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[摘要]：行政許可聽證制度作為行政程序中的核心要素，可以給相對(duì)人參與許可決策的機(jī)會(huì)，保證許可客觀、公平、公正。從聽證制度的淵源和《行政許可法》立法宗旨角度分析，該法有關(guān)聽證的規(guī)定存在著不足，應(yīng)在擴(kuò)大聽證內(nèi)容和聽證參與人的范圍，建立穩(wěn)定、高效的聽證主持人隊(duì)伍，以及豐富聽證形式等方面完善我國(guó)行政許可聽證制度。

[關(guān)鍵詞]行政許可聽證制度職能分離

聽證制度是現(xiàn)代行政程序法中核心制度，為各國(guó)所廣泛采用。我國(guó)1996年制定的《行政處罰法》率先在行政處罰領(lǐng)域規(guī)定了聽證程序，這在我國(guó)行政程序立法歷史上具有里程碑的意義。之后，聽證擴(kuò)展適用至政府價(jià)格決策、城市規(guī)劃、行政立法、行政裁決等領(lǐng)域。2002年1月12日國(guó)家計(jì)委主持舉行的鐵路價(jià)格聽證會(huì)，由中央電視臺(tái)向全國(guó)現(xiàn)場(chǎng)直播，使得聽證會(huì)成為普通老百姓所熟知的話題。如今，聽證制度又一次被引入到行政許可領(lǐng)域，從而使聽證制度在我國(guó)適用范圍日益擴(kuò)大。行政許可聽證是指行政許可機(jī)關(guān)在作出是否準(zhǔn)予行政許可的決定之前，告知申請(qǐng)人或者利害關(guān)系人聽證權(quán)利，申請(qǐng)人或者利害關(guān)系人陳述意見(jiàn)、提供證據(jù)、申辯、質(zhì)證以及行政許可機(jī)關(guān)聽取意見(jiàn)、接納證據(jù)并作出相應(yīng)決定的程序法律制度。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，聽證并不是一個(gè)獨(dú)立的行政許可程序，它只是行政許可審查過(guò)程中的一個(gè)特殊程序。[1]雖然并不是每項(xiàng)行政許可都必須要經(jīng)過(guò)聽證程序，但聽證在一些重大的行政許可尤其是涉及利害關(guān)系人正當(dāng)權(quán)益時(shí)的適用卻具有十分重要的意義。通常認(rèn)為，行政許可中的聽證程序體現(xiàn)了對(duì)許可申請(qǐng)人及其他利害關(guān)系人的尊重，通過(guò)吸收申請(qǐng)人及其他利害關(guān)系人的參與，既有利于保障其實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也能夠?yàn)樾姓S可機(jī)關(guān)作出正確的行政許可決定奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，從而增強(qiáng)行政許可決定的可接受性。

我國(guó)《行政許可法》明確規(guī)定了行政許可聽證制度。在第四節(jié)用了三條的篇幅規(guī)定了聽證的提起、范圍和程序，聲明申請(qǐng)人、利害關(guān)系人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽證的費(fèi)用，聽證公開和根據(jù)聽證筆錄作出行政決定等一系列內(nèi)容，但我們認(rèn)為，該法有關(guān)聽證的內(nèi)容仍存在下列尚待完善之處。

