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非農(nóng)戶口農(nóng)村土地確權(quán)政策范文第1篇

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民工市民化；互動(dòng)機(jī)制；新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號(hào)：F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2016）01-0042-10

DOI：10.13644/31-1112.2016.01.005

近年來(lái)，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的背景下，我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量始終保持在較高水平。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，2010年至2013年，全國(guó)農(nóng)民工總量穩(wěn)定在2.3億人至2.7億人，其中，外出農(nóng)民工則達(dá)到1.5億人至1.7億人。雖然農(nóng)民工市民化意愿十分強(qiáng)烈，但農(nóng)民工市民化的實(shí)際進(jìn)程卻相對(duì)緩慢。

農(nóng)民工市民化進(jìn)程相對(duì)遲緩存在著深刻的微觀因素。農(nóng)民工要完成從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變，需要相當(dāng)大的個(gè)體財(cái)產(chǎn)支持才能實(shí)現(xiàn)。然而，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入不足是一個(gè)普遍性的事實(shí)。土地是農(nóng)村的重要資源，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則是農(nóng)戶家庭重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，如果能夠合理處置土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，保證土地產(chǎn)權(quán)順暢流轉(zhuǎn)，充分實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，那么農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入會(huì)大幅度增加。但是，現(xiàn)有的制度安排對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)施加了多重管制，妨礙了土地價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)，減少了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，遲滯了農(nóng)民工市民化進(jìn)程。本質(zhì)上，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)既要實(shí)現(xiàn)“土地”從農(nóng)村向城市的用途轉(zhuǎn)變，更要實(shí)現(xiàn)“人”從農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)換，因此，農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間存在著比較緊密的相互促進(jìn)關(guān)系，只有深入研究?jī)烧咧g的內(nèi)在聯(lián)系，才能真正發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的微觀基礎(chǔ)，通過(guò)改革農(nóng)村土地制度，推進(jìn)農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)，有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化。

一、農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動(dòng)機(jī)理

農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間存在著持續(xù)的互動(dòng)關(guān)系：一方面，農(nóng)村土地多種形式的合理流轉(zhuǎn)，可以充分實(shí)現(xiàn)多元化的土地價(jià)值，為農(nóng)民工市民化提供必要的資本支持；另一方面，農(nóng)民工市民化程度提高，意味著非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)增加并趨于穩(wěn)定，這就對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了迫切需求。農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動(dòng)機(jī)理見(jiàn)圖1所示。

首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以為農(nóng)民工市民化提供重要的資本支持。農(nóng)民工市民化需要巨大的成本支出，這些成本部分由政府公共財(cái)政支付，部分需要農(nóng)民工家庭自己承擔(dān)。這就意味著，為了順利實(shí)現(xiàn)市民化，農(nóng)民工家庭需要相當(dāng)大的財(cái)力支持。近年來(lái)，雖然農(nóng)民工工資不斷上升，農(nóng)村居民人均純收入穩(wěn)步增加，但是，與巨大的市民化成本相比，農(nóng)民工家庭的財(cái)產(chǎn)數(shù)量仍然偏少，需要尋找新的收入來(lái)源。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)戶家庭重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，如果能夠合理處置，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)資本化，就可以大幅度增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，為農(nóng)民工市民化提供資本支持。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，轉(zhuǎn)讓權(quán)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。對(duì)農(nóng)村土地資源而言，在新型城鎮(zhèn)化背景下，通過(guò)多種形式的土地流轉(zhuǎn)交易，既可以在異質(zhì)性農(nóng)戶之間實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，也可以合理轉(zhuǎn)換土地用途，還可以經(jīng)由發(fā)展權(quán)交易實(shí)現(xiàn)土地的多種價(jià)值，有效增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，為農(nóng)民工市民化提供重要的資本支持，喚醒未能得到充分利用的“沉睡資本”，在重新配置城鄉(xiāng)土地資源基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，協(xié)調(diào)推進(jìn)“人口”城鎮(zhèn)化與“土地”城鎮(zhèn)化。其一，非農(nóng)就業(yè)比較穩(wěn)定的農(nóng)民家庭，可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，獲得一定的租金收入。隨著國(guó)家惠農(nóng)政策力度不斷增強(qiáng)，以及農(nóng)村土地交易市場(chǎng)逐步完善，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格將會(huì)穩(wěn)步提高，農(nóng)民的土地租金收入會(huì)不斷增加。其二，隨著農(nóng)村土地制度改革的逐步深入，在符合土地規(guī)劃和用途管制前提下，一部分農(nóng)用地會(huì)改變用途，成為集體建設(shè)用地。土地用途改變，會(huì)大幅度增加土地價(jià)值，產(chǎn)生巨大的增值收益，由農(nóng)民家庭、農(nóng)村集體共同分享。其三，國(guó)家征用農(nóng)村土地，需要依法給予一定補(bǔ)償，在土地發(fā)展權(quán)視角下，補(bǔ)償額會(huì)不斷增加。

其次，農(nóng)民工市民化對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了迫切需求。新型城鎮(zhèn)化首先是“人口”城鎮(zhèn)化，在城鎮(zhèn)“拉力”和農(nóng)村“推力”的共同作用下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不斷向城鎮(zhèn)集聚，部分人口長(zhǎng)期定居下來(lái)，從事穩(wěn)定的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，分享均等的公共服務(wù)，逐步融入城市社會(huì)，完成從農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，城市區(qū)域不斷擴(kuò)張，使部分農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋亍Ｔ谵r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鄉(xiāng)土地重新配置的共同作用下，一方面，農(nóng)村的人口與土地比例關(guān)系發(fā)生變化。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量減少，人均經(jīng)營(yíng)土地面積相應(yīng)增加，為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件；另一方面，土地功能發(fā)生演化。隨著農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)戶家庭總收入中所占比例不斷下降，土地作為農(nóng)戶維持生計(jì)和增加農(nóng)業(yè)收入的功能逐步減弱，而財(cái)產(chǎn)功能逐步增強(qiáng)。無(wú)論是人地關(guān)系改變，還是土地功能演化，都對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了迫切需求。考慮到農(nóng)戶家庭的人口結(jié)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)狀況、就業(yè)特征等具有異質(zhì)性，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)形式的要求必然是多樣化的。大部分農(nóng)民工尚不具備完全市民化的條件，希望通過(guò)一定時(shí)期的財(cái)富積累，在未來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)市民化，愿意在保留承包權(quán)的前提下，以合理價(jià)格流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，既安心從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，也獲取一定的土地流轉(zhuǎn)收益；對(duì)于那些已經(jīng)基本具備市民化條件的農(nóng)民工家庭而言，其最大愿望就是能夠通過(guò)合理交易土地，充分實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，分享土地用途轉(zhuǎn)換或土地征用過(guò)程中所產(chǎn)生的增值收益。

在農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動(dòng)關(guān)系中，新型城鎮(zhèn)化是推進(jìn)農(nóng)民工市民化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最大動(dòng)力；在具體的運(yùn)行層面上，則表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移與農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置兩個(gè)重要特征。

（一）動(dòng)力機(jī)制：新型城鎮(zhèn)化

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求，要以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。可見(jiàn)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)首先是要實(shí)現(xiàn)“人口”城鎮(zhèn)化，即有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為農(nóng)民工市民化提供了有效的動(dòng)力支持，一方面，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可以提供更多非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)方式從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，既增加家庭總收入，也優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，為農(nóng)民工家庭在城市立足打下牢固基礎(chǔ)；另一方面，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可以全面提升城市吸引力，提高社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等基本公共服務(wù)水平，幫助農(nóng)民工盡快融入城市，完成生活方式從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，農(nóng)民工市民化進(jìn)程也對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要的促進(jìn)作用，農(nóng)民工有序市民化可以從本質(zhì)上提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，保證我國(guó)城鎮(zhèn)化不僅有量的擴(kuò)張，而且有質(zhì)的提升。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，一方面，隨著城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，大量農(nóng)業(yè)人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村的人口、土地比例發(fā)生變化，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；另一方面，隨著城市區(qū)域的擴(kuò)張，許多農(nóng)村土地改變用途和性質(zhì)，由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣ど虡I(yè)用地，由農(nóng)村集體所有土地改變?yōu)槌鞘袊?guó)有土地，農(nóng)村土地資源得到重新配置，這就對(duì)農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)提出了要求。更為重要的是，隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，農(nóng)民家庭的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)收入在家庭總收入中所占比例持續(xù)下降，非農(nóng)收入所占比例持續(xù)上升，相應(yīng)地，土地功能也從生產(chǎn)性為主向財(cái)產(chǎn)性為主逐步轉(zhuǎn)變，這就對(duì)土地的快速、有效流轉(zhuǎn)提出了新的要求。同時(shí)，農(nóng)村土地多種方式的有效流轉(zhuǎn)，可以充分實(shí)現(xiàn)土地的多元化價(jià)值，為農(nóng)民工市民化提供了重要的資本支持，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造有利條件。

由此可見(jiàn)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是推動(dòng)農(nóng)民工市民化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)良性互動(dòng)的重要?jiǎng)恿?，而農(nóng)民工市民化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的良性互動(dòng)也積極推動(dòng)了我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此，在農(nóng)民工市民化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)良性互動(dòng)過(guò)程中，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了重要的驅(qū)動(dòng)作用，動(dòng)力機(jī)制見(jiàn)圖2所示。

（二）運(yùn)行機(jī)制一：農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移

新型城鎮(zhèn)化一個(gè)重要的運(yùn)行特征是農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移并逐步市民化。大量農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚，必然導(dǎo)致農(nóng)村人地關(guān)系改變，人均經(jīng)營(yíng)土地面積增加，這就對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了迫切要求。農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)，既有利于農(nóng)民工完全或部分放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、完成從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)方式轉(zhuǎn)變，也可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的多元化價(jià)值。

農(nóng)村土地在合理流轉(zhuǎn)過(guò)程中，既可以充分實(shí)現(xiàn)資源的交易價(jià)值，也可以逐步實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值?，F(xiàn)階段，國(guó)家支持農(nóng)業(yè)的基本政策取向十分明確，在這一政策預(yù)期下，隨著農(nóng)村土地交易市場(chǎng)的建立和完善，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格必然會(huì)逐步提高，土地資源的交易價(jià)值將得到充分實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)可以保證土地邊際產(chǎn)出較小的農(nóng)戶能夠?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)讓給土地邊際產(chǎn)出較高的農(nóng)戶，提高專業(yè)化分工水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。我國(guó)人多地少的實(shí)際以及城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)，都會(huì)使農(nóng)地在非農(nóng)化過(guò)程中產(chǎn)生巨大的增值收益，逐步實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。農(nóng)村土地的交易價(jià)值和財(cái)產(chǎn)價(jià)值，可以為農(nóng)民工家庭帶來(lái)更多收入，為農(nóng)民工市民化提供資本支持。

（三）運(yùn)行機(jī)制二：農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置

新型城鎮(zhèn)化的另一個(gè)重要運(yùn)行特征是農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置。一方面，隨著城市區(qū)域擴(kuò)張、工商業(yè)用地需求增加，大量農(nóng)村土地改變性質(zhì)成為城市土地。在中國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度安排下，伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村集體土地通過(guò)被征收變成國(guó)家所有。2005--2011年期間，共有10200平方千米農(nóng)村土地被征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，用于城市建設(shè)。到2020年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，城鎮(zhèn)人口大約為8.5億，城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量將超過(guò)11萬(wàn)平方千米，比2012年增加1萬(wàn)平方千米，其中大部分需要通過(guò)征收農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變而來(lái)。在農(nóng)村土地被征收過(guò)程中，國(guó)家會(huì)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，或者給失地農(nóng)民提供一定的社會(huì)保障，為農(nóng)民工市民化提供資金和政策支持。

另一方面，隨著大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)趨勢(shì)增強(qiáng)，所以逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。在農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離的制度安排下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為了安心從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，愿意在穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、股份合作等形式讓渡經(jīng)營(yíng)權(quán)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)提供有效供給。同時(shí)，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體則成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的有效需求主體，希望流入土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地合理規(guī)范流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可以有效提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，通過(guò)交易和分工效應(yīng)、組織化效應(yīng)、抵押效應(yīng)等提高農(nóng)民收入，為農(nóng)民工市民化提供資本支持。

二、農(nóng)民r市民化進(jìn)程中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）“土地城鎮(zhèn)化”內(nèi)在動(dòng)力強(qiáng)勁，而“人口城鎮(zhèn)化”進(jìn)展緩慢，兩者之間存在著不協(xié)調(diào)性

