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我國(guó)非稅收入是政府通過(guò)收費(fèi)、基金、附加、罰款等方式籌集用于履行政府職能的收入，是除稅收以外的財(cái)政收入,目前我國(guó)各級(jí)政府存在大量的收費(fèi)、基金等非稅收入。從九十年代初開(kāi)始，我國(guó)對(duì)非稅收入中的行政性收費(fèi)和罰沒(méi)收入實(shí)行"收支兩條線"管理,經(jīng)過(guò)多年的努力,我國(guó)"收支兩條線"管理工作取得了明顯成效。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)財(cái)政供給能力較弱，許多單位把非稅收入作為其單位彌補(bǔ)預(yù)算經(jīng)費(fèi)不足的主要來(lái)源，再加上非稅收入固有的專用性、自主性和分散性的特點(diǎn)，非稅收入管理一直是我國(guó)財(cái)政管理中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)，暴露出了一些問(wèn)題，使一些本來(lái)可以做好的事情沒(méi)有做好，一些本來(lái)應(yīng)該解決的問(wèn)題久拖不決，一些本來(lái)可以緩解的矛盾進(jìn)一步激化，導(dǎo)致部門分配苦樂(lè)不均，行業(yè)歪風(fēng)屢禁不止，經(jīng)濟(jì)環(huán)境劣而不優(yōu)，影響和損害了黨和政府的形象。程度之嚴(yán)重，負(fù)面效應(yīng)之消極，無(wú)不令人堪憂。為了更進(jìn)一步在體制創(chuàng)新中完善反腐倡廉機(jī)制，根據(jù)黨的十六屆三中全會(huì)關(guān)于改革公共財(cái)政體制的要求和我國(guó)非稅收入管理的嚴(yán)峻形勢(shì)，對(duì)非稅收入進(jìn)行徹底的清理規(guī)范已是箭在弦上，不得不發(fā)，推進(jìn)非稅收入改革已迫在眉睫，構(gòu)建政府非稅收入管理新機(jī)制，刻不容緩。

一、我國(guó)非稅收入的概念、現(xiàn)狀、問(wèn)題及成因分析

【一】非稅收入的概念

非稅收入是相對(duì)于稅收而言的一個(gè)新的概念，是指憑借國(guó)家權(quán)力、國(guó)有資源所有權(quán)、政府對(duì)社會(huì)提供的一定服務(wù)和政府信譽(yù)，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和規(guī)章收取、提取募集的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰沒(méi)收入、國(guó)有資產(chǎn)資源收益、各種專項(xiàng)收入、其他收入等非稅收收入（資金）。換言之，它是指政府為實(shí)現(xiàn)特定目的或提供某些產(chǎn)品（服務(wù)），依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和省以上政府確定的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)，向單位和個(gè)人征收的政府性資金。它幾乎涵蓋了除稅收以外的所有政府收入，是政府財(cái)力的重要組成部分，對(duì)促進(jìn)地方社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著非常重要的作用。具體包括：（1）行政事業(yè)性收費(fèi)；（2）政府性基金，包括資金、附加、各類專項(xiàng)收費(fèi)；（3）國(guó)家機(jī)關(guān)按照規(guī)定向下級(jí)、所屬單位集中的收入，具有行政管理職能的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)向所屬企業(yè)提取的管理費(fèi)；（4）國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)有資源的經(jīng)營(yíng)、有償使用、出租、變賣收入；（5）事業(yè)單位用財(cái)政性資金或國(guó)有資產(chǎn)對(duì)其他單位投資或參股所得的投資回報(bào)或分成收入；（6）國(guó)家機(jī)關(guān)或以國(guó)家機(jī)關(guān)名義接受的捐贈(zèng)收入；（7）社會(huì)團(tuán)體等非企業(yè)組織受行政機(jī)關(guān)委托或代行行政職能收取的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金，代行行政職能的社會(huì)團(tuán)體收取的會(huì)費(fèi)（法律、法規(guī)有規(guī)定的，從其規(guī)定）、接受的捐贈(zèng)資金；（8）電臺(tái)、電視臺(tái)播出廣告取得的廣告收入；（9）彩票公益金和發(fā)行費(fèi)收入；（10）罰款和罰沒(méi)收入；（11）其他應(yīng)納入"收支兩條線"管理的財(cái)政非稅收入。以上11類非稅收入除傳統(tǒng)的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰款和罰沒(méi)收入外，首次將國(guó)有資源收入、行政事業(yè)單位資產(chǎn)收入、彩票收入和社會(huì)團(tuán)體會(huì)費(fèi)收入等納入"收支兩條線"管理范圍。隨著我國(guó)公共財(cái)政體制的建立，應(yīng)逐步淡化和取消原有的預(yù)算外資金概念，盡快建立起非稅收入管理機(jī)制。建立政府非稅收入的新理念，淡化預(yù)算外資金概念，是全面深化"收支兩條線"改革的必然結(jié)果。非稅收入，顧名思義是除財(cái)稅部門征收的稅收收入和職能部門依法收取的涉稅收入以外的其他財(cái)政性收入。這一概念自2001年國(guó)務(wù)院93號(hào)文正式提出以來(lái)，其內(nèi)涵一直處于探索之中。

【二】基本現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)我國(guó)大部分省份財(cái)政性收入增長(zhǎng)緩慢，但非稅收入?yún)s增長(zhǎng)相對(duì)較快，總額已經(jīng)達(dá)到或超過(guò)同期地方稅收收入，高達(dá)50％以上，甚至更多，成為名副其實(shí)的"第二財(cái)政"。目前，對(duì)政府非稅收入的管理仍然沿用老辦法即按照預(yù)算外資金進(jìn)行管理，這種過(guò)時(shí)的征管運(yùn)行機(jī)制，難以適應(yīng)新形勢(shì)下非稅收入急劇增長(zhǎng)的需要。"經(jīng)濟(jì)行為根源于更廣泛的政治體制之中"。行政體制改革長(zhǎng)期滯后，政府行使職能上"缺位"與"越位"并存，政府過(guò)度分散理財(cái)，使政府對(duì)非稅收入的分配難以有序進(jìn)行。"五龍治水"，多頭并管，導(dǎo)致非稅收入出現(xiàn)了"收費(fèi)項(xiàng)目不清"、"收了多少不清"、"花了多少不清"和"花在什么地方不清"的"四不清"現(xiàn)象，資金數(shù)額巨大的非稅收入,長(zhǎng)期分散在各部門、各單位之內(nèi),游離于財(cái)政預(yù)算管理之外,屏蔽于政府監(jiān)督之外，導(dǎo)致財(cái)政資金流失,弱化了政府對(duì)資金的宏觀調(diào)控能力，大大的降低了非稅資金的使用效益。解決此種諸多現(xiàn)狀的辦法就是，必須建立非稅收入新機(jī)制，規(guī)范非稅收入管理，把非稅收入置于國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控之下，納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)體系進(jìn)行管理，最大限度地保證財(cái)力的集中，以滿足政府實(shí)施公共管理和提供公共服務(wù)的資金需要。

【三】存在的問(wèn)題

加強(qiáng)非稅收入管理是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財(cái)政管理職能的客觀要求，也是當(dāng)前財(cái)政管理工作的重點(diǎn)。近幾年，我國(guó)在加強(qiáng)政府非稅收入管理，建立健全監(jiān)督管理制度等方面進(jìn)行了有益探索，但還存在法制不健全、體制不完善、管理不夠規(guī)范、監(jiān)督處罰不嚴(yán)格等問(wèn)題，造成收入流失、分配失控、監(jiān)督失靈。突出表現(xiàn)在：

1、思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。少數(shù)部門、單位和工作人員，對(duì)非稅收入的財(cái)政屬性缺乏應(yīng)有認(rèn)識(shí)，把收取的非稅收入視為單位自有資金，對(duì)政府調(diào)控、財(cái)政管理非稅收入有抵觸情緒。

