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最早的土地管理法范文第1篇

南海市獨特的以土地為中心的農(nóng)村股份合作制的推行，讓農(nóng)民從中受益，也使集體經(jīng)濟實力憑借土地級差收益的上升得以壯大。但在推進過程中，現(xiàn)行政策和法律也面臨極大挑戰(zhàn)。根據(jù)南海市法院提供的資料，2001年房地產(chǎn)庭受理案件780件，農(nóng)村集體建設非農(nóng)用地案78件，占10％；2002年僅上半年就受理案件110件，涉及這類案件33件，約占30％。農(nóng)村集體建設非農(nóng)用地案件呈急劇上升態(tài)勢。

國家征地制度與農(nóng)村工業(yè)化的沖突

政府征用農(nóng)村集體土地，主要用于基礎設施、工礦建設、城市建設，以及工業(yè)、商業(yè)、文化教育、房地產(chǎn)開發(fā)等建設。南海作為新興的工業(yè)化地區(qū)，在經(jīng)濟建設和推進城市化進程中，離不開大量征用農(nóng)民的土地。現(xiàn)在，農(nóng)民用自己的土地參與工業(yè)化與國家征地制度的矛盾表現(xiàn)為兩個方面。一方面，國家只要搞非農(nóng)建設，就向農(nóng)民征地，而對農(nóng)民的補償極其有限。近幾年，政府更是控制農(nóng)民在本鄉(xiāng)本土推行工業(yè)化，實行工業(yè)區(qū)的集中，使農(nóng)民分享工業(yè)化的好處越來越難。另一方面，發(fā)達地區(qū)的土地級差地租的上升越來越明顯，出租土地的收益越來越大，因此，無論是集體經(jīng)濟組織還是農(nóng)民，都不愿意政府通過征地將集體土地轉(zhuǎn)為國有。因為在農(nóng)民的心目中，土地自有它的份量。南海位于廣州、佛山之間，是珠三角開發(fā)最早的地區(qū)之一，具有得天獨厚的地緣優(yōu)勢，土地級差收益成為財富的重要源泉。那種上個世紀80年代末，農(nóng)民盼望政府征地從而領取城市戶籍的現(xiàn)象早已成為歷史。正如我們在調(diào)查中農(nóng)民普遍反映的：“這地是我們集體的，轉(zhuǎn)為國有，子子孫孫就沒有了。給我5萬、10萬有什么用，資產(chǎn)增值也沒有什么辦法，就等于我們的財產(chǎn)被其他人侵占了！”

此一矛盾，源于現(xiàn)行國家征地制度與農(nóng)民對土地權利觀念的沖突。按照土地法，除了留出部分農(nóng)民自用的土地從事非農(nóng)經(jīng)營以外，當農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地時，都得實行國家征地制度，即將原來的土地集體所有變?yōu)閲?，農(nóng)民在得到跟現(xiàn)行土地農(nóng)作有關的補償后，就喪失了土地的所有權。這種做法既與農(nóng)民對土地的傳統(tǒng)觀念相背離，也使農(nóng)民對現(xiàn)行土地政策和法規(guī)產(chǎn)生懷疑和抵觸。在農(nóng)民的心目中，這塊土地是祖輩留下來的，除了這個社區(qū)的成員以外，其他任何人都是無權享有的；土地農(nóng)用時，政策和法規(guī)所賦予農(nóng)民的土地權利還是比較充分的，既有長期而有保障的土地使用權，也允許農(nóng)民出租，轉(zhuǎn)讓自己所承包的農(nóng)地，但是，當農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用時，農(nóng)民原來在這塊農(nóng)地上所擁有的權利就全部消失了。因此，當國家通過行政的力量將農(nóng)民的土地變?yōu)閲袝r，盡管有法律的強制性規(guī)范，盡管征地補償費過低的狀況已有所改變，但還是難以令農(nóng)民信服。

尊重集體土地所有權，慎用國家征地手段，避免引發(fā)社會問題，這是南海市委、政府和國土部門的共識，而這種共識是在處理無數(shù)起矛盾、沖突、上訪甚至流血事件中取得。1998年南海市按規(guī)劃擴大城市中心板塊，以適應工業(yè)化的布局，必須征用桂城區(qū)2400畝預留工業(yè)用地，這涉及到六個村委會的非農(nóng)建設用地，包括30多家工廠。況且這些村因地處市區(qū)范圍，也只剩下這兩千多畝地。因此，要將這六個村的所剩土地全部征完，征地的難度很大。政府考慮到用提高現(xiàn)金補償?shù)霓k法，也不能解決農(nóng)民的基本生活和就業(yè)問題。經(jīng)過反復征求意見后，研究決定，除給予土地補償、預留征地的15％土地外，市政府還從已經(jīng)掌握了的預留工業(yè)用地中撥出2000畝償還給這六個村，保證了集體組織和農(nóng)民生產(chǎn)、生活不受大的影響，保證了此次征地任務的順利完成。

農(nóng)村土地使用權的法律限制與農(nóng)民的變通之間的較量

《中華人民共和國憲法》第10條第4款規(guī)定：“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”《中華人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地使用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！睆纳鲜鲆?guī)定可以看出，留給農(nóng)民的非農(nóng)集體土地使用權是受各種限制的，是不允許出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃的。

但是，南海的農(nóng)民從辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的實踐中，認定了出租土地是利益最直接，風險最小，也是最為長久的方式。其理由有三：其一，通過合法的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非方式獲得非農(nóng)建設用地，不僅交易成本高，而且風險也極高。對于已經(jīng)具有集體所有權的農(nóng)民來說，肯定不為所取。其二，集體利用自己的土地自辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于集體企業(yè)產(chǎn)權不清，或者缺乏有能力的企業(yè)家，這類企業(yè)已經(jīng)負債累累，當?shù)氐霓r(nóng)民不會再去仿效。其三，集體利用自己的土地與其他人合辦企業(yè)，這種方式也不成功。因為，資金入股的一方通常為大股東，他們控制企業(yè)的經(jīng)營管理，時常會用股東的增資擴股等辦法釋放土地的股份，土地入股方處于企業(yè)控制權的弱勢地位。土地入股方的集體代表又往往容易被“收買”。企業(yè)虧損，股東還要還債。企業(yè)贏利，作為土地入股方又很難得到收益，企業(yè)會有一大堆理由不分紅或者少分紅。因此，集體只得變通方式來經(jīng)營土地，即：他們將土地出租給企業(yè)或者個人，或者由集體組織在土地上建好廠房、倉庫、店鋪等出租。