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)。按照常住人口計(jì)算，1978年全國(guó)城鎮(zhèn)化率僅為17.92%，2012年則上升為52.57%。與此同時(shí)，我國(guó)城市區(qū)域也迅速擴(kuò)張，人口密度迅速下降，20世紀(jì)80年代城市面積年均增加約600平方千米，90年代年均增加960平方千米，2000年至2009年年均增加1740平方千米，城市區(qū)域人口密度從1980年每平方千米1.92萬(wàn)人，下降到2009年的1.02萬(wàn)人。需要指出的是，2012年以戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率僅為38.0%，這就意味著有約2.34億農(nóng)村戶籍人口雖然進(jìn)入城鎮(zhèn)，但尚未真正成為城鎮(zhèn)居民，不能享受與市民同等的公共服務(wù)。鄭鑫計(jì)算指出，1991年至2003年，中國(guó)人口城鎮(zhèn)化年均速度為4.33%，土地城鎮(zhèn)化年均速度為6.26%，城鎮(zhèn)建設(shè)年均速度為9.10%；2004年至2012年，中國(guó)人口城鎮(zhèn)化年均速度為3.47%，土地城鎮(zhèn)化年均速度為5.43%，城鎮(zhèn)建設(shè)年均速度為7.54%。從以上數(shù)據(jù)資料可以看出，我國(guó)“土地城鎮(zhèn)化”明顯快于“人口城鎮(zhèn)化”，兩者之間存在著嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)性。

我國(guó)特有的戶籍制度和土地管理制度等一系列制度安排，造成城市區(qū)域擴(kuò)張成本低廉，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化困難重重。其一，我國(guó)現(xiàn)有的土地制度安排規(guī)定，城市土地由國(guó)家所有，農(nóng)村土地由集體所有，農(nóng)地非農(nóng)化必須經(jīng)由政府征收，將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有土地，政府壟斷了農(nóng)地征收一級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)地非農(nóng)化所產(chǎn)生的巨大增值收益大多由地方政府獲取，構(gòu)成了地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，形成了中國(guó)特有的“土地財(cái)政”現(xiàn)象。在分稅制改革框架下，地方政府獨(dú)享土地出讓金及房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)營(yíng)業(yè)稅，土地經(jīng)營(yíng)性收入成為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源。近年來(lái)，土地出讓金規(guī)模迅速膨脹，從2006年的7000億元增加到2010年的29400億元；土地出讓金占地方財(cái)政收入的比重從2001年的16.6%上升到2009年的48.8%。因此，地方政府有著快速推進(jìn)“土地城鎮(zhèn)化”的內(nèi)在動(dòng)力。其二，我國(guó)傳統(tǒng)的戶籍管理制度，實(shí)行城鄉(xiāng)分離的二元體制安排，在城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民之間產(chǎn)生了較大的福利差距，加大了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本。據(jù)專家統(tǒng)計(jì)，在戶籍制度上存在60多種城鄉(xiāng)之間的不平等福利；另?yè)?jù)新華社統(tǒng)計(jì)，農(nóng)業(yè)戶口與城鎮(zhèn)戶口之間的福利差距多達(dá)33項(xiàng)，農(nóng)村居民社保、醫(yī)保、低保、住房、教育等福利水平較低。在粗放式城鎮(zhèn)化背景下，又造成了城鎮(zhèn)內(nèi)部戶籍居民與流動(dòng)人口之間公共服務(wù)不平等的新二元分割。無(wú)論是農(nóng)村與城市的老二元結(jié)構(gòu)，還是農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民的新二元分割，都意味著城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)水平差距巨大，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本高昂。由于沒(méi)有建立有效的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分?jǐn)倷C(jī)制，政府公共財(cái)政無(wú)法承擔(dān)巨大的成本，最終導(dǎo)致“人口城鎮(zhèn)化”進(jìn)程緩慢。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益偏低且分配不合理，不能滿足農(nóng)民工市民化的需求

雖然《土地管理法》等法律明確規(guī)定允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，國(guó)務(wù)院《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》也指出，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，但是，由于我國(guó)農(nóng)村土地制度安排存在一些弊端，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不成熟，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例仍然較低。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊、產(chǎn)權(quán)殘缺是阻礙土地資源優(yōu)化配置的重要因素。土地產(chǎn)權(quán)受到較多限制導(dǎo)致農(nóng)戶缺乏穩(wěn)定的地權(quán)，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年6月底，全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，占全國(guó)耕地面積的28.8%。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度偏低，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)價(jià)格受到抑制，土地流轉(zhuǎn)收益偏低。我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)剛剛建立，相關(guān)法律法規(guī)仍不完善，政府服務(wù)定位尚不準(zhǔn)確，硬件、軟件等基礎(chǔ)設(shè)施不夠完備，市場(chǎng)的信息提供功能、價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能等沒(méi)有得到充分發(fā)揮，尚未形成良好的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格市場(chǎng)化機(jī)制。我國(guó)農(nóng)地市場(chǎng)處于初級(jí)階段，發(fā)展緩慢，具有顯著的區(qū)域差異性，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺則降低了土地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格⑨。資料顯示，浙江省土地流轉(zhuǎn)租金每畝每年400―1000元，黑龍江省土地流轉(zhuǎn)價(jià)格每畝每年僅為150―280元；廣州市的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包、出租流轉(zhuǎn)價(jià)格在18000―24000元/hm2，農(nóng)地入股收益每年約27000―33000元/hm2。

由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在缺陷，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益在相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體之間的分配不合理。我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)集體所有制，由于相關(guān)法律對(duì)土地所有權(quán)主體未能做出明確規(guī)定，增加了土地所有權(quán)的實(shí)施難度，在一定程度上削弱了產(chǎn)權(quán)主體的土地權(quán)利。我國(guó)農(nóng)地制度改革遵循了交易費(fèi)用最小化的邏輯，具有明顯的路徑依賴特征，土地產(chǎn)權(quán)存在著較大范圍的公共域，處于利益博弈弱勢(shì)地位的農(nóng)民家庭，其土地權(quán)益常常受到政府等主體的侵害。具體到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，尤其是農(nóng)地非農(nóng)化所產(chǎn)生的巨大增值收益，政府得到了其中的絕大部分，農(nóng)民家庭只得到較少部分。資料顯示，農(nóng)村集體土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋凳找娴姆峙?，政府得?0―70%，村經(jīng)濟(jì)組織得到25―30%，農(nóng)民只得到5―10%。相關(guān)法律規(guī)定，征收土地按照原用途給予補(bǔ)償，補(bǔ)償總和不得超過(guò)前3年平均年產(chǎn)值的30倍，這就意味著政府壟斷了農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)收益，農(nóng)民家庭則失去了土地增值中的發(fā)展權(quán)對(duì)價(jià)收益。由此“土地資本化”機(jī)制缺失，使土地沒(méi)有成為農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)源，沒(méi)有為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供必要的資本支持。

（三）部分地區(qū)規(guī)定農(nóng)民工市民化必須以放棄土地和宅基地為條件，違背了廣大農(nóng)民的意愿

中央文件明確規(guī)定，堅(jiān)持依法、自愿、有償原則，以農(nóng)民為主體，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益。然而，在地方利益驅(qū)動(dòng)下，部分地方政府利用行政權(quán)力，強(qiáng)制規(guī)定農(nóng)民工市民化必須以放棄土地和宅基地為條件，嚴(yán)重違背了廣大農(nóng)民的意愿。

2006年，江蘇無(wú)錫開(kāi)始實(shí)施“土地?fù)Q社?！惫こ?，以農(nóng)民的農(nóng)村住宅置換城鎮(zhèn)住房，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障。無(wú)錫模式由政府主導(dǎo)，通過(guò)強(qiáng)制剝奪農(nóng)民合法的土地權(quán)利，交換本來(lái)必須由現(xiàn)代政府提供的社會(huì)保障。劉守英認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的基本權(quán)利；農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)，通過(guò)就業(yè)等方式為城鎮(zhèn)做出了貢獻(xiàn)，應(yīng)該得到政府提供的公共服務(wù)，這兩者是不可以交換的。

2008年，浙江嘉興推行了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“兩分兩換”土地使用制度改革，將農(nóng)民的承包地與宅基地分開(kāi)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換取社會(huì)保障、以宅基地?fù)Q取集中居住住房。嘉興模式同樣由政府主導(dǎo)，部分基層組織憑借土地所有制代表身份和行政權(quán)力，直接充當(dāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體，搞強(qiáng)制性農(nóng)地流轉(zhuǎn)，將土地流轉(zhuǎn)演化為政府謀利的工具，違背了部分農(nóng)民的意愿，侵害了農(nóng)民正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)益。

2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組組織了一次大樣本問(wèn)卷調(diào)查，選擇8省市20多個(gè)城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，共回收有效問(wèn)卷6232份。問(wèn)卷調(diào)查表明，大多數(shù)農(nóng)民工不愿以土地置換的方式來(lái)獲取城鎮(zhèn)居民身份，農(nóng)民工要求對(duì)土地具有更大的處置權(quán)，獲取土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。83.6%愿意進(jìn)城定居的農(nóng)民工希望保留承包地，2/3的農(nóng)民工希望保留宅基地和房產(chǎn)。對(duì)農(nóng)戶家庭而言，土地仍然具有很強(qiáng)的社會(huì)保障功能和市民化進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避功能，市民化能力和土地權(quán)益認(rèn)知程度是影響農(nóng)戶土地退出意愿的重要變量。由此可見(jiàn)，一些地方政府的農(nóng)村土地制度改革嘗試，并沒(méi)有真正尊重農(nóng)民意愿，沒(méi)有維護(hù)農(nóng)民家庭正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)益，更沒(méi)有將土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值轉(zhuǎn)化為農(nóng)民工市民化的重要資本。

三、農(nóng)民T市民化進(jìn)程中的農(nóng)村土地制度改革

（一）以新型城鎮(zhèn)化為動(dòng)力，推進(jìn)“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”協(xié)調(diào)發(fā)展

2014年底，按照常住人口計(jì)算的中國(guó)城鎮(zhèn)化率為54.8%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%左右的平均水平，也低于與中國(guó)發(fā)展階段相近的發(fā)展中國(guó)家60%左右的平均水平。按照諾瑟姆對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程三階段的劃分，即初始階段、加速階段、成熟階段，我國(guó)城鎮(zhèn)化正處于加速階段中期，到2020年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，2030年將達(dá)到70%，仍然低于發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平。如果以戶籍人口計(jì)算中國(guó)的城鎮(zhèn)化率，水平將更低?？梢?jiàn)，未來(lái)一段時(shí)期中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展空間巨大。2014年3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014―2020年）》指出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。新型城鎮(zhèn)化可以為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置提供強(qiáng)勁動(dòng)力，協(xié)調(diào)推進(jìn)“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”。

一要改變傳統(tǒng)觀念，樹(shù)立以人為核心的新型城鎮(zhèn)化理念。我國(guó)傳統(tǒng)觀念將城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單定性為城市區(qū)域的擴(kuò)張，通過(guò)經(jīng)營(yíng)城市推動(dòng)GDP增長(zhǎng)，資源利用粗放、環(huán)境破壞嚴(yán)重，不具有可持續(xù)性。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展；通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，加快服務(wù)業(yè)發(fā)展，擴(kuò)大城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民工就業(yè)渠道；使更多農(nóng)業(yè)人口通過(guò)轉(zhuǎn)移就業(yè)提高收入，通過(guò)轉(zhuǎn)為市民享受更好的公共服務(wù)，有效擴(kuò)大內(nèi)需，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展；增強(qiáng)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)能力，全面解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題；推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，保證城鄉(xiāng)居民公平分享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。

二是深化綜合體制改革，建立“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。（1）構(gòu)建“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立科學(xué)的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，保證新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。借鑒學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外研究成果，合理選擇“人口城鎮(zhèn)化”、“土地城鎮(zhèn)化”評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立協(xié)調(diào)性指數(shù)模型，實(shí)時(shí)分析全國(guó)及地區(qū)協(xié)調(diào)程度，為科學(xué)預(yù)警提供可靠依據(jù)。（2）改革地方政府官員政績(jī)考核體制，由過(guò)去重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、城鎮(zhèn)化速度，改變?yōu)橹匾暯?jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度納入地方政府政績(jī)考核指標(biāo)體系，迫使地方政府協(xié)調(diào)推進(jìn)“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”。（3）深化財(cái)稅體制改革，弱化地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度。在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中，抽取一定比例的土地增值稅；同時(shí)，引入對(duì)商住類房地產(chǎn)征收的財(cái)產(chǎn)稅，以土地增值稅和財(cái)產(chǎn)稅作為地方政府穩(wěn)定的稅基，改革目前地方財(cái)政過(guò)于依賴土地出讓金的格局，弱化地方政府快速推進(jìn)“土地城鎮(zhèn)化”的內(nèi)在激勵(lì)。

（二）以農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證為基礎(chǔ)，賦予農(nóng)民更多的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)土地的多元化價(jià)值，為農(nóng)民工市民化提供更大的資本支持