一、從深度和廣度上擴(kuò)大行政許可聽證的適用范圍

對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可中聽證制度的適用范圍，行政許可法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)申請(qǐng)舉行聽證和依職權(quán)主動(dòng)舉行聽證兩類事項(xiàng)。對(duì)于許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)舉行聽證的事項(xiàng)，行政許可法規(guī)定為“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可聽證事項(xiàng)”，從立法本意來(lái)看，是基于行政許可行為繁雜、聽證事項(xiàng)難以概括，將主動(dòng)聽證事項(xiàng)范圍留待單行法規(guī)定和許可機(jī)關(guān)自行決定，能夠照顧到不同種類行政行為的特點(diǎn)，為聽證的范圍不斷擴(kuò)大留下充分空間。但在實(shí)踐中由于相關(guān)配套的法律、法規(guī)滯后常容易導(dǎo)致聽證無(wú)法可依。而且就我國(guó)目前的狀況而言，法律、法規(guī)、規(guī)章作上述規(guī)定的情形尚不多見(jiàn)，只有極少數(shù)做了類似規(guī)定。例如，根據(jù)《公共文化體育設(shè)施條例》有關(guān)條款規(guī)定，對(duì)于因城鄉(xiāng)建設(shè)確需拆除公共文化體育設(shè)施或者改變其功能、用途的，有關(guān)地方政府在作出決定前，應(yīng)當(dāng)組織專家論證，并征得上一級(jí)政府文化行政主管部門、體育行政主管部門同意，報(bào)上一級(jí)政府批準(zhǔn)；而涉及大型公共文化體育設(shè)施的，上一級(jí)政府在批準(zhǔn)前，因當(dāng)舉行聽證會(huì)，聽取公眾意見(jiàn)。[2]

期望許可機(jī)關(guān)依據(jù)對(duì)公共利益影響的主觀判斷而主動(dòng)舉行聽證又有一定的難度。在行政許可實(shí)施過(guò)程中，往往充斥著個(gè)人利益與公共利益的矛盾與沖突：對(duì)于某個(gè)具體的申請(qǐng)人來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予許可的決定意味著其可以從事某種特定的活動(dòng)，即屬于一種受益性行政行為，申請(qǐng)人自然不會(huì)要求聽證；然而此時(shí)行政許可決定常常會(huì)對(duì)公共利益構(gòu)成潛在的威脅，如征地拆遷許可、排污許可一旦北批準(zhǔn)，廣大拆遷戶及污染源附近不特定居民的利益就會(huì)受損，且這種不利影響往往是長(zhǎng)期的、全局性的。這可能使利害關(guān)系人的合法權(quán)益得不到有效保障。因此，一方面要在制定和修訂行政許可法律規(guī)范的過(guò)程中對(duì)是否設(shè)定聽證程序予以高度重視。另一方面，我國(guó)應(yīng)借鑒各國(guó)常用的兩大類標(biāo)準(zhǔn)，從廣度和深度上拓展聽證的適用范圍。一是行為標(biāo)準(zhǔn)，其依據(jù)是行政行為的性質(zhì)和種類；二是利益標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)是相對(duì)人在行政程序中的利益范圍。此兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是密不可分的。具體而言，在確定某一行為是否適用聽證程序時(shí)，首先要看該行為是否對(duì)當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生不利影響，其次要看這種不利行為是否侵害了法律賦予當(dāng)事人的合法權(quán)益，最后還要看對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的侵害是否達(dá)到了嚴(yán)重程度。只要滿足了以上三個(gè)條件，就可適用行政聽證。[3]

對(duì)于許可機(jī)關(guān)應(yīng)申請(qǐng)舉行聽證的事項(xiàng)，行政許可法規(guī)定為“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系”的事項(xiàng)，對(duì)于此類事項(xiàng)，相對(duì)人提出申請(qǐng)的，許可機(jī)關(guān)即有組織聽證的義務(wù)。行政許可法對(duì)于應(yīng)申請(qǐng)舉行聽證的事項(xiàng)規(guī)定的較為原則，這給予許可機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)，具有較強(qiáng)的靈活性。但弊端也是十分明顯的，它將會(huì)經(jīng)常發(fā)生相對(duì)人認(rèn)為某行政許可“直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系”，而許可機(jī)關(guān)認(rèn)為不是的情況。下面所舉的美國(guó)1946年“阿什巴克爾廣播公司訴聯(lián)邦電訊委員會(huì)案”就是以上弊端的具體體現(xiàn)，該案的基本案情如下：

