們可以看到玉環(huán)縣政府正是為滿(mǎn)足公民對(duì)于高效、便利、快速的行政審批服務(wù)的需求，才開(kāi)展了政府行政審批機(jī)構(gòu)的改革。玉環(huán)經(jīng)驗(yàn)證明了“無(wú)縫隙組織”模式在中國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革的可行性。當(dāng)然，在玉環(huán)的經(jīng)驗(yàn)中，由于行政改革的路徑依賴(lài)性（例如改革配套制度的制約、行政改革的內(nèi)部制約）等等原因，它也存在著種種困難和問(wèn)題?？偨Y(jié)玉環(huán)經(jīng)驗(yàn)，探索“無(wú)縫隙重逢”的可行性途徑，其重要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)有如下幾點(diǎn)：

1.以“無(wú)縫隙政府”重建打破傳統(tǒng)的官僚制行政模式，為政府服務(wù)質(zhì)量的提高作組織結(jié)構(gòu)上的保證。

長(zhǎng)期以來(lái)，西方政府行政機(jī)構(gòu)的組織模式就是馬克斯·韋伯所描述的官僚制。隨著資本主義和全球化政治經(jīng)濟(jì)格局的發(fā)展，官僚制越來(lái)越受到質(zhì)疑和批判。打破傳統(tǒng)的官僚制行政模式，建立適應(yīng)后工業(yè)社會(huì)和信息時(shí)代的“后官僚制行政模式”，既是時(shí)代的迫切要求，又是當(dāng)代政府改革和政府管理的自覺(jué)目標(biāo)。官僚制模式的突出特征包括公共服務(wù)的壟斷供給、權(quán)力的高度集中、等級(jí)與層級(jí)制、規(guī)則為本與過(guò)程控制、專(zhuān)門(mén)化、非人格化等等。這種組織模式適應(yīng)“煙囪林立”的“大工業(yè)時(shí)代”，與信息時(shí)代對(duì)政府管理的需求相去甚遠(yuǎn)。比如，官僚制組織的一大弊端就是機(jī)構(gòu)具有自我膨脹的傾向。隨著機(jī)構(gòu)的不斷膨脹，管理層次越來(lái)越多，機(jī)構(gòu)也變得越來(lái)越僵化。在全球化競(jìng)爭(zhēng)的條件下，政府的行政能力已成為確立國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的一個(gè)核心因素，官僚制組織那種金字塔式的垂直的、僵化的組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)全球化競(jìng)爭(zhēng)的需要。