《中華人民共和國土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設施和公共事業(yè)建設批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！眹鴦赵?992年11月23日頒布的《關于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題意見的通知》中規(guī)定：“集體的土地，必須先行征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓。如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以集體所有的土地資產(chǎn)用入股的方式，與外商聯(lián)辦企業(yè)，須經(jīng)縣級人民政府批準?！边@個“除外”和“入股”本意是為興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村公共事業(yè)開的法律的口子，但是也為農(nóng)民規(guī)避法律、出租土地，找到了變通的途徑。

集體非農(nóng)用土地使用權流轉(zhuǎn)主要有以下特點：流轉(zhuǎn)土地的，申報內(nèi)容與實際使用情況往往不一致。比如，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)容易得到批準，那么許多非農(nóng)用地申請報建報告都以此為內(nèi)容，而實際上可以辦成商場、店鋪、酒樓等出租。流轉(zhuǎn)土地的申請用地者和拆建者往往不是實際建設使用者。流轉(zhuǎn)土地一般是由村或管理區(qū)經(jīng)濟組織提出用地申請，辦理拆建手續(xù)，由承租方出資組織施工建設，土地使用權證有的辦到出租方名下，有的辦到申辦企業(yè)的名下。承租方取得土地使用權的依據(jù)是一紙租賃合同或承包合同。行政部門很難發(fā)現(xiàn)其中秘密。集體組織與投資人私下訂立的合同與他們表面的合作、合資合同往往不一致。背后的合同基本是土地、廠房等租賃合同，常見的有《土地使用權租賃合同》、《土地買賣合同》、《土地轉(zhuǎn)讓合同》等，合同雙方對土地的租賃期限、租金、付款方式、違約懲罰等，都有明確的規(guī)定。合同期限一般較長，少則3至5年，多則20年、50年，有的甚至寫明永久使用權。租金有分期給付的，也有一次性給付的。

為了防范因企業(yè)經(jīng)營不佳導致的集體土地利益受損，集體組織采用了一些“土辦法”來應對。為防止出現(xiàn)企業(yè)不交或者拖欠租金，一種辦法是，在將土地租給企業(yè)之前，先向它收取若干年的土地租金，有的村甚至將20年的租金都給收取了。這樣，企業(yè)即便變卦，集體也不用為收不到土地租金而擔心了；另一種做法更為極端，就是當企業(yè)拖欠租金時，集體組織以斷水斷電等來逼企業(yè)“就范”。這些辦法盡管能在一定程度上保得集體之利，但從長遠來看，則不利于當?shù)毓I(yè)化的推進，因為采取收多年租金的辦法，加大了企業(yè)創(chuàng)辦時的成本；斷電、斷水的辦法則會惡化當?shù)氐钠髽I(yè)經(jīng)營環(huán)境，逼使企業(yè)外遷和阻礙新企業(yè)的進入。

執(zhí)法公正與現(xiàn)實公平的矛盾

在變通也不能保證集體利益的情況下，集體只得求助法律來解決。從南海市法院提供的判案來看，當農(nóng)民因糾紛走上法庭時，都會出現(xiàn)讓他們難以接受的法律結果。出租土地和物業(yè)大體有三種方式。其一，純粹由集體組織向企業(yè)或個人出租土地，由對方在該土地上建造廠房的，由于原告村集體組織將農(nóng)村集體所有的土地出租用于非農(nóng)建設，違反了法律的強制性規(guī)定，法院判原、被告土地承租方所簽訂的《土地租賃合同》是無效合同，要求當事人將因合同所取得的財產(chǎn)予以返還。其結果，作為土地出租方不僅得不到原合同中規(guī)定的土地租金，還要將已經(jīng)收取被告的租金退還承租方。其二，由集體組織向企業(yè)或個人提供廠房等，但集體組織所出租的物業(yè)沒有辦理非農(nóng)的專用手續(xù)的，法院的判決對農(nóng)民也不利。因為根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地非經(jīng)批準不得改變土地用途，而房屋出租必須取得合法的產(chǎn)權，在此類案例中，由于集體組織擅自將農(nóng)業(yè)用地改為工業(yè)用地，其所出租的廠房又沒有取得房屋所有權證，甚至沒有辦理報建手續(xù)，為此，法院也只能判決雙方簽訂的《承包廠房場地合同》無效。雙方因無效合同所取得的財產(chǎn)，都應返還。其三，名義上由集體組織向企業(yè)或個人提供廠房，實際上集體組織只出租土地，由企業(yè)或個人在所承租的土地上出資蓋廠房的，法院也同樣判定租賃合同為無效合同，農(nóng)民無法得到出租土地的租金。