產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)安全性提高，會(huì)增加產(chǎn)權(quán)主體的交易積極性，提高土地價(jià)值。農(nóng)地制度的個(gè)人化程度提高，可以增加土地價(jià)值，激勵(lì)農(nóng)民經(jīng)由轉(zhuǎn)讓土地籌集部分資金供進(jìn)城長(zhǎng)期生活，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。更安全的土地產(chǎn)權(quán)可以通過(guò)抵押、擔(dān)保等方式獲得更多的貸款。

2009年，農(nóng)業(yè)部開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)改革，至2015年已在12個(gè)?。▍^(qū)）1988個(gè)縣（市）1.3萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)19.5萬(wàn)個(gè)村推進(jìn)了農(nóng)地確權(quán)改革試點(diǎn)工作，涉及耕地3.3億畝。試點(diǎn)改革取得了一定成效，在改革的總體設(shè)計(jì)、路徑選擇、質(zhì)量控制、經(jīng)費(fèi)支撐、成果應(yīng)用等方面進(jìn)行了積極嘗試，各地因地制宜創(chuàng)新了多種改革模式，初步探索出農(nóng)地確權(quán)改革的科學(xué)程序，發(fā)現(xiàn)了改革過(guò)程中的難點(diǎn)問(wèn)題。農(nóng)地確權(quán)是農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)性工作，中央高度重視。2013年中央1號(hào)文件提出，用5年時(shí)間完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。未來(lái)的農(nóng)地確權(quán)改革，應(yīng)在堅(jiān)持依法規(guī)范、保持穩(wěn)定、民主協(xié)商、因地制宜、地方負(fù)責(zé)的原則下，按照中央的統(tǒng)一部署，建立健全工作機(jī)制、強(qiáng)化工作經(jīng)費(fèi)保障、確保工作質(zhì)量，嚴(yán)格遵守農(nóng)村土地承包法律規(guī)定和政策要求，扎實(shí)開(kāi)展改革工作。同時(shí)，允許地方政府因地制宜，選擇合適的確權(quán)模式，在農(nóng)民重視土地使用權(quán)的階段，實(shí)行確權(quán)確地；在土地流轉(zhuǎn)的背景下，可以選擇確權(quán)不確地。

在農(nóng)地確權(quán)基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬全民落實(shí)到農(nóng)戶家庭，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。（1）穩(wěn)定土地承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有前提下，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置。通過(guò)確權(quán)改革，逐步將土地承包權(quán)物權(quán)化，將其規(guī)定為農(nóng)民擁有的一項(xiàng)基本權(quán)利，能夠長(zhǎng)期持有，并能夠據(jù)此享有享有的收益。農(nóng)民可以根據(jù)意愿，有償轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民可以自主選擇流轉(zhuǎn)模式，確定流轉(zhuǎn)價(jià)格，獲得流轉(zhuǎn)收益。（2）積極探索土地資本化實(shí)現(xiàn)方式。積極開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)，逐步賦予符合條件的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以抵押、擔(dān)保權(quán)能，為土地資本化創(chuàng)造條件，讓土地為農(nóng)民家庭帶來(lái)更多的財(cái)產(chǎn)性收入。

同時(shí)，建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，提高土地市場(chǎng)化交易水平，逐步讓市場(chǎng)機(jī)制在土地流轉(zhuǎn)交易中發(fā)揮主導(dǎo)性作用，充分實(shí)現(xiàn)土地的交易價(jià)值，提高農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益。充分利用市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地“退出權(quán)”價(jià)值，為農(nóng)民工市民化提供必要的資本支持。

（三）改革現(xiàn)行土地征收制度，合理分配農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的增值收益，保證農(nóng)民分享土地的財(cái)產(chǎn)性收益和發(fā)展權(quán)收益

現(xiàn)行土地征收制度是在特定歷史條件下形成的，對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)起了一定的促進(jìn)作用。然而，在新型城鎮(zhèn)化背景下，土地征收制度表現(xiàn)出越來(lái)越大的弊端，需要進(jìn)行改革。

一是改革現(xiàn)行法律，打破地方政府對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)的雙頭壟斷。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，國(guó)家為了公共利益需要，可以通過(guò)行政權(quán)力對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。然而，實(shí)際情況是，由于“公共利益”范圍界定不清，導(dǎo)致許多工商業(yè)經(jīng)營(yíng)性用地同樣經(jīng)由地方政府征用，從農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有城市土地，地方政府既壟斷了土地征用市場(chǎng)，也壟斷了土地出讓市場(chǎng)，成為典型的雙頭壟斷，產(chǎn)生了一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，需要進(jìn)行改革。首先，通過(guò)立法形式，明確公共利益范圍。借鑒美國(guó)等土地征用制度較為完善國(guó)家的做法，以清單形式具體規(guī)定適用征地的公共利益范圍，包括國(guó)防、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等。凡是沒(méi)有列入公共利益范圍清單的用地項(xiàng)目，均作為一般經(jīng)營(yíng)性用地。其次，在公共利益征地過(guò)程中，要逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)引入片區(qū)綜合地價(jià)補(bǔ)償方法等，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步接近“公平市場(chǎng)價(jià)”。對(duì)一般經(jīng)營(yíng)性用地，逐步引入談判機(jī)制，由用地主體、農(nóng)村集體、被征地農(nóng)民等相關(guān)主體直接談判，決定征地價(jià)格等重要事項(xiàng)。再次，在現(xiàn)有改革基礎(chǔ)上，積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市方式，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、股份合作，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)。

非農(nóng)戶口農(nóng)村土地確權(quán)政策范文第2篇

由于農(nóng)村家庭的人口、年齡、就業(yè)結(jié)構(gòu)等發(fā)生較大變化，延續(xù)30多年的傳統(tǒng)分散經(jīng)營(yíng)方式已越來(lái)越不適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的需要，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)特別是涉及流轉(zhuǎn)中的各類矛盾逐步顯現(xiàn)。

十八屆三中全會(huì)對(duì)加快農(nóng)村的關(guān)注較多，相信制約土地流轉(zhuǎn)的制度障礙也將很快得到徹底破除。當(dāng)前，無(wú)論從中央政策還是未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，將土地流轉(zhuǎn)給有實(shí)力、有能力的企業(yè)或?qū)：辖M織進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)、機(jī)械化操作，提升農(nóng)業(yè)集體約、現(xiàn)代化水平，都是發(fā)展大勢(shì)和必然趨勢(shì)。

就目前來(lái)看，加快土地流轉(zhuǎn)至少有五個(gè)“有利于”：一是有利于解放勞動(dòng)力，讓20-60歲沒(méi)有負(fù)擔(dān)的青壯年勞動(dòng)力安心外出務(wù)工。二是有利于提高土地效益，通過(guò)改傳統(tǒng)種養(yǎng)模式為規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，實(shí)行機(jī)械化耕種，降低種植成本，提高農(nóng)田產(chǎn)出。三是有利于農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)。新的經(jīng)營(yíng)業(yè)主可以根據(jù)自身需要建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化基地，調(diào)優(yōu)種植品種，采取無(wú)污染、環(huán)保式有機(jī)化種植，種出的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品可以打有機(jī)牌，做成精品銷售，提高品牌知名度和含金量。四是有利于田園化建設(shè)。土地成片流轉(zhuǎn)后，新的經(jīng)營(yíng)業(yè)主舍得大投入進(jìn)行田間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化控制，既有利于提高地利，也有利于爭(zhēng)取相關(guān)扶持政策、項(xiàng)目資金。五是有利于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和質(zhì)量安全。企業(yè)、農(nóng)場(chǎng)主大量流入土地后，為自己提供了原材料基地，可以有效避免企業(yè)因市場(chǎng)波動(dòng)而影響收購(gòu)成本，既為自己找到一條生路，也為農(nóng)民找一條出路。同時(shí)，實(shí)于規(guī)?；?jīng)營(yíng)，也有利于統(tǒng)一成片土地的種植過(guò)程，安全施肥用藥，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

事實(shí)上，在上級(jí)政策的指引下，各地農(nóng)村都在持續(xù)不斷的探索，并涌現(xiàn)出了一批土地流轉(zhuǎn)較為成功的典型。目前，我縣比較有代表性的土地流轉(zhuǎn)模式就有完全交付型、合作經(jīng)營(yíng)型、農(nóng)企互動(dòng)型三種：

第一種：完全交付型。即__鎮(zhèn)“荊蕾”家庭農(nóng)場(chǎng)模式。“荊蕾果業(yè)”是該鎮(zhèn)規(guī)模較大的家庭農(nóng)場(chǎng)，公司依托村組織從農(nóng)戶手中以每畝每年500元的價(jià)格流轉(zhuǎn)土地150畝，流轉(zhuǎn)期到2028年結(jié)束，農(nóng)戶在此期間基本與農(nóng)田脫鉤，可以獲得租金后放心外出務(wù)工，土地完全交由公司統(tǒng)一配種管理。

第二種：合作經(jīng)營(yíng)型。即毛家港鎮(zhèn)軍堤村“土地銀行”模式。該村“兩委”在2013年5月注冊(cè)成立了軍堤農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營(yíng)合作社，社員158人，存貸土地1073畝。合作社采取“銀行”方式運(yùn)作，農(nóng)戶將愿意流轉(zhuǎn)的土地存入合作社，合作社按每畝年產(chǎn)740斤稻谷，折合現(xiàn)金1000元本息付給農(nóng)戶。合作社再將1073畝田地劃塊分片，以每畝每年1100元的價(jià)格，分別將旱田承租給華燁水產(chǎn)種植蔬菜，水田承租給四通米業(yè)發(fā)展有機(jī)稻，除去農(nóng)戶存地本金，年可創(chuàng)土地流轉(zhuǎn)效益10.73萬(wàn)元。同時(shí)，華燁水產(chǎn)和四通米業(yè)又將流轉(zhuǎn)的土地以每畝40元的價(jià)格委托合作社管理，可實(shí)現(xiàn)管理創(chuàng)收4萬(wàn)余元。通過(guò)盤活土地，該村每年增收近15萬(wàn)元，不僅壯大了集體經(jīng)濟(jì)，還為農(nóng)戶提供了家門前就業(yè)的機(jī)會(huì)，拓寬了增收渠道。該村“土地銀行”運(yùn)作至今，收到了很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，2013年底又流轉(zhuǎn)土地350多畝，從事蔬菜、果樹(shù)等經(jīng)濟(jì)作物種植。

第三種：農(nóng)企互動(dòng)型。即鄂南春米業(yè)“民企互動(dòng)”模式。農(nóng)民把土地交給企業(yè)，得到一定的租金，然后由企業(yè)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化改造，并劃分成若干工作區(qū)域，農(nóng)民再根據(jù)自身實(shí)際，若沒(méi)能力耕種就得租金放棄農(nóng)田，若有能力有意愿繼續(xù)耕種，就按勞力大小承包種植面積，企業(yè)制定標(biāo)準(zhǔn)化種植要求，根據(jù)種植效果發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬。鄂南春米業(yè)集團(tuán)通過(guò)采取“糧食企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的組織形式，構(gòu)筑生產(chǎn)、收購(gòu)、銷售為一體的產(chǎn)業(yè)化模式，形成了企業(yè)與農(nóng)民之間緊密的利益共同體，流轉(zhuǎn)農(nóng)田每畝可獲租金800元，留守農(nóng)戶還可根據(jù)企業(yè)需求從事田間生產(chǎn)或加工車間作業(yè)，日薪可達(dá)80-180元，有效促進(jìn)了農(nóng)民增收。

當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)的政策逐步明朗，各地加快土地流轉(zhuǎn)的力度也非常大，但仍有不少制約土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際障礙，加之土地流轉(zhuǎn)本是市場(chǎng)行為，也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患，解決好這些問(wèn)題，是進(jìn)一步推進(jìn)和加快土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。主要問(wèn)題包括：

(一)土地二輪延包的遺留問(wèn)題。一是二輪延包不徹底，部分農(nóng)戶因債務(wù)或外出務(wù)工而放棄分田，隨著稅費(fèi)改革取消農(nóng)業(yè)稅，棄田者反悔要求重新分田。二是按二輪延包政策，不允許經(jīng)常調(diào)整或全村統(tǒng)一調(diào)整，實(shí)行承包期內(nèi)“增人不增田，減員不減田”的土地分配制度近20年來(lái)，造成了約40%的新生代農(nóng)民無(wú)田可種，約40%的進(jìn)城戶口卻依然享受土地紅利。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前80%左右的種地農(nóng)戶都不是純粹種自己的地，都流轉(zhuǎn)有別人的地，與家庭實(shí)際承包權(quán)證的土地面積不符合，政策極端滯后。