為提升政府的行政能力，使之適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的需要，必須對(duì)傳統(tǒng)的官僚制組織模式進(jìn)行革新，構(gòu)架起新的政府組織模式。而實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)重建的關(guān)鍵是在對(duì)政府機(jī)構(gòu)重新分類(lèi)基礎(chǔ)上的機(jī)構(gòu)重組。套用林登的話(huà)來(lái)說(shuō)，就是拆除政府內(nèi)部的“柏林墻”，建立職能交叉的團(tuán)隊(duì)。玉環(huán)經(jīng)驗(yàn)也表明了“無(wú)縫隙組織”模式是打破傳統(tǒng)的官僚制行政模式提高政府服務(wù)質(zhì)量的有效手段。玉環(huán)經(jīng)驗(yàn)中存在的問(wèn)題正證明“無(wú)縫隙重建”還需要進(jìn)一步推進(jìn)。比如對(duì)于條塊分割依然存在，辦事環(huán)節(jié)、程序仍然繁復(fù)，透明度仍然不高，甚至出現(xiàn)“兩頭辦”的現(xiàn)象，大刀闊斧地撤并職能部門(mén)的一部分中層機(jī)構(gòu)是一條可以試行的方法。林登在《無(wú)縫隙政府》中這樣評(píng)說(shuō)道，“根據(jù)世界各國(guó)行政機(jī)構(gòu)重組和重建的實(shí)踐，重建尤其要求改變中級(jí)管理層，這也是對(duì)變革抵觸最多的地方”。（注：拉塞爾·M·林登：《無(wú)縫隙政府》，第215頁(yè)。）同時(shí)，因?yàn)檎块T(mén)對(duì)現(xiàn)有的工作分工太細(xì)，職能部門(mén)劃分太多，因而造成組織內(nèi)部存在著過(guò)多喜好控制別人的中層管理者。這些冗余人員是現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)行政效率低下的主要原因之一。這樣，面對(duì)組織中存在的“中梗阻”和“官僚主義”疾患，可行的途徑就是撤并中層，扁平化組織。就玉環(huán)而言，可以借組建“為民服務(wù)中心”這一契機(jī)，對(duì)職能部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行重新劃分和撤并，如把涉及審批部門(mén)的權(quán)責(zé)劃并為審批權(quán)、執(zhí)法監(jiān)督權(quán)和輔助決策權(quán)三項(xiàng)職能，中層機(jī)構(gòu)也相應(yīng)地撤并為審批股（室）、執(zhí)法監(jiān)督股（室）、辦公室（負(fù)調(diào)查研究、信息處理以及后勤保障等事項(xiàng)）。在機(jī)構(gòu)重組的基礎(chǔ)上，將各職能部門(mén)的審批權(quán)限一律歸并到為民服務(wù)中心，而各職能部門(mén)的主要職能則是行政執(zhí)法監(jiān)督以及本部門(mén)重大事項(xiàng)的計(jì)劃與決策。通過(guò)部門(mén)重建，使之既有利于實(shí)現(xiàn)審批事項(xiàng)的“一條龍”辦理服務(wù)，也有效地杜絕目前一些審批部門(mén)一批了事、監(jiān)督不力、流于形式的重審批、輕監(jiān)管現(xiàn)象，從而提高政府行政效率。

2.以跨職能團(tuán)隊(duì)以及“通才”型公務(wù)員向公民提供一步到位的服務(wù)。

玉環(huán)縣政府通過(guò)設(shè)立為民服務(wù)中心，推行全程辦事制，實(shí)現(xiàn)了林登所說(shuō)的，“通過(guò)清除內(nèi)部障礙、組建職能交叉的團(tuán)隊(duì)、為顧客提供一步到位的信息和服務(wù)”。（注：拉塞爾·M·林登：《無(wú)縫隙政府》，第5頁(yè)。）

當(dāng)然，全程制能否有效推行，關(guān)鍵在于能否科學(xué)地組建跨（多）職能團(tuán)隊(duì)，并培訓(xùn)出“通才”型全程員來(lái)提供相應(yīng)的服務(wù)?？缏毮軋F(tuán)隊(duì)的組建是至關(guān)重要的。通過(guò)跨職能團(tuán)隊(duì)的組建，公共部門(mén)得以打破舊有的不同職能部門(mén)之間的壁壘。因而，職能交叉的團(tuán)隊(duì)在提供公共服務(wù)方面能越來(lái)越多地承擔(dān)起更大的職責(zé)。就玉環(huán)縣而言，其通過(guò)機(jī)構(gòu)的撤并，就是為了組建這種職能交叉的團(tuán)隊(duì)，來(lái)提供“無(wú)縫隙”的服務(wù)。這也是對(duì)生產(chǎn)者社會(huì)向顧客社會(huì)轉(zhuǎn)變的回應(yīng)。