集體組織出租非農(nóng)用地也是違法行為，此類土地租賃合同當然是無效合同。這種合同是屬于我國合同法第52條規(guī)定的以合法形式掩蓋非法目的的合同。合同在內(nèi)容上和形式上違反了法律和行政訴訟法規(guī)，因而不具有法律效力。由于合同雙方均出于故意過錯，故合同從一開始就是絕對無效。其判決結果就唯有：將土地使用權還給集體，土地租金返還交租者。如果實際已經(jīng)使用土地，建了建筑物，后果就嚴重了。法律規(guī)定，合同無效，土地返回所有者，但他不能取得建筑物的所有權。盡管建筑物是以土地所有權人的名義合法報建，但是承租商為出資建筑方的，返還時，集體還要以建筑物和附著物的現(xiàn)值，返還不當?shù)美?，將建筑物的投資返還給投資人，出租土地和廠房的投資風險轉(zhuǎn)嫁給了集體。正因為法律不保護集體非農(nóng)用地租賃行為，就讓一些壞人在承租集體土地和物業(yè)的過程中鉆了法律的空子，坑害了農(nóng)民和集體，自己則謀取了非法利益。有些企業(yè)如果經(jīng)營不下去了，就。有些企業(yè)是在合同期滿之前，向法院。比如合同是10年期限，到期后其地上建筑物得無償歸集體，于是他們會在到了7～8年時，有意不交租金以引起，在法院認定合同無效后，集體還得向他們返回建筑物的價值，他們反而能從集體拿回投資。目前在廣東，從省到地市到縣市級法院，都這樣處理。這種結果對集體來說簡直無法接受，法院的領導對此很苦惱，他們反映在處理這類案子時壓力太大，村民要示威。村民說，我們老老實實的，人家鉆空子。罵法院不是保護好人，是保護鉆法律空子的人。

判案人員的執(zhí)法是公正的，地產(chǎn)庭的負責同志告訴我們，有些案子他們是違心判下去的，集體和農(nóng)民肯定是不接受的。這種社會現(xiàn)象違反了法律的公平原則，保護了壞人，如此眾多的能讓壞人鉆空子的案情頻繁出現(xiàn)難道就不應該找找法律本身不適應社會經(jīng)濟發(fā)展的問題了嗎？也就是說，在現(xiàn)行法律下，地方政府所作出的變通，無論多么符合當?shù)貙嶋H，也無論它能給集體和農(nóng)民帶來多大福利，這種做法都無法繞開現(xiàn)行法律的約束。因為現(xiàn)行的《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《民法通則》，出于保護耕地的目的，對集體土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設用地卡得死死的，而且對土地的出租設定了更為嚴格的限制?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定，國有土地，農(nóng)民集體土地可以給單位和個人使用?！掇r(nóng)業(yè)法》第4條規(guī)定，國有土地和集體土地可以依法轉(zhuǎn)讓。集體土地可以依法轉(zhuǎn)讓給單位或個人使用。但是，《土地法》第63條和《民法通則》第83條，卻又明確集體土地不能出租、轉(zhuǎn)讓與出讓。也就是說，按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民要將集體的土地這篇文章做活是不可能的。

完善有關農(nóng)村集體非農(nóng)用地法律是當務之急

南海在土地使用上所反映出的現(xiàn)實與法律的沖突，表明目前法律的規(guī)定已明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實。不允許集體土地在轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地以后的出租、轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定已嚴重制約經(jīng)濟發(fā)展。

具體而言，第一，將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有，不利于農(nóng)村的工業(yè)化和城市化。按照現(xiàn)行政策規(guī)定，這兩種性質(zhì)的土地在參與工業(yè)化時，土地的價格差別太大。如果是農(nóng)民自己將集體土地非農(nóng)化，其主要支出集中在搞填土等基礎設施建設，即使加上購買異地土地農(nóng)轉(zhuǎn)非指標，一畝地的費用也就幾萬元。而如果是變成國有土地，就是一般工業(yè)用地辦出讓手續(xù)，其費用起碼也要15萬元。對企業(yè)來講，地價如此高昂，是難以承受的，地方利用土地招商引資以發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的愿意也只能落空。

第二，現(xiàn)行的法律法規(guī)鼓勵的是讓集體以自用的土地來辦企業(yè)。據(jù)我們了解，在浙江溫州等地，廣東的南海、順德、東莞等地，凡是私營企業(yè)發(fā)達的地方，集體出租土地現(xiàn)象就較為普遍。集體組織已經(jīng)不會再去辦企業(yè)了。他們出租土地，為一批批民營企業(yè)的不斷壯大提供了條件。我們的法律已經(jīng)嚴重滯后于沿海發(fā)達地區(qū)的土地利用現(xiàn)狀，甚至違反了制定法律條款的初衷。

第三，現(xiàn)行的土地法規(guī)在制定時，沒有考慮到近幾年大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的實際情況。企業(yè)改制后的土地使用者已不是本集體組織，他們要么向農(nóng)村集體組織交納土地租金，但法律不答應；要么通過國有出讓獲得土地使用，但成本太高。這是一個兩難的困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后土地問題已對現(xiàn)行法律、法規(guī)的修正形成倒逼之勢。

第四，無論是將土地轉(zhuǎn)為國有，還是集體利用自己的土地自辦企業(yè)，都無法保障土地非農(nóng)化以后農(nóng)民的土地權益。在廣東這類土地級差收益十分顯著，農(nóng)民已經(jīng)覺醒了。有的地區(qū)，單靠國家強制的辦法以使農(nóng)民失去土地的做法已很難行得通。如果沒有機制來保障土地非農(nóng)化后農(nóng)民對土地級差收益的分享，其后患無窮。

最早的土地管理法范文第2篇

【關鍵詞】森林；涉林案件；森林保護

廣義森林,包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物。森林是人類最早的家,衣食住行都源于此,后來祖先們搬出森林,但仍仰賴森林提供生活所需,森林與人類從很久遠的年代開始,已成為密不可分的部分。然而,由于人們對森林木材資源的大量消耗與破壞,地球上的森林面積在逐年變小,引起了多方面的環(huán)境問題,例如干旱少雨、氣候變暖、水土流失、沙塵暴和空氣污染加重等。因此,森林對環(huán)境和生態(tài)的價值遠遠高出了它提供木材的價值。