(二)既得利益者的利益保護(hù)問(wèn)題。土地二輪延包前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不規(guī)范、基層執(zhí)行農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策亂象叢生，各地負(fù)擔(dān)不平衡，有的高達(dá)400元一年，很多農(nóng)民一年種下來(lái)還虧本。棄田拋荒者眾，當(dāng)時(shí)基層黨委政府為完成上繳稅賦，通過(guò)各種形式不讓荒地，要讓每畝地有產(chǎn)出有稅收，用行政手段或做工作要求種養(yǎng)能手、村組干部、黨員帶頭撿田，甚至作為政治任務(wù)分到黨員干部戶上，他們多年來(lái)一直種著高稅賦的地，直到取消農(nóng)業(yè)稅，才逐漸享受到土地帶來(lái)的效益。而這些人在取消稅賦后，在村級(jí)一事一議及水利

交通設(shè)施捐資修建中仍然負(fù)擔(dān)了很多，他們的利益如何保障，是在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)程中要解決的一大問(wèn)題。 (三)歷史遺留的債權(quán)債務(wù)問(wèn)題。一是村級(jí)債權(quán)債務(wù)。2005年以前，絕大多數(shù)村集體為了上繳稅賦而貸款，雖然國(guó)家在綜合改革時(shí)給予鎖定，但并沒(méi)有拿出具體的解凍辦法，目前僅有少數(shù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、區(qū)位優(yōu)勢(shì)好的村因?yàn)椴疬w征地或其它途徑化解了債務(wù)，絕大多數(shù)村仍然在債務(wù)中掙扎。二是村集體與農(nóng)戶間的債權(quán)債務(wù)。因?yàn)檗r(nóng)戶的欠繳，村集體被迫貸款，導(dǎo)致了農(nóng)戶、村集體、被貸款人的三角債務(wù)債權(quán)關(guān)系。有的農(nóng)戶雖惡意欠債多年，但該發(fā)放到農(nóng)戶卡上的惠農(nóng)資金一分不能少，可該還村集體的賬一分不還。在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中，處理好債權(quán)債務(wù)關(guān)乎農(nóng)村的公平公正。

(四)兩種特殊對(duì)象的保障問(wèn)題。一是有勞動(dòng)能力者的耕種權(quán)利。雖然如今很多農(nóng)民不愿種田，不會(huì)種田，但是也還有一部分年齡在50-70歲之間的勞動(dòng)力不愿意離開(kāi)熟悉的農(nóng)田，這些人的權(quán)利必須給予保障。二是有勞動(dòng)能力但不愿意種田者的養(yǎng)老就業(yè)保障問(wèn)題。對(duì)這類對(duì)象一方面要給合適的就業(yè)崗位，另一方面要給基本的合作醫(yī)療或養(yǎng)老保險(xiǎn)。

(五)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。既然農(nóng)村土地已經(jīng)成為一塊“香饃饃”，存在風(fēng)險(xiǎn)是必然的。結(jié)合前幾年各地土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，以下幾類隱患值得重視。一是資本炒作產(chǎn)生泡沫。大量非農(nóng)工商資本利用各方面資源和信息，通過(guò)各種渠道到農(nóng)村用低成本收購(gòu)流轉(zhuǎn)土地，投入基本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然后抬高價(jià)格，向社會(huì)公開(kāi)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租，進(jìn)行二次流轉(zhuǎn)，倒賣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。如某鎮(zhèn)張某，2011年至2012年，先后從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)土地200百畝，簽訂流轉(zhuǎn)合同13年，通過(guò)各種方式把分散的田調(diào)成片，總共花了45萬(wàn)元，2013年以130萬(wàn)轉(zhuǎn)讓出去。二是黑惡勢(shì)力介入謀利。有的地方曾經(jīng)出現(xiàn)由在當(dāng)?shù)赜凶谧鍎?shì)力或影響力的先富之人將土地從農(nóng)戶手中低價(jià)攏絡(luò)，成立土地流轉(zhuǎn)中介組織，切斷農(nóng)戶與專合組織或企業(yè)的直接對(duì)話渠道，從中收取費(fèi)用，形成新的地霸。三是套取項(xiàng)目資金和抵押融資。有的專合組織將土地拿到后，注冊(cè)名目繁多的公司、專合組織、家庭農(nóng)場(chǎng)，然后申報(bào)套取相關(guān)項(xiàng)目資金，或者作為抵押到銀行或擔(dān)保公司貸款。甚至有的地方明知有政府投資的項(xiàng)目立項(xiàng)或準(zhǔn)備實(shí)施，趁農(nóng)民不知情，提前在農(nóng)戶手里私下流轉(zhuǎn)土地，然后在征遷或建設(shè)中惡意要價(jià)。四是借流轉(zhuǎn)之名違規(guī)建設(shè)。打著建設(shè)農(nóng)莊的名義打政策球，在一般農(nóng)田上搞永久建設(shè)，建成私人住房或消費(fèi)場(chǎng)所。五是惡意競(jìng)爭(zhēng)抬高地價(jià)。有的企業(yè)或個(gè)人為了更多的掌握土地，不計(jì)后果的提高土地租金，導(dǎo)致地價(jià)虛高。同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有的每畝每年僅300元，有的則將價(jià)格抬高到800甚至1100元左右不等。

讓農(nóng)民、企業(yè)、政府分享增值收益，這是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最終目的。必須嚴(yán)格按照中央要求，正確發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制功能和政府宏觀調(diào)控、政策調(diào)節(jié)等方面的作用，因地制宜、有序推進(jìn)，探索符合農(nóng)村發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)使用道路。

(一)要堅(jiān)持規(guī)范有序引導(dǎo)。土地是特殊商品，是農(nóng)業(yè)命脈，是農(nóng)民生存之本，加強(qiáng)土地管理是基層政府的基本職責(zé)。一是積極宣傳引導(dǎo)，提高政策普及率，讓農(nóng)戶知曉國(guó)家政策、認(rèn)知土地價(jià)值。二是建立流轉(zhuǎn)平臺(tái)，引導(dǎo)農(nóng)民有序流轉(zhuǎn)。三是完善流轉(zhuǎn)程序，制定格式化合同，并強(qiáng)制司法公證，做到依法依規(guī)流轉(zhuǎn)。如流轉(zhuǎn)承包期內(nèi)遇到國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目，必須無(wú)條件服從，讓征遷利益分配清晰明了。四是健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估機(jī)制，凡大宗土地流轉(zhuǎn)都要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。一方面要對(duì)流轉(zhuǎn)地的規(guī)劃進(jìn)行審驗(yàn)，看與政府投資項(xiàng)目有無(wú)沖突；另一方面要對(duì)流轉(zhuǎn)業(yè)主進(jìn)行審核，看其實(shí)力、動(dòng)機(jī)和背景，有無(wú)資本運(yùn)作、套取資金融資意圖。五是嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為，堅(jiān)決防止黑惡勢(shì)力、不良資本進(jìn)入農(nóng)村廉價(jià)屯地、二次流轉(zhuǎn)或惡意炒作等，維護(hù)農(nóng)民切身利益。六是要大力扶持本地大戶，真正能在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到長(zhǎng)遠(yuǎn)和廣泛作用的，還是本地成長(zhǎng)的大戶和龍頭企業(yè)，政府應(yīng)該真心實(shí)意加以培植，特別是對(duì)土地流轉(zhuǎn)前期投入較大的實(shí)體可以給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

(二)要充分尊重農(nóng)民意愿。這是推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的最基本前提。要按照“權(quán)屬清晰，權(quán)責(zé)明確，權(quán)益保護(hù)，流轉(zhuǎn)有序”、“依法、自愿、有償”雙重原則，照顧到各個(gè)層面的利益需求，不能以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)來(lái)推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，更不能偏離增加農(nóng)民收入的主題來(lái)搞土地流轉(zhuǎn)，凡是違背農(nóng)民意志的變革都有可能失敗。要對(duì)農(nóng)民實(shí)行分類引導(dǎo)、分類幫扶，有田想種的、有田不種的、掌握他人土地的、私下流轉(zhuǎn)的等等，根據(jù)不同訴求區(qū)別對(duì)待。特別是對(duì)特殊群體的反悔權(quán)必須預(yù)留一定的保障空間，如低保戶、五保戶、殘疾家庭、離異家庭、服刑人員、留守家庭，這些人的情況特殊、情緒不穩(wěn)定，應(yīng)該允許其反悔，并留下調(diào)整空間，減少社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧。

(三)要積極引進(jìn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)。沒(méi)有高效優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)做支撐，實(shí)行的只是土地的業(yè)主轉(zhuǎn)換而沒(méi)有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換，體現(xiàn)不了土地價(jià)值，實(shí)現(xiàn)不了效益提升。如某米業(yè)公司流轉(zhuǎn)土地1000畝，流轉(zhuǎn)前農(nóng)民種傳統(tǒng)稻谷，流轉(zhuǎn)后仍然種傳統(tǒng)稻谷，而米業(yè)加工利潤(rùn)微薄、風(fēng)險(xiǎn)很大，維持了幾年便無(wú)以為繼，對(duì)農(nóng)民承諾的高租金無(wú)法繼續(xù)兌現(xiàn)，土地重新還給農(nóng)民也不現(xiàn)實(shí)，當(dāng)初轟轟烈烈流轉(zhuǎn)來(lái)的土地寶貝成為了燙手山芋。為此，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定要堅(jiān)持用工業(yè)理念抓好農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)招商引資，加大對(duì)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社和“龍頭企業(yè)”等新型經(jīng)營(yíng)主體的扶持力度，走“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的路子，引導(dǎo)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民更多地享受到土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的紅利。

(四)要合理確定流轉(zhuǎn)價(jià)格。土地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)就是農(nóng)民與新型經(jīng)營(yíng)主體之間利益的平衡，說(shuō)到底還是如何讓土地利益最大化，所以流轉(zhuǎn)價(jià)格是土地流轉(zhuǎn)的核心問(wèn)題所在。如果價(jià)格過(guò)低，不宜保障農(nóng)民權(quán)益；如果價(jià)格過(guò)高，新型主體難以維持，不利于形成長(zhǎng)效穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不利、對(duì)流轉(zhuǎn)雙方投入積極性不利，容易發(fā)性土地流轉(zhuǎn)糾紛，處理難度大。基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，完善土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制，確立合理的指導(dǎo)價(jià)格并及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整，比如設(shè)置土地流轉(zhuǎn)的最低起碼價(jià)和最高限價(jià)，讓農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在框架內(nèi)運(yùn)行，讓地土流轉(zhuǎn)保持活躍的生命力。

非農(nóng)戶口農(nóng)村土地確權(quán)政策范文第3篇

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；原因；對(duì)策分析

中圖分類號(hào)：D669文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-0118（2012）12-0205-02

一、重慶市永川區(qū)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

土地流轉(zhuǎn)簡(jiǎn)單地說(shuō)是指在家庭承包制的制度框架下，擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織或龍頭企業(yè)，從而獲得土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的一種特定經(jīng)濟(jì)行為。的實(shí)施，極大提高了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中家庭經(jīng)營(yíng)效率，在一定程度上符合經(jīng)濟(jì)主體的內(nèi)在要求，從而解放了生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[1]。

永川區(qū)耕地面積75萬(wàn)畝，截止2011年6月底，其中，規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積在100畝以上的13多萬(wàn)畝。參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶達(dá)到11.2萬(wàn)戶，占土地承包農(nóng)戶總數(shù)的46.3%。永川區(qū)土地流轉(zhuǎn)普遍呈現(xiàn)出進(jìn)程加快、主體多元、形式多樣和操作規(guī)范化、目的市場(chǎng)化、用途合理化等明顯的特點(diǎn)。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，推動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快了農(nóng)民增收的步伐。

二、永川區(qū)土地流轉(zhuǎn)的特征分析

（一）土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程加快，規(guī)模擴(kuò)大

永川區(qū)到2011年土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積26.85萬(wàn)畝，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中度達(dá)到35.8%，其中，規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積在100畝以上的13多萬(wàn)畝。參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶達(dá)到11.2萬(wàn)戶，占土地承包農(nóng)戶總數(shù)的46.3%。永川區(qū)的土地流轉(zhuǎn)無(wú)論在土地流轉(zhuǎn)的面積還是規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度上都在重慶市各區(qū)縣中位居前列，取得了一定的成就。

（二）流轉(zhuǎn)主體多元化

目前，永川土地流轉(zhuǎn)的主體已經(jīng)從單一的同一組織間的承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌?jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社以及農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織等多個(gè)主體，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體趨向于多元化。這進(jìn)一步加快了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)了永川區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程和流轉(zhuǎn)形式多樣化的發(fā)展。。

（三）流轉(zhuǎn)形式多樣化

近年來(lái)，隨著永川區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度的加快，流轉(zhuǎn)主體的多元化以及流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，促使永川區(qū)的土地流轉(zhuǎn)形式趨向多樣化。在土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程中，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)從最初的親戚或鄰居代耕、小范圍的轉(zhuǎn)包等原始形式發(fā)展為現(xiàn)在的互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等形式。