聯(lián)邦電訊委員會(huì)先后收到兩個(gè)公司請(qǐng)求廣播執(zhí)照的申請(qǐng)，這兩個(gè)公司在鄰近不遠(yuǎn)的地方，而申請(qǐng)使用的頻率相同。由于兩個(gè)頻率互相干擾，所以電訊委員會(huì)只能批準(zhǔn)其中一個(gè)申請(qǐng)。根據(jù)當(dāng)時(shí)的電訊法規(guī)定，批準(zhǔn)執(zhí)照的決定不用聽證，而拒絕批準(zhǔn)的決定必須舉行正式聽證。聯(lián)邦電訊委員未經(jīng)聽證，批準(zhǔn)其中一個(gè)申請(qǐng)，同時(shí)通知另一公司舉行聽證，后者不服提起訴訟，最高法院判決認(rèn)為聯(lián)邦電訊委員會(huì)的決定侵犯了被拒絕公司所享有的聽證權(quán)利，因?yàn)閷?duì)前一公司的實(shí)現(xiàn)批準(zhǔn)使得給予后一公司的聽證形同虛設(shè)。為了維護(hù)兩個(gè)當(dāng)事人的聽證權(quán)利，判決要求聯(lián)邦電訊委員會(huì)必須合并互相排斥的申請(qǐng)，舉行比較聽證，在聽取和審判各申請(qǐng)人的辯論和證據(jù)以后，才能作出決定。[4]

一般而言，“多人同時(shí)競(jìng)爭(zhēng)的有數(shù)量限制的行政許可，給予申請(qǐng)人的行政許可將直接影響其相鄰權(quán)人、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手甚至消費(fèi)者重大經(jīng)濟(jì)利益、重大環(huán)境利益的規(guī)劃許可、建設(shè)用地許可等無(wú)數(shù)量限制的行政許可等”[5]，應(yīng)當(dāng)視為直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系，但這在實(shí)踐中仍將可能被規(guī)避。這就需要借鑒行政處罰中對(duì)“較大數(shù)額罰款”的界定方法，對(duì)適用范圍以列舉的方法作出較為細(xì)致、明確的界定并確定評(píng)判的具體方法和制度，便于實(shí)施中的準(zhǔn)確把握。

此外，隨著媒體對(duì)聽證會(huì)的介入和不斷曝光，我們發(fā)現(xiàn)很多聽證會(huì)都流于形式，聽政結(jié)果與行政許可事項(xiàng)涉及的利害關(guān)系人的期望存在著較大差距（如春運(yùn)票價(jià)上漲聽證會(huì)），這也極大的挫傷了利害關(guān)系人參加聽證的積極性。聽證會(huì)作為現(xiàn)代決策形式，自推行以來(lái)至今少有實(shí)效，“聽而不證”幾成通病。廣州社情民意研究中心曾有一項(xiàng)調(diào)查表明：認(rèn)為聽證會(huì)對(duì)公民參與政府決策“沒(méi)有作用”、“作用不大”和“是形式主義”的受訪者三項(xiàng)合計(jì)竟占62.5％，其中15.5％的人認(rèn)為“是形式主義”。雖然聽證的本意是聽取證據(jù)，但聽證的內(nèi)容不可能不涉及基于證據(jù)事實(shí)的法律適用問(wèn)題，當(dāng)事人參加聽證的目的，可能并非僅僅是因?yàn)槭聦?shí)問(wèn)題，而是還希望通過(guò)聽證，對(duì)作為決定根據(jù)的法律問(wèn)題進(jìn)行質(zhì)證和辯論，從而影響行政許可決定。如果聽證程序僅僅給予了當(dāng)事人討論案件的事實(shí)，而將擬適用的規(guī)范性文件排除在外，行政相對(duì)人就可能不知道行政許可行為是否或究竟適用了什么法律，是否應(yīng)該適用該法律，這勢(shì)必會(huì)影響到當(dāng)事人權(quán)利的行使，從而影響聽證的公正性。因此，聽證內(nèi)容不僅應(yīng)包括程序問(wèn)題還應(yīng)包括實(shí)體問(wèn)題。