在科學(xué)地設(shè)計(jì)好跨職能團(tuán)隊(duì)后，我們必須著手培訓(xùn)出“通才”型全程員來(lái)提供一站式的服務(wù)。因?yàn)槎嗦毮軋F(tuán)隊(duì)把重點(diǎn)放在結(jié)果上（而不是投入或產(chǎn)出上）；他們對(duì)客戶(hù)的需求迅速做出反應(yīng)，他們強(qiáng)調(diào)的是適應(yīng)面廣泛的、多面手的角色。而由于“陳舊的分工體制”造就了政府部門(mén)諸多的“專(zhuān)家”，因此如何讓一線(xiàn)員工從“專(zhuān)家”轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂卸喾N技能的“通才”，就成了問(wèn)題的關(guān)鍵。就玉環(huán)縣的行政審批制度改革而言，探索出相應(yīng)的公共人力資源培訓(xùn)方案，對(duì)全程辦事員進(jìn)行科學(xué)地培訓(xùn)、監(jiān)督、評(píng)估、激勵(lì)，是使“為民服務(wù)中心”這一制度設(shè)計(jì)能否產(chǎn)生實(shí)效的關(guān)鍵。

3．通過(guò)“自組織文化”的創(chuàng)建來(lái)規(guī)制“規(guī)則迷宮”解制后的組織行為。

當(dāng)代社會(huì)是一個(gè)顧客導(dǎo)向型的社會(huì)，它將顧客區(qū)分為外部顧客和內(nèi)部顧客。而傳統(tǒng)公共機(jī)構(gòu)在對(duì)待內(nèi)、外顧客時(shí)，顯然陷入了“規(guī)則迷宮”之中。在改革前的玉環(huán)縣，對(duì)外部顧客而言，眾多的行政審批項(xiàng)目、繁瑣的審批手續(xù)、長(zhǎng)期審批等待，使得公眾對(duì)于行政審批服務(wù)難以滿(mǎn)意。同樣，對(duì)內(nèi)部顧客來(lái)說(shuō)，“公共行政規(guī)則約束的本質(zhì)，使它在許多領(lǐng)域行動(dòng)緩慢、缺乏彈性。公務(wù)員制度本身變成了規(guī)則的迷宮，它被設(shè)計(jì)成防止公務(wù)員濫用權(quán)力、確保更公平的雇用政策、避免政府職位私相授受及政治剝削的體系?！保ㄗⅲ簠⒖碆·蓋伊·彼得斯：《政府未來(lái)的治理模式》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，第111頁(yè)。）受這些規(guī)則的約束，公共機(jī)構(gòu)在面對(duì)公民對(duì)公共服務(wù)多樣化的需求時(shí)，就顯得反應(yīng)遲緩，效率低下，難以滿(mǎn)足公民的要求。不單外部顧客對(duì)此頗有微辭，就是在公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部，規(guī)則與規(guī)則的目標(biāo)群體之間的抵觸情緒也不斷滋長(zhǎng)，導(dǎo)致了公共部門(mén)的低效率。梅因茨在談到“統(tǒng)治失效與治理能力問(wèn)題”時(shí)曾經(jīng)這樣描述它：“目標(biāo)群抵制限制他們行為的規(guī)范時(shí)有發(fā)生?，F(xiàn)在，規(guī)范干預(yù)加強(qiáng)或越來(lái)越堅(jiān)決主張自主都有可能會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化這種抵制。很明顯，管理規(guī)范已經(jīng)不能激發(fā)那些依靠個(gè)人主動(dòng)性、創(chuàng)造性和積極性的行為?！保ㄗⅲ河峥善街骶帲骸吨卫砼c善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版，第208頁(yè)。）

面對(duì)效率低下的公共機(jī)構(gòu)，林登的“無(wú)縫隙政府”模式為我們指明了一條革新之路。在我們這個(gè)以顧客為導(dǎo)向的社會(huì)中，我們必須將公共產(chǎn)品和服務(wù)供給過(guò)程中的參與者也當(dāng)作顧客的一部分。在政府活動(dòng)中，要使外部顧客滿(mǎn)意，首先需要使內(nèi)部顧客——國(guó)家公務(wù)員感到滿(mǎn)意。因?yàn)樽鳛閮?nèi)部顧客的國(guó)家公務(wù)員在行政過(guò)程中的參與程度和積極性，在很大程度上影響著外部顧客的滿(mǎn)意度。無(wú)法想象一個(gè)連內(nèi)部顧客——國(guó)家公務(wù)員——都不能滿(mǎn)意的政府，能夠提供令人滿(mǎn)意的公共產(chǎn)品和服務(wù)給外部顧客。為此，行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部規(guī)則約束必須要充分體現(xiàn)對(duì)國(guó)家公務(wù)員的尊重與信任。