2、是執(zhí)收行為不規(guī)范。執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門多、環(huán)節(jié)多、項(xiàng)目多、標(biāo)準(zhǔn)不一，有的將部門和單位的局部利益凌駕于全局利益之上，該取消的項(xiàng)目不取消，不該減免的越權(quán)減免，擅自調(diào)整征收范圍、提高征收標(biāo)準(zhǔn)、搭車收費(fèi)等現(xiàn)象屢禁不止。

3、是征管主體不明確。多頭征收、多頭管理，"群龍無(wú)首，五龍治水"，征收成本高，"收費(fèi)養(yǎng)人"現(xiàn)象嚴(yán)重。例如土地、交警、交通和房產(chǎn)等部門。

4、是資金管理不到位。非稅收入在政府部門和單位中存在較濃厚的"自收自用、多收多用"色彩，嚴(yán)重苦樂(lè)不均。在預(yù)算管理上存在預(yù)算內(nèi)外"兩張皮"，大量非稅收入在財(cái)政體外循環(huán)。非稅收入難以形成可用財(cái)力，削弱了財(cái)政的管理職能和政府的調(diào)控能力。

5、是監(jiān)督機(jī)制不健全。非稅收入的管理缺乏統(tǒng)一、完整、規(guī)范的法律規(guī)范，非稅收入立項(xiàng)、收入征管和支出安排存在較大隨意性，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)管理中出現(xiàn)的違規(guī)行為也缺乏強(qiáng)有力的約束。

【四】形成的原因

根據(jù)我國(guó)非稅收入迅猛增長(zhǎng)、居高不下、繼續(xù)上揚(yáng)、不斷擴(kuò)張的情況與問(wèn)題，分析和考索其成因不外乎以下幾點(diǎn)：

1．政出多門，行政體制改革滯后是非稅收入擴(kuò)張的內(nèi)因。

按照現(xiàn)行政策規(guī)定，行政事業(yè)性收費(fèi)實(shí)行中央和省兩級(jí)管理，按隸屬關(guān)系分別由國(guó)務(wù)院和省級(jí)物價(jià)、財(cái)政部門組織實(shí)施。其中項(xiàng)目管理以財(cái)政部門為主會(huì)同物價(jià)部門，標(biāo)準(zhǔn)管理以物價(jià)部門為主會(huì)同財(cái)政部門；涉及農(nóng)民利益的收費(fèi)要經(jīng)過(guò)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督部門審查同意；一些數(shù)額較大的收費(fèi)稱之為"政府性基金"，由財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)部門管理。在一些相關(guān)文件中還賦予了地方政府出臺(tái)審批附加費(fèi)、建設(shè)費(fèi)、基金的職能。這種相互交叉、多頭控制規(guī)定的運(yùn)行機(jī)制，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中執(zhí)行起來(lái)漏洞很多：一是把收費(fèi)項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)管理分開(kāi)，收費(fèi)管理與"政府基金"分開(kāi)，人為地割裂了收費(fèi)管理的內(nèi)在聯(lián)系；二是行政性收費(fèi)與事業(yè)性收費(fèi)按同一原則進(jìn)行調(diào)控，脫離實(shí)際；三是管理收費(fèi)的不同部門，由于所處地位不同，分析處理問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)存在差異，加之對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的法律約束普遍乏力，一些收費(fèi)在中央得不到批準(zhǔn)就往往分散到地方進(jìn)行審批，在一個(gè)部門得不到批準(zhǔn)就到另一個(gè)部門審批，以一種名目得不到批準(zhǔn)就換個(gè)名目審批，因而形成非稅收入的擴(kuò)張。

這種政出多門的機(jī)制，往往是受行政體制的直接制約，既有行政也有財(cái)政。行政體制改革長(zhǎng)期滯后，政府行使職能上"缺位"與"越位"并存，一直鉗制著政府分配行為。由于政府與市場(chǎng)的分工界定模糊不清，各級(jí)政府的事權(quán)劃而不清，界而不定，政府部門之間職責(zé)交叉嚴(yán)重。因而，在體制轉(zhuǎn)軌和政府職能轉(zhuǎn)換過(guò)程中，每次體制變動(dòng)都會(huì)衍生出一些靠非稅收入"吃飯"的部門，行政機(jī)構(gòu)陷入了精減──膨脹──再精減──再膨脹循環(huán)之中。預(yù)算內(nèi)財(cái)力無(wú)法滿足規(guī)模龐大的政府日益增長(zhǎng)的開(kāi)支需要，于是非稅收入就成了支撐政府運(yùn)轉(zhuǎn)的一種無(wú)奈的選擇，從而使非稅收入從一開(kāi)始就埋下了不斷擴(kuò)張的種子。在非稅收入權(quán)力缺乏約束、規(guī)范和監(jiān)督的情況下，必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用和非稅收入的泛濫。

2．按需取費(fèi)，財(cái)權(quán)分割是非稅收入擴(kuò)張的深層原因。

現(xiàn)階段審批收費(fèi)的依據(jù)缺乏科學(xué)的合理的規(guī)定，一般說(shuō)來(lái)，審批收費(fèi)以法律法規(guī)為依據(jù)，而法律法規(guī)依據(jù)什么設(shè)立收費(fèi)，并沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)定。加之現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)收費(fèi)作出具體規(guī)定的情況不多，因而在現(xiàn)行政策中，國(guó)家機(jī)關(guān)哪些行為可以收費(fèi)，哪些行為不能收費(fèi)，缺乏統(tǒng)一明確的界限，實(shí)踐中一般由業(yè)務(wù)部門向主管部門提出收費(fèi)申請(qǐng)，審批機(jī)關(guān)依據(jù)財(cái)政撥款支持程度確定。彌補(bǔ)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不足實(shí)質(zhì)上就成為審批收費(fèi)的基本依據(jù)。經(jīng)費(fèi)不足收費(fèi)補(bǔ)，在一些部門和地方已成為抓管理、搞建設(shè)、鋪攤子、爭(zhēng)機(jī)構(gòu)的通常做法。在具體操作上，財(cái)政部門核撥經(jīng)費(fèi)又往往與收費(fèi)掛鉤，單位實(shí)施后，相應(yīng)抵扣單位核撥經(jīng)費(fèi)，國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)一步向市場(chǎng)收費(fèi)，推動(dòng)非稅收入規(guī)模急劇擴(kuò)張。

按需收費(fèi)與財(cái)權(quán)分割、財(cái)力分散密切相關(guān)。政府理財(cái)對(duì)非稅收入既摸不清底數(shù)，也不能集中使用，各個(gè)部門一旦擁有了財(cái)權(quán)，收費(fèi)就"自動(dòng)"地膨脹起來(lái)。大量資金體外循環(huán)，造成政府財(cái)力分散。政府收入本應(yīng)是集中性的收入，但卻由于財(cái)權(quán)的分割而使財(cái)政性資金被分散到各部門、單位自收自支。預(yù)算集中度降低，根源于財(cái)權(quán)分割，其作用力反過(guò)來(lái)必然導(dǎo)致非稅收入的擴(kuò)張。