1．森林的重要性

1.1森林是天然的制氧工廠

氧氣是人類維持生命的基本條件,文獻記載,一個人要生存,每天需吸入0.8kg氧氣,排出0.9kg二氧化碳。據(jù)研究測定,樹木每吸收44g的二氧化碳,就能排放出32g氧氣;樹木的葉子通過光合作用產(chǎn)生的葡萄糖,1g就能消耗2500L空氣中所含有的全部二氧化碳。而10m2的森林或25m2的草地就能把一個人呼吸出的二氧化碳全部吸收,供給所需氧氣。就全球來說,森林綠地每年為人類處理近千億噸二氧化碳,為空氣提供60%的凈潔氧氣。

1.2森林是空氣的凈化物

隨著工礦企業(yè)的發(fā)展以及人類生活用礦物燃料的劇增,受污染的空氣也開始威脅人類健康,其中二氧化硫就是分布較廣、危害較大的有害氣體。據(jù)測定,森林中空氣的二氧化硫要比空曠地少15%～50%。若是在高溫高濕的夏季,隨著林木生理活動的旺盛,森林吸收二氧化硫的速度還會加快。相對濕度在85%以上,森林吸收二氧化硫的速度是相對濕度15%的5～10倍。

1.3森林有自然防疫作用

樹木能分泌出殺傷力很強的殺菌素,能殺死空氣中的病菌和微生物,對人類具有保健作用。有人曾對不同環(huán)境每1m3空氣中含菌量作過測定:在人群流動的公園為1000個,街道鬧市區(qū)為3～4萬個,而在林區(qū)僅有55個。此外,樹木分泌出的殺菌素數(shù)量也是相當可觀的。例如,1hm2檜柏林每天能分泌出30kg殺菌素,可殺死白喉、結核、痢疾等病菌。

1.4森林是天然的消聲器

噪聲對人類的危害隨著公共交通運輸業(yè)的發(fā)展日趨嚴重,城鎮(zhèn)尤為突出。實驗測得,公園或片林可降低噪聲5～40dB,比離聲源同距離的空曠地自然衰減效果多5～25dB;汽車高音喇叭在穿過40m寬的草坪、灌木、喬木組成的多層次林帶,噪聲可以消減10～20dB,比空曠地的自然衰減效果多4～8dB。

1.5森林具有防止風沙、減輕洪災、涵養(yǎng)水源和保持水土的作用

由于森林樹干、枝葉的阻擋和摩擦消耗,進入林區(qū)的風速會明顯減弱。據(jù)資料介紹,夏季濃密樹冠可減弱風速,最多可減少50%,人類便利用森林的這一功能造林治沙。另外,樹冠對雨水有截流作用,能減少雨水對地面的沖擊力,保持水土。據(jù)計算,林冠能截流10%～20%的降水,其中大部分蒸發(fā)到大氣中,余下的降落到地面或沿樹干滲透到土壤中成為地下水。所以一片森林就是一座水庫。

2.森林遭受破壞現(xiàn)狀

森林如此之重要,然而人類卻在悄然不覺中蠶蝕著這一片又一片的綠色屏障。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織統(tǒng)計,地球上幾乎1min就有超過20hm2的森林被毀掉,1950～1985年,短短的30多年時間,全球的森林面積減少了1/2。

多年來,為了保護珍貴的森林資源,我國建立了嚴密的森林資源管理監(jiān)督機構,組織開展了各類不同程度的打擊破壞森林資源和侵占林地專項行動,雖取得了一定成效,但由于諸多因素影響,我國林政案件的發(fā)生仍舊呈上升趨勢,違法征占用林地行為屢禁不止,林地流失狀況依然嚴重,林地保護管理形勢嚴峻。據(jù)統(tǒng)計,2007年上半年,全國共發(fā)生林政案件20.95萬起,其中違法運輸木材案件占60%;共查處林政案件20.75萬起,查處率為99.02%。與2006年同期相比,2007年上半年林政案件總數(shù)增加3.4%,非法收購經(jīng)營加工木材案件增加21.6%,違法征占用林地案件增加12.3%,違法運輸木材案件增加5.5%,盜伐濫伐林木案件基本持平。2007年上半年,因林政案件造成林木損失21.7萬立方米,其中,48.7%因盜伐濫伐林木案件造成。另外,森林火災對森林造成的破壞尤其嚴重。

近年來,全國發(fā)生的多起森林破壞大案,都是無以用簡單的數(shù)據(jù)來比擬的。因此,如何更好的保護森林資源,成為迫在眉睫,且亟待解決的重要問題。

3.森林保護對策

3.1通過有關職能部門,普及《森林法》等有關法規(guī)及有關環(huán)保知識

各級人民政府應當采取多種形式宣傳森林法律、法規(guī),增強公民的綠化意識,利用多種形式,深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組和山區(qū)農(nóng)戶等基層,進行當?shù)剞r(nóng)民及全社會的環(huán)保意識教育。充實基層林業(yè)管理隊伍,保證經(jīng)費等物質(zhì)支持及時到位,并賦予其一定的行政執(zhí)法權,以便及時、有效地制止亂砍濫伐林木等違法犯罪行為。

3.2結合檢察機關,開展國家機關工作人員瀆職犯罪預防工作

深入到涉林案件中多發(fā)、易發(fā)瀆職犯罪的地方或部門,加強國家森林法規(guī)和刑法關于瀆職犯罪有關規(guī)定的宣傳教育,增強有關主管領導和工作人員按照職責要求嚴格依法行政的觀念,以達到從源頭上預防此類瀆職犯罪的目的。

3.3加大林政執(zhí)法隊伍建設,理順林業(yè)管理體制

結合大力查辦涉林案件中發(fā)生的瀆職犯罪案件,或結合案例以案釋法,提高有關人員執(zhí)法水平,促使其依法行政,文明行政;或指出其隊伍建設管理上的漏洞和不足,達到更有效地管理森林資源、打擊涉林違法犯罪的目的。

3.4總結以往查辦林業(yè)主管領導和林業(yè)工作人員瀆職犯罪的有效經(jīng)驗和手段,加強執(zhí)法監(jiān)督

根據(jù)林業(yè)犯罪的特點和規(guī)律,對林業(yè)執(zhí)法過程中暴露出的職務犯罪行為,堅決予以打擊。通過再查辦一批有震動、有影響的瀆職犯罪案件,促進林業(yè)工作人員嚴格執(zhí)法,以便有效、及時地打擊破壞林業(yè)資源行為。