三、永川區(qū)土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

（一）流轉(zhuǎn)主體資格審查不嚴(yán)，或是沒(méi)有審查。近幾年，由于土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的加快，各鎮(zhèn)（街）紛紛大力支持土地流轉(zhuǎn)。在這樣的背景下，土地流轉(zhuǎn)面積成為各鎮(zhèn)（街）首要關(guān)心的問(wèn)題，而對(duì)流轉(zhuǎn)主體資格的審查工作被不同程度的忽視。由于缺乏相關(guān)資格的嚴(yán)格審查，在永川區(qū)某鎮(zhèn)就出現(xiàn)了政府引進(jìn)的土地流轉(zhuǎn)方在合同未滿的情況下擅自逃跑，讓農(nóng)民的租金討要。土地的再利用也面臨難題。在永川區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，農(nóng)民普遍認(rèn)為承包地是自己的，流轉(zhuǎn)與村社集體無(wú)關(guān)。因此不必報(bào)村社批準(zhǔn)和備案。很多流轉(zhuǎn)都沒(méi)有按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》進(jìn)行，而是農(nóng)民私下交易，這樣就造成了承包者的短期行為，他們由于缺乏長(zhǎng)期的保障，所以既不愿對(duì)土地作較多的投入，也不愿對(duì)水利設(shè)施進(jìn)行妥善維護(hù)。流轉(zhuǎn)后對(duì)土地管理的后續(xù)工作沒(méi)有及時(shí)跟上。一些地方承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理的后續(xù)工作未跟上，錯(cuò)填、漏填、證地面積不符、退地未收回承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、換證未收回原證、轉(zhuǎn)讓后未變更經(jīng)營(yíng)權(quán)證等情況均有存在。還有一些地方違背農(nóng)民愿意，不顧條件，強(qiáng)行推動(dòng)流轉(zhuǎn)，損害農(nóng)民的承包權(quán)益。

（二）各流轉(zhuǎn)主體矛盾突出，流轉(zhuǎn)糾紛日益增多。隨著永川區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體多樣化、流轉(zhuǎn)速度的加快和流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，土地流轉(zhuǎn)各主體之間的矛盾也在不斷增多。矛盾最集中的問(wèn)題反映在，一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬糾紛，過(guò)去要上交各種稅費(fèi)，農(nóng)民不愿承包土地，現(xiàn)在不但取消農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，還有種糧直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等，農(nóng)民都爭(zhēng)著要承包土地，加之受金融危機(jī)的影響，部分返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決，土地這時(shí)成為他們生活的基本保障；二是村社集體經(jīng)濟(jì)組織強(qiáng)行收回農(nóng)轉(zhuǎn)非人員承包地引發(fā)糾紛。農(nóng)轉(zhuǎn)非是重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一大政策，盡管農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶口，但是農(nóng)民依舊可以享有3年的土地使用權(quán)。一方面存在很多農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)民3年后不愿交出承包地，想通過(guò)土地流轉(zhuǎn)繼續(xù)獲得收益的問(wèn)題，另一方面，村社也存在不到3年就強(qiáng)行收回農(nóng)轉(zhuǎn)非的問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，永川區(qū)，涉及土地流轉(zhuǎn)的土地糾紛案件共187起，其中發(fā)生在農(nóng)戶之間的有43起，農(nóng)戶與村組集體之間的有79起，農(nóng)戶與其他主體之間的有65起，其他糾紛數(shù)125起。面對(duì)土地流轉(zhuǎn)的糾紛，一般采取村社調(diào)節(jié)解決為主，但也有少數(shù)農(nóng)民選擇到永川區(qū)土地流轉(zhuǎn)仲裁委員會(huì)進(jìn)行仲裁。該仲裁機(jī)構(gòu)自2010年成立至今，共辦理案件40件左右。

（三）土地流轉(zhuǎn)信息不暢通。目前，永川區(qū)土地流轉(zhuǎn)供求信息不能高效與準(zhǔn)確提供，阻礙土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。雖然永川區(qū)2009年就成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，但是該市場(chǎng)發(fā)揮的作用并不是很大。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)存在的主要問(wèn)題是區(qū)農(nóng)委、水利、林業(yè)等部門協(xié)調(diào)比較差，不能最大效益的發(fā)揮其本來(lái)應(yīng)該有的效益。各鎮(zhèn)街雖然也在土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)方面做了許多探索，成立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，但是宣傳力度不大，區(qū)農(nóng)村土地管理部門與鎮(zhèn)街之間的信息化程度不高，土地流轉(zhuǎn)信息渠道少而不暢，與市場(chǎng)沒(méi)有緊密聯(lián)系起來(lái)，供需雙方的信息不能及時(shí)溝通。也有學(xué)者從農(nóng)民角度提出小地塊的所有者害怕市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)而不愿意賣出自己的土地[2]。

（四）土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民利益不能得到有效保障。土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民利益不能得到有效保障主要表現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)利益得不到保障和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益得不到保障。從現(xiàn)實(shí)利益的角度看，第一，少數(shù)地方把土地流轉(zhuǎn)作為增加村社集體收入的手段和突出地方政績(jī)的形象工程，用行政手段干預(yù)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)，這違背了農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)的原則，損害農(nóng)民的眼前利益。第二，農(nóng)民應(yīng)得的流轉(zhuǎn)收益存在較大風(fēng)險(xiǎn)，業(yè)主因投資失敗和市場(chǎng)變化等原因不及時(shí)兌現(xiàn)農(nóng)戶的租金。由于農(nóng)民收集信息的局限性，他們既不能準(zhǔn)確的了解轉(zhuǎn)入方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和信用度，也對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的用途缺乏相應(yīng)的市場(chǎng)評(píng)估。特別是對(duì)于私下流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，由于沒(méi)有進(jìn)行登記和備案，政府也不能為他們提供相關(guān)信息。

四、永川區(qū)土地流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題的原因分析

（一）政府職能履行不當(dāng)

區(qū)政府規(guī)定各鎮(zhèn)（街）必須完成土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量以及形式。但按照我國(guó)相關(guān)法律，政府只享有對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)的管理權(quán)，它以命令和指標(biāo)的形式推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是不符合土地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)要求，也嚴(yán)重?fù)p壞了農(nóng)民的權(quán)利。伴隨著行政命令，很多鎮(zhèn)（街）為了完成任務(wù)，只講求土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量，而忽視了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，只注重量的積累，而忽視質(zhì)的改變。同時(shí)有些上級(jí)官員運(yùn)用自己的權(quán)利，干涉下級(jí)政府進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)工作。雖然情況在現(xiàn)在相對(duì)較少，但也存在一些事實(shí)。如在宅基地的復(fù)墾過(guò)程中，一些上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)憑借自己的權(quán)利和職位，幫助自己的親朋好友進(jìn)行虛假申報(bào)。在申報(bào)過(guò)程中，有的夸大申報(bào)面積，有的不按申報(bào)程序進(jìn)行，也有的造假申報(bào)材料。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬不清

我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，永川農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記不明確，有的甚至出現(xiàn)了承包經(jīng)營(yíng)證書(shū)上面出現(xiàn)漏填和錯(cuò)填的現(xiàn)象。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)證書(shū)存在登記面積與承包地實(shí)際面積有出入的情況；還有的承包經(jīng)營(yíng)戶已經(jīng)退出承包地但是農(nóng)業(yè)和土地管理部門卻沒(méi)有收回承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)或承包戶因各種原因而更換了新的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，但是主管部門卻沒(méi)有收回原來(lái)的舊證書(shū)；這些原因共同導(dǎo)致農(nóng)村承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬模糊不清，成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛增多的一大導(dǎo)火索。

（三）缺乏土地流轉(zhuǎn)制度保障體系

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中缺乏制度保障體系主要是指缺乏農(nóng)村失地農(nóng)民后續(xù)保障機(jī)制、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體融資機(jī)制。土地對(duì)于農(nóng)民而言不僅是一種生產(chǎn)方式，還是一種生活方式，是他們生活的基本保障。因此，要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快土地流轉(zhuǎn)步伐，必須削弱農(nóng)民對(duì)土地的依賴性，而最有效的措施就是完善農(nóng)村的社會(huì)保障機(jī)制。它包括農(nóng)村農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生制度、社會(huì)救助制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度等等。此外，還要為進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工子女解決教育問(wèn)題，讓他們平等的享有和城市的孩子一樣的教育機(jī)會(huì)等。真正消除農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)后的后顧之憂，激發(fā)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性和創(chuàng)造性。

五、解決措施及建議

（一）規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

1、建立健全流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，積極規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。政府應(yīng)該依法加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，進(jìn)一步建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，加快建設(shè)完善區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村級(jí)土地流轉(zhuǎn)信息員隊(duì)伍。建立永川區(qū)土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，利用永川政府網(wǎng)、永川區(qū)農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)，及時(shí)儲(chǔ)存、土地流轉(zhuǎn)供求信息，為土地供需雙方提供及時(shí)優(yōu)質(zhì)的信息服務(wù)。

2、規(guī)范管理土地流轉(zhuǎn)合同。根據(jù)轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股等不同的流轉(zhuǎn)方式，為達(dá)成流轉(zhuǎn)意向的雙方當(dāng)事人，提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本。指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方，在平等、互利、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，簽訂書(shū)面流轉(zhuǎn)合同。

（二）建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制

一方面，有意從事農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者既可到鎮(zhèn)上和區(qū)里現(xiàn)場(chǎng)了解信息，交流洽談業(yè)務(wù)，又可在家里點(diǎn)擊上網(wǎng)，信息及時(shí)準(zhǔn)確。另一方面，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)平臺(tái)的建立，村集體只要把自己流轉(zhuǎn)土地的信息傳上去，坐在家里就可以“等”來(lái)客戶。這樣一來(lái)就打破了以前土地流轉(zhuǎn)靠親朋介紹的尷尬局面，拓展了信息傳播的半徑，使信息得到了廣泛的輻射和關(guān)注。同時(shí)也吸引了一批有實(shí)力的大戶和企業(yè)來(lái)投資農(nóng)業(yè)，帶來(lái)了現(xiàn)代城郊型農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，收益明顯提高。健全的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還應(yīng)該培育一批專門從事農(nóng)業(yè)的投融資公司和擔(dān)保公司。市場(chǎng)上如果能有一些專門的投融資公司和擔(dān)保公司，來(lái)幫助企業(yè)走出困境，那么，這些農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目將更快的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)的效益也將會(huì)得到最充分的發(fā)揮。還有學(xué)者提出健全和完善土地管理的法律制度、村民自治制度、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，且必須嚴(yán)格依法辦事才能使農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)落到實(shí)處[3]。

（三）明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，擴(kuò)展流轉(zhuǎn)空間

明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)首先應(yīng)該制定地方性法律或規(guī)章制度，改變重慶農(nóng)村土地所有權(quán)主體身份模糊的現(xiàn)狀，明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織到底應(yīng)該是哪一級(jí)組織，明確權(quán)利行使的代表。其次，在廣大農(nóng)村，要積極開(kāi)展土地權(quán)利確權(quán)登記制度，理清國(guó)家、集體和農(nóng)民三者之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，明確各自的職能和責(zé)任并將其進(jìn)行登記、公示、宣傳。最后，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)全面發(fā)放到戶，認(rèn)真清理、規(guī)范整理和永久管理好土地承包檔案資料。開(kāi)展土地分等定級(jí)和價(jià)格評(píng)估工作，合理確定各類土地的質(zhì)量、等級(jí)，客觀、公正地評(píng)估其市場(chǎng)價(jià)格，為公平流轉(zhuǎn)提供參考，減少價(jià)格確定的隨意性和不合理性。

擴(kuò)展流轉(zhuǎn)空間，需要激活農(nóng)村二、三和勞務(wù)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民離地。進(jìn)一步放寬農(nóng)村個(gè)體私營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍，凡是法律法規(guī)未明令禁入的行業(yè)和領(lǐng)域，農(nóng)村個(gè)體工商戶和私營(yíng)企業(yè)都可以進(jìn)入。鼓勵(lì)和支持農(nóng)村個(gè)體私營(yíng)企業(yè)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和儲(chǔ)藏、保鮮、運(yùn)銷業(yè)；大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，就地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，如發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游業(yè)等；加大農(nóng)村剩余勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)技能培訓(xùn)，拓寬農(nóng)民就業(yè)門路，加大有組織勞務(wù)輸出，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民離地。不僅讓大型企業(yè)獲得土地流轉(zhuǎn)的利益，而且也要讓農(nóng)民更大比重的參與到土地流轉(zhuǎn)的利益分享中來(lái)，讓農(nóng)民真正富起來(lái)，共享土地流轉(zhuǎn)的效益。

參考文獻(xiàn)：

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非農(nóng)戶口農(nóng)村土地確權(quán)政策范文第4篇