3．收支掛鉤，部門利益人格化是非稅收入膨脹的現(xiàn)實(shí)原因。

現(xiàn)行收費(fèi)體制是誰(shuí)收費(fèi)、誰(shuí)使用，收費(fèi)主體支配收費(fèi)資金，即收支掛鉤。目前，收費(fèi)資金收支掛鉤大致有兩種形式：一是差額返還。收費(fèi)單位將收費(fèi)資金實(shí)行專戶儲(chǔ)存之后，財(cái)政部門扣除10%一30%的比例，分批返還給收費(fèi)主體，收得越多，返還的越多；二是全額返還。財(cái)政部門根據(jù)收費(fèi)單位編制用款計(jì)劃將專戶儲(chǔ)存的全部收費(fèi)資金分批撥付給收費(fèi)主體。這種收支掛鉤的收費(fèi)體制與單位利益聯(lián)系緊密，是現(xiàn)行收費(fèi)過(guò)多過(guò)濫、急劇上升、膨脹不止、企業(yè)和居民不堪重負(fù)的現(xiàn)實(shí)原因。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，其財(cái)權(quán)相對(duì)集中統(tǒng)一，其利益唯一來(lái)源于預(yù)算經(jīng)費(fèi)的供給?？稍谪?cái)權(quán)分割的情況下，各部門又多了一條獲得利益的渠道，即憑借權(quán)力收取各項(xiàng)費(fèi)用，而且基本不受約束和監(jiān)督，相當(dāng)一部分收費(fèi)收入轉(zhuǎn)化為個(gè)人的福利收入。部門利益異化為個(gè)人利益的人格代表，從而個(gè)人的動(dòng)機(jī)在支配部門的行為，收費(fèi)的多少與單位的福利水平、個(gè)人收入息息相關(guān)。為保住和擴(kuò)大既得利益，各部門競(jìng)相行使分配職能，收費(fèi)規(guī)模日益膨脹，有的部門收費(fèi)達(dá)到了登峰造極的地步。交警、土地等部門。一些部門在攀比效應(yīng)的驅(qū)使下，競(jìng)相向財(cái)政伸手，財(cái)政負(fù)擔(dān)非但沒(méi)有減輕，反而形成政府分配主體多元化，資金管理分散，肢解了財(cái)政職能。

4．政府過(guò)度分散理財(cái)，是非稅收入混亂狀況的總根源。

現(xiàn)行收費(fèi)體制是一種多家理財(cái)機(jī)制，由于政府調(diào)控社會(huì)物質(zhì)利益關(guān)系不力，整個(gè)社會(huì)分配關(guān)系，包括非稅收入的分配難以有序進(jìn)行。突出表現(xiàn)：一是財(cái)政分配職能被肢解。財(cái)政不能囊括該由政府收取的所有經(jīng)濟(jì)剩余，財(cái)政不能提供完整的公共服務(wù)，再加上機(jī)構(gòu)編制管理與經(jīng)費(fèi)管理脫節(jié)。造成依靠收費(fèi)大量養(yǎng)人，如國(guó)土部門，全系統(tǒng)都靠收費(fèi)保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是無(wú)序分配越來(lái)越突出。出現(xiàn)了扭曲的國(guó)民收入第三次分配──干擾分配。

按正常的步驟，國(guó)民收入分配分兩步進(jìn)行，即初次分配和再分配。目前，還在以權(quán)力分配為核心的帶有灰色色彩的分配，即第三次分配，而第三次分配的過(guò)程恰恰是"政府過(guò)度、分散理財(cái)、分配無(wú)序"借以實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。

二、構(gòu)建非稅收入管理機(jī)制的意義、必要性、思路和理性思考

【一】意義

黨的十六屆三中全會(huì)明確提出了"建立公共財(cái)政體制，實(shí)行全口徑預(yù)算管理"的要求，2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》進(jìn)一步指出："要完善集中統(tǒng)一的公共財(cái)政體制，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范的部門預(yù)算，統(tǒng)籌安排和規(guī)范使用財(cái)政資金，提高財(cái)政資金使用效益；清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)等政府非稅收入。"非稅收入是政府財(cái)政收入的一個(gè)重要組成部分，是保障地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展的重要財(cái)力。規(guī)范非稅收入管理是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策。長(zhǎng)期以來(lái)，相對(duì)于稅收管理而言，我國(guó)非稅收入管理一直比較薄弱，尚未形成一套規(guī)范化的管理機(jī)制。按照建立健全公共財(cái)政管理制度的要求，改革現(xiàn)行非稅收入管理體制，進(jìn)一步加強(qiáng)非稅收入管理，規(guī)范非稅收入征收管理工作，按照"所有權(quán)屬國(guó)家、使用權(quán)在政府、管理權(quán)在財(cái)政"的原則，構(gòu)建非稅收入管理新機(jī)制，是深化"收支兩條線"改革，加大"非稅收入專戶"管理力度，完善部門預(yù)算編制和國(guó)庫(kù)集中支付制度的重大舉措，對(duì)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，推進(jìn)依法行政，提高依法理財(cái)水平，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力具有十分重要和深遠(yuǎn)的意義。同時(shí)，對(duì)從源頭上預(yù)防和治理腐敗，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)也具有一定的現(xiàn)實(shí)的意義。

【二】必要性

當(dāng)前財(cái)政改革的重點(diǎn)，是推進(jìn)預(yù)算編制改革，并以此為切入點(diǎn)，推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、零基預(yù)算、綜合預(yù)算等各項(xiàng)改革，建立與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政體制框架。非稅收入既是財(cái)政收入的重要來(lái)源，也是部門預(yù)算的重要組成部分。要實(shí)現(xiàn)真正意義上的部門預(yù)算，就必須對(duì)非稅收入實(shí)行統(tǒng)一征收，統(tǒng)一編制預(yù)算，統(tǒng)一安排支出。只有這樣，財(cái)政的職能才是完整的，政府的宏觀調(diào)控能力才能得到增強(qiáng)，社會(huì)的再分配才能公平、公正，部門單位之間苦樂(lè)不均的現(xiàn)象才能緩解。如果不把非稅收入納入財(cái)政統(tǒng)一管理，部門預(yù)算改革就難以真正到位，綜合財(cái)政預(yù)算編制就名不符實(shí)，政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付也就不能落實(shí)到位，公共財(cái)政體制框架的建立就無(wú)從談起。規(guī)范非稅收入征收管理，構(gòu)建非稅收入管理新機(jī)制，就顯得尤為必要，當(dāng)務(wù)在即，不得不然。因此，它是實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政體制的重要基礎(chǔ)，必須切實(shí)有效而積極穩(wěn)妥地推進(jìn)并盡快實(shí)現(xiàn)。

【三】總體思路

推進(jìn)非稅收入改革，應(yīng)從理順?lè)峙潢P(guān)系入手，增強(qiáng)中央和地方的財(cái)力；健全鋼化財(cái)政職能，合理規(guī)范收入分配，建立嚴(yán)格的政府非稅收入管理機(jī)制；減輕農(nóng)民、企業(yè)、居民的不合理負(fù)擔(dān)，保持正常的分配秩序；堅(jiān)持綜合協(xié)調(diào)、相互配套、創(chuàng)新制度，形成合理的非稅收入結(jié)構(gòu)和體系。

為此，這次改革的總體思路是,要對(duì)現(xiàn)在各級(jí)政府及其所屬部門和行政事業(yè)單位的收費(fèi),區(qū)分不同類別和不同情況,采取"一清、二轉(zhuǎn)、三改、四留"的措施。國(guó)家財(cái)政收入采取稅收和非稅收入兩種形式同時(shí)并存。對(duì)于非稅收入的改革，需要從總體上正本清源，還稅或費(fèi)的本來(lái)面目。實(shí)行"分源而治、分流而治、分類而治、分項(xiàng)而治"，做到理其源、清其流、正其類、定其項(xiàng)，不失為一種可供選擇的思路。這樣，大部分名為費(fèi)實(shí)為稅收收入，可納入稅收管理，小部分屬于費(fèi)的項(xiàng)目，仍維持收費(fèi)，納入預(yù)算內(nèi)或預(yù)算外管理。至于各種亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款，則理所當(dāng)然地在改革中予以廢止。通過(guò)一系列清理整頓，我國(guó)的非稅收入體系，大體由稅和非稅兩大部分和若干項(xiàng)目構(gòu)成。