二、適當(dāng)擴(kuò)大聽證參加人的范圍

為滿足聽證的公開和全面的要求，很多國(guó)家的聽證主體的范圍都有擴(kuò)大趨勢(shì)，比如日本《行政程序法》中規(guī)定：聽證主持人認(rèn)為必要時(shí)，即對(duì)非案件當(dāng)事人的第三人，依照作出該不利益處分所依據(jù)的法令，認(rèn)為其與該不利益處分有利害關(guān)系時(shí)，聽證主持人可要求該利害關(guān)系人參加聽證程序，或者許可其參加該聽證程序的申請(qǐng)。依此規(guī)定，不利益處分中，所有利害關(guān)系人的參加聽證或參加聽證的申請(qǐng)權(quán)均受到法律保護(hù)。美國(guó)在相關(guān)判例中也確認(rèn)了此原則。[6]

目前我國(guó)有權(quán)參加聽證的主體還較為狹窄，按照我國(guó)《行政許可法》的規(guī)定，有權(quán)提請(qǐng)聽證的只能是行政許可申請(qǐng)人和利害關(guān)系人。某種意義上有權(quán)參加聽證的只能是申請(qǐng)人和利害關(guān)系人，因?yàn)楦鶕?jù)該罰48條的規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為沒(méi)有必要而不經(jīng)聽證會(huì)內(nèi)容予以公告的話，其他人是沒(méi)有機(jī)會(huì)參與聽證的。這種規(guī)定顯然不盡合理。由于行政機(jī)關(guān)的許可決定往往間接的甚至直接的影響到第三者的合法權(quán)益，間接利害關(guān)系人往往也由于許可決定而受到利益上的影響，如果這個(gè)影響已實(shí)質(zhì)性的侵犯了間接利害關(guān)系人的權(quán)利和利益，那么就有必要允許他們申請(qǐng)并參加聽證。在實(shí)踐中，尤其在市政建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生等行政許可中，如果發(fā)生行政機(jī)關(guān)偏袒或者放縱侵權(quán)人的情形，應(yīng)當(dāng)允許被侵權(quán)人尋求行政聽證這一救濟(jì)途徑。如果這些合法權(quán)益受影響的第三者不能通過(guò)聽證程序?qū)で笞陨砗戏?quán)益的保護(hù)，顯然不公平，也不利于社會(huì)矛盾的化解，應(yīng)擴(kuò)大聽證申請(qǐng)人的范圍，將行政聽證的申請(qǐng)人由原告和第三人的范圍延伸到一切利害關(guān)系人。這樣才能真正確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，也符合行政程序法的立法宗旨。

在進(jìn)一步講，在我國(guó)目前國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、資源破壞、壟斷以及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為等案件不斷增多的同時(shí)，有關(guān)在行政訴訟中公益訴訟的案件也頻繁出現(xiàn)。提起公益訴訟的原告不一定就是與侵權(quán)案件由直接的利害關(guān)系。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“中哈人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民”。各級(jí)政府的權(quán)力既然是人民賦予的，人民就有權(quán)監(jiān)督政府機(jī)關(guān)的行政行為，追求正義是每個(gè)公民的權(quán)利。由此可推，行政許可行為也應(yīng)當(dāng)在人民的監(jiān)督之下，對(duì)于可能導(dǎo)致資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、資源破壞、壟斷以及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為等案件，每個(gè)公民都可以要求政府就某項(xiàng)行政許可行為舉行聽證，而不必局限于與之有利害關(guān)系。

三、行政許可聽證主持人與職能分離、回避原則

行政許可聽證主持人作為聽證活動(dòng)中舉足輕重的人物，其獨(dú)立性是聽證制度的核心內(nèi)容。程序公正的條件之一是程序中立，裁判應(yīng)在爭(zhēng)端的各方參與者之間保持一種超然和無(wú)偏袒的態(tài)度和地位，不得對(duì)任何一方存在偏見(jiàn)和歧視。否則聽證會(huì)就會(huì)呈現(xiàn)出一邊倒的形式，聽證會(huì)也會(huì)因此無(wú)法發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，于是出現(xiàn)了以下一幕：鐵道部近日發(fā)出通知，確定明年春運(yùn)期間部分旅客列車票價(jià)繼續(xù)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，上浮幅度為硬座15％，其他席別20％（據(jù)各大媒體2004年12月4日?qǐng)?bào)道）。[7]

