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隨著工業(yè)化程度的提高，隨之而來的環(huán)境問題越來越突出，環(huán)境污染已經(jīng)成為全球關(guān)注的難題。針對個體的環(huán)境侵權(quán)，可以從追究行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任等幾個方面來規(guī)范?？梢哉f，法律在制度上設(shè)置了較為完備的制度，但在司法實踐中卻仍存在欠缺。本文將著重對行政及行政訴訟解決環(huán)境違法行為存在的問題和完善的途徑進行研究，冀望能有利于司法實踐。

一、行政及行政訴訟途徑解決環(huán)境違法行為存在的問題。

《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二十九條、第三十五條至第三十九條規(guī)定了對造成污染的企事業(yè)單位的處理措施有限期治理、警告、罰款、停止生產(chǎn)、關(guān)閉、停業(yè)整頓。第四十條規(guī)定：當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)，向做出處罰決定的機關(guān)的上一級機關(guān)申請復(fù)議；對復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院起訴。當(dāng)事人逾期不申請復(fù)議、也不向人民法院起訴、又不履行處罰決定的，由做出處罰決定的機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。第四十一條規(guī)定了如何通過行政程序解決環(huán)境侵權(quán)損失賠償問題。法律制度的設(shè)置看似完備，但環(huán)境污染事故和環(huán)境侵權(quán)案件卻不斷上升，究其原因，筆者認為存在以下幾個問題：

1、行政復(fù)議或行政訴訟當(dāng)事人范圍的局限性。

《中華人民共和國環(huán)境保護法》第四十條規(guī)定了提起復(fù)議或訴訟的主體為被處罰者。若是行政機關(guān)履行職責(zé)，主動對污染企業(yè)進行了相應(yīng)的處理措施，不涉及第三者的利益，這樣規(guī)定并無不妥。我國環(huán)保法規(guī)定“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”，這一規(guī)定隱含者二個群體的利益。

一是檢舉或控告者自身的實際利益未受到侵害，其檢舉或控告只是履行一個公民的義務(wù)，要求對污染的單位和個人采取處理措施，來保護自然環(huán)境，此時，存在檢舉者和控告者對處理措施的知情權(quán)和異議權(quán)，包括采取哪種處理措施和采取改種處理措施是否合理，以便進行監(jiān)督。

二是檢舉或控告者是實際的被侵權(quán)人，企圖借助行政機關(guān)的公權(quán)力來維護自己的合法權(quán)利不再受到侵害，甚至獲得相應(yīng)的賠償。此時的檢舉者或控告者不僅僅存在知情權(quán)和異議權(quán)的問題，還涉及其切身的人身或財產(chǎn)權(quán)利。如一污染企業(yè)對周圍居民的居住環(huán)境造成影響，甚至對其身心健康產(chǎn)生影響，其向行政機關(guān)控告，要求對污染企業(yè)進行處理，行政機關(guān)對該污染企業(yè)僅做出罰款的決定。企業(yè)交納了相應(yīng)的罰款后并未有所改變，企業(yè)周圍受到侵害的居民沒有因企業(yè)交納了罰款而不再受到侵害或已受的損失得到相應(yīng)的賠償。在這種情況下，誰對這種處罰的合理性進行質(zhì)疑，存在法律上的空缺。

2、申請強制執(zhí)行主體和實施強制執(zhí)行主體的局限性。

根據(jù)四十條的規(guī)定，對生效的行政處罰，申請法院強制執(zhí)行的主體只能是作出處罰決定的行政機關(guān)。這種規(guī)定的背后可能存在一種情形，即行政機關(guān)不申請強制執(zhí)行，這不但不能實現(xiàn)行政效能，也使得環(huán)境違法行為失去控制。同時，實施強制執(zhí)行的主體只能是人民法院。而人民法院負責(zé)大量的強制執(zhí)行任務(wù)，在執(zhí)行力量有限的情況下，使得執(zhí)行效果不好。

3、行政訴訟途徑和民事訴訟途徑解決環(huán)境侵權(quán)損失賠償?shù)臎_突。

《中華人民共和國環(huán)境保護法》第四十一條規(guī)定“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失”；“賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理；當(dāng)事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴”。這一法律規(guī)定隱含著三個問題。一是受到直接損害的單位或個人通過來哪種途徑來獲得賠償；二是行政機關(guān)的處理是一種什么性質(zhì)，如不服應(yīng)如何救濟；三是民事訴訟途徑和行政途徑解決環(huán)境危害的交叉。