為此，依照“無(wú)縫隙政府”管理的要求，在規(guī)則解制后，對(duì)于公務(wù)員的行為規(guī)制主要依靠“自我管理團(tuán)隊(duì)”。正如林登所說(shuō)，“越來(lái)越多的公共部門(mén)（同樣也表現(xiàn)在私人部門(mén)）使用自我管理的團(tuán)隊(duì)。自我管理的團(tuán)隊(duì)在將高層管理減少到最低限度的基礎(chǔ)上自我規(guī)劃、實(shí)施和評(píng)估自身的工作。它們首要關(guān)注的是外部顧客的需求，而不是內(nèi)部官僚的需求”（注：拉塞爾·M·林登：《無(wú)縫隙政府》第5頁(yè)。）。自我管理團(tuán)隊(duì)通過(guò)最大限度地裁撤了中層管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)及人員，減少公共機(jī)構(gòu)的冗余度，激發(fā)起公職人員的責(zé)任心和積極性，從而提高內(nèi)外顧客的滿(mǎn)意度。

4.信息化為公共部門(mén)的“無(wú)縫隙重建”提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。

通過(guò)跨職能部門(mén)的創(chuàng)建和部門(mén)內(nèi)部跨職能團(tuán)隊(duì)的組建，職能壁壘將被有效地清除。一旦職能壁壘被消除，管理人員就需要基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)來(lái)支持“隨時(shí)隨地”的無(wú)縫隙服務(wù)。國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，為政府組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化提供了現(xiàn)實(shí)的技術(shù)前景和技術(shù)支持，在此基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的“電子政務(wù)”將真正成為無(wú)縫隙的政府。在這里，顧客無(wú)須親自前往公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而只需通過(guò)電腦終端即可隨時(shí)獲得政府提供的一攬子服務(wù)。

“傳統(tǒng)的行政模式是伴隨著羽毛筆和其后的打字機(jī)技術(shù)而產(chǎn)生并發(fā)展壯大的”（注：歐文·E·休斯：《公共管理導(dǎo)論》第20頁(yè)。）。那么，現(xiàn)今的信息技術(shù)革命有力地推進(jìn)了政府組織模式的轉(zhuǎn)變。通過(guò)交互的網(wǎng)絡(luò)，政府部門(mén)可以迅捷、廉價(jià)、高效地收集到各種信息，并通過(guò)組織內(nèi)部的信息傳遞系統(tǒng)，將相關(guān)信息分發(fā)到相應(yīng)部門(mén)，由其及時(shí)地對(duì)于顧客需求作出反應(yīng)。正是基于這一快速的信息傳遞通路，傳統(tǒng)官僚制結(jié)構(gòu)中的中間階層將被削減，取而代之的是扁平化的組織模式。

必須指出，我們所說(shuō)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用各種信息技術(shù)，目的都是為了帶來(lái)一場(chǎng)辦公室革命，但是如果組織機(jī)構(gòu)沒(méi)有進(jìn)行無(wú)縫隙重建，則可能會(huì)帶來(lái)相反的結(jié)果。長(zhǎng)期宣告的由計(jì)算機(jī)帶來(lái)的辦公室革命從未發(fā)生，主要原因是我們?cè)噲D把效率低下的、分散的工作程序自動(dòng)化。我們?nèi)绻麑⒈孔镜摹⒋魷慕M織機(jī)構(gòu)自動(dòng)化，可能做錯(cuò)誤的事情也會(huì)更快?！皫缀跛械闹亟ǚ桨付歼\(yùn)用了最先進(jìn)的技術(shù)，包括當(dāng)?shù)氐木W(wǎng)絡(luò)、客戶(hù)／服務(wù)器計(jì)算機(jī)系統(tǒng)、圖形用戶(hù)界面、電子成像等。但是，只有工作重新設(shè)計(jì)以后，技術(shù)才能發(fā)揮作用?！保ㄗⅲ豪麪枴·林登：《無(wú)縫隙政府》第100頁(yè)。）