3.5嚴格實行責任追究制度

把森林資源保護納入目標管理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管領導為主要責任人。指派專門執(zhí)法人員對采伐地點、木材市場、木材經(jīng)營加工點等處加強監(jiān)管,整頓流通秩序。加強野外火源管理,嚴格用火審批制度。加強森林病蟲害防治工作,強化植物檢疫。加強對珍貴野生動物、珍稀野生植物、名木古樹的保護工作。對在監(jiān)管中涉嫌、、的執(zhí)法人員,由司法部門依法追究刑事責任。

3.6建議土地管理部門嚴格依森林法、土地管理法的規(guī)定辦理林地征占用手續(xù)

保證在日常工作過程中照章辦事,不越權,不違規(guī),在嚴格執(zhí)行征、占用林地審批制度后再依法辦理土地審批手續(xù),切實加強管理,堅決制止隨意侵占、破壞林地的行為?！科]

【參考文獻】

［1］李智勇.中國森林生態(tài)史引論[M].北京:科學出版社,2007.

最早的土地管理法范文第3篇

「關鍵詞：集體土地所有權　合有權　公有制

改革和完善我國集體土地所有權制度已備受學界重視。筆者認為，淵源于日耳曼法并在普通法世界的法治沃土上改良發(fā)展、團體主義色彩極強的合有權制度與我國集體土地所有權制度有很多相似之點。它在確保堅持社會主義公有制前提下，使我國集體土地產(chǎn)權關系進一步明晰化：農(nóng)民真正擁有集體土地所有權，享受所有者利益，以集體土地所有人一份子的身份獲得最低社會福利保障，從而實現(xiàn)社會公平。借鑒普通法合有權制度對我國集體土地所有權制度進行合理再造，是完善我國集體土地所有權制度之必然選擇。

一、 普通法合有權制度及其法律特征

在普通法上，存在著兩種共有形式：即合有（JointTenancy）與共有（TenancyInCommon）。其中，共有相當于我們的按份共有（Miteigentum），而“合有則是普通法所特有的所有權形式”。它系指數(shù)人平等的、永不分割的對不動產(chǎn)整體所享有的所有權，其中若有合有人死亡，其權利便喪失并自然地添加于其他合有人的一種共有權制度。由于“全部土地所有權都直接或間接源于王權這種觀點在英格蘭很早就被接受”，“甚至現(xiàn)在英國的土地法也基于這種推論，即認為英國的全部土地歸國王所有，公民只擁有使用一塊特定土地的有限權利”。所以，在談及土地時，合有與共有“則使用聯(lián)合租佃和按份租佃這樣的術語，但這是用來指自由保有地產(chǎn)所有人，與租賃法毫不相干?！笨梢姡瑥挠恋禺a(chǎn)權的歷史發(fā)展及其本身特征考察，英國財產(chǎn)法中的“TointTenancy”和“TenancyInCommon”實為英國土地所有權之兩種特殊形式：合有與共有（即按份共有）。因此，國內(nèi)譯者將其分別譯為“共同租佃”和“按份租佃”張屬字面上直譯，如上文。而將其分別譯為“合有”與“共有”，便是英國土地產(chǎn)權之共有權制度的應有之義。所以說，合有是普通法所特有的所有權形式。

普通法上的合有是由日耳曼法的總有與合有融合演化而來，日耳曼法的共有存在三種形式：即總有（Gesamteigentum）、合有（EigentumZurGesamtenHand亦稱合手的共有，或總手的共有）及共有（Miteigentum亦稱分別共有）。這三種共有形式，一方面，融入羅馬法并為羅馬法所承受：因日耳曼法為團體主義之法制，而羅馬法為個人主義之法制，所以，經(jīng)羅馬法繼受后，其中，“總有團體轉(zhuǎn)化為法人，總有權成為法人之單獨所有權”：“合有為羅馬法共有之觀念所修正”，“成為共同共有之形態(tài)”；分別共有則并入羅馬法所固有的共有形態(tài)之中。另一方面，因11世紀諾曼人入侵不列顛，將日耳曼法中這一團體主義色彩極濃的共有思想帶入普通法世界并走上其獨立發(fā)展之道路，即將其中總有與合有融合改造發(fā)展成普通法的特有的共有形式-合有（JointTenan cy），而分別共有（Mitergutum）則成為普通法中的共有（TenancyInCommon）。從而最終成為其傳統(tǒng)之一。隨著歐洲大陸王權被削弱，因而缺乏一個穩(wěn)定而強有力的中央集權，團體主義便分崩離析；可是王權的作用在英國卻得到加強，致使這種在歐洲大陸發(fā)展起來的日耳曼法之共有形式在歐陸本土未能得到很好的保存，卻在英國普通法傳統(tǒng)中得到發(fā)揚光大。所以，有人直言，“英美普通法屬于日耳曼法”，是“相對地比較最純的日耳曼法現(xiàn)代版?！?/p>

在英國，關于合有法制之歷史可追溯到中世紀的所謂概念主義。1066年諾曼底征服英格蘭后，遂將大量的土地交給有錢人（所謂的承租人），條件是他們必須提供一定人數(shù)的騎士每年服役40天。然后，作為封建領主的承租人將土地交給那些騎士（所謂的佃戶）并以他們的名義保有該土地。騎士們作為合有人對土地享有合有權-在英國法中創(chuàng)造了一個抽象的概念：即地產(chǎn)（TheEstate）權。法律力圖使地產(chǎn)權在數(shù)人共享的情況下永不分割，完整無缺，以維護封建義務?！坝谑蔷蛣?chuàng)立了一個假設：合有-即生存合有人的聯(lián)合所有權。它始終保持整個地產(chǎn)為生存的合有人享有，不因繼承、轉(zhuǎn)讓等而被分割。其突出特征就是在合有中生者對死者名下的地產(chǎn)享有權利?！彼袡嗟倪@種形式使人想起法國的養(yǎng)老儲金會，任何人不得繼承死去的合有人，權利永遠屬于還生存著的人。

