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經(jīng)過(guò)30年的改革開(kāi)放，中國(guó)城市迅速發(fā)展，小城鎮(zhèn)迅速崛起，在此期間中國(guó)城市化發(fā)展速度是同期世界城市化平均速度的二倍左右，2007年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到44.9%。城市化的迅速發(fā)展不僅對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到巨大的拉動(dòng)作用，而且對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)都產(chǎn)生了新的影響。進(jìn)入新階段，面對(duì)新矛盾新問(wèn)題，有賴于重新審視政府在

城市改革中的職能定位和作用，更需要各級(jí)政府以開(kāi)創(chuàng)性的思維進(jìn)行變革和政策調(diào)整。

新階段的城市改革對(duì)政府職能提出新的要求

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，從消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化率、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始由生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)過(guò)渡。在這個(gè)特定的發(fā)展階段，全社會(huì)面臨的生存性壓力逐漸減弱，發(fā)展性壓力在全面增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日益面臨兩個(gè)突出矛盾:

1、經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束之間的突出矛盾。改革開(kāi)放以來(lái)，以城市改革為主要推動(dòng)力，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持了年均9％以上的增長(zhǎng)速度，經(jīng)濟(jì)總量從1978年的3645億元增加到2007年的24.66萬(wàn)億元。按可比價(jià)格計(jì)算約增長(zhǎng)了13.4倍，在世界上排位由第10位上升到第4位；人均GDP由1978年的381元增加到2006年的16084元，按可比價(jià)格計(jì)算約增長(zhǎng)了8.73倍。不僅成功地解決了13億人口的吃飯問(wèn)題，使貧困發(fā)生率從1978年的30.7％下降到2006年的2.3％，而且正向全面小康社會(huì)過(guò)渡。按照“三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn)，改革開(kāi)放極大地促進(jìn)了社會(huì)主義生產(chǎn)力的巨大發(fā)展。

但是，從總體上看，我國(guó)還不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)與資源環(huán)境約束之間的矛盾非常嚴(yán)峻。2006年，我國(guó)GDP占世界GDP總額的5.5%，而在能源消耗方面，我國(guó)每年消耗24.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占世界總消耗的15%；鋼材每年消耗3.88億噸，占世界的30%；水泥每年消耗12.4億噸，占世界的54%；二氧化硫等排放物位居世界第一。而我國(guó)人均石油資源、淡水資源僅相當(dāng)與世界平均水平的1/10和1/4。

除了資源環(huán)境的矛盾外，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同社會(huì)群體之間的不平衡發(fā)展的矛盾也越來(lái)越突出，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、開(kāi)辟國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)的嚴(yán)重制約因素。

客觀分析造成的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束之間的矛盾，在相當(dāng)大的程度上是與政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式相關(guān)。作為一個(gè)體制轉(zhuǎn)軌國(guó)家，政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式具有一定的客觀必然性。改革開(kāi)放之初，在企業(yè)尚未成為市場(chǎng)主體的條件下，在市場(chǎng)配置資源的基本格局還沒(méi)有形成條件下，政府充當(dāng)投資的主體、建設(shè)的主體，可以極大促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，改變我國(guó)落后的面貌。

隨著我國(guó)已經(jīng)初步建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在市場(chǎng)開(kāi)始對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用的前提下，政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的弊端逐漸暴露。以“政府經(jīng)營(yíng)城市”為例，中國(guó)人均耕地面積較少，因此城市化發(fā)展過(guò)程中理應(yīng)不斷提高用地效率，減小城市化帶來(lái)的土地供應(yīng)壓力，但實(shí)際上近年來(lái)土地利用效率不升反降。2000年我國(guó)城市人均用地面積為56.7平方米/人，到2005年這一數(shù)據(jù)提高到63.3平方米/人。在利益驅(qū)動(dòng)的刺激下，各級(jí)政府傾向于以地生財(cái)，熱衷于經(jīng)營(yíng)土地、經(jīng)營(yíng)城市。有研究表明，中國(guó)城市化進(jìn)程以每年制造兩個(gè)波士頓城的速度進(jìn)行。而與之相伴的卻是城市以粗放、低效方式擴(kuò)張。在政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的前提下，由此產(chǎn)生的“城市病”、失地農(nóng)民的安置問(wèn)題也越來(lái)越突出。這種種問(wèn)題的產(chǎn)生，不能不說(shuō)與現(xiàn)行體制下，政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式有關(guān)。可見(jiàn)，在初步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的特定背景下，政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已經(jīng)到了非改不可的時(shí)候。