一、指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)和基本原則

（一）指導(dǎo)思想。以鄧小理理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，進(jìn)一步明晰林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，落實(shí)農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)主體地位，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、確保收益權(quán)，充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾和社會(huì)各界參與林業(yè)建設(shè)的積極性，進(jìn)一步解決和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，推動(dòng)傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變，加快林區(qū)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

（二）總體目標(biāo)。到*年10月底，全面完成全鎮(zhèn)農(nóng)村集體林地的產(chǎn)權(quán)明晰、勘界發(fā)證工作，通過(guò)深化改革，完善政策，健全服務(wù)，規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源增長(zhǎng)、生態(tài)改善、林農(nóng)增收、林業(yè)增效、林區(qū)和諧的總體目標(biāo)。

（三）基本原則。堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)受保護(hù)、林業(yè)得發(fā)展；堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)；堅(jiān)持依法辦事，確保改革規(guī)范有序；堅(jiān)持分類指導(dǎo)，確保改革符合實(shí)際。

二、集體林權(quán)制度改革的主要內(nèi)容

（一）明晰產(chǎn)權(quán)

1、在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)通過(guò)家庭承包方式落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的主體地位。對(duì)不宜實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的林地，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，可以通過(guò)均股、均利等其他方式落實(shí)產(chǎn)權(quán)。村、組集體經(jīng)濟(jì)組織可視情況保留林地總面積10%以內(nèi)的集體林地，由本集體經(jīng)濟(jì)組織依法實(shí)行民主經(jīng)營(yíng)管理。

2、已經(jīng)劃定的自留山由農(nóng)戶長(zhǎng)期無(wú)償使用，不得強(qiáng)行收回，不得隨意調(diào)整。

3、已承包到戶的責(zé)任山，保持承包關(guān)系的穩(wěn)定。林地承包期為70年，承包期屆滿，可以按照國(guó)家有關(guān)政策繼續(xù)承包，通過(guò)完善和補(bǔ)充家庭承包協(xié)議書(shū)進(jìn)一步明晰責(zé)任山面積、四至界線、權(quán)利和責(zé)任等。農(nóng)戶不愿意繼續(xù)承包的，可在清理原合同約定的權(quán)責(zé)和義務(wù)后，交回集體經(jīng)濟(jì)組織。

4、林業(yè)“三定”是自留山、責(zé)任山已“兩山并一山”的，可按林業(yè)“三定”政策予以區(qū)分，不能區(qū)分的，按責(zé)任山的形式予以確權(quán)發(fā)證。自留山、責(zé)任山以行政手段收歸集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)歸還農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)；按原狀返回難度大的，應(yīng)重新發(fā)包。

5、農(nóng)戶舉家遷移，戶籍未變更的，其自留山和責(zé)任山維持不變，戶籍變更未轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，在遷入地未取得承包林地，其自留山和責(zé)任山可以繼續(xù)保留；戶籍變更轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，其自留山可繼續(xù)保留或歸還集體經(jīng)濟(jì)組織，責(zé)任山在承包期滿后歸還集體經(jīng)濟(jì)組織；承包期內(nèi)不愿再經(jīng)營(yíng)的，可協(xié)商清理約定的權(quán)責(zé)和義務(wù)后，交回集體經(jīng)濟(jì)組織重新發(fā)包。

6、未承包到戶的集體山林，按現(xiàn)戶籍人口落實(shí)到農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)。對(duì)不宜實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的林地和經(jīng)濟(jì)效益好、群眾滿意的集體林場(chǎng)，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，可仍由集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理，也可采取均股、均利等方式落實(shí)產(chǎn)權(quán)。

7、已經(jīng)流轉(zhuǎn)的集體山林，凡程序合法、合同規(guī)范的，要予以維護(hù)；對(duì)手續(xù)不完備，群眾意見(jiàn)較大的，應(yīng)當(dāng)予以完善；對(duì)明顯不合理，嚴(yán)重侵害集體和村民利益，經(jīng)協(xié)商難以達(dá)成一致意見(jiàn)的，可通過(guò)法定程序予以糾正。

8、己征為國(guó)有土地的林地，原所發(fā)放的林權(quán)證，由被征用方村級(jí)基層組織負(fù)責(zé)收回交原發(fā)證機(jī)關(guān)進(jìn)行注銷，未交回的作自動(dòng)注銷處理。

9、對(duì)權(quán)屬有爭(zhēng)議的林地、林木，要依法調(diào)處，糾紛解決后，再落實(shí)經(jīng)營(yíng)主體。

10、集體林產(chǎn)權(quán)明晰方式及承包方案，按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定，須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。

（二）勘界發(fā)證

產(chǎn)權(quán)明晰后，按照國(guó)家、省有關(guān)林地林權(quán)登記發(fā)證的規(guī)定，依法進(jìn)行實(shí)地勘界、登記，核(換)發(fā)全國(guó)統(tǒng)一式樣的林權(quán)證，做到林權(quán)登記內(nèi)容齊全規(guī)范，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無(wú)誤，圖、表、冊(cè)一致，人、地、證相符，由林權(quán)權(quán)利人對(duì)林權(quán)證內(nèi)容的真實(shí)性和準(zhǔn)確性予以核實(shí)確認(rèn)，辦理簽領(lǐng)手續(xù)。對(duì)權(quán)屬不清或者林權(quán)糾紛尚未解決的，暫不核(換)發(fā)林權(quán)證。

（三）放活經(jīng)營(yíng)權(quán)

實(shí)行商品林、公益林分類經(jīng)營(yíng)管理。農(nóng)民可依法自主決定商品林經(jīng)營(yíng)方向和經(jīng)營(yíng)模式，生產(chǎn)的木材自主銷售。對(duì)公益林，在不被壞生態(tài)功能的前提下，可合理發(fā)展林下種養(yǎng)業(yè)、森林旅游業(yè)等。

（四）落實(shí)處置權(quán)

在不改變林地所有權(quán)、林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可依法對(duì)擁有的林地承也經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對(duì)其承包的林地、林木可依法開(kāi)發(fā)利用。

（五）保障收益權(quán)

產(chǎn)權(quán)明晰后，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)自留山、責(zé)任山的合法收益歸農(nóng)戶所有。征收集體所有的林地，依法足額支付林地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附作物和林木的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，要根據(jù)望政發(fā)(*)11號(hào)、望政辦發(fā)(*)17號(hào)、望政辦發(fā)(*)18號(hào)等文件要求，安排被征林地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。經(jīng)政府劃定的生態(tài)公益林，己承包到戶的，森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金直接發(fā)放到戶，未承包到戶的要落實(shí)管護(hù)主體，明確管護(hù)責(zé)任，森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金要落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織。

規(guī)范木竹產(chǎn)品稅費(fèi)征收管理。林業(yè)生產(chǎn)者銷售自產(chǎn)的屬于初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品范圍的木竹產(chǎn)品免征增植稅;對(duì)企事業(yè)單位從事林木的培育和種植、林產(chǎn)品的采集所得免征企業(yè)所得稅;對(duì)撫育間伐材、人工培育3年生以下的苗木、經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)品、生產(chǎn)林化產(chǎn)品的原料、不以原木原竹為原料的林副產(chǎn)品、農(nóng)民經(jīng)批準(zhǔn)采伐的自用材等免征育林基金。取締所有違法違規(guī)的木竹收費(fèi)項(xiàng)目，嚴(yán)禁亂收費(fèi)，亂攤派行為。

（六）落實(shí)責(zé)任

承包集體林地，要按照《農(nóng)村土地承也法》的有關(guān)規(guī)定簽訂書(shū)面承包合同。鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)林地承包合同管理工作。林地承包合同內(nèi)容和式樣均采用省林業(yè)廳統(tǒng)一規(guī)定的式樣。

三、集體林權(quán)制度改革的政策措施

(一)完善林木采伐管理制度

1、修訂完善森林經(jīng)營(yíng)方案，實(shí)行木材采伐指標(biāo)分配公示制度，把木材采伐指標(biāo)入村到戶的分配納入鎮(zhèn)政務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)的重要內(nèi)容，并列入對(duì)各村年終目標(biāo)管理考核內(nèi)容。

2、保證速生豐產(chǎn)商品林和重點(diǎn)工程征占用林地采伐指標(biāo);胸徑lOcm以下的中幼林撫育間伐材不列入木材生產(chǎn)計(jì)劃管理范圍。

3、嚴(yán)格控制公益林采伐，依法進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐，合理控制采伐方式和強(qiáng)度。

(二)規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)

1、嚴(yán)格執(zhí)行《湖南省森林資源流轉(zhuǎn)辦法》，加強(qiáng)森林資源流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理。

2、在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可采取抵押、入股、合資等多種方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)。

3、流轉(zhuǎn)期限不超過(guò)承包期的剩余期限，同一森林資源兩次流轉(zhuǎn)間隔期限不得少于2年。

4、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行提前公示，公示期30天，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員同意，應(yīng)當(dāng)采取公開(kāi)拍賣、招標(biāo)的方式進(jìn)行，不具備公開(kāi)拍賣、招標(biāo)條件的，可以采取競(jìng)爭(zhēng)性談判、協(xié)商的方式進(jìn)行。

5、對(duì)農(nóng)民自留山、責(zé)任山的林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)由林權(quán)權(quán)利人自主決定，流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民與集體的初始承包關(guān)系不因流轉(zhuǎn)而改變。

6、組織森林資源資產(chǎn)評(píng)估。組建森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)森林資源資產(chǎn)提供評(píng)估咨詢服務(wù)。

7、規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)審批和林權(quán)證變更工作。凡集體林權(quán)流轉(zhuǎn)必須按流轉(zhuǎn)規(guī)程操作，先流轉(zhuǎn)審批后辦理林權(quán)證變更手續(xù)。

（三）建立新型林業(yè)管理體制

1、明確林權(quán)管理機(jī)構(gòu)。成立東城鎮(zhèn)林地、林木權(quán)屬管理辦公室。

2、完善基層林業(yè)站體制改革，加強(qiáng)鎮(zhèn)林業(yè)站建設(shè)。

（四）建立健全林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系

1、完善森林保護(hù)、森林防火與病蟲(chóng)害防治長(zhǎng)效機(jī)制，健全保護(hù)森林資源的各項(xiàng)規(guī)章制度。

2、鼓勵(lì)龍頭企業(yè)與林農(nóng)建立起“公司+基地+農(nóng)戶”等產(chǎn)供銷一條龍，貿(mào)工林一體化的林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集約經(jīng)營(yíng)。

3、發(fā)展林業(yè)專業(yè)協(xié)會(huì)，加強(qiáng)互相合作、自律管理、依法維權(quán)。

四、集體林權(quán)制度改革的工作步驟

全縣集體林權(quán)制度改革于*年5月開(kāi)始啟動(dòng)，至*年10月底全部完成，共分以下六個(gè)階段進(jìn)行。

（一）組織準(zhǔn)備階段（*年6月1日至*年7月20日）。成立東城鎮(zhèn)林改領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子，制定林改《實(shí)施意見(jiàn)》和《工作方案》，召開(kāi)全鎮(zhèn)林改動(dòng)員大會(huì)。

（二）宣傳培訓(xùn)階段（*年6月11日至*年6月30日）。通過(guò)橫幅、宣傳車等宣傳資料的形式，廣泛深入宣傳林權(quán)改革的重大意義和有關(guān)政策，發(fā)動(dòng)廣大群眾踴躍參與和支持改革，組織村業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行培訓(xùn)。

（三）調(diào)查摸底階段（*年7月10日至*年9月30日）。收集2003年全鎮(zhèn)林權(quán)證換發(fā)相關(guān)資料，對(duì)已換發(fā)打印的林權(quán)證進(jìn)行糾錯(cuò)，未完成換發(fā)證工作的進(jìn)行掃尾，掌握村集體經(jīng)營(yíng)的林地、林木面積、四至、經(jīng)營(yíng)狀況等基本情況，為林改工作正常開(kāi)展打好基礎(chǔ)。

（四）組織實(shí)施階段（*年10月1日至*年5月31日）。按照鎮(zhèn)組織實(shí)施，村組具體操作，各部門搞好服務(wù)的工作機(jī)制，上下聯(lián)動(dòng)，部門協(xié)作，各負(fù)其責(zé)，各司其職，分工合作，精心組織。具體操作步驟是先在楊家坪、靜慎村試點(diǎn)，后在全鎮(zhèn)鋪開(kāi)。充分發(fā)揮村民自治權(quán)，由各行政村組織人員核實(shí)山林權(quán)屬，面積和四至界線，全面落實(shí)林木所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和林地使用權(quán)后，將結(jié)果張榜公布，二榜定案。權(quán)屬確定后集體經(jīng)濟(jì)與林農(nóng)完善或者重新簽訂林地承包合同書(shū)，并將權(quán)屬落實(shí)情況登記造冊(cè)，經(jīng)鎮(zhèn)政府審核后報(bào)縣林業(yè)局登記，核發(fā)林權(quán)證書(shū)。