其實(shí)，鐵路部門并沒(méi)有決定春運(yùn)鐵路票價(jià)是否浮動(dòng)的“資格”，因?yàn)殍F路票價(jià)屬政府指導(dǎo)價(jià)，價(jià)格主管部門才是具有價(jià)格決策權(quán)的法定行政機(jī)關(guān)。在這個(gè)問(wèn)題上，經(jīng)營(yíng)者（即鐵路部門）與消費(fèi)者（即乘客）一樣，都是利益的相關(guān)方。也就是說(shuō)，聽證會(huì)開不開、怎么開，主要由價(jià)格主管部門決定，而之所以開或之所以不開當(dāng)然也只能由價(jià)格主管部門來(lái)“解釋”。鐵道部關(guān)于不再舉行聽證會(huì)的那番解釋，是以“運(yùn)動(dòng)員”的身份扮演了“裁判員”的角色，確實(shí)有“越位”之嫌。今年，鐵道部倒是沒(méi)有再“越位”，可是“裁判員”為什么不說(shuō)話？它又在哪里呢？很顯然，全國(guó)范圍的鐵路票價(jià)是否浮動(dòng)以及是否舉行聽證會(huì)的“裁判員”是承擔(dān)價(jià)格管理職能的國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。就2004年春運(yùn)鐵路票價(jià)上浮是否舉行聽證會(huì)這個(gè)具體問(wèn)題來(lái)說(shuō)，價(jià)格主管部門應(yīng)進(jìn)行充分的調(diào)查研究，并廣泛聽取各方面的意見(jiàn)，然后才能作出決策。就價(jià)格聽證制度這個(gè)宏觀性的問(wèn)題來(lái)說(shuō)，發(fā)改委需要做的工作更多，比如像春運(yùn)鐵路票價(jià)這樣的重大政府定價(jià)行為應(yīng)該多少年舉行一次聽證會(huì)，應(yīng)該怎樣判斷聽證會(huì)的舉行是否有必要等等。以上這個(gè)發(fā)生在價(jià)格聽證領(lǐng)域內(nèi)的案件向我們表明：聽證主持人的素質(zhì)、地位及權(quán)力對(duì)行政聽證的效果有著直接影響，決定著行政聽證能否有效發(fā)揮作用。

為此，我國(guó)行政許可法明確規(guī)定聽證主持人應(yīng)當(dāng)為“審查該行政許可的工作人員以外的人員”、“申請(qǐng)人、厲害關(guān)系人認(rèn)為主持人與該行政許可事項(xiàng)有直接厲害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避”，職能分離與回避是確定聽證主持人的基本要求，是保證許可結(jié)果與程序公正的重要保障。然而，本項(xiàng)規(guī)定采取的只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部職能分離，即在同一行政機(jī)關(guān)內(nèi)部由不同的機(jī)構(gòu)或者人員分別行使許可申請(qǐng)的審查與裁決權(quán)力的一種制度。這種內(nèi)部職能分離是基于審理行政許可案件所需要的行政專業(yè)性知識(shí)，提高行政效率的考慮而設(shè)計(jì)的。這種做法比起職能不分有較大的優(yōu)越性。但是從行政許可申請(qǐng)人和利害關(guān)系人的角度看，仍存在違反自然公正的嫌疑。因?yàn)?，我?guó)的聽證主持人是由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的非許可審查人員擔(dān)任，并由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定。其職權(quán)僅僅是具體組織和主持聽證過(guò)程，而無(wú)權(quán)作出行政處罰決定，具有地位的依附性，這樣會(huì)影響聽證主持人的責(zé)任意識(shí)和作出公正、客觀的判斷，使之很難不受外界影響而獨(dú)立主持聽證。另外，由于“審查行政許可申請(qǐng)的工作人員以外的人員”的范圍十分廣泛，即可以是負(fù)責(zé)行政許可審查部門的其他人員，也可以是機(jī)關(guān)首長(zhǎng)，還可以是本機(jī)關(guān)其他部門得人員，并且在實(shí)際操作中，大多數(shù)將聽證主持人定位于本行政機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)工作人員。這樣，難以避免這類人員與調(diào)查人員的接觸及受到影響，難以保證聽證主持人處于中立和公正超然的地位。