2、公共需求全面快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)不到位，基本公共產(chǎn)品短缺之間的突出矛盾。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，一國(guó)的人均GDP從1000美元向3000美元的過(guò)渡時(shí)期，也是該國(guó)公共需求快速增長(zhǎng)的時(shí)期。我國(guó)正處于從一般溫飽社會(huì)向全面建設(shè)小康社會(huì)加快發(fā)展、從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。在這個(gè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的特定時(shí)期，已開(kāi)始形成全社會(huì)公共需求快速增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，其主要特點(diǎn)是：

（1）公共需求的主體不斷擴(kuò)大。城鎮(zhèn)中低收入群體成為基本公共需求的主體之一。他們對(duì)公共醫(yī)療、義務(wù)教育、就業(yè)和社會(huì)保障的公共需求日益強(qiáng)烈。

（2）公共需求結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。1978年到1995年的17年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)降低了7.6個(gè)百分點(diǎn)。但從1995年后，我國(guó)恩格爾系數(shù)下降速度大大加速，1995-2005年的10年間，我國(guó)城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)降低了11.2個(gè)百分點(diǎn)，比原來(lái)17年下降的總和還多,2007年進(jìn)一步降低到36.3%。這說(shuō)明，我國(guó)城鄉(xiāng)居民將會(huì)有更多的支出用于與自身發(fā)展相關(guān)的公共服務(wù)上，我國(guó)公共需求將進(jìn)入一個(gè)全面快速增長(zhǎng)期。

（3）公共需求的數(shù)量正在不斷增長(zhǎng)，層次在不斷提高。在廣大社會(huì)成員的需求結(jié)構(gòu)中，吃、穿、用等私人產(chǎn)品需求經(jīng)過(guò)27年經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)后，其增速開(kāi)始趨于穩(wěn)定，但公共需求的年均增長(zhǎng)速度越來(lái)越快，對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量要求也越來(lái)越高。有專家估計(jì)，近10年在城鎮(zhèn)居民的總需求中，個(gè)人公共需求年均提高的比重，相當(dāng)于過(guò)去五年公共需求比重的總體增幅。

但從基本公共服務(wù)供給情況看，在供給總量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等方面還難以適應(yīng)廣大社會(huì)成員公共需求的變化。當(dāng)前，城市化進(jìn)程中至少面臨六大挑戰(zhàn)：

一是我們面臨著促進(jìn)就業(yè)與再就業(yè)的巨大壓力。目前，城鎮(zhèn)每年新增勞動(dòng)力近千萬(wàn)，還有上億剩余勞動(dòng)力將逐步轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)中來(lái)。未來(lái)20年，我國(guó)將成為世界上再就業(yè)的第一大國(guó)，每年面臨2.5-3千萬(wàn)的就業(yè)再就業(yè)壓力。

二是教育問(wèn)題。改革開(kāi)放后，我國(guó)教育事業(yè)取得巨大進(jìn)步，幾乎所有的城鄉(xiāng)兒童都在接受初等教育。但教育的壓力仍然很大，現(xiàn)在城鎮(zhèn)勞動(dòng)力平均受教育年限只有8年左右，與現(xiàn)代城市化發(fā)展要求還很不適應(yīng)。

三是公共醫(yī)療問(wèn)題。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)還有相當(dāng)比例的人口沒(méi)有任何醫(yī)療保障，而醫(yī)療費(fèi)用的上漲速度也大大超過(guò)城鎮(zhèn)居民可支配收入的上漲速度，由此引發(fā)的問(wèn)題越來(lái)越突出。

四是社會(huì)保障問(wèn)題。這突出表現(xiàn)在農(nóng)民工的社會(huì)保障的覆蓋率和保障水平方面。2006年，農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的工作取得很大進(jìn)展，共有2300多萬(wàn)農(nóng)民工參保，比上年的320萬(wàn)有了很大提高。但是，農(nóng)民工被納入基本社會(huì)保障的比例仍然偏低。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查表明，74.8%的農(nóng)民工未參加任何保險(xiǎn)。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的調(diào)查數(shù)據(jù)，只有1/3的農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)或工傷保險(xiǎn)，只有1/5享有健康保險(xiǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民。