直到亨利八世才通過法令強制地產(chǎn)予以分割。但隨著封建制度的衰微，合有扮演了一個新的角色，即藉以創(chuàng)設用益權制度，它同樣維護生者對死者名下地產(chǎn)的權利亦即生存者權（Survivor ship）。具有諷刺意味的是，法律創(chuàng)設合有權制度的初衷是用來維護封建義務，在用益權制度中卻成了逃避封建義務的手段。地產(chǎn)權人為受益人（BeneficialOwner）利益把地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給數(shù)個受托人（LegalOwners）合有，倘有受托人死亡，其權利便喪失并自然地添加給其他受托人，其義務也因死亡不發(fā)生繼承而消失，從而使受益人得以逃脫繁重的封建義務。隨后，這種合有權制度設計亦為現(xiàn)代信托制度所繼受和發(fā)展。在美國所有的州信托法中，受托管理人還是像古老的用益權制度中的受托人一樣，被假定為合有人而享有權利。若數(shù)個受托管理人中某個人死亡，其權益不會因其死亡而轉(zhuǎn)移到他的繼承人手中，而是自動地授予給活著的人。如果將數(shù)個受托人視作一個委員會，所發(fā)生的一切就是委員會中一個成員消失了，而其他人則繼續(xù)進行下去，就像他依然存在一樣。

總之，“這一古老的合有權制度歷經(jīng)了封建社會，及隨后的商業(yè)、工業(yè)和社會革命。因此，沒有理由認為它的存在和發(fā)展會受到隨之而來的技術革命的威脅。這種驚人的法律穩(wěn)定性表明：合有權制度，至少其維護生存者權的根本特征能夠滿足某些永久的社會需要。”

關于合有權制度的基本法理，最早見于十五世紀托馬斯。利特爾頓的《論保有》。它是關于英國法律的最早的印刷本，系用法語寫成。因為諾曼征服后的數(shù)個世紀法官們依然一如既往地使用法文法律術語（LawFrench）。20世紀前期的判例則通常是根據(jù)愛德華?？瓶说?7世紀評論。而今天法官解決有關合有的爭議則大都參照寫于18世紀中期的布萊克斯通的《英國法律評論》中關于合有的四同原則：即同一時間、共同占有、相同權利、相同利益?？v覽歷史上各家之基本法理，合有權制度與其他共有權形式相比較具有如下法律特征：

第一，權利之平等性與統(tǒng)一性。合有是各合有人平等地、不分份額地對全部財產(chǎn)享有的所有權形式，它只存在一個權屬，具有平等性與統(tǒng)一性。此點區(qū)別羅馬法的分別共有：系指各共有人按其應有份額對共有財產(chǎn)享有的所有權，其每一份額上都存在一個單獨的所有權，各共有人得自由處分，隨時請求分割出其應有之份額，具有差別性與獨立性。

第二，客體之永不分割性，合有是在財產(chǎn)共有中生者對死者名下之合有財產(chǎn)享有權利的一種生存者權。合有財產(chǎn)不因合有成員脫退而被處分，也不因合有成員死亡而被繼承，它永遠屬于具有成員身份之生存成員，而具永不分割之特性。此為合有最顯著之特征。該點區(qū)別于羅馬法之公同共有。雖公同共有亦系數(shù)人基于公同關系而平等地、不分份額地對財產(chǎn)之全部享有權利，且公同關系解散之時得處分、繼承或請求分割共有之財產(chǎn)。不具永不分割之特性。

第三，權利之完全性。合有系其成員享有管理、處分、使用、收益合有物之完全所有權，合有人作為所有者，得按“平等自愿，民主議決”之原則，通過參與合有共同意志而協(xié)力行使管理處分之支配權；同時亦得通過參與如土地租金等收益之分配、利用公共設施、享有公共福利等實現(xiàn)所有權意義的受益權。此點屬與總有之本質(zhì)區(qū)別?？傆邢邓袡嘀|(zhì)的分割。其管理處分之支配權為總有團體組織所專有，總有成員不得享有，更不具所有權意義上之受益權，總有成員僅享有使用、收益之利用權。即享有所有權權能之一部，稱為利用所有權（Nutzungseigentum）。總有須團體組織之上級所有權與其成員之下級所有權即利用所有權相結合，始成為一個完全之所有權。

第四，權利之自由開放性。合有得就其使用、收益權能設立他物權，該他物權既為合有成員享有與行使，亦得自由讓與他人享有與行使。具有自由性與開放性，此點亦區(qū)別于總有?？傆兄褂谩⑹找鏅嗄茼毞峙浣o有成員身份之總有成員享有，并因其身份之得喪而得喪?！安坏秒x開其身份而就其權能為繼承讓與或處分”。極具團體之封閉性。第五，權利行使之民主性。合有財產(chǎn)之管理處分系各總有成員自身共同協(xié)力為之。具有民主性。此點區(qū)別于總有之極權性。總有財產(chǎn)之管理處分屬團體組織所專有，其各總有成員不得為之?？傆谐蓡T僅有利用之權能。故左慕（Sohm）氏謂總有為管理組織體（Uerwal tungsorganisation）；合有為管理共同體（Verwaltungsgemeinschaft），以示二者之區(qū)別焉。