鑒于上述思維觀念，針對(duì)非稅收入交織于預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、制度外、體制外的無(wú)序現(xiàn)實(shí)狀況，尤其是亂收費(fèi)加重了農(nóng)民、企業(yè)及城市居民的負(fù)擔(dān)，所以務(wù)必在清理整頓規(guī)范過(guò)程中，要從源頭抓起，凡屬名為費(fèi)實(shí)為稅的收費(fèi)項(xiàng)目，納入稅收管理；幾屬自立名目，擅自收取的收費(fèi)，一律予以取消；凡屬附加收入、政府性基金，應(yīng)納入現(xiàn)有稅種之內(nèi)或開(kāi)征新稅；凡屬需要保留的規(guī)費(fèi)、罰沒(méi)收入、國(guó)有資產(chǎn)收益等，從項(xiàng)目、范圍到標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格予以規(guī)范。這樣，必然大大地削減收費(fèi)、基金項(xiàng)目，增強(qiáng)稅收功能，同時(shí)使游離于財(cái)政預(yù)算管理之外的主要非稅收入項(xiàng)目，大部分納入預(yù)算內(nèi)管理，保留在預(yù)算外管理的只是少數(shù)經(jīng)核準(zhǔn)的項(xiàng)目。

【四】理性思考

非稅收入改革的理性思考，應(yīng)該從"定性、定位和定量"三個(gè)層面來(lái)著手與深入。

非稅收入是由不同類別、項(xiàng)目組成的，它的形成經(jīng)歷了由小到大、由預(yù)算內(nèi)擠向預(yù)算外、制度外、體制外的變化；它的規(guī)模經(jīng)歷了費(fèi)擠稅、費(fèi)大于稅及衍生出"三亂"的變化。它的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超過(guò)其積極作用（如直接沖擊稅收、加重各負(fù)擔(dān)、減低資源配置效率、滋生腐敗、破壞分配秩序、甚至引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)穩(wěn)定等）。為恢復(fù)非稅收入的本來(lái)面目，強(qiáng)調(diào)"定性、定位、定量"的理性思考有助于正本清源，充分發(fā)揮非稅收入的作用。所謂（1）定性，就是要界定稅、費(fèi)、價(jià)的區(qū)別，稅是政府為提供公共服務(wù)，而以國(guó)家政治權(quán)力向法人或居民的強(qiáng)制性征收，而費(fèi)是政府為提供個(gè)別的、特定的服務(wù)而對(duì)指定對(duì)象收取的費(fèi)用，是服務(wù)對(duì)象自愿要求服務(wù)的付費(fèi)。這種服務(wù)的特點(diǎn)是必須依據(jù)政府的權(quán)力才能實(shí)現(xiàn)，而且是因政府進(jìn)行社會(huì)管理的需要而進(jìn)行，是行政事業(yè)單位進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的收費(fèi)，不屬于政府進(jìn)行社會(huì)管理的需要。因此，從總體上說(shuō)，凡屬提供公共服務(wù)所需的財(cái)力，應(yīng)通過(guò)行政事業(yè)性收費(fèi)來(lái)籌集全部或部分財(cái)力；凡屬經(jīng)營(yíng)性服務(wù)所需的財(cái)力，應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)以價(jià)格的形式取得補(bǔ)償。應(yīng)明確非稅收入的主體是政府，非稅收入屬于政府行為，非稅收入的目的是實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能，非稅收入的實(shí)質(zhì)屬于財(cái)政性資金。非稅收入與稅收有明顯的區(qū)別，如收取的依據(jù)不同、服務(wù)的范圍和對(duì)象不同、收入使用方向不同、形成過(guò)程不同、分配的方式不同等。當(dāng)然，非稅收入作為政府收入分配體系的組成部分，并不是稅收的對(duì)立物，而是互為補(bǔ)充，是以政府為主體的再分配形式，具有明顯的專用性、補(bǔ)償性、公益性、服務(wù)性等特征，同時(shí)反映出經(jīng)常性與不穩(wěn)定性并存、公益性與補(bǔ)償性并存、集中性與分散性并存。而所謂（2）定位，主要是擺正非稅收入在財(cái)政體系中的地位和作用，正確地認(rèn)識(shí)其在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的發(fā)展趨勢(shì)，作到總體把握、分別界定，各就其位。實(shí)際上，非稅收入是我國(guó)財(cái)政收入的有機(jī)組成部分，是稅收收入的不可缺少的補(bǔ)充形式，它在地方財(cái)政中越來(lái)越占有舉足輕重的地位。非稅收入同時(shí)又是政府一項(xiàng)具有很大潛力的財(cái)源，它直接影響財(cái)源結(jié)構(gòu)和財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的合理化。此外，非稅收入是發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)，加強(qiáng)客觀調(diào)控的重要手段，其所處地位在改革中進(jìn)一步顯露出來(lái)，離開(kāi)它，政府的許多目標(biāo)不易實(shí)現(xiàn)。所以，非稅收入至少具有五大作用：優(yōu)化資源配置和價(jià)值補(bǔ)償；發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)和提高公益服務(wù)水平；調(diào)節(jié)各經(jīng)濟(jì)利益主體行為；規(guī)范分配渠道和理順?lè)峙潢P(guān)系；制止收入流失和增加財(cái)政收入。至于（3）定量，就非稅收入而論，由于項(xiàng)目眾多，它們?cè)O(shè)置的目的、范圍、標(biāo)準(zhǔn)及管理方式不同，有些可以定量，有些則不宜定量（如罰沒(méi)收入），而只能根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)推算。據(jù)此，可采取下列方法，從量上規(guī)范非稅收入：

第一，對(duì)于全部用于某些準(zhǔn)公共項(xiàng)目的非稅收入，按照公共產(chǎn)品有效供給的兩個(gè)收入條件確定收取標(biāo)準(zhǔn)：一是效率的總和邊際條件，即公共產(chǎn)品對(duì)各消費(fèi)者的邊際價(jià)值和等于其供給的邊際成本；二是成本分配的個(gè)人邊際條件，即個(gè)人按其從消費(fèi)公共產(chǎn)品取得的邊際利益支付"邊際"付價(jià)。

第二，對(duì)于在提供公共服務(wù)過(guò)程中的局部補(bǔ)償性收費(fèi)，如規(guī)費(fèi)收入，應(yīng)按市場(chǎng)定價(jià)的工本、手續(xù)費(fèi)收取，不能變相漲價(jià)或附帶亂收費(fèi)。

第三，對(duì)于調(diào)節(jié)外部經(jīng)濟(jì)的收費(fèi)，外部效應(yīng)在市場(chǎng)機(jī)制下不一定產(chǎn)生資源的有效配置，政府模擬市場(chǎng)機(jī)制干預(yù)使之向帕累托效率收縮，也是提供一種特殊的公共服務(wù)。但政府的強(qiáng)制征收僅限于把私人邊際成本提高到社會(huì)邊際成本的水平，以實(shí)現(xiàn)其外部效應(yīng)的內(nèi)在化。

第四，對(duì)于違反國(guó)家法律法規(guī)等公共管理行為強(qiáng)制征收的罰沒(méi)收入，其罰款標(biāo)準(zhǔn)和沒(méi)收規(guī)定是法定的，其中罰款標(biāo)準(zhǔn)一般參照歷史數(shù)據(jù)及違規(guī)需要確定。

第五，對(duì)于多種資源性付費(fèi)收入，可根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格、利率、租金、成本等因素合理確定。例如土地出讓金實(shí)際上是地租的資本化，即地租除以利率；財(cái)政性資金貸款收入，按利息公式計(jì)算；國(guó)有住房房改收入由房租或建造成木決定。

第六，對(duì)于所有者權(quán)益等產(chǎn)權(quán)性非稅收入，諸如小企業(yè)出售收入、國(guó)有企業(yè)上交利潤(rùn)、國(guó)家參股控股公司分派股利紅利等，分別由企業(yè)市場(chǎng)價(jià)值、經(jīng)營(yíng)狀況和董事會(huì)決議確定。