五是公共安全方面。當(dāng)前，以食品安全、衛(wèi)生安全和生產(chǎn)安全三大安全為主的公共安全已經(jīng)成為全社會(huì)重要的公共需求。據(jù)我們?cè)跓o(wú)錫的調(diào)研，飲用水安全問(wèn)題成為當(dāng)?shù)刈畲蟮墓舶踩枨?，甚至威脅到當(dāng)?shù)鼐用竦纳妗?/p>

六是環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。隨著城市化水平的提高，城市居民對(duì)環(huán)境保護(hù)的需求越來(lái)越強(qiáng)烈。

3、政府職能轉(zhuǎn)變成為下一步城市改革的重要目標(biāo)。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前城市化存在的問(wèn)題，十六屆五中全會(huì)的《建議》特別強(qiáng)調(diào)我國(guó)城鎮(zhèn)化必須“健康”發(fā)展。在“十一五規(guī)劃”中，“推進(jìn)城市化健康發(fā)展”是六大重點(diǎn)之一。深化城市改革，促進(jìn)城市化健康發(fā)展是我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要工作內(nèi)容。為此，我們要明確城市改革的兩大任務(wù)：一方面，要以促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展為目標(biāo)，繼續(xù)堅(jiān)持市場(chǎng)化改革，進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，“強(qiáng)化”市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；另一方面，以著力保障和改善民生為重點(diǎn)，加快社會(huì)體制改革，建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制。

政府作為城市改革發(fā)展的主要推動(dòng)力，自身的轉(zhuǎn)型和建設(shè)成為城市改革取得突破的關(guān)鍵。未來(lái)政府職能定位必然要服從于改革的兩大任務(wù)，既要作“強(qiáng)化市場(chǎng)型政府（market-augmentinggovernment）”，又要作“強(qiáng)化服務(wù)型政府（service-augmentinggovernment）”，但歸根結(jié)底還是要推動(dòng)政府由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”向“公共服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型，其主要任務(wù)是提供經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性和制度性公共服務(wù)。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為重點(diǎn)，強(qiáng)化政府的經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)職能

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)的矛盾是政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府模式存在問(wèn)題的集中體現(xiàn)。中國(guó)改革研究院2007年改革問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，71.35%的專家贊同轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的當(dāng)務(wù)之急在于改變政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制；80.7%的專家認(rèn)為，最為有效的舉措是轉(zhuǎn)變政府職能。政府職能的轉(zhuǎn)變，重要的是把握好政府在市場(chǎng)條件下的主要經(jīng)濟(jì)職能——經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管。也就是說(shuō)，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主要經(jīng)濟(jì)職能是提供“經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)”，強(qiáng)化市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，為微觀市場(chǎng)主體創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和制度環(huán)境。具體來(lái)說(shuō)，政府為城市發(fā)展提供的經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)職能主要有四項(xiàng)：

一是為城市發(fā)展提供科學(xué)的中長(zhǎng)期規(guī)劃。中央政府要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的宏觀管理，進(jìn)一步減少和下放具體管理事項(xiàng)，把更多的精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一。地方政府要確保中央方針政策和國(guó)家法律法規(guī)的有效實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)。建議成立專司中長(zhǎng)期規(guī)劃及經(jīng)濟(jì)政策決策的國(guó)家經(jīng)濟(jì)部或經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)，以提高中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性、約束性和經(jīng)濟(jì)政策的有效性、穩(wěn)定性。

二是市場(chǎng)秩序維護(hù)和市場(chǎng)監(jiān)管。目前，市場(chǎng)監(jiān)管的多頭管理與監(jiān)管不到位并存，使得市場(chǎng)監(jiān)管的效率不僅沒(méi)有明顯提高，而且還產(chǎn)生許多體制方面的扯皮問(wèn)題。亟須理順市場(chǎng)監(jiān)管體制，整合執(zhí)法監(jiān)管力量，解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題。

