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人民監(jiān)督員制度的合理性最終取決于它的實效性。從我國人民監(jiān)督員制度的試點情況和國外相關(guān)制度發(fā)展的經(jīng)驗來看，要加強人民監(jiān)督員制度的實效，我們還需要進一步研究如何增強人民監(jiān)督員表決意見的剛性、合理界定人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍，并處理好試點工作的有序性與多樣性的辯證關(guān)系。

關(guān)于進一步提高人民監(jiān)督員表決意見的剛性

日本檢察審查會制度曾經(jīng)面臨改變不起訴決定的比例過低的問題，例如在2000年，檢察審查會對108件不起訴決定案件作出了應(yīng)當(dāng)起訴的裁決或者不起訴裁決不當(dāng)?shù)牟脹Q，但是，最終提起公訴的只有37件，占34%。人們認(rèn)為，這種監(jiān)督的效率太低，巨大的投入與糾錯效果不成比例，要求通過改革提高檢察審查會裁決的效力，即賦予檢察審查會第二次做出的應(yīng)當(dāng)起訴的裁決以法律效力。日本的這個教訓(xùn)值得我們注意。

在我國，有關(guān)人民監(jiān)督員立法出臺以前，人民監(jiān)督員的表決意見不能具有直接的法律效力，但是，我們可以通過檢察機關(guān)的內(nèi)部程序?qū)⑵浔頉Q意見轉(zhuǎn)化為具有法律效力的決定。其實，這種轉(zhuǎn)化就是審查和確認(rèn)，無論設(shè)置多少審查和復(fù)核環(huán)節(jié)都無助于改變?nèi)嗣癖O(jiān)督員表決意見的性質(zhì)。增設(shè)審查環(huán)節(jié)必然削弱人民監(jiān)督員表決意見的剛性，降低人民監(jiān)督員制度的實效。因此，我們要盡可能地減少對人民監(jiān)督員表決意見的再議環(huán)節(jié)，通過檢察長和上級檢察院兩種主體的確認(rèn)，賦予人民監(jiān)督員表決意見以間接的法律效力。

有兩個具體方案，可以擇其一，也可并行。方案一：對于人民監(jiān)督員以三分之二以上絕對多數(shù)票通過的第一次表決意見，檢察長應(yīng)當(dāng)確認(rèn)，并指令有關(guān)部門執(zhí)行，無需提交檢察委員會決定。方案二：對于人民監(jiān)督員的第二次表決意見，如無特殊情況，上級檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)。

對于方案二，有兩點需要加以限制：一是第二次表決意見監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)限于檢察委員會作出的維持撤銷案件或不起訴的決定。維持逮捕決定的決定屬于積極的檢察權(quán)，其后有審判機關(guān)的裁決來監(jiān)督和制約，不必過度加強人民監(jiān)督員表決意見的效力。二是第二次表決意見的形成程序應(yīng)當(dāng)是，再次召集人民監(jiān)督員會議，經(jīng)過進一步了解情況和獨立評議之后進行表決。如果表決意見仍為應(yīng)當(dāng)立案偵查或起訴的，檢察長可以要求上一級檢察機關(guān)復(fù)核。上一級檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時復(fù)核，如無特殊情況，應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)人民監(jiān)督員的表決意見。檢察長在上級檢察機關(guān)批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)指令有關(guān)部門立案偵查或提起公訴，從而使人民監(jiān)督員的表決意見具有較強的約束力。這項措施減少了原來由上級檢察院裁決的程序，通過檢察長指令的確認(rèn)使其獲得了法律效力，大大地加強了人民監(jiān)督員表決意見的剛性。

上述兩個方案加強了人民監(jiān)督員監(jiān)督的效力，對其合理性的質(zhì)疑主要有兩個方面：一是關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督的效力是否過強，客觀上形成了人民監(jiān)督員表決意見具有決定性意義。這并不構(gòu)成危害或?qū)z察權(quán)的實質(zhì)性威脅，因為人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍是有限的，而且有后續(xù)的審判程序來裁決，不會造成嚴(yán)重的消極后果。二是關(guān)于錯案責(zé)任問題。如果最終證明人民監(jiān)督員的表決意見是錯誤的，也是可以容忍的，既不必追究人民監(jiān)督員的責(zé)任，也不必追究檢察長的責(zé)任。我們可以預(yù)測，由此引起錯案的概率是很低的，不會對檢察工作造成明顯的影響。相對于通過提高人民監(jiān)督員表決意見的剛性帶來的實效，這屬于正當(dāng)程序的必要代價。