所有非稅收入，在實(shí)行分類、分項(xiàng)，區(qū)別其性質(zhì)、目的、范圍的基礎(chǔ)上，定量的重要內(nèi)容之一，是科學(xué)地確定提取標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)率，禁止擅自提高收取標(biāo)準(zhǔn)，任意擴(kuò)大收取范圍，制止向農(nóng)民、企業(yè)加重負(fù)擔(dān)。

三、構(gòu)建新型非稅收入管理機(jī)制的目標(biāo)設(shè)想和基本框架

【一】目標(biāo)設(shè)想

探索建立新的非稅收入管理制度。非稅收入改革的目標(biāo)是將納入財(cái)政收支兩條線管理的"資金"變?yōu)檎姆嵌?收入"管理，為實(shí)施規(guī)范的部門預(yù)算和國(guó)庫(kù)收付制度打好基礎(chǔ)，并努力實(shí)現(xiàn)收入"稅收"化、支出預(yù)算化、專戶"金庫(kù)"化、管理網(wǎng)絡(luò)化。改革非稅收入征繳制度，取消各單位財(cái)政分戶，逐步建立"單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管、政府統(tǒng)籌"的非稅收入統(tǒng)一征收管理體制及其相互配套的方略、政策、制度等運(yùn)行機(jī)制。

1、改革的方向政府非稅收入管理改革方向

近年來(lái)，各級(jí)財(cái)政部門在政府非稅收入管理方面進(jìn)行了有益探索，并積極付褚實(shí)踐，初步建立了非稅收入管理政策和制度框架。但是，目前我國(guó)非稅收入管理還處于探索階段，對(duì)非稅收入理論的認(rèn)識(shí)和研究還不深入，與規(guī)范化、法律化、制度化管理的要求存在很大差距。應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外非稅收入管理經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際，加強(qiáng)調(diào)查研究、不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善政策、健全制度。針對(duì)當(dāng)前非稅收入管理面臨的問(wèn)題，下一步應(yīng)按照政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四項(xiàng)職能的要求以及建立和完善公共財(cái)政的發(fā)展方向來(lái)構(gòu)建非稅收入新機(jī)制，從而加強(qiáng)對(duì)非稅收入的規(guī)范有序、適時(shí)有效的管理。

2、指導(dǎo)思想非稅收入改革中，堅(jiān)持正確指導(dǎo)思想，主要體現(xiàn)下述幾點(diǎn)：

（1）樹立立足長(zhǎng)遠(yuǎn)觀點(diǎn)。要擺正眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系，解決好急功近利的思想傾向和短期行為，在聚財(cái)上下功夫，理順?lè)峙淝琅c分配關(guān)系，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)非稅收入的改革。

（2）樹立全局觀點(diǎn)。要將非稅收入改革置于國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局來(lái)衡量，擺正政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、中央與地方的整體與局部關(guān)系，摒棄那種狹隘的地方保護(hù)主義、本位主義和分散主義的傾向，據(jù)此引導(dǎo)非稅收入改革納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的軌道。

（3）樹立效益觀點(diǎn)。分配結(jié)構(gòu)優(yōu)化，分配秩序良好，實(shí)現(xiàn)效益最大化是非稅收入改革的核心內(nèi)容。通過(guò)改革，要促進(jìn)傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式向集約型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)提高財(cái)政收入的"兩個(gè)比重"，最大限度地保證財(cái)力的集中，以滿足政府實(shí)施公共管理和提供公共服務(wù)的資金需要。

（4）樹立調(diào)控觀點(diǎn)。當(dāng)前在非稅收入改革中，不能只停留在淺層問(wèn)題的解決上，要標(biāo)本兼治，把它不斷引向深入。通過(guò)改革聚財(cái)形式，盡可能做到合理負(fù)擔(dān)，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)國(guó)家調(diào)控能力，合理地配置資源，維護(hù)公平與社會(huì)穩(wěn)定。

（5）樹立依法治財(cái)觀點(diǎn)。要把非稅收入管理寓于政府經(jīng)濟(jì)管理之中，要切實(shí)加強(qiáng)檢查監(jiān)督和打擊、懲治的力度。應(yīng)與轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)法治建設(shè)、立法與執(zhí)法、執(zhí)法與管理緊密相結(jié)合，使非稅收入管理真正走上規(guī)范化、法制化、現(xiàn)代化的軌道。

3、基本原則

在我國(guó)的非稅收入中，合理的和不合理的，合法的和不合法的混雜在一起，給非稅收入改革、構(gòu)建新機(jī)制均帶來(lái)難度，為此非稅收入改革和規(guī)范管理必須遵循以下原則：

（1）總量控制、規(guī)模適度原則。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，稅收是整個(gè)財(cái)政收入的主體，而非稅收入只能居次要地位。對(duì)那些不通過(guò)稅收來(lái)解決資金問(wèn)題的社會(huì)公益性和補(bǔ)償性的事業(yè)，通過(guò)收費(fèi)來(lái)解決。因此，非稅收入只能是在一定范圍、一定期限內(nèi)運(yùn)用，而且總的規(guī)模應(yīng)逐步壓縮，參照國(guó)外中等收入發(fā)展中國(guó)家非稅收入的比重，我國(guó)的非稅收入控制到20%左右為宜。

(2)治亂減負(fù)、綜合治理原則。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，應(yīng)建立科學(xué)、合理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)分配制度、扭轉(zhuǎn)多頭參與國(guó)民收入分配的格局，形成以稅收手段籌集政府公共收入，輔之以少量必要的非稅收入，這樣一種國(guó)民收入分配體系，從根本上制止向企業(yè)和城鄉(xiāng)居民亂收費(fèi)，亂罰款和亂攤派的"三亂"之風(fēng)，減輕企業(yè)和城鄉(xiāng)居民的額外負(fù)擔(dān)。

(3)預(yù)算管理，嚴(yán)格監(jiān)督原則。各級(jí)政府的財(cái)力，不論是采取稅收，還是采取非稅收入方式聚集的資金，都應(yīng)通過(guò)財(cái)政預(yù)算，并取得人民代表大會(huì)的審議通過(guò)，建立統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算下多種預(yù)算方式和管理辦法的新體系，以保證人民群眾對(duì)各級(jí)政府財(cái)政收支的監(jiān)督和約束。

(4)統(tǒng)籌兼顧，分級(jí)管理原則。目前的分稅制財(cái)政體制尚處于過(guò)渡性質(zhì)，地方稅收體系建設(shè)尚未真正建立起來(lái)，費(fèi)改稅只能是成熟一個(gè)改一個(gè)。因此非稅收入包括收費(fèi)、基金仍然是不可缺少的，需要統(tǒng)籌兼顧，伴隨著分稅制的逐步完善，妥善解決各級(jí)政府間分配關(guān)系，使之各得其所。

(5)科學(xué)理財(cái)，依法辦事原則?？茖W(xué)處理稅費(fèi)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)以稅聚財(cái)，集中理財(cái)，改變目前財(cái)權(quán)、財(cái)力在部門間過(guò)于分散的狀況，增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力。非稅收入的改革與管理，必須以法律為依據(jù)，對(duì)非稅收入的設(shè)立、運(yùn)用、管理都必須經(jīng)過(guò)全國(guó)或省人民代表大會(huì)或其常委會(huì)批準(zhǔn)，以一定的法律程序規(guī)范分配秩序。

【二】基本框架

1、組織機(jī)構(gòu)

根據(jù)部分地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和借鑒外國(guó)的做法，務(wù)必從中央到地方，從地方到中央，上下結(jié)合，要求各級(jí)政府成立相應(yīng)的非稅收入征收管理機(jī)構(gòu)，具體來(lái)講，設(shè)立國(guó)家非稅收入管理局，由財(cái)政部直接管轄，主管全國(guó)的非稅收入監(jiān)督和管理工作；設(shè)立省市縣級(jí)非稅收入征收管理局，由各級(jí)政府相應(yīng)的財(cái)政部門直接管轄，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域里的非稅收入征收管理和監(jiān)督工作。