（五）檢查驗(yàn)收階段（*年6月1日至*年6月30日）加強(qiáng)對(duì)改革實(shí)施情況的跟蹤調(diào)查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決改革過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題。改革工作基本結(jié)束后，由鎮(zhèn)村集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組及時(shí)組織自查驗(yàn)收，*年6月接受上級(jí)檢查驗(yàn)收。

（六）完善配套階段（*年7月1日至*年10月底）。主體改革完成后，切實(shí)搞好資源流轉(zhuǎn)、森林保險(xiǎn)、林權(quán)抵押貸款、林業(yè)體制改革等配套改革。

五、集體林權(quán)制度改革的保障措施

（一）統(tǒng)一思想，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。各村（社區(qū)）支部、村委會(huì)要從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識(shí)深化集體林權(quán)制度改革的重要性、艱巨性和復(fù)雜性，將其作為解決“三農(nóng)”問(wèn)題和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一件大事來(lái)抓。各村要成立書(shū)記任組長(zhǎng)，村委主要負(fù)責(zé)人任副組長(zhǎng)，相關(guān)人員為成員的集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組。

（二）明確責(zé)任，加強(qiáng)配合。鎮(zhèn)人民政府將集體林權(quán)制度改革工作列入對(duì)各村（社區(qū)）年終目標(biāo)管理考核內(nèi)容，各村行政正職為本行政區(qū)集體林權(quán)制度改革第一責(zé)任人，與鎮(zhèn)簽訂責(zé)任狀，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。各有關(guān)部門要高度重視，各司其職，密切配合，通力協(xié)作，積極主動(dòng)支持改革。

（三）層層發(fā)動(dòng)，廣泛宣傳。各村要制訂切實(shí)可行的宣傳方案，堅(jiān)持輿論先行，召開(kāi)林改動(dòng)員大會(huì)，通過(guò)各種形式，廣泛宣傳深化集體林權(quán)制度改革的重大意義和有關(guān)政策，同時(shí)，組織業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行培訓(xùn)。

（四）落實(shí)經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格監(jiān)管。各村要保證集體林權(quán)制度改革工作經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，嚴(yán)禁截留、挪用，確保工作經(jīng)費(fèi)專款專用，確保林改工作順利進(jìn)行。

非農(nóng)戶口農(nóng)村土地確權(quán)政策范文第5篇

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權(quán)體系；重構(gòu)；政策設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003―0751(2011)06―0072―05

堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制不變，實(shí)行土地所有權(quán)與使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）相分離，是我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的核心。近年來(lái)學(xué)術(shù)界圍繞集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的產(chǎn)權(quán)主體虛置、城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)二元分割、土地增值收益分配不公、農(nóng)民主體性地位喪失、流轉(zhuǎn)的公平與效率等問(wèn)題，以及與此相應(yīng)的改革對(duì)策與優(yōu)化路徑的系列研究都非常多，但究竟該如何改革仍然是眾說(shuō)紛紜。筆者認(rèn)為，上述諸多問(wèn)題的關(guān)鍵就在于現(xiàn)行的集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)體系結(jié)構(gòu)不適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，且缺乏完善的流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制。因此，有必要對(duì)集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)體系進(jìn)行重構(gòu)，對(duì)集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體的確定，產(chǎn)權(quán)的獲取、流轉(zhuǎn)以及退出機(jī)制等政策適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

一、產(chǎn)權(quán)體系的重構(gòu)及權(quán)能設(shè)定

一項(xiàng)完整的土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)包括土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)與國(guó)有產(chǎn)權(quán)、私人產(chǎn)權(quán)、法人產(chǎn)權(quán)相對(duì)，是一種公共產(chǎn)權(quán)；集體土地所有權(quán)人對(duì)自己的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。為此，根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和物權(quán)理論，本文將集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主要?dú)w置為所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)三組權(quán)利束（如下圖）。

（一）三組權(quán)束的解釋

1.所有權(quán)。所有權(quán)是財(cái)產(chǎn)所有人對(duì)自己所有的財(cái)產(chǎn)依法進(jìn)行全面支配的物權(quán)，它是一種自物權(quán)。集體建設(shè)用地是農(nóng)村集體土地的重要構(gòu)成部分，由于集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于村農(nóng)民集體所有，所以集體建設(shè)用地的所有權(quán)仍然歸集體所有。為此，此項(xiàng)權(quán)利可以稱之為集體所有權(quán)。2.用益物權(quán)。用益物權(quán)是以物的使用收益為目的而設(shè)立的物權(quán)。集體建設(shè)用地的用益物權(quán)主要包括地上權(quán)、空中權(quán)、地下權(quán)、地役權(quán)、公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、發(fā)展權(quán)。

3.擔(dān)保物權(quán)。擔(dān)保物權(quán)，又叫做價(jià)值權(quán)，是指權(quán)利人直接支配標(biāo)的物的交換價(jià)值用以擔(dān)保其債權(quán)的實(shí)現(xiàn)的他物權(quán)。擔(dān)保物權(quán)是以保證債務(wù)的履行，債權(quán)的實(shí)現(xiàn)為目的而設(shè)立的物權(quán)。全面彰顯集體建設(shè)用地的交換價(jià)值，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地的同權(quán)，應(yīng)該賦予抵押權(quán)。

（二）關(guān)鍵權(quán)能的設(shè)定

按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地。根據(jù)土地使用的目的和性質(zhì)的不同，集體建設(shè)用地實(shí)質(zhì)被分割成為公益性建設(shè)用地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地三大板塊。公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)人、經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)人和宅基地使用權(quán)人，各自對(duì)其依法取得的土地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。依目前我國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)際而言，突出的矛盾也集中在公益性集體建設(shè)用地、宅基地、經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的使用權(quán)上。因此，設(shè)定好此三項(xiàng)關(guān)鍵使用權(quán)的權(quán)能至關(guān)重要。

1.公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)。公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)是因公益性項(xiàng)目而對(duì)集體所有的非農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行占有、使用、收益的用益物權(quán)。公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。

2.宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)是指公民個(gè)人在依法取得的國(guó)家所有或集體組織所有的土地上建筑房屋并居住使用的權(quán)利。宅基地使用權(quán)須按法定程序取得；宅基地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但須遵守法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，而只能隨房屋產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓；當(dāng)事人之間非法轉(zhuǎn)讓空閑宅基地的任何協(xié)議均屬無(wú)效行為，宅基地所有人有權(quán)收回其非法轉(zhuǎn)讓的宅基地。

3.經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)。經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)是因經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目而對(duì)集體所有的非農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行占有、使用、收益的用益物權(quán)。經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。

二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策設(shè)計(jì)

深化推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，除了構(gòu)建科學(xué)合理的集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)體系外，還必須建立健全集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策制度。其中關(guān)鍵在于做好集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體的確定，使用權(quán)的獲取、流轉(zhuǎn)以及退出機(jī)制設(shè)計(jì)。

（一）產(chǎn)權(quán)主體的確定

1.公益性集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體的確定。公益性集體建設(shè)用地對(duì)農(nóng)村發(fā)展具有重要的社會(huì)價(jià)值作用，可替代性差。為此，公益性集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)歸屬到農(nóng)民集體，由農(nóng)民集體行使所有權(quán)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村兩委無(wú)權(quán)獨(dú)立決定公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，在不改變使用性質(zhì)或用途的前提下，公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)征得村集體三分之二成員的同意。公益性集體建設(shè)用地作為整體性公共資產(chǎn)，其所產(chǎn)生的公共收益應(yīng)歸屬全體村集體成員，相應(yīng)的增值收益不宜作為份額財(cái)產(chǎn)收入在村集體成員間直接分配，而應(yīng)納入村集體公共財(cái)政收支體系或者作為保障性社會(huì)福利按成員權(quán)共享。

2.經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體的確定。經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)歸屬為村集體成員，具體執(zhí)行可落實(shí)到農(nóng)戶家庭。凡是戶籍在冊(cè)者，不分男女老幼均應(yīng)享受成員權(quán)，按人均份額以農(nóng)戶家庭為單位行使主體性權(quán)利。“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，對(duì)于原屬全體農(nóng)民集體所有的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地，其產(chǎn)權(quán)應(yīng)按照全體村集體成員進(jìn)行等額股份分配，落實(shí)到農(nóng)戶家庭；對(duì)于已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地，其產(chǎn)權(quán)應(yīng)在各自所在的集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組內(nèi)部按照成員權(quán)進(jìn)行等額股份分配，并落實(shí)到農(nóng)戶家庭；對(duì)于已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，應(yīng)按照全體鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成員權(quán)進(jìn)行等額股份分配到全體成員，并落實(shí)到農(nóng)戶家庭。確權(quán)后的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地，再次進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)其產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)一律是村集體成員，具體執(zhí)行交由其所在家庭戶主行使，并以農(nóng)戶家庭為單位表達(dá)主體利益。

3.宅基地產(chǎn)權(quán)主體的確立。宅基地的使用權(quán)歸屬為集體組織成員，以家庭為單位申請(qǐng)宅基地。宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，可以依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。宅基地因自然原因滅失的，對(duì)失去宅基地的集體組織成員，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地。

（二）使用權(quán)的獲取

1.公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)的獲取。公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)的獲取，應(yīng)分情況和服務(wù)類別，適用不同的獲取方式。（1）有償征收獲取。此種方式適宜那些符合土地利用規(guī)劃，且主要不是為本集體組織服務(wù)的公益項(xiàng)目建設(shè)。諸如國(guó)家級(jí)、區(qū)域性或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）間的重點(diǎn)工程、公共設(shè)施、公益事業(yè)等用地，應(yīng)通過(guò)有償征收的獲取，但軍事用地和涉及國(guó)家安全、社會(huì)公共秩序的特殊用地或者法律有特殊規(guī)定的除外。（2）無(wú)償義務(wù)供給。此種方式僅限于本集體組織內(nèi)部的公益性項(xiàng)目建設(shè)用地之需，由于此類公益性建設(shè)項(xiàng)目有助于提高整個(gè)村集體的福祉，所以應(yīng)由村農(nóng)民集體無(wú)償義務(wù)提供。凡是符合村鎮(zhèn)規(guī)劃，為本村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需，主要服務(wù)于本村集體的公益性項(xiàng)目，且經(jīng)村兩委討論通過(guò)和村集體三分之二成員的同意，則村農(nóng)民集體應(yīng)無(wú)償義務(wù)提供該地塊用于公益性項(xiàng)目建設(shè)。

2.經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)的獲取。經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地是農(nóng)村土地中最具增值潛力的集體性財(cái)產(chǎn)。凡是需要經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地者，只要符合土地利用規(guī)劃，不分集體組織內(nèi)外部成員或法人組織，都應(yīng)依法通過(guò)有償?shù)姆绞将@取該地塊。具體可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)等方式獲取。使用權(quán)的獲取價(jià)格可以由供需雙方協(xié)議定價(jià)或者按市場(chǎng)定價(jià)。未經(jīng)村集體組織三分之二成員的同意，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村兩委無(wú)權(quán)單獨(dú)將經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行初始流轉(zhuǎn)。

3.宅基地使用權(quán)的獲取。現(xiàn)行《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！闭厥褂脵?quán)是保障農(nóng)民集體成員的基本居住的用益物權(quán)，適合基本居住需要是重要的使用限度和標(biāo)尺。所以在宅基地使用權(quán)的獲取標(biāo)準(zhǔn)上，可將《土地管理法》第62條修改為：“農(nóng)村村民一戶只能申請(qǐng)一處符合法定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！痹谑褂脵?quán)的獲取方式上，應(yīng)采取無(wú)償取得和有償使用相結(jié)合的方式。對(duì)保障基本居住的宅基地部分，宅基地面積在所在的省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的，應(yīng)繼續(xù)采用無(wú)償取得制度；對(duì)超過(guò)基本居住范圍的部分實(shí)行有償使用制度，且對(duì)超標(biāo)多占的宅基地，可以采取累進(jìn)制計(jì)算使用費(fèi)。