合有這一淵源極深的所有權制度，走過了漫長的封建社會，歷經(jīng)了商業(yè)、工商、與社會革命的洗禮，不僅在當時促進了社會經(jīng)濟的發(fā)展和穩(wěn)定，而且在隨后的歷次變革中展現(xiàn)出其極強之適應性與生命力。它以其上述獨具之特征區(qū)別于其他共有權形式，并昭明其對我國集體農(nóng)業(yè)所有權制度之完善可資借鑒之功能。合有權主體之平等性、客體之永不分割性、內(nèi)容之完全性與自由開放性及權利行使之民主性，特別是其始終維護生存者權利的功能，使我國集體所有權制度能在確保社會主義公有制的前提下真正落實農(nóng)民作為所有者的權利，促進土地資源自由流轉(zhuǎn)，真正實現(xiàn)土地所有與利用兼顧效率與公平之價值目標。

隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟的確立，我國集體土地所有權制度的固有缺陷日益顯化，學界對其改革與完善見解頗多，其中日耳曼法的總有，因其最具團體主義之色彩，在政治上較易切合集體所有制的要求，因而成為改革的重要思路之一，《物權法草案》亦謂我國集體土地所有權“系參考民法上的總有”理論。但對傳統(tǒng)文化上總有權制度的性質(zhì)與功能之檢討及對普通法上合有權制度之探究則鮮為學界同仁重視。

二、 借鑒普通法合有權制度完善我國集體土地所有權制度的合理性

關于集體土地所有權的性質(zhì)，近年來，我國法學界存在諸種不同之看法，其中具有代表性的觀點有三種：其一認為，我國的集體所有權是一種新型的總有，集體成員對集體財產(chǎn)（土地）享有占有、使用和收益權，并且依法按照平等、自然的原則來行使對集體土地的所有權；其二認為，集體土地所有權是一種由“集體經(jīng)濟組織”享有的單獨所有權；其三認為，集體所有權是“個人化與法人化的契合”，集體財產(chǎn)（土地）應為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產(chǎn)享有股權或社員權。

上述諸說雖都揭示了集體土地所有權某一面之特征，但從集體土地所有權之本質(zhì)、功能及現(xiàn)行立法、改革方向等多方面考慮，則皆難免失之偏頗。

其一，總有系指在日耳曼之農(nóng)村公社土地所有制中，將土地之使用、收益權分配給各家庭，而管理、處分權則屬公社的一種分割所有權形態(tài)。這與我國現(xiàn)行集體土地制度極具相似之處。這種分割所有權形態(tài)，其內(nèi)容為質(zhì)的分割，即管理、處分權屬總有團體組織，而各總有成員則僅享有利用、收益權，稱利用所有權。成員無所有權層面上的管理、處分之支配權，也無所有權意義上的受益權。同時，各總有成員之使用、收益權與其成員身份有密接關系，因其身份之得喪而得喪，不得離開其身份而就其權能為繼承讓與或處分。因而有極強之團體封閉性。而且總有之管理、處分權專屬其組織，團員僅有利用所有權而無管理、處分之支配權，具有極權性。此種觀念因違反羅馬法所有權之本質(zhì)，經(jīng)羅馬法繼受后遂改依羅馬法之理念予以整理。至近世后總有則幾已斂跡。持總有觀點者僅窺其最強團體主義色彩，政治上易切合集體所有制要求之表象，而未能深究其低級、落后致與現(xiàn)代市場經(jīng)濟機制要求格格不入之實質(zhì)。倘若改革和完善我國集體土地所有權制度參考民法上“總有”理論，則必然進一步造成所有權虛置，真正所有者無所有權，不利使農(nóng)民以所有人一份子之身份從所有者利益中獲得最低社會福利保障以實現(xiàn)社會公平；也必然造成農(nóng)業(yè)封閉式經(jīng)營，土地用益權不能有償使用、自由流轉(zhuǎn)，不利土地資源優(yōu)化配置以促進土地之使用效率。同時極易助長政府組織侵權、干部專權，不利權利之民主行使。這既不符合該主張者之初衷，亦不符合集體土地所有制之改革方向。

其二，集體土地所有權屬集體經(jīng)濟組織之單獨所有權觀點，既與我國現(xiàn)行立法不符，也與農(nóng)村現(xiàn)實和改革目標相悖。我國現(xiàn)行憲法、民法通則、土地管理法和農(nóng)業(yè)法均明文規(guī)定我國集體土地所有權的法定主體為“農(nóng)民集體”，如1998年新出臺的《土地管理法》第8條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有?！钡谑畻l規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理。”從規(guī)定中可以看出，我國農(nóng)村集體土地所有權是一定社區(qū)范圍內(nèi)全體農(nóng)民集體成員直接享有的所有權。而集體經(jīng)濟組織只是代行經(jīng)營、管理權并不享有單獨的所有權。事實上，一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組的社區(qū)內(nèi)，相對應的農(nóng)民集體只能有一個，而集體經(jīng)濟組織則無此對應關系，一個“農(nóng)民集體”可以有多個集體經(jīng)濟組織，一個集體經(jīng)濟也可能涵蓋多個“農(nóng)民集體”。況且政社合一體制消失后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織名存實亡，實際行使所有權的主體就變成了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府；同時，依《憲法》第110條規(guī)定，村民委員會是基層群眾性自治組織屬準行政組織，如以集體經(jīng)濟組織為集體土地所有權主體，就必然造成行政管理權與所有權相混，政經(jīng)不分，導致公權干預私權。正是基于這種認識上的偏差，才使鄉(xiāng)、村組織乃至鄉(xiāng)、村干部小團體利用行政權力攫取土地利益，侵犯農(nóng)民所有者權益之現(xiàn)象屢見不鮮。這便造成了組織專橫、干部專權，而真正的主體-農(nóng)民之集體所有權卻形同虛設，只不過是一種“法律幻想”而已。從而使本應由集體土地所有權承擔的社會保障功能就落到了土地用益權上，這既不利社會公平，亦無助土地利用效率之實現(xiàn)。