非稅收入征收管理局是政府專門實(shí)施非稅收入征收管理的專司職能機(jī)構(gòu)，為財(cái)政部門直接領(lǐng)導(dǎo)和管理的副部廳處科級(jí)事業(yè)單位，其人員實(shí)行公務(wù)員管理。

在政府非稅收入征管主體確定以后，要根據(jù)政府非稅收入從立項(xiàng)到監(jiān)督管理的各個(gè)流程，重新界定中央與地方、財(cái)政部門與其他部門、政府非稅收入征管機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的管理權(quán)責(zé)，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工明確、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)配合的組織管理體系。

2、職能職責(zé)非稅收入征收管理機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)，隨著實(shí)踐的不斷深入，會(huì)逐步得以完善。其主要工作職責(zé)如下：

（1）貫徹落實(shí)國(guó)家、省人民政府、財(cái)政部、財(cái)政廳有關(guān)非稅收入征收管理的法律、法規(guī)、規(guī)章和制度，并根據(jù)上述法律、法規(guī)、規(guī)章和制度，參與研究擬定非稅收入征收管理的具體實(shí)施辦法；

（2）依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、制度和實(shí)施辦法的規(guī)定，負(fù)責(zé)行政性收費(fèi)、事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金（附加）、罰沒(méi)收入、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源收益、其他非稅收入的征收管理和直接征收，組織、委托和督促各執(zhí)收單位做好非稅收入的征繳工作，負(fù)責(zé)非稅收入減免審核和申報(bào)事項(xiàng)；

（3）核定行政事業(yè)單位非稅收入年度征收計(jì)劃，銜接相關(guān)部門和執(zhí)收單位的非稅收入預(yù)算；

（4）負(fù)責(zé)非稅收入征收管理系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與維護(hù)，操辦非稅收入的核算與統(tǒng)計(jì)和"非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶"資金的清算與劃解，擬定非稅收入統(tǒng)籌方案；

（5）負(fù)責(zé)非稅收入票據(jù)的印制、保管、發(fā)放、核銷、檢查等日常管理工作；

（6）考核相關(guān)部門和單位非稅收入征收管理工作，擬定非稅收入征管工作表彰、獎(jiǎng)勵(lì)方案；

（7）參與非稅收入的清理整頓和已取消（或調(diào)整）的非稅收入項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的督查落實(shí)工作；

（8）開(kāi)展非稅收入日常監(jiān)督和專項(xiàng)稽查，依法查處各種違反非稅收入征收管理規(guī)定的行為；

（9）指導(dǎo)非稅收入征收管理工作，總結(jié)和推廣各地非稅收入征收管理工作經(jīng)驗(yàn)；

（10）負(fù)責(zé)本機(jī)構(gòu)思想政治、行政事務(wù)等工作，完成上級(jí)交辦的其他工作任務(wù)。

根據(jù)上述工作職責(zé)，按照精簡(jiǎn)、高效、務(wù)實(shí)的原則，各地各級(jí)非稅收入征收管理局可以下設(shè)相應(yīng)的若干個(gè)司、處、科、股、辦，即文秘、征管、票據(jù)、核算處、稽查等二級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。一般情況下，其職能職責(zé)如下：

文秘主要負(fù)責(zé)全局的綜合協(xié)調(diào)、文秘管理、行政事務(wù)、黨團(tuán)工青婦等綜合性工作。

征管主要負(fù)責(zé)教科文、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、外經(jīng)、行政政法、社會(huì)保障、企業(yè)、資產(chǎn)管理與績(jī)效評(píng)價(jià)、綜合等歸口單位的非稅收入征收管理工作，參與研究擬定行政性收費(fèi)、事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金（附加）、罰沒(méi)收入、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源收益、其他非稅收入征收管理的具體實(shí)施辦法。

票據(jù)及核算主要負(fù)責(zé)非稅收入的票據(jù)管理、結(jié)算、核算以及征管系統(tǒng)的管理工作。

稽查處主要負(fù)責(zé)非稅收入日常監(jiān)督和專項(xiàng)稽查工作。

四、加快構(gòu)建新型非稅收入管理機(jī)制的對(duì)策、內(nèi)容、舉措和建議

【一】對(duì)策

非稅收入是財(cái)政收入的重要組成部分。根據(jù)黨的十六屆三中全會(huì)關(guān)于改革公共財(cái)政體制的要求和我國(guó)非稅收入管理的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須對(duì)非稅收入進(jìn)行徹底的清理整頓和收繳規(guī)范，逐步建立"單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管、政府統(tǒng)籌"的非稅收入統(tǒng)一征收管理體制，是構(gòu)建政府非稅收入運(yùn)行機(jī)制的一項(xiàng)最基礎(chǔ)的工作，已經(jīng)是箭在弦上，不得不發(fā)。

【二】?jī)?nèi)容

非稅收入清理整頓和收繳規(guī)范管理制度改革主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

1、全面清理收費(fèi)項(xiàng)目，收費(fèi)行為公開(kāi)透明

加強(qiáng)收費(fèi)審批管理，從嚴(yán)控制新收費(fèi)項(xiàng)目的出臺(tái)，在收費(fèi)項(xiàng)目上實(shí)施"陽(yáng)光政策"，發(fā)實(shí)減輕農(nóng)民、企業(yè)和社會(huì)負(fù)擔(dān)。建立非稅收入項(xiàng)目庫(kù)，統(tǒng)一編制項(xiàng)目代碼，項(xiàng)目全部核定至直接執(zhí)收的部門、單位必須嚴(yán)格按核定的項(xiàng)目收取，收取時(shí)將具體的收費(fèi)依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、范圍對(duì)外公示，實(shí)行亮證收費(fèi)。

2、建立非稅收入票據(jù)管理體系，加強(qiáng)收費(fèi)源頭監(jiān)管

票據(jù)管理是非稅收入征收管理的源頭，以票據(jù)為"龍頭"，實(shí)現(xiàn)以"票"管"收"，將票據(jù)管理權(quán)限最低設(shè)置要求，集中于省級(jí)財(cái)政部門的非稅收入征管機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)票據(jù)的印制、發(fā)放、使用、核銷、稽查等制度的制定工作。針對(duì)目前非稅收入票據(jù)種類繁多的現(xiàn)狀：（1）清理歸并票據(jù)種類。除保留少量專用票據(jù)外，主要使用《非稅收入一般繳款書》。（2）改革票據(jù)管理方式。繳款書的購(gòu)領(lǐng)、對(duì)賬、核銷等工作全部由計(jì)算機(jī)自動(dòng)控制和完成。實(shí)現(xiàn)票據(jù)管理工作的現(xiàn)代化、信息化和全過(guò)程的實(shí)時(shí)監(jiān)督。

3、改進(jìn)征繳方式，實(shí)行票款分離

改革非稅收入的征繳方式，實(shí)行非稅收入"單位開(kāi)票、銀行代收，按級(jí)分成，實(shí)時(shí)入庫(kù)（或?qū)簦?的征繳方式。根據(jù)目前非稅收入征收管理的實(shí)際情況，對(duì)不同的非稅收入項(xiàng)目采取不同的征收方式?？刹扇≈苯咏饫U和集中解繳兩種方式，以直接解繳方式為主?，F(xiàn)行納入預(yù)算管理的非稅收入直接繳入國(guó)庫(kù)。在條件成熟時(shí)，所有非稅收入從現(xiàn)行的分別繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶的方式逐步過(guò)渡到全部直接上繳國(guó)庫(kù)的方式。

4、嚴(yán)格減免審批，建立收入激勵(lì)機(jī)制

非稅收入的減免必須嚴(yán)格按照政策執(zhí)行，按規(guī)定程序報(bào)批。一是非稅收入的減免貫徹分級(jí)管理的原則，嚴(yán)格按規(guī)定程序?qū)徟鷾p免；二是將減免權(quán)限集中于政府；三是實(shí)行減免申報(bào)制度，需要減免的單位或個(gè)人向非稅收入管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，非稅收入管理機(jī)構(gòu)按規(guī)定權(quán)限審批。任何單位或個(gè)人無(wú)權(quán)擅自開(kāi)設(shè)緩征、減征和免征的口子。