（三）使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與退出

1.公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與退出。（1）公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)流轉(zhuǎn)，以農(nóng)民集體公益性項(xiàng)目等建筑物或構(gòu)筑物為流轉(zhuǎn)的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體公益性建設(shè)項(xiàng)目多為投資大、周期長(zhǎng)、收益低的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)性項(xiàng)目，目前多由當(dāng)?shù)卣痛澹ㄦ?zhèn)）集體自籌建設(shè)。但隨著農(nóng)村公共服務(wù)社會(huì)化的發(fā)展、改革與推進(jìn)，越來(lái)越多的社會(huì)資本將會(huì)參與公益性項(xiàng)目建設(shè)。因此應(yīng)允許在規(guī)劃期內(nèi)和契約期內(nèi)，且保證公益性集體建設(shè)用地使用性質(zhì)和用途不變的前提下，應(yīng)準(zhǔn)許公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)隨公益性項(xiàng)目的建筑物或構(gòu)筑物以轉(zhuǎn)讓、出租等方式有償流轉(zhuǎn)。合約期滿后，由農(nóng)民集體組織無(wú)償收回公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)及其項(xiàng)目建筑物。（2）公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)可以有償退出。除因自然因素及不可抗力原因，或者土地利用規(guī)劃變動(dòng)外，公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)可以有償退出，變更其使用性質(zhì)和用途，但不得變更農(nóng)民集體所有權(quán)。這是因?yàn)楣嫘约w建設(shè)用地也有發(fā)展權(quán)，將其從轉(zhuǎn)向較高利用效益的用途或較高利用程度，有利于集體建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。當(dāng)有償退出的收益所得大于其現(xiàn)有的社會(huì)成本，及其地上建筑物或構(gòu)筑物的再建經(jīng)濟(jì)成本時(shí)，經(jīng)村兩委討論通過(guò)和村集體三分之二成員的同意，公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)可以有償退出，具體可以采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等方式。

2.經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與退出。經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與退出可以適用城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)辦法與退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地的完全同權(quán)。為此，應(yīng)建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，允許經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)直接進(jìn)入市場(chǎng)交易。（1）在流轉(zhuǎn)路徑方面，不實(shí)行強(qiáng)制性的政府征收。是否繼續(xù)保留農(nóng)民集體所有權(quán)，必須征得三分之二村民的同意，具體流轉(zhuǎn)應(yīng)由村農(nóng)民集體組織與需求方（不分集體組織內(nèi)外）直接商業(yè)談判交易。（2）在流轉(zhuǎn)方式方面，具體可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)等方式獲取。（3）在流轉(zhuǎn)期限方面，以出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃方式取得的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)有最高期限的限制，其最高期限可以參照城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地的相關(guān)規(guī)定；以作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)等方式取得的，其流轉(zhuǎn)期限與運(yùn)作可以參照公司法相關(guān)規(guī)定靈活安排。（4）在退出機(jī)制方面，以出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃方式進(jìn)行的，農(nóng)民集體組織及其原土地使用權(quán)人應(yīng)依法向受讓方完全轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的使用權(quán)，退出任何具體經(jīng)營(yíng)管理，但不得退出出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃合約規(guī)定的所有權(quán)管理；以作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)等方式進(jìn)行的，農(nóng)民集體組織及其成員有權(quán)依照合約或協(xié)議規(guī)定參與或退出使用權(quán)的具體經(jīng)營(yíng)管理，但不得退出經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地所有權(quán)的管理。

3.宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與退出。宅基地的流轉(zhuǎn)，具體可以分兩個(gè)層次進(jìn)行。（1）仍然作為宅基地流轉(zhuǎn)，即在不改變宅基地使用權(quán)性質(zhì)和用途的前提下流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可以將其宅基地向符合宅基地申請(qǐng)條件的人轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與或者出租。農(nóng)村村民轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與或者出租宅基地后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。（2）作為經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，即變更宅基地使用權(quán)性質(zhì)和用途后流轉(zhuǎn)。對(duì)于閑置的宅基地，宅基地使用權(quán)人不愿轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與或者出租的，可以儲(chǔ)備為經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地，在集體組織內(nèi)部收購(gòu)，但不能直接將宅基地使用權(quán)出讓給集體組織外部的任何組織或個(gè)人。宅基地的退出，可以分三種情況進(jìn)行。（1）對(duì)具有特殊歷史風(fēng)貌、國(guó)家法律規(guī)定保護(hù)、重大旅游開(kāi)發(fā)價(jià)值等的住宅建筑，其宅基地使用權(quán)人不論是否閑置該宅基地，該宅基地使用權(quán)人均有權(quán)自主選擇是否退出其宅基地使用權(quán)。選擇退出者，其宅基地使用權(quán)必須移交給村集體組織，并可獲取一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償價(jià)值，對(duì)于仍然定居在村集體的，且無(wú)其他基本保障宅基地者，還應(yīng)給其再分配新的宅基地；選擇不退出者，除可繼續(xù)享受基本使用權(quán)和收益外，還必須承擔(dān)相應(yīng)的保護(hù)等義務(wù)。（2）對(duì)于擁有多處宅基地，或者擁有多處宅基地且實(shí)際使用面積超出所在的省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的宅基地使用權(quán)人，宅基地使用權(quán)人可以將其符合標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的閑置宅基地使用權(quán)有償移交給本村集體組織，而超標(biāo)閑置部分應(yīng)在補(bǔ)交超標(biāo)使用費(fèi)后將使用權(quán)有償移交給本村集體組織，或者無(wú)償直接歸村集體組織收回。對(duì)于閑置宅基地上有建筑物或構(gòu)筑物的，如其地上建筑物或構(gòu)筑物發(fā)生有償轉(zhuǎn)讓，則連同宅基地使用權(quán)也一并轉(zhuǎn)讓，原宅基地使用權(quán)人隨即喪失宅基地使用權(quán)，轉(zhuǎn)讓收益由原宅基地使用權(quán)人所得。（3）對(duì)于戶籍仍在本村集體，但已在城鎮(zhèn)安家立業(yè)，長(zhǎng)期不在本村居住者，其閑置的宅基地使用權(quán)應(yīng)堅(jiān)持有償轉(zhuǎn)讓優(yōu)先的退出原則。首先，此類宅基地使用權(quán)人可以選擇將其閑置宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓或無(wú)償贈(zèng)與本村集體其他符合宅基地申請(qǐng)條件的人，也可作為經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給本村集體組織內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)需求人，或者由村集體組織將其有償收購(gòu)儲(chǔ)備為經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地。其次，其定居城鎮(zhèn)政府應(yīng)優(yōu)先解決此類業(yè)已退出宅基地使用權(quán)的外來(lái)人口的城鎮(zhèn)戶口，將其納入城市居民的統(tǒng)一管理，提供基本城市社會(huì)保障，享受城市統(tǒng)一的子女入學(xué)政策，以及其他平等的市民化待遇。對(duì)于不愿意接受有償轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與或者上述政策的宅基地使用權(quán)人，以及已具有城鎮(zhèn)戶籍，且因合法繼承仍在村集體擁有實(shí)際宅基地的使用權(quán)人，當(dāng)村集體組織確因發(fā)展需要（不論是公益性還是經(jīng)營(yíng)性）使用其宅基地時(shí)，經(jīng)村兩委討論通過(guò)和村集體三分之二成員的同意后，可以由村集體組織強(qiáng)制性的收回其宅基地使用權(quán)。

（四）流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)

公益性集體建設(shè)用地作為整體性公共資產(chǎn)，其所產(chǎn)生的公共收益應(yīng)歸屬全體村集體成員，相應(yīng)的增值收益不宜作為份額財(cái)產(chǎn)收入在村集體成員間直接分配，而應(yīng)納入村集體公共財(cái)政收支體系或者作為保障性社會(huì)福利按成員權(quán)共享。對(duì)于在保證公益性集體建設(shè)用地使用性質(zhì)和用途不變的前提下，將公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)隨公益性項(xiàng)目的建筑物或構(gòu)筑物以轉(zhuǎn)讓、出租等方式有償流轉(zhuǎn)的，合約期滿后，由農(nóng)民集體組織無(wú)償收回公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)及其項(xiàng)目建筑物。對(duì)于在變更公益性集體建設(shè)用地使用性質(zhì)和用途，采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等方式有償退出的，可以作為經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，但其最終所有權(quán)應(yīng)仍須歸農(nóng)民集體保有，其所獲取的增值收益由全體村民的三分之二成員共同決定分配與自主支配。

經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地產(chǎn)生的流轉(zhuǎn)增值收益，嚴(yán)格在確權(quán)時(shí)確定的成員間按份額分配，確權(quán)時(shí)的產(chǎn)權(quán)主體范圍不同，則增值收益分配范圍不同。對(duì)于確權(quán)后的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地，再次進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)其產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)是村集體成員，具體執(zhí)行交由其所在家庭戶主行使，并以農(nóng)戶家庭為單位表達(dá)主體利益。對(duì)于以作價(jià)入股、合作聯(lián)營(yíng)等方式參與經(jīng)營(yíng)的，其增值收益分配及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等，應(yīng)以合約或協(xié)議、相關(guān)市場(chǎng)法律法規(guī)為準(zhǔn)。農(nóng)民集體組織及其成員有權(quán)依照合約或協(xié)議規(guī)定參與或退出使用權(quán)的具體經(jīng)營(yíng)管理，但不得退出經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地所有權(quán)的管理。

宅基地使用權(quán)人不能直接將宅基地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓給集體組織外部的任何組織或個(gè)人。對(duì)于因公益性建設(shè)項(xiàng)目需要而占用農(nóng)民宅基地的，不論是有償取得還是義務(wù)提供的，村集體必須為原宅基地使用權(quán)人重新分配同等面積宅基地。經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部收購(gòu)、無(wú)償收回、整理節(jié)余、原使用權(quán)人退出等方式所取得的宅基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委、集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)權(quán)單獨(dú)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，必須經(jīng)村集體三分之二成員的同意后方可流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)所得增值收益應(yīng)在全體集體成員間按成員份額分配。

三、調(diào)整后的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策效應(yīng)預(yù)估

（一）有利于提高流轉(zhuǎn)的公平性。以集體成員權(quán)來(lái)確認(rèn)產(chǎn)權(quán)主體和分配收益，允許經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)交易，享受與城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地的同等權(quán)利；賦予公益性集體建設(shè)用地和宅基地必要的發(fā)展權(quán)，允許分情況變更土地使用權(quán)性質(zhì)和用途；保障集體組織內(nèi)部成員之間的利益分配與平衡，兼顧農(nóng)村戶籍的城鎮(zhèn)居住者的利益，提高了流轉(zhuǎn)公平性。

（二）有利于提高流轉(zhuǎn)的效率性。目前制約集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要障礙，就是集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體不明確、產(chǎn)權(quán)權(quán)能不健全，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府直接干預(yù)等因素。通過(guò)健全集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)體系，明確產(chǎn)權(quán)主體到集體成員并落實(shí)到每個(gè)農(nóng)戶家庭，以及限制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村兩委的獨(dú)立決定權(quán)，使集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體不再含混不清，減少流轉(zhuǎn)阻力。集體建設(shè)用地按照不同使用性質(zhì)和類別，適用不同的流轉(zhuǎn)方式，能夠提高流轉(zhuǎn)速度與效率。

（三）有利于提高流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)性。通過(guò)厘清集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體，減少鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府直接干預(yù)，準(zhǔn)許集體建設(shè)用地供需雙方可以直接商談或協(xié)議交易，減少不必要的中間環(huán)節(jié)，降低流轉(zhuǎn)的交易成本，便捷集體建設(shè)用地使用權(quán)的獲取渠道和過(guò)程，提高了流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)性。

（四）有利于提高流轉(zhuǎn)的收益性。準(zhǔn)許公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)隨公益性項(xiàng)目的建筑物或構(gòu)筑物以轉(zhuǎn)讓、出租等方式有償流轉(zhuǎn)，并允許公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)可以采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等方式有償退出；準(zhǔn)許經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)等方式流轉(zhuǎn)，設(shè)立有償退出機(jī)制；準(zhǔn)許閑置宅基地使用權(quán)有償收購(gòu)，并實(shí)行有償退出等，提高了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益性。

（五）有利于提高流轉(zhuǎn)的安全性。調(diào)整后的流轉(zhuǎn)政策應(yīng)能極大地保護(hù)農(nóng)民的集體財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。按照集體成員權(quán)來(lái)共享經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)和收益權(quán)，并允許農(nóng)民集體組織及其成員以作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)等方式依照合約或協(xié)議規(guī)定參與或退出使用權(quán)的具體經(jīng)營(yíng)管理，提高農(nóng)民集體成員的公眾參與度，減少流轉(zhuǎn)交易的經(jīng)濟(jì)利益沖突和摩擦，降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，從整體上提高了流轉(zhuǎn)的安全性。

（六）有可能增加管理的難度性。一方面，由于相對(duì)淡化了政府征收，準(zhǔn)許經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地直接進(jìn)入土地市場(chǎng)交易，將會(huì)直接減少基層政府的財(cái)政外收入，并且增加了集體建設(shè)用地交易市場(chǎng)的監(jiān)管難度；另一方面，由于設(shè)定了公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)的分類獲取方式，設(shè)定了公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制，在現(xiàn)行相關(guān)制度還不健全的情況下可能會(huì)增加鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和集體組織的管理難度與稅費(fèi)征收難度。

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