三是提供準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息。準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息是保證經(jīng)濟(jì)政策有效性的前提，但目前統(tǒng)計(jì)數(shù)字失真的現(xiàn)象具有一定的普遍性，越到基層，“數(shù)字造假”的現(xiàn)象越多。這不能不說(shuō)與我們這些年GDP政績(jī)觀相關(guān)。建議通過(guò)相關(guān)立法，進(jìn)一步完善制度和改進(jìn)方法，提升國(guó)家統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，以進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)信息的客觀性。

四是有效的經(jīng)濟(jì)政策和宏觀調(diào)控。目前，理論界和政府官員對(duì)于宏觀調(diào)控的內(nèi)涵還存在混亂。有人說(shuō)宏觀調(diào)控是“總量控制”，有人說(shuō)還包括“結(jié)構(gòu)調(diào)整”，還有人干脆把微觀干預(yù)也說(shuō)成“宏觀調(diào)控”，甚至有人將政府的經(jīng)濟(jì)管理職能（如環(huán)保，市場(chǎng)準(zhǔn)入）等，也統(tǒng)稱“宏觀調(diào)控”。早在1985年的“巴山輪會(huì)議”上，中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家就已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，所謂“宏觀調(diào)控”就是“總量控制”。具體講，就是政府通過(guò)價(jià)格杠桿，借助市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)整結(jié)構(gòu)，而不是政府直接去“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”。針對(duì)目前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，應(yīng)把防止經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由偏快轉(zhuǎn)向過(guò)熱，防止價(jià)格由結(jié)構(gòu)性上漲演變?yōu)槊黠@通貨膨脹作為宏觀調(diào)控的首要任務(wù)，要實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策和從緊的貨幣政策，充分發(fā)揮財(cái)政促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和協(xié)調(diào)發(fā)展的重要作用和利率、匯率的價(jià)格杠桿作用。

以保障和改善民生為重點(diǎn)，增強(qiáng)政府的基本公共服務(wù)能力

30年的改革實(shí)踐證明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可以在私人產(chǎn)品領(lǐng)域很好地發(fā)揮作用，但在公共產(chǎn)品領(lǐng)域中往往出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”。這些年，老百姓對(duì)義務(wù)教育、公共就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展感到不滿意，反映比較強(qiáng)烈，主要原因就在于政府提供的基本公共服務(wù)嚴(yán)重不足，且配置失衡，難以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共需求變化。因此，下一步城市改革的應(yīng)放到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的特定背景下，是以保障和改善民生為重點(diǎn)，增強(qiáng)政府的基本公共服務(wù)能力。

1、明確政府在基本公共服務(wù)中的主體責(zé)任。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化不是政策性義務(wù)或道義性義務(wù)，而是政府的法定義務(wù)。目前基本公共服務(wù)供給不足的一個(gè)重要原因是缺乏可靠穩(wěn)定的制度性保障。我國(guó)出臺(tái)的很多關(guān)于基本公共服務(wù)的法規(guī)，其中有些內(nèi)容已經(jīng)過(guò)時(shí)。在現(xiàn)行的制度性安排中，沒(méi)有對(duì)服務(wù)供給的責(zé)任體系尤其是政府責(zé)任做出明確規(guī)定，失去了問(wèn)責(zé)的法律基礎(chǔ)，形成了一定的責(zé)任真空。因此，建立符合我國(guó)國(guó)情的“基本公共服務(wù)”法制體系，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的有力保障。專家認(rèn)為，應(yīng)加快基本公共服務(wù)的相關(guān)立法進(jìn)程，特別是重大立法。以《中華人民共和國(guó)憲法》對(duì)公民基本權(quán)利的規(guī)定為依據(jù)，圍繞義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域，逐步建立起具有權(quán)威性、規(guī)范性的基本公共服務(wù)法規(guī)體系，改變現(xiàn)行的基本公共服務(wù)相關(guān)法規(guī)很多以政府法規(guī)政策和部門(mén)條例為主，立法層次比較低的現(xiàn)象。