對(duì)超額完成征收任務(wù)的部門、單位給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，并納入部門預(yù)算支出范圍，對(duì)無(wú)特殊原因未完成征收計(jì)劃的部門、單位，則相應(yīng)追減其當(dāng)年支出預(yù)算。既要防止無(wú)特殊原因應(yīng)收未收，也要防止亂收。

5、建立健全監(jiān)督檢查機(jī)制

為確保非稅收入管理規(guī)定的貫徹落實(shí)，提高非稅收入管理效率，應(yīng)進(jìn)一步健全非稅收入監(jiān)督檢查機(jī)制。一是健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。各級(jí)財(cái)政部門要在加強(qiáng)對(duì)非稅收入日常檢查的基礎(chǔ)上，按照財(cái)政部有關(guān)文件規(guī)定，開(kāi)展非稅收入年度稽查工作。二是積極配合審計(jì)監(jiān)督，將非稅收入納入審計(jì)范圍。三是發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。每年編制全部行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基項(xiàng)目目錄，向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。四是加大查處力度。對(duì)非稅收入監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)財(cái)政法規(guī)進(jìn)行處罰處分。

6、深入國(guó)庫(kù)集中收付制度改革

在預(yù)算的編制方面，編制包含稅收收入和非稅收入的部門預(yù)算，按照部門預(yù)算的編制要求，統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌安排，實(shí)行全口徑的綜合預(yù)算。在資金撥付方面，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，資金的使用直接支付到商品、勞務(wù)供應(yīng)商或用款單位。

【三】舉措（以安徽省為例）

目前，安徽省由于領(lǐng)導(dǎo)重視，認(rèn)識(shí)一致，思想統(tǒng)一，總攬全局，具有超前意識(shí)，轉(zhuǎn)換思維定式，采取了一系列行之有效的得力舉措，著力開(kāi)展政府非稅收入管理改革，已經(jīng)初步建立了政府非稅收入管理體制新框架。這一新體制還需要在實(shí)踐中不斷豐富和完善。一是要加快建立政府非稅收入征管體系。指導(dǎo)全省各地成立政府非稅收入征管機(jī)構(gòu)，確保政府非稅收入實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一征收、依法征收，提高征收效率。鑒于實(shí)際情況，要正確處理好政府非稅收入征管機(jī)構(gòu)與其他執(zhí)收部門的關(guān)系，建立科學(xué)合理的激勵(lì)與約束機(jī)制，增強(qiáng)征管主體與受托代征單位的責(zé)任感和積極性。二是要重新界定部門職責(zé)。在政府非稅收入征管主體確定以后，要根據(jù)政府非稅收入從立項(xiàng)到監(jiān)督管理的各個(gè)流程，重新界定財(cái)政部門與其他部門、政府非稅收入征管機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的管理權(quán)責(zé)，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工明確、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)配合的組織管理體系。三是要健全政府非稅收入項(xiàng)目管理體系。在對(duì)現(xiàn)行所有的政府非稅收入項(xiàng)目進(jìn)行清理整頓的基礎(chǔ)上，結(jié)合稅費(fèi)改革情況，對(duì)現(xiàn)行政府非稅收入重新核定征收標(biāo)準(zhǔn)、征收范圍和明確執(zhí)收單位，造冊(cè)公布；對(duì)還未開(kāi)征的新的收入項(xiàng)目，及時(shí)辦理報(bào)批手續(xù)，建立起較為科學(xué)合理的政府非稅收入項(xiàng)目管理體系。四是要加快規(guī)章制度建設(shè)。要按照《安徽省政府非稅收入管理辦法》，對(duì)現(xiàn)行的預(yù)算外資金管理制度進(jìn)行全面清理、修正和補(bǔ)充，以形成包括立項(xiàng)制度、審批制度、征收制度、預(yù)算制度、執(zhí)行制度、監(jiān)督制度等在內(nèi)的較為完備的政府非稅收入管理制度體系。五是要完善預(yù)算管理改革。按照"所有權(quán)屬國(guó)家、使用權(quán)歸政府、管理權(quán)在財(cái)政"的原則，完善政府非稅收入預(yù)算管理體系，制定政府非稅收入分期分批納入預(yù)算管理計(jì)劃，逐步實(shí)現(xiàn)政府非稅收入與稅收收入的統(tǒng)一預(yù)算編制、統(tǒng)一預(yù)算安排、統(tǒng)一預(yù)算執(zhí)行，提高政府非稅收入使用效益。六是要健全監(jiān)督檢查機(jī)制。積極采取聽(tīng)證、論證、公示等辦法，充分發(fā)揮財(cái)政、審計(jì)、社會(huì)中介組織等專職機(jī)構(gòu)的職能作用，建立起嚴(yán)格規(guī)范、高效運(yùn)作的融事前、事中、事后監(jiān)督檢查為一體，經(jīng)常性監(jiān)督檢查與專項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合的監(jiān)督檢查機(jī)制，嚴(yán)厲查處亂收亂罰行為，確保政府非稅收入依法征收、依法管理。七是要健全政府非稅收入統(tǒng)計(jì)分析和績(jī)效評(píng)價(jià)制度。按照政府非稅收入的收支分類，改革統(tǒng)計(jì)分析方法，健全政府非稅收入統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告制度和績(jī)效評(píng)價(jià)制度，對(duì)政府非稅收入的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、負(fù)擔(dān)和收支運(yùn)行情況進(jìn)行科學(xué)測(cè)度，對(duì)政府非稅收入的管理績(jī)效進(jìn)行科學(xué)考核，切實(shí)提高政府非稅收入管理水平。

【四】建議

推進(jìn)政府非稅收入管理創(chuàng)新，就是要按照公共財(cái)政體制建設(shè)的要求，打破原有預(yù)算外資金管理的"老框框"，明確政府非稅收入范圍，深化政府非稅收入收繳改革，強(qiáng)化政府非稅收入預(yù)算管理，構(gòu)建政府非稅收入運(yùn)行機(jī)制，打造政府非稅收入管理信息平臺(tái)，加快政府非稅收入法規(guī)制度建設(shè)，初步建立起公共財(cái)政下的政府非稅收入管理新體制，實(shí)現(xiàn)政府非稅收入管理的科學(xué)化、規(guī)范化和法制化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)健康發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。具體來(lái)講有四點(diǎn)。

1.重塑主體，即成立專門的政府非稅收入征管機(jī)構(gòu)，承擔(dān)起政府非稅收入征管主體職責(zé)。目前，河南、湖南、四川、河北、天津、海南、內(nèi)蒙古、安徽等地在開(kāi)展政府非稅收入管理改革試點(diǎn)時(shí)，已率先設(shè)立了政府非稅收入征管機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)政府非稅收入的征管，計(jì)劃的編制、執(zhí)行，決算的審核、匯編，以及政策執(zhí)行情況的檢查和執(zhí)收稽查，并對(duì)下進(jìn)行工作指導(dǎo)。為全面推進(jìn)政府非稅收入征收管理改革，應(yīng)要求全國(guó)都自上而下成立政府非稅收入征管機(jī)構(gòu)，并正確處理好政府非稅收入征管機(jī)構(gòu)與其他執(zhí)收部門的關(guān)系。要積極創(chuàng)造條件，逐步將征管權(quán)限收歸政府非稅收入征管機(jī)構(gòu)所有，確保政府非稅收入實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一征收、依法征收，提高征收效率。在機(jī)構(gòu)重塑中，對(duì)政府非稅收入征管機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及其權(quán)責(zé)作出統(tǒng)一規(guī)定，切實(shí)增強(qiáng)政府非稅收入征管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。同時(shí)，也要建立激勵(lì)與約束機(jī)制，增強(qiáng)征管主體與受托代征單位的責(zé)任感和積極性。

