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我國的社會保障制度和體系從無到有、從小到大逐步產(chǎn)生、建立、發(fā)展和完善起來。在這個長期的歷史過程中，政府無疑起到了最為至關(guān)重要的作用。中國社會保障制度的功能是保障人民群眾的基本生活、保障社會生產(chǎn)、保障社會安定、促進改革開放、實現(xiàn)共同富裕。隨著社會發(fā)展，社會保障制度也需要不斷改革和完善。為適應(yīng)社會發(fā)展而建立、完善或改革社會保障的研究就成為重要的課題。面對新的歷史時期與社會現(xiàn)狀，政府在社會保障中應(yīng)該承擔何種責任、發(fā)揮什么樣的作用和怎樣更好地發(fā)揮作用，是一個值得深入探討和商榷的重大問題。

一、對社會保障的基本概念的探討

社會保障（SOCIALSECURITY）即國家和社會依法對社會成員基本生活給予保障的社會安全制度。它指的是社會成員因年老、疾病、失業(yè)、傷殘、生育、死亡、災(zāi)害等原因而失去勞動能力或生活遇到障礙時，依法從國家和社會獲得基本生活需求的保障。通常國家依據(jù)法律制定相關(guān)的制度和規(guī)定以保證其社會保障政策的實施。中國的社會保障由社會保險、社會救濟、社會福利和優(yōu)撫安置構(gòu)成。它的根本宗旨是使個人和家庭相信他們的生活水平和生活質(zhì)量會盡可能不因任何社會和經(jīng)濟上的不測事件受很大影響。中國特色的社會保障制度是在個人和家庭遇到難于獨自承擔的風險時提供的社會互濟，這種社會互濟是建立在個人責任的基礎(chǔ)上，即國家在個人遇到較大風險時只能負起有限的責任。中國社會保障制度既要吸取國際經(jīng)驗，又不能照搬外國的模式，要立足于中國的國情。中共中央十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》為中國建立社會保障體系設(shè)計了基本框架?！稕Q定》指出：中國社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障。

二、我國社會保障的歷史與現(xiàn)狀

新中國成立后，政府在大力發(fā)展生產(chǎn)、恢復(fù)國民經(jīng)濟建設(shè)、治理失業(yè)和通貨膨脹的同時，開始了新中國社會保障體系的建設(shè)工作。我國的社會保障制度是從50年代初建立和發(fā)展的，其面對的主要是國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位的職工，部分內(nèi)容還涉及到城鎮(zhèn)居民。1951年政務(wù)院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》（簡稱勞保條例）。條例對保險費的征集及管理和支配、保險項目及標準、保險實施范圍、執(zhí)行和監(jiān)督都進行了明確規(guī)定。條例規(guī)定機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險由財政支付、財政部和人事部管理。1955年國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》等4個文件，國家機關(guān)工作人員的社會保險與企業(yè)職工根據(jù)上述條例享受的大體相同。國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員的醫(yī)療保險制度也是在50年代建立的。此后隨著社會政治經(jīng)濟的發(fā)展，社會保險也有相應(yīng)的完善。到60年代中期，中國已經(jīng)基本建立起適應(yīng)社會主義計劃經(jīng)濟的一套社會保障制度和體系。

社會保障制度的建立與實施，為整個社會經(jīng)濟的正常運行創(chuàng)造了良好的環(huán)境，增加了社會經(jīng)濟的有序性，使國民經(jīng)濟和整個社會有機體得以持續(xù)、穩(wěn)定、均衡、協(xié)調(diào)的發(fā)展。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、保證社會的有序發(fā)展和良性運行，突出表現(xiàn)為社會環(huán)境的和諧及政治局面的安定團結(jié)；

2、保障社會成員的基本生活，減少貧困對公民的威脅；

3、保證勞動力再生產(chǎn)，從而促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展；

在“”期間，社會保障制度受到嚴重干擾和破壞。社會保險工作處于無人管理的狀態(tài)。在“”以后，中國進入了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的新時期。中國的社會保障制度開始恢復(fù)和重建。1978年《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》頒布，對從事危險工作的工人退休條件有所放寬，鼓勵提前退休。到80年代中期，形成了以企業(yè)為主體的社會保障系統(tǒng)。由企業(yè)負責資金的籌集、發(fā)放和管理，屬典型的受益基準制，保障水平較高，其覆蓋面主要是國有企業(yè)。

但是，自改革開放以來，隨著國民經(jīng)濟體制的變化，原有的社會保障制度與建立市場經(jīng)濟體制的要求越來越不適應(yīng)。主要表現(xiàn)在：