針對第一個問題當(dāng)事人可以選擇民事訴訟或要求行政機關(guān)在處理環(huán)境違法問題時一并處理，無論采用哪種方式進行處理，獲得賠償?shù)某绦蛞蛯嵸|(zhì)要件已經(jīng)很成熟，不再贅述；第二個問題行政機關(guān)在處理環(huán)境侵權(quán)損害賠償問題時是一個居中裁決的身份，是對侵權(quán)者和被侵權(quán)者這一平等的主體之間的矛盾進行處理，對其處理不服的可以提起行政訴訟，要求重新做出裁決。實踐中問題最突出的是第三個問題，即對同一環(huán)境違法行為，行政機關(guān)做出了罰款處罰或其他行政處罰措施，而直接受到侵害的被侵權(quán)者提起了環(huán)境民事訴訟，如停止侵害之訴，即對那些已經(jīng)從事或者正在從事的破壞環(huán)境或者污染環(huán)境，從而對他人造成侵權(quán)的違法民事行為人提起的訴訟；排除妨礙之訴，即對那些從事了影響他人行使財產(chǎn)權(quán)或者環(huán)境權(quán)的行為人提起的訴訟；消除危險之訴，即對真實地計劃從事某種活動并會對自己的民事權(quán)利或者環(huán)境權(quán)利造成危害的人提起的訴訟。法院該如何處理？討論中有二種意見。一是當(dāng)事人要求排除妨礙、停止侵害有事實和法律依據(jù)，應(yīng)該支持，但判決環(huán)境侵權(quán)企業(yè)以怎樣的方式停止侵害是一個難題，要求其搬遷，可能給企業(yè)造成的損害太大，違背利益均衡原則；要求其停止生產(chǎn)、關(guān)閉、停業(yè)整頓，缺乏法律依據(jù)。因根據(jù)我國環(huán)境保護法的固定，只有依法享有處罰權(quán)的環(huán)境主管部門才有權(quán)力責(zé)令企業(yè)停止生產(chǎn)、關(guān)閉、停業(yè)整頓。二是駁回原告的訴訟請求，但這樣做卻使得受侵害者的合法權(quán)益得不到保護。上述這種情況的存在造成訴訟中的困惑。

二、完善相關(guān)制度的建議

如何解決以上問題，筆者認為：

1、針對第一個和第三個問題，要放寬行政訴訟或行政復(fù)議主體范圍，重視保護環(huán)境的檢舉者和控告者合法權(quán)利的有效行使。公民對污染破壞環(huán)境的單位和個人，有權(quán)檢舉和控告。這里的控告應(yīng)包括向環(huán)境保護行政主管部門控告和向人民法院起訴兩個內(nèi)容。

對并未受到環(huán)境違法行為直接損害的控告者或檢舉者，環(huán)境主管部門做出處罰時，應(yīng)充分聽取檢舉者或控告者的意見，檢舉者或控告者如果系一個群體，應(yīng)召開聽證會，做到程序公開，最終做出公正、合理的處罰。處罰做出后應(yīng)及時告知檢舉者或控告者，并告知其行使異議權(quán)的途徑。對處罰決定不服的，可以與被處罰者一樣享有提起行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利。

引進調(diào)解制度。主要是直接受到環(huán)境違法行為侵害的公民，對行政機關(guān)采取何種處罰措施有權(quán)利提出意見。這種情形中，應(yīng)設(shè)置公告告知這一程序，即行政機關(guān)在立案處理時，對不確定的被侵權(quán)者應(yīng)發(fā)出公告，通知其在一定期限內(nèi)向處理部門提出意見，逾期視為放棄權(quán)利。在實體處理上，行政機關(guān)除了根據(jù)企業(yè)違反環(huán)保法的實際情況做出相應(yīng)的行政處罰外，應(yīng)對環(huán)境侵權(quán)事件進行調(diào)解，包括環(huán)境侵權(quán)主體如何消除環(huán)境危害，停止侵害，且行政處罰的措施應(yīng)與調(diào)解的情況相結(jié)合。如果環(huán)境侵權(quán)主體不能就消除危害拿出切實可行的計劃或措施，不能與受侵害者達成較為合理的一致意見，行政機關(guān)應(yīng)采取更嚴重的處罰措施。如雙方能夠達成一致意見，行政機關(guān)蓋章確認，即具有法律效力。這樣做不但充分考慮了環(huán)境侵權(quán)企業(yè)和被侵權(quán)者的利益，使得二者的利益得到平衡，也可減少對同一種環(huán)境違法行為行政機關(guān)做出一種處罰決定后，當(dāng)事人又提出排除妨礙或停止危害的民事訴訟。

2、解決申請執(zhí)行主體和實施強制執(zhí)行主體的局限性問題。賦予控告者，特別是受到環(huán)境違法行為直接侵害的公民申請執(zhí)行權(quán)，可參照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第90條的規(guī)定，即行政裁決生效后，在申請執(zhí)行期限內(nèi)行政機關(guān)不申請強制執(zhí)行，生效行政行為確定的權(quán)利人或其繼承人、權(quán)利承受人在3個月內(nèi)可以申請法院強制執(zhí)行。如果引進環(huán)境違法行為處理調(diào)解機制，調(diào)解協(xié)議的另一方也可申請強制執(zhí)行。

對強制執(zhí)行主體，應(yīng)設(shè)立以環(huán)境行政主管部門強制執(zhí)行為原則，以申請法院強制執(zhí)行為輔的制度。因環(huán)境行政強制執(zhí)行比較具有專業(yè)性，由環(huán)境保護部門執(zhí)行更為合適，壯大環(huán)境執(zhí)法隊伍，建立健全環(huán)境主管部門的行政制度。賦予環(huán)境行政主管部門的強制執(zhí)行權(quán)，包括在作出行政處罰的過程中采取查封、扣押等強制執(zhí)行措施，還包括在行政處罰生效后對生效處罰決定的強制執(zhí)行權(quán)。