2.加快法規(guī)制度和管理信息化建設(shè)。一方面，要加快法規(guī)的立法進(jìn)程，制定相關(guān)法規(guī)，就政府非稅收入的性質(zhì)、范圍、分類、立項(xiàng)、征收、管理以及支出規(guī)范等作出明確的規(guī)定。在此之前，國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)各地先行制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)情的法規(guī)性條例或管理辦法（湖南頒發(fā)了管理?xiàng)l例、安徽頒行了管理辦法等）。另一方面，要按照政府非稅收入管理的需要，對(duì)現(xiàn)行的預(yù)算外資金管理制度進(jìn)行清理、修正和補(bǔ)充，以形成包括立項(xiàng)制度、審批制度、征收制度、預(yù)算制度、執(zhí)行制度、監(jiān)督制度等在內(nèi)的較為完備的政府非稅收入管理法規(guī)制度體系。在管理信息化建設(shè)上，以"金財(cái)工程"收入管理系統(tǒng)為依托，根據(jù)政府非稅收入管理的內(nèi)容，兼顧與其他財(cái)政業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)相銜接，設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)出以政府非稅收入監(jiān)管子系統(tǒng)為核心，銀行代收子系統(tǒng)為前臺(tái)，票據(jù)管理子系統(tǒng)、會(huì)計(jì)核算子系統(tǒng)、單位執(zhí)收臺(tái)賬子系統(tǒng)、單位對(duì)賬查詢子系統(tǒng)為輔助的政府非稅收入管理信息系統(tǒng)，為實(shí)現(xiàn)政府非稅收入管理透明、運(yùn)轉(zhuǎn)高效提供技術(shù)支撐。

3.推進(jìn)三項(xiàng)改革。一是票據(jù)管理改革。針對(duì)現(xiàn)行政府非稅收入票據(jù)種類繁多的狀況，改革票據(jù)使用種類和使用辦法，建立起以票證合一的"政府非稅收入一般繳款書"為主體、專用票據(jù)為輔助的新型政府非稅收入票據(jù)體系，充分發(fā)揮票據(jù)的源頭控管作用，實(shí)現(xiàn)"以票管收、以票促收"，督促單位依法收取。二是收繳管理改革。進(jìn)一步清理銀行賬戶，統(tǒng)一財(cái)政專戶管理，由政府非稅收入征管機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)政府非稅收入?yún)R繳結(jié)算專戶，取消單位收入過(guò)渡賬戶，從賬戶管理上堵塞執(zhí)收單位轉(zhuǎn)移截留政府非稅收入和私設(shè)"小金庫(kù)"、賬外賬的漏洞。同時(shí)，按照"收支兩條線"管理改革的要求，創(chuàng)新征管方式，大力推行"單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管"的征管辦法，實(shí)行票據(jù)使用與執(zhí)收項(xiàng)目相結(jié)合，票據(jù)發(fā)放與專戶管理相結(jié)合，票據(jù)管理與稽查相結(jié)合，切實(shí)做到"收繳分離、罰繳分離、收支分離"。三是預(yù)算管理改革。按照"所有權(quán)屬國(guó)、使用權(quán)歸政府、管理權(quán)在財(cái)政"的原則，完善政府非稅收入預(yù)算管理體系，制定政府非稅收入分期分批納入預(yù)算管理計(jì)劃，逐步擴(kuò)大政府非稅收入預(yù)算管理范圍，改進(jìn)政府非稅收入預(yù)算編制辦法，細(xì)化政府非稅收入預(yù)算收支項(xiàng)目，強(qiáng)化政府非稅收入部門預(yù)算和完善綜合財(cái)政預(yù)算管理，逐步實(shí)現(xiàn)政府非稅收入與稅收收入的統(tǒng)一預(yù)算編制、統(tǒng)一預(yù)算安排、統(tǒng)一預(yù)算執(zhí)行，提高政府非稅收入使用效率。

4.健全管理體系。一是健全項(xiàng)目體系。對(duì)現(xiàn)行所有的政府非稅收入項(xiàng)目進(jìn)行清理整頓，取消不合法和不合理項(xiàng)目，對(duì)依法存在的政府非稅收入項(xiàng)目重新登記，對(duì)各部門、各單位需要繼續(xù)執(zhí)行的執(zhí)收項(xiàng)目重新審批，并重視核定征收標(biāo)準(zhǔn)、征收范圍和明確執(zhí)收單位，造冊(cè)公布。從中長(zhǎng)期看，要根據(jù)"分流歸位"的思路，對(duì)符合稅收性質(zhì)的政府非稅收入項(xiàng)目進(jìn)行改革，進(jìn)一步規(guī)范稅收與政府非稅收入的關(guān)系，構(gòu)建起以稅收收入為主、必要的政府非稅收入為輔的公共財(cái)政體系。二是健全組織管理體系。在政府非稅收入征管主體確定以后，要根據(jù)政府非稅收入從立項(xiàng)到監(jiān)督管理的各個(gè)流程，重新界定中央與地方、財(cái)政部門與其他部門、政府非稅收入征管機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的管理權(quán)責(zé)，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工明確、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)配合的組織管理體系。三是健全監(jiān)督檢查體系。積極采取聽(tīng)證、論證、公示等辦法，強(qiáng)化事前監(jiān)督，充分發(fā)揮法律監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，提高監(jiān)督效果。當(dāng)前，尤為重要的是要發(fā)揮財(cái)政、審計(jì)、社會(huì)中介組織等專職機(jī)構(gòu)的職能作用，建立起嚴(yán)格規(guī)范、高效運(yùn)作的融事前、事中、事后監(jiān)督檢查為一體，經(jīng)常性監(jiān)督檢查與專項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合的監(jiān)督檢查機(jī)制，嚴(yán)厲查處亂收亂罰行為，確保政府非稅收入依法征收、依法管理。四是健全統(tǒng)一分析和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。按照政府非稅收入的收支分類，改革統(tǒng)計(jì)分析方法，健全政府非稅收入指標(biāo)體系，對(duì)政府非稅收入的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、負(fù)擔(dān)和收支運(yùn)行情況進(jìn)行科學(xué)測(cè)度，對(duì)政府非稅收入的管理績(jī)效進(jìn)行科學(xué)考核，切實(shí)提高政府非稅收入管理水平。

政府非稅收入管理創(chuàng)新是一項(xiàng)十分復(fù)雜的綜合性改革。由于歷史、體制等因素的影響，政府非稅收入已經(jīng)成為地方各級(jí)政府和各部門的重要財(cái)力。因此政府非稅收入管理創(chuàng)新，必然涉及到財(cái)稅體制改革，涉及到對(duì)部門既得利益的重新調(diào)整和規(guī)范，涉及到政府職能轉(zhuǎn)變。必須在推進(jìn)管理創(chuàng)新的同時(shí)，實(shí)施配套改革。比如，深化分稅制財(cái)政體制改革，應(yīng)進(jìn)一步劃清中央與地方政府的事權(quán)，按照受益范圍，將政府公共管理性事務(wù)、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給在各級(jí)政府間進(jìn)行重新劃分；加快地方公共收入體系建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)"一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)"；加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度。再比如，深化行政事業(yè)單位分配制度改革，應(yīng)以財(cái)政承受能力為底線，全面推進(jìn)工資、社保、通信、交通、職務(wù)消費(fèi)等分配制度改革，建立綜合的、公平合理的個(gè)人收入分配標(biāo)準(zhǔn)和分配辦法，以及財(cái)政公開(kāi)、公正透明的發(fā)放機(jī)制；公共支出改革上，按照"有保有壓、有先有后、有輕有重"的原則，做到重點(diǎn)突出，統(tǒng)籌安排，確保機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。最后，深化行政管理體制改革，要加快政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革步伐。