效率是社會制度生命力的基礎(chǔ)。人民監(jiān)督員制度的實效關(guān)系到該項制度的生死存亡，不能不引起我們的高度注意。在未來的試點工作中，這個問題也將日益突出，我們要認(rèn)真對待人民監(jiān)督員制度運行的投入與產(chǎn)出比例問題，做到未雨綢繆，防患于未然。

關(guān)于合理地界定人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍

加強人民監(jiān)督員制度的實效并不等于簡單地擴大其監(jiān)督范圍，相反地，我們必須把人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍限定在合理的范圍之內(nèi)，使其在特定范圍內(nèi)發(fā)揮重大或決定性的作用，這是提高人民監(jiān)督員制度效率的關(guān)鍵。我們認(rèn)為，人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)限定在事實判斷方面，使其避免就專業(yè)性較強的法律適用問題作出判斷。

以往，我國實行的陪審員制度受法國大革命時期的陪審制度和前蘇聯(lián)的陪審制度的影響較大，在制度設(shè)計上使陪審員與審判員享有平等的權(quán)力，共同就案件事實問題和法律問題作出判斷，沒有合理界定陪審員的裁決范圍，在實踐中反而損害了陪審制度的效果，削弱了陪審制度的基礎(chǔ)，使其在一定程度上名存實亡。為什么國外的陪審員制度和陪審團制度與其審判制度和檢察制度比較融洽，顯示出較強的生命力？我們認(rèn)為，其關(guān)鍵在于其陪審員或陪審團與法官和檢察官的分工比較合理。來自大眾的陪審員只就事實作出判斷，而受過專業(yè)訓(xùn)練的法官和檢察官負(fù)責(zé)作出法律判斷。這樣，既把陪審員或陪審團的權(quán)力限定在其能力所及的范圍之內(nèi)，又確立了陪審員或陪審團在其法定的審議范圍內(nèi)的決定權(quán)，從而形成了比較有效的與法官和檢察官分權(quán)的機制。

在人民監(jiān)督員制度的建設(shè)中，我們要汲取國內(nèi)外的經(jīng)驗教訓(xùn)，自覺地把人民監(jiān)督員的判斷權(quán)限定在案件的事實判斷方面，惟如此，才能進一步加強和保證人民監(jiān)督員監(jiān)督的剛性和實效。

關(guān)于試點工作的有序性與多樣性的辯證關(guān)系

試點工作的主要目的是，檢驗設(shè)計方案的合理性，并通過不同方案的對比分析，為國家立法選擇最佳的方案，提供豐富的實證材料，創(chuàng)造有利條件。但是，大范圍的試點必須強調(diào)統(tǒng)一部署，防止各種偏差對試點工作的順利進行造成消極影響。解決這個矛盾的辦法是，在大范圍試點工作中強調(diào)有序性、統(tǒng)一性，在小范圍內(nèi)有計劃、有指導(dǎo)地進行一些變通試驗，以保證試點工作的多樣性。

目前試行的人民監(jiān)督員制度是經(jīng)過深思熟慮和反復(fù)論證的，是在現(xiàn)行法律框架內(nèi)可行性較強的模式，可以在大范圍內(nèi)試行，基本沒有風(fēng)險。但是，這種模式的局限性也是顯而易見的，即它是由檢察機關(guān)主導(dǎo)的社會監(jiān)督機制，缺乏獨立性和中立性。人民監(jiān)督員制度的未來發(fā)展和有關(guān)立法勢必逐步克服這方面的局限性。換句話說，未來立法要建立的人民監(jiān)督員制度可能是一種與現(xiàn)行模式有很大差別的模式。

值得考慮的另外兩種人民監(jiān)督員選拔程序：一是參照國外陪審員的選任程序，由司法行政機關(guān)來主持人民監(jiān)督員的選拔程序和日常管理；二是根據(jù)我國政體的特點，由人大有關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)來主持人民監(jiān)督員選任程序和日常管理。

除了選拔程序的主持機關(guān)有兩種模式外，具體的選任方式也可以有不同的模式，如抽簽方式(包括電腦隨機抽取)、單位推薦方式等。具體的選任方式涉及到主持機關(guān)與人民監(jiān)督員之間的關(guān)系，也涉及到能否從制度上防止選任機關(guān)濫用選拔權(quán)力干涉檢察工作。國外的做法是，在本轄區(qū)從有被選舉權(quán)的公民中隨機抽簽產(chǎn)生。借鑒這種方式，既能防止主持選任工作的機關(guān)或組織濫用權(quán)力，又便于該機關(guān)或組織對人民監(jiān)督員進行管理，還真正體現(xiàn)了公眾的普遍參與。