此外，我國(guó)行政許可法雖然規(guī)定聽證主持人要職能分離，但沒(méi)能避免聽證主持人設(shè)置中的臨時(shí)性的缺陷，同時(shí)由于沒(méi)能建立穩(wěn)定的聽證主持人隊(duì)伍，聽證主持人的指定具有一定的隨機(jī)性，導(dǎo)致具有良好經(jīng)驗(yàn)的聽證主持人并不能將其積累的主持經(jīng)驗(yàn)充分發(fā)揮。另外，根據(jù)權(quán)責(zé)相結(jié)合的原則，沒(méi)賦予聽證主持人對(duì)行政許可的建議權(quán)，卻讓其承擔(dān)一定的責(zé)任，是顯失公平的，也不利于調(diào)動(dòng)其積極性。

鑒于聽證制度對(duì)聽證主持人提出了較高的要求，聽證制度的實(shí)施效果也與聽證主持人的水平、能力有較為密切的關(guān)系，我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)的行政法官集中使用制度，美國(guó)的聽證主持人稱為行政法官。他們由文官事務(wù)委員會(huì)從具有律師資格和工作經(jīng)驗(yàn)的人中，通過(guò)考試錄用；行政法官具有獨(dú)立性質(zhì)，不受行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)直接控制，除非有文官事務(wù)委員會(huì)所規(guī)定和確認(rèn)的正當(dāng)理由，否則行政法關(guān)不能被罷免。行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)自己任命行政法官，只能從文官事務(wù)委員會(huì)所確認(rèn)合格的人員名單中選擇任命人員。他們?cè)诰幹粕鲜撬跈C(jī)關(guān)職員，在任免、工資等方面，不受所在機(jī)關(guān)控制，1981年修正的州示范行政程序法，規(guī)定行政法官集中使用制，即在州行政部門設(shè)立行政聽證局，行政法官根據(jù)聽證局的指派可以在不同機(jī)關(guān)服務(wù)。[8]

有鑒于此，我國(guó)應(yīng)建立一支相對(duì)獨(dú)立、穩(wěn)定的聽證主持人隊(duì)伍，要求聽證主持人具有專業(yè)法律知識(shí)和若干年以上行政管理工作經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一考試取得資格證書，然后與其所在行政機(jī)關(guān)脫鉤。設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對(duì)聽證主持人進(jìn)行統(tǒng)一管理制度，根據(jù)聽證案件的具體要求，統(tǒng)一選派主持人，并負(fù)責(zé)參與主持人級(jí)別的晉升、罷免等。聽證案件中的主持人不限定為一人，最好以聽證委員會(huì)的形式出現(xiàn)，由政府部門、行業(yè)主管部門、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、學(xué)者等幾方面的代表組成，這是行政決策的可行性、合理性和科學(xué)性的內(nèi)在要求所決定的。當(dāng)然職能分離也不是絕對(duì)的，在某些特殊領(lǐng)域，職能分離仍有若干例外。如在對(duì)申請(qǐng)?jiān)荚S可證的決定程序，涉及價(jià)格的正當(dāng)性與選用的程序，或涉及公用事業(yè)、公共運(yùn)輸?shù)脑O(shè)施和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的程序中，應(yīng)當(dāng)允許相對(duì)融合。

另外，《行政許可法》還應(yīng)賦予聽證主持人明確的權(quán)責(zé)，這是其相對(duì)獨(dú)立地位的表現(xiàn)，也是其能否充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵。我國(guó)聽證案件的決定權(quán)在行政機(jī)關(guān)而不是聽證主持人。行政決定應(yīng)該基于聽證的內(nèi)容作出，應(yīng)賦予聽證主持人的“決定建議權(quán)”和對(duì)行政決定行為以及實(shí)際執(zhí)行情況行使監(jiān)督權(quán)。這樣，行政聽證才有現(xiàn)實(shí)意義，基于聽證筆錄作出的行政決定才具有科學(xué)性和公正性，同時(shí)還可提高行政效率。