其三，將農(nóng)村集體土地所有權確立為集體組織法人單獨所有權則與集體土地所有權的本質(zhì)不一致。農(nóng)村集體土地所有權是農(nóng)民以集體成員身份共同平等享有之所有權，其目的在于為農(nóng)民提供社會保障。而法人所有權主體之法人成員則非依成員身份，而是以持股財產(chǎn)享有權利，其行使表決權非依一人一票、權利平等之原則，而是依一股一票原則行使，最終必然導致權利由大股東操縱。同時，若將集體土地所有權確定為集體組織法人單獨所有權，則農(nóng)民集體成員和這個法人之間沒有類似股權之聯(lián)結性權利，遂無從對法人進行控制，極易導致法人專橫，侵犯農(nóng)民作為所有者之權益。

筆者認為，惟普通法之合有權制度與我國集體土地所有權制度具有內(nèi)在的一致性，是完善我國集體土地所有權制度的理想模式。其權利主體之平等性與民主性，可使農(nóng)民集體成員在平等、民主的基礎上形成集體共同意志，從而全體協(xié)力行使所有者權利，避免集體組織以行政管理權代替所有權，攫取所有者利益，侵犯農(nóng)民作為所有者的權利及組織專橫、干部專權的現(xiàn)象發(fā)生；其權利客體之統(tǒng)一性與永不分割性，便保證了集體土地不致落入私人之手，導致私有化之產(chǎn)生，即使農(nóng)民集體之成員全部脫退或死亡，集體土地亦轉(zhuǎn)給其他社區(qū)或收歸國有。這就確保維護了集體公有制之鞏固和發(fā)展。權利內(nèi)容之完全性則使農(nóng)民真正享有所有者權益即所有權意義上的受益權。讓農(nóng)民能以集體所有人一份子的身份從土地有償使用，自由流轉(zhuǎn)，促使土地資源優(yōu)化配置，充分發(fā)揮土地之利用效率。

三、 塑造我國社會主義新型的合有權制度的基本思路

社會主義新型的合有權制度系指一定社區(qū)范圍內(nèi)有農(nóng)村戶籍的全體現(xiàn)存成員對集體土地依法共同享有的全面支配的權利。這種新型的合有權（下稱合有權）是在充分借鑒和吸收普通法上合有權制度的精神內(nèi)核和合理表征并結合我國農(nóng)村的歷史、現(xiàn)狀、人文、政治諸要素的情況下，對完善我國集體土地所有權制度所進行的理性重構，其制度設計之基本思路如下：

1 合有權的主體是一定社區(qū)范圍內(nèi)有農(nóng)村戶籍的全體現(xiàn)存成員。

其一，一定社區(qū)范圍內(nèi)的全體成員，根據(jù)現(xiàn)行立法系指鄉(xiāng)、村、村民小組三級農(nóng)民集體。它們之間存在著包含關系。這種立法上的缺陷，正是造成現(xiàn)實中集體土地所有權主權虛位、行政侵權、農(nóng)民無權之根源。從歷史與現(xiàn)狀予以考察，一定社區(qū)范圍的全體成員應以村民小組為原則，村為例外予以明確界定。即集體土地所有權原則上歸村民小組農(nóng)民集體享有；如村民小組的土地界限已打破，已統(tǒng)一歸村所有的，其所有權可由村民集體享有，亦可經(jīng)2/3村民成員同意確定歸村民小組農(nóng)民集體享有；原歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地則收歸國家所有，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代表國家統(tǒng)一行使所有權。

其二，一定社區(qū)范圍內(nèi)的全體成員系屬有農(nóng)村戶籍的現(xiàn)存人員。首先，社區(qū)農(nóng)民集體成員資格須與其戶籍相聯(lián)系，因為社區(qū)居民還包括城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口及本社區(qū)農(nóng)民集體以外的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。其次，集體土地所有權只能由社區(qū)農(nóng)民集體之現(xiàn)實生存成員享有。集體財產(chǎn)不因成員脫退而受分割，也不因成員死亡而被繼承。其目的在于確保集體土地社會主義公有制性質(zhì)和為每一個農(nóng)村公民提供最低生活福利保障之功能，以求社會公平之實現(xiàn)。

其三，一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民集體全體成員不是一個具有獨立法律人格的法人團體，而是以成員個人為本位的非法人共同體，其權利義務由組成共同體之全體成員承受，不由個別成員承受，亦不由團體獨立承受，因而其主體仍屬自然人，是自然人以特殊形式-群體形式享有所有權。農(nóng)民集體成員以村民小組或村成員大會為共同體之權利機構，在平等、民主基礎上形成共同意志對集體財產(chǎn)依法行使統(tǒng)一之全面支配權。并在民主選舉的基礎上產(chǎn)生村民小組長或村資產(chǎn)管理委員會作為執(zhí)行機構執(zhí)行村民小組或成員大會之決議；且由村民小組或村成員大會和作為村民自治組織的村民委員會為監(jiān)督機構，對執(zhí)行機構之管理活動分別實施民主監(jiān)督和專門監(jiān)督。

2 合有權的內(nèi)容包括管理權、處分權、收益權和享受及消費權。

（1）管理權。管理權是合有共同體全體成員在平等自愿、民主議決的基礎上形成共同意志對集體財產(chǎn)為統(tǒng)一支配之權利。即決定標的如何維持、改善，如何收益及如何處分等宏觀管理決策，包括在民主選舉的基礎上產(chǎn)生專職管理人如村民小組長、村資產(chǎn)管理委員會。專職管理人具體執(zhí)行管理決策并受成員大會和村民委員會之監(jiān)督。

（2）依法處分權。依法處分權是指在法律許可范圍內(nèi)對集體土地進行處置以實現(xiàn)其價值并促進利用效率之權能。在法定范圍內(nèi)的處分權，主要是對集體土地就其使用、收益權能設立用益物權。同時，筆者建議：對國家和其他非農(nóng)業(yè)用地者因公共利益外之商業(yè)目的而利用農(nóng)地者，農(nóng)民集體根據(jù)政府土地管理部門的審批，得設立農(nóng)地出讓土地使用權。從而避免土地巨額地租和流轉(zhuǎn)收益流入國庫乃至私人之手，以損害集體土地所有者利益。