2、明確各級(jí)政府公共服務(wù)的財(cái)政責(zé)任。財(cái)政應(yīng)在公共服務(wù)的供給中承擔(dān)最終責(zé)任。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)把基本公共服務(wù)財(cái)政能力的均等化作為深化新階段財(cái)政體制改革的基本方向，建立基本公共服務(wù)支出隨經(jīng)濟(jì)總量增加和財(cái)政能力提高的自然增長(zhǎng)機(jī)制，并明確政府間基本公共服務(wù)供給責(zé)任。

在我國(guó)這樣一個(gè)有五級(jí)政權(quán)的國(guó)家，劃分各級(jí)政府在公共服務(wù)供給中的角色尤為困難，目前首要的是明確各級(jí)政府在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中的財(cái)政責(zé)任。公共服務(wù)在不同層級(jí)之間的公共服務(wù)責(zé)任是不同的。從空間角度觀察，級(jí)次越低，基本公共服務(wù)均等化的壓力越?。环粗?，級(jí)次越高，其壓力越大。由此可以推論，我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政責(zé)任主要在中央和省級(jí)政府，應(yīng)通過(guò)中央和省級(jí)財(cái)政的公共資源分配來(lái)促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。基本公共服務(wù)提供的責(zé)任應(yīng)主要在地方，尤其是基層政府?；竟卜?wù)均等化的財(cái)政責(zé)任應(yīng)當(dāng)上移，基本公共服務(wù)提供的責(zé)任應(yīng)當(dāng)下移，給地方基層政府以充分的責(zé)任和權(quán)力。

3、夯實(shí)基層政府履行基本公共服務(wù)職能的財(cái)力基礎(chǔ)。財(cái)力與公共服務(wù)責(zé)任不對(duì)稱是基層政府履行公共服務(wù)職能面臨的最大難題。財(cái)權(quán)與財(cái)力的不斷向上集中，以及事權(quán)與責(zé)任的不斷下放，高端政府把財(cái)權(quán)和財(cái)力的重心往自己的層級(jí)中提升，把事權(quán)和責(zé)任的重心往自己以下的層級(jí)轉(zhuǎn)移，最終是苦了基本公共服務(wù)的直接提供者——使基層財(cái)政不堪重負(fù)。

在分稅制的框架下，處于不同區(qū)域的同一級(jí)政府即使擁有相同的財(cái)權(quán)，也會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而擁有不同的財(cái)力。如任由各地自行解決基本公共服務(wù)問(wèn)題前提下，其結(jié)果只能是會(huì)造成更大的不均等。因此，在宏觀層面明確了政府間事權(quán)范圍之后，重要的是解決事權(quán)落實(shí)所需要的財(cái)力問(wèn)題。如果沒(méi)有財(cái)政能力的均等化來(lái)保障最低水平的公共服務(wù)供給的最低水平，基本公共服務(wù)均等化就會(huì)變成“紙上談兵”。從目前突出矛盾看，亟須建立中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政以及省以下財(cái)政均等化資金分配的分擔(dān)機(jī)制?？傮w思路是逐漸淡化人為因素在確定基本公共服務(wù)資金各級(jí)財(cái)政比例分擔(dān)的權(quán)重，加強(qiáng)對(duì)影響財(cái)政支出客觀因素的權(quán)重。

4、建立以政府為主導(dǎo)的社會(huì)參與機(jī)制，提高公共服務(wù)供給效率。一個(gè)有效的公共服務(wù)體制既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，利用社會(huì)各方面的積極性提高公共服務(wù)的覆蓋面和效率。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和政府職能的轉(zhuǎn)變，政府與企業(yè)、政府與民間組織的關(guān)系出現(xiàn)重大變化，公民社會(huì)初見(jiàn)端倪。建立以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給多中心治理模式已經(jīng)初步具備了組織資源和社會(huì)基礎(chǔ)。

一方面，整合現(xiàn)有的政府公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；另一方面，充分利用民間社會(huì)組織形式靈活、多樣，活動(dòng)具有自發(fā)性、公益性、社會(huì)性和非盈利性，鼓勵(lì)民間社會(huì)組織在其他主體無(wú)法充分發(fā)揮作用的某些基本公共服務(wù)供給環(huán)節(jié)發(fā)揮更重要的作用。這將在一定程度上改變基本公共服務(wù)供給的壟斷局面，提高公共服務(wù)供給效率，實(shí)現(xiàn)民間社會(huì)組織發(fā)展與提升公共服務(wù)資源使用效率的“雙贏”目標(biāo)。政府所要做的就是通過(guò)完善社會(huì)組織的管理法規(guī)和相關(guān)政策，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)全社會(huì)，通過(guò)對(duì)社會(huì)組織服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的管理。