四、聽證形式應(yīng)根據(jù)具體情況不同而多樣化

聽證分為調(diào)查性和裁定性兩種，又稱為非正式聽證和正式聽證。正式聽證又稱審判性聽證，是指當(dāng)事人一方有權(quán)對(duì)另一方所提的證據(jù)發(fā)表意見(jiàn)，進(jìn)行口頭辯論和質(zhì)證，而行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)聽證的記錄作出決定的程序。非正式聽證是指行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)或作出行政裁決時(shí)，只需給予當(dāng)事人口頭或書面陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，以提供行政機(jī)關(guān)參考，行政機(jī)關(guān)不須基于記錄作出決定[9].非正式聽證是行政公開制度的體現(xiàn)，一方面可以增進(jìn)行政機(jī)關(guān)吸收各種不同的意見(jiàn)，使行政許可更加科學(xué)、適當(dāng)；另一方面因行政機(jī)關(guān)的規(guī)章制度不受公眾意見(jiàn)的約束，可以彌補(bǔ)正式聽證犧牲行政工作效率的缺陷……相比正式聽證，非正式聽證具有成本低、靈活性強(qiáng)、效率高的特點(diǎn)。聽證本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)提供給相對(duì)人對(duì)將作出的行政決定陳述、申辯的機(jī)會(huì)和權(quán)利，非正式聽證和正式聽證都能保障相對(duì)人這種權(quán)利的行使，區(qū)別在于正式聽證對(duì)于相對(duì)人權(quán)利的保障在形式上更為嚴(yán)格，更有利于相對(duì)人權(quán)利的行使，更能增加許可機(jī)關(guān)保障相對(duì)人權(quán)利和依法行政的責(zé)任感。但是相比非正式聽證，成本較高。

《行政許可法》只規(guī)定事前的正式聽證方式，聽證形式單一。這既不適應(yīng)行政聽證制度的自我發(fā)展，也不能滿足現(xiàn)代行政管理的需要。我國(guó)應(yīng)在完善和規(guī)范行政許可正式聽證制度的同時(shí)，視不同案件的具體情況，采用更為多樣的聽證形式，而且規(guī)定多種形式的聽證也可避免因行政許可范圍的擴(kuò)大而導(dǎo)致效率低下。我們認(rèn)為在行政許可中，對(duì)于那些關(guān)系公眾切身利益的事項(xiàng)以及行政機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)法律的授權(quán)必須采取正式聽證程序的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵守規(guī)定采用正式聽證形式。除此之外，在法律沒(méi)有規(guī)定排除聽證的例外情況和非緊急情況下，行政機(jī)關(guān)制定其他的法規(guī)、規(guī)章采用非正式聽證。在程序運(yùn)作中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在公告中公布非正式聽證的期間，公眾既可用口頭方式發(fā)表自己的看法，也可向行政機(jī)關(guān)提供書面意見(jiàn)、書面資料，行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)聽證情況制作詳細(xì)的筆錄。

此外，根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定可知：我國(guó)聽證程序缺乏事后聽證的規(guī)定。事后聽證程序的缺乏同樣導(dǎo)致了聽證程序適用范圍的狹窄。建立事后聽證程序的必要性表現(xiàn)在：借鑒世界上聽證較為發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)，這些國(guó)家在實(shí)施聽證程序之前，并不一概采取實(shí)現(xiàn)聽證的形式，而是區(qū)分不同的情況，分實(shí)現(xiàn)和實(shí)后兩種形式予以解決。甚至存在事后聽證的比例高于事前聽證的情形。[10]