1、實施范圍不夠廣泛，不利于勞動力的合理流動和多種所有制經(jīng)濟的共同發(fā)展；

2、層次單一，不能滿足不同經(jīng)濟實體和人群的多層次需求；

3、資金來源單一，致使資金嚴重匱乏，國家財政負擔過重；

4、管理體制不順暢，法制不健全；

5、社會化程度低，影響社會生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效益。

80年代中期，我國社會保障制度改革作為國民經(jīng)濟改革的配套措施提上議事日程，開始進行改革。各地進行了大量的試點，獲得了許多有益的經(jīng)驗，相關(guān)的理論研究和策略探討也為新體制的設(shè)計提供了可貴的意見。1986年《國務(wù)院關(guān)于改革勞動制度四個規(guī)定的通知》把企業(yè)職工養(yǎng)老保險范圍擴大到勞動合同制工人，其費用來源是企業(yè)和個人繳費，1991年全國96%的市縣實行了養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，標志著社會保障制度改革進入了實質(zhì)性階段。根據(jù)黨的十四屆五中全會《建議》，八屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》提出：到20世紀末，基本建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的，資金來源多渠道、保障方式多層次、公平和效率相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一、管理體制集中統(tǒng)一、管理服務(wù)社會化的社會保障體系框架；建立起適用于各類企業(yè)和個體勞動者的、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑使用資金的社會保險制度。黨和政府高度重視社會保障制度的改革，進入90年代以后把在全國建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險和失業(yè)保險制度放在優(yōu)先位置。1991年國務(wù)院了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革的決定》，1993年國務(wù)院了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，1994年國家體改委了《關(guān)于職工醫(yī)療制度改革的試點意見》。

1991年頒布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要》和1996年公布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，都提出了加快社會保障制度改革的任務(wù)，規(guī)定了改革的目標和內(nèi)容。通過對社會保險、社會救濟和社會福利等的改革，我國社會保障制度改革的目標是在20世紀末形成社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障相結(jié)合的多層次的社會保障制度。

三、我國政府在新時期（經(jīng)濟轉(zhuǎn)型）應(yīng)起的作用

我國的社會保障制度改革近20年，出臺的相關(guān)法規(guī)條例無數(shù)，到目前基本上構(gòu)筑了一個以基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷與生育保險、社會救助制度（最低生活保障制度）以及社會福利服務(wù)等為骨架的中國城鎮(zhèn)社會保障體系的雛形，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險也進行了一定程度的探索。然而，從目前的實施情況看，制度實施的效果難盡人意。其中的原因和問題很多，而政府作用的界定和認識不清，無疑構(gòu)成了社會保障制度進一步完善和發(fā)展的瓶頸之一。面對國民經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，我國政府在社會保障中的作用的合理界定是什么？或者政府的合理參與形式是什么？這是我在此節(jié)中將要著重闡述的問題。

大致來講，政府介入社會保障可以分為三種“理想類型”：包辦、主導(dǎo)和不干預(yù)。政府實施全面干預(yù)，從通過稅收融資到建立龐大的行政機構(gòu)以充當直接管理者的角色。不干預(yù)形式是指政府沒有直接出面建立起系統(tǒng)化、正規(guī)化的制度體系，在部分發(fā)展中國家由于各種原因政府不愿或無力承擔起社會保障中的責任。而在西方發(fā)達國家，完全的不參與形式已經(jīng)找不到，在不同的保障項目中政府都或多或少地有所介入。

所謂政府主導(dǎo)型簡單說就介于包辦和不干預(yù)之間的一種方式，政府在社會保障中堅持“有所為，有所不為”的原則。從發(fā)展趨勢上看，各國政府在社會保障中的作用調(diào)整的結(jié)果都是傾向于建立一種政府主導(dǎo)型的社會化的保障制度，即政府不是直接承擔所有的供款和管理等責任，而是作為一個引導(dǎo)者通過調(diào)動企業(yè)、個人、社會等多方面的力量來提供保障；不是完全放棄對社會保障的管理，而是以另一種方式來發(fā)揮政府的作用。

雖然我們還無法對主導(dǎo)型政府參與形式做出準確的描述，但通過考察社會保障改革中政府作用的調(diào)整過程及趨勢可以看出一些基本的特征或是取向。一是堅持在社會救助中承擔主體責任，主張政府救助最困難的人和老年人、殘疾人、兒童等弱勢群體。雖然，目前社會保障改革中有從普遍性到選擇性轉(zhuǎn)變的傾向，但政府不會也不可能放棄這部分責任。即使在自由化程度很高的美國也有很多的人是通過救濟維持基本生活的。三是在社會保障制度的運行中注重效率的發(fā)揮。吸取政府在全權(quán)管理社會保障中出現(xiàn)的機構(gòu)膨脹、效率低下等問題，更多地引入政府、企業(yè)和個人三方代表組成的自治機構(gòu)進行社會化的管理。

最后，需要指出的一點是盡管各個國家都在向政府主導(dǎo)型發(fā)展，但在具體的做法上肯定不會相同，這跟各個國家的歷史文化傳統(tǒng)、社會發(fā)展水平、經(jīng)濟發(fā)展階段、政治體制以及所選擇的社會保障體系有關(guān)，各個國家都在根據(jù)自己的具體國情、社會需要選擇最合適的政府參與形式，并且根據(jù)形式發(fā)展不同而調(diào)整。因此，不宜簡單地評價政府在社會保障中的作用發(fā)揮問題，而應(yīng)該結(jié)合具體情況分析。

總之，我國政府在社會保障中主導(dǎo)作用的發(fā)揮還處于過渡和不斷完善之中，在此只是作一個初步的分析和探討，至于具體的框架結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計與實施，還有待于實踐的進一步探索和學術(shù)界的深入研究。

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