由上可見(jiàn)，當(dāng)傳統(tǒng)的官僚制組織在當(dāng)代以顧客為導(dǎo)向的社會(huì)中普遍陷入困境時(shí)，依據(jù)林登的“無(wú)縫隙政府”概念，對(duì)傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行重建是可行的。通過(guò)重建，傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)中的條塊化分割的機(jī)構(gòu)模式被扁平化為跨職能的團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，取代原先科層制結(jié)構(gòu)中的公務(wù)員的是將承擔(dān)起多樣化職能的“通才型”人員。他們依靠現(xiàn)代化的信息技術(shù)，滿(mǎn)足顧客對(duì)公共服務(wù)的速度、多樣性、質(zhì)量和便利等方面的要求。

四、余論

“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”。著名的諾斯悖論闡明了政府在經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)社會(huì)發(fā)展中的重要地位。因而，身處后工業(yè)社會(huì)和信息時(shí)代，在全球經(jīng)濟(jì)一體化的強(qiáng)力推動(dòng)下，為了占領(lǐng)競(jìng)爭(zhēng)的制高點(diǎn)，我們的各級(jí)政府必須全面實(shí)施政府機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變行政模式。對(duì)于這一點(diǎn)，現(xiàn)今已沒(méi)有多少人會(huì)持異議了。那么問(wèn)題被歸結(jié)為我們應(yīng)該吁求什么樣的政府？它應(yīng)該以何種方式提供公民所需的公共服務(wù)？

在本文中，我們討論了對(duì)政府進(jìn)行“無(wú)縫隙重建”的必要性和可行性。通過(guò)“無(wú)縫隙重建”，政府機(jī)構(gòu)擺脫了傳統(tǒng)官僚制的羈絆，可以成功回應(yīng)當(dāng)代公民對(duì)公共服務(wù)低成本、高效率、個(gè)性化的要求。但是，問(wèn)題還繼續(xù)在于，政府的“無(wú)縫隙重建”，歸根結(jié)底，只是將革新限制在政府機(jī)構(gòu)自身。換言之，它僅僅觸及了政府運(yùn)行結(jié)構(gòu)的變革。但是市場(chǎng)和國(guó)家在資源配置過(guò)程中都會(huì)失效的事實(shí)，打破了新公共管理運(yùn)動(dòng)倡導(dǎo)者的信念，表明了“無(wú)縫隙政府”的限度。正是在這樣的意義上，羅西瑙等學(xué)者倡導(dǎo)治理理論。在羅西瑙等人看來(lái)，“治理是一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，他們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效的發(fā)揮作用”。（注：詹姆斯·N·羅西瑙：《沒(méi)有政治的治理》，江西人民出版社2001年版，第5頁(yè)。）治理概念表明，在社會(huì)問(wèn)題的求解中，我們需要在市場(chǎng)、政府之外再引入第三主體或機(jī)制——“第三部門(mén)”。第三部門(mén)概念的引入反映了這樣一個(gè)事實(shí)，即在我們這個(gè)權(quán)威多元化的社會(huì)中——政府不再是權(quán)威壟斷者——政府和公民組織、非政府組織、自愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、利益團(tuán)體可以開(kāi)展多領(lǐng)域、多層面的互動(dòng)和合作，共同調(diào)控經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。因此，就當(dāng)代的政府治道變革而言，我們不應(yīng)只是關(guān)注政府內(nèi)部的去官僚化革新，第三部門(mén)在推動(dòng)政府重建過(guò)程中的作用同樣值得我們重視。只有在這雙重意義上所進(jìn)行的政府重建，才可謂是全方位的政府治道變革。