5、以逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為契機(jī)，推進(jìn)行政管理體制改革。十七大報(bào)告把行政體制改革的目標(biāo)定位于“建設(shè)服務(wù)型政府”，為未來(lái)行政管理體制改革指明了方向，十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，更加明確了公共服務(wù)型政府建設(shè)的具體思路。政府職能應(yīng)集中體現(xiàn)在公共服務(wù)上，按照行使公共權(quán)力、代表公共利益、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、承擔(dān)公共責(zé)任、維護(hù)公共制度的內(nèi)在要求，加快政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革。

在澳大利亞、挪威等國(guó)，均在中央政府設(shè)置地方事務(wù)部，通過(guò)均衡不同地區(qū)的財(cái)政能力，保障基本公共服務(wù)的基本均等。我國(guó)政府行政管理體制還存在政府職能部門(mén)設(shè)置過(guò)多，職能交叉嚴(yán)重；政府和社會(huì)的職能未能進(jìn)行明確劃分，“多龍治水”現(xiàn)象嚴(yán)重，最終責(zé)任難以落實(shí)。十七大報(bào)告特別指出要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。實(shí)行基本公共服務(wù)均等化也應(yīng)探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部門(mén)”體制，把公共服務(wù)職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)交給一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一管理，可通過(guò)設(shè)立地方事務(wù)部，或在財(cái)政部下設(shè)地方事務(wù)司（局），專司在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任，最大限度地減少職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理，從而達(dá)到提高公共服務(wù)效率，降低行政成本的目標(biāo)。

由于GDP政績(jī)觀還在發(fā)揮作用，各級(jí)政府在履行公共服務(wù)職能上大打折扣。針對(duì)這種情況，加強(qiáng)基本公共服務(wù)，一個(gè)必要的措施是盡快建立基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，把基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)納入政府績(jī)效考核體系中，并且大幅度提高其權(quán)重；建立起嚴(yán)格的基本公共服務(wù)問(wèn)責(zé)制，將基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估與干部選拔、任用和內(nèi)部激勵(lì)相聯(lián)系，從而約束、引導(dǎo)政府部門(mén)和官員的行為。

6、加快制定和穩(wěn)步推進(jìn)全國(guó)性戰(zhàn)略規(guī)劃，確定全國(guó)統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、群體差距仍在拉大的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)盡快著手在全國(guó)范圍內(nèi)制定基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施策略，統(tǒng)籌安排、系統(tǒng)規(guī)劃。

首先，應(yīng)制定基本公共服務(wù)全國(guó)最低標(biāo)準(zhǔn)?；竟卜?wù)均等化在我國(guó)還是一個(gè)政策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的路徑不明晰，基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)存在一系列問(wèn)題。比如，一些標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，大部分文件或政策只規(guī)定按照當(dāng)?shù)氐那闆r考慮，沒(méi)有給出最低標(biāo)準(zhǔn)，各項(xiàng)公共服務(wù)的人均占有標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有?？傮w而言，標(biāo)準(zhǔn)制定工作還比較滯后，適應(yīng)不了形勢(shì)變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。因此，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，首要的是制定全國(guó)的最低標(biāo)準(zhǔn)，使公共服務(wù)的提供、監(jiān)督、評(píng)價(jià)有據(jù)可依。

在正視基本公共服務(wù)水平存在一定差距的前提下，先行在全國(guó)統(tǒng)一制度安排，解決不同?。ㄊ校?、不同部門(mén)各自制定政策、政策口徑不統(tǒng)一、方向不明確，跨城鄉(xiāng)、區(qū)域?qū)永щy的問(wèn)題。通過(guò)制度創(chuàng)新，逐步縮小基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會(huì)群體之間的差距。

我們要認(rèn)識(shí)到，基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)，不可能一步到位、一蹴而就，需要通過(guò)設(shè)置明確的時(shí)間表分步實(shí)現(xiàn)。