大多數(shù)的聽證在行政決定作出之前實(shí)現(xiàn)進(jìn)行，以避免當(dāng)事人陷入不可彌補(bǔ)的損失之中。但是有些聽證也可以在行政決定作出之后舉行。例如，在緊急情況下，行政許可機(jī)關(guān)必須立即作出決定，否則將使公共利益遭受不可彌補(bǔ)的損害；而行政決定的作出又不能違背最起碼的公正程序，即不要任何形式的聽證程序。此時(shí)，可以在實(shí)間上予以變通，舉行事后的聽證。即時(shí)強(qiáng)制的行為適于舉行事后聽證。例如，在我國(guó)抗擊“非典”期間，有關(guān)部門批準(zhǔn)建立專門收治非典病例和非典疑似病例的醫(yī)院及特護(hù)病房時(shí)就可適[11]于舉行事后聽證程序。

五、小結(jié)

《行政許可法》的立法宗旨之一就在于提高行政效率，行政聽證程序提倡爭(zhēng)當(dāng)公正與效率結(jié)合的典范，但《行政許可法》中恰恰沒(méi)有對(duì)行政許可聽證程序作必要的期限規(guī)定，這必然損害行政效率，沒(méi)有效率的行政許可行為是不公正的。這顯然違反本法的立法本意。因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)定聽證結(jié)束的期限和聽證案件作出決定的期限。

綜上暴露的行政立法問(wèn)題，不應(yīng)僅依靠某部法律的修補(bǔ)來(lái)完成。我們期待統(tǒng)一的行政程序法典，將聽證程序在內(nèi)的行政程序進(jìn)行統(tǒng)一全面的規(guī)定，也只有本著公正優(yōu)先、兼顧效率的精神制定的行政程序法典才能促使行政行為遵循公正、公開與民主程序，確保依法行政，保障行政相對(duì)人權(quán)益，提高行政效能。

[參考文獻(xiàn)]

1方世榮主編?！缎姓ㄅc行政訴訟法》[M]中國(guó)政法大學(xué)出版社。2000年版

2劉陽(yáng)中。《建立我國(guó)行政許可聽證制度之構(gòu)想》[J]云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001，（4）

3沈越?！缎姓S可中的自由裁量權(quán)》[J]江蘇警官學(xué)院報(bào)，2003，（1）

4王勇著?！缎姓S可程序理論與適用》[M]法律出版社。2004年版

5解君、肖澤晟著?！缎姓▽W(xué)》[M]法律出版社。2000年版

6楊新民著?！吨袊?guó)行政法學(xué)原理》[M]中國(guó)政法大學(xué)出版社。2002年版

7章劍生：《行政程序法基本理論》[M]北京：法律出版社。2003年版

注釋：

[1]本文所討論的是許可聽證權(quán)僅僅是指行政許可實(shí)施程序中的聽證并不包括行政許可設(shè)定程序中的聽證。根據(jù)《行政許可法》第19條的規(guī)定，在法律、法規(guī)、規(guī)章草案設(shè)定行政許可時(shí)，起草單位也應(yīng)當(dāng)采取聽證會(huì)等形式聽取意見(jiàn)。

[2]應(yīng)松年、楊解君主編：《行政許可法的理論與制度解讀》北京：北京大學(xué)出版社2003年版

[3][美]伯納德·施瓦茨著，徐炳譯：《行政法》北京：群眾出版社。1986年版，第241頁(yè)

[4]王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》（上冊(cè)）北京：中國(guó)法制出版社，1995年版，第415頁(yè)

[5][5]汪永清主編：《中華人民共和國(guó)行政許可法教程》北京：中國(guó)法制出版社。2003年版，第140－141頁(yè)

[6]應(yīng)松年：《比較行政程序法研究》北京：中國(guó)法制出版社，1999.第222頁(yè)

[7]《新京報(bào)》2004年12月5日，第二版

[8]王明揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（上冊(cè)）北京：中國(guó)法制出版社。1995年版，第418頁(yè)

[9]章劍生：《行政程序法基本理論》北京：法律出版社。2003年版，第110頁(yè)

[10]王明揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（上冊(cè)）北京：中國(guó)法制出版社。1995年版，第421頁(yè)