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一、行政范式與行政訴訟被告的關(guān)系（一）行政范式理論解析范式，英文是Paradigm，它來自希臘文，原來包括“共同顯示”的意思。范式作為一個科學(xué)概念是由美國著名的科學(xué)史學(xué)家和科學(xué)哲學(xué)家托馬斯﹒庫恩（ThomasS.kuhn）最早在他1962年出版的《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中提出來。關(guān)于范式，庫恩指出，一個科學(xué)的范式就是一套關(guān)于現(xiàn)實的假設(shè)，這套假設(shè)都有它自己的規(guī)則來說明它面對的事實。人們在認(rèn)識社會現(xiàn)實時，這套規(guī)則成為整理感性材料的指導(dǎo)。庫恩廣泛的使用了范式一詞，英國語言哲學(xué)家瑪格麗特﹒瑪斯特曼作過一個不完全的索引總之，發(fā)現(xiàn)在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中，范式至少有二十一種不同的用法。范式的基本含義可以從三個方面來理解：1、在心理上，它是“科學(xué)共同體信念”。只有有了理論上和方法上的信念，才能進(jìn)行選擇、評價和批評。2、在理論上，它是科學(xué)共同體所具有的“模型”或“模式”。3、在實際操作上，它是科學(xué)共同體所具有的起點、語言及教育內(nèi)容，即范式方法?？傊?，范式是方法、模式或模型、共同體信念三者的有機(jī)統(tǒng)一。范式為特定專業(yè)領(lǐng)域的研究提供了典型的問題及相應(yīng)的解答，亦即設(shè)計了分析與研究的理論前提、框架和推理結(jié)構(gòu)?？茖W(xué)工作者在范式的框架內(nèi)進(jìn)行了研究，探討這一范式能夠加以說明的事實，進(jìn)一步詳細(xì)表達(dá)范式本身，這就是一種促進(jìn)知識進(jìn)步的科學(xué)實踐。范式的作用集中于：理順和總結(jié)現(xiàn)實，理解現(xiàn)象之間的因果關(guān)系，預(yù)期和預(yù)測未來的發(fā)展，從不重要的東西中區(qū)分出重要的東西，弄清我們應(yīng)當(dāng)選擇哪條道路來實現(xiàn)我們的目標(biāo)。如果傳統(tǒng)范式無法解決科學(xué)實踐中的問題，人們就會設(shè)計不同的范式，在長期實踐中追求對新范式的系統(tǒng)表達(dá)，解決導(dǎo)致傳統(tǒng)范式危機(jī)的問題。

范式的概念和理論不僅在自然科學(xué)下引起熱烈地討論，而且受到社會科學(xué)家的高度重視和廣泛采納。行政范式即為有關(guān)政府行政機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制的一套假設(shè)、一套規(guī)則或一套觀念，它是觀察、理解和說明行政的一幅地圖，它可以對當(dāng)下和既往的公共行政實踐加以解釋，并能依此對未來公共行政發(fā)展進(jìn)行預(yù)期。行政范式的轉(zhuǎn)換即為基于行政實踐的發(fā)展而引發(fā)的關(guān)于行政的假設(shè)、規(guī)則或觀念的重新組合。

受到不同的政治、經(jīng)濟(jì)條件及文化傳統(tǒng)與觀念等背景因素的影響，會形成不同的行政范式。20世紀(jì)70年代以來，西方一些國家興起了一股浩大的行政改革浪潮。在這一改革浪潮中，公共管理社會化，或公共服務(wù)市場化，是其中一個主要內(nèi)容。對于這一現(xiàn)象，人們從不同的視角給予解釋，有學(xué)者從行政范式轉(zhuǎn)換的視角來說明這一現(xiàn)象，認(rèn)為現(xiàn)代國家從建立以來，行政權(quán)力體制大體經(jīng)歷了三次范式的轉(zhuǎn)換：在19世紀(jì)80年代以前，以英、美為代表建立了“強(qiáng)政治、弱行政”的政治領(lǐng)袖行政范式；此后，一直到20世紀(jì)60年代，西方國家普遍建立了官僚制行政范式；從20世紀(jì)60年代以后，隨著行政改革的興起，西方一些國家率先確立了企業(yè)型政府范式。

（二）行政范式與行政訴訟被告的關(guān)系傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，行政訴訟的被告是指原告起訴其具體行政行為侵犯自己的合法權(quán)益，并經(jīng)人民法院通知應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。它是行政訴訟制度的構(gòu)成要件之一，屬于整個行政法體系。行政法是有關(guān)公共行政的法，行政范式是有關(guān)公共行政的一套假設(shè)、模式或模型、共同體信念。那二者之間又有何關(guān)系呢？事實上，二者之間有著密切的聯(lián)系。行政法是有關(guān)公共行政的法，那么對于公共行政實踐首先得作一個比較客觀的認(rèn)識，對其進(jìn)行梳理和總結(jié)，然后在這種系統(tǒng)客觀的總結(jié)分析基礎(chǔ)上，從法的角度來審視和研究。行政范式為我們客觀的認(rèn)識公共行政實踐提供了一個很好的工具和視角，好的行政范式能較好的解釋當(dāng)下和既往的公共行政實踐，并能依此預(yù)期未來公共行政發(fā)展，是行政法研究者認(rèn)識公共行政的好的視野，也是認(rèn)識行政訴訟被告問題提供了一種新的視角。大體上可以順著這樣的思路來理解行政范式與行政訴訟被告的關(guān)系：公共行政實踐——行政范式——行政法——行政訴訟的被告。在這中間，行政范式理論實際上成了溝通公共行政實踐與行政法行、政訴訟的被告的橋梁。隨著企業(yè)型政府范式的出現(xiàn)，我們認(rèn)識到管理公共事務(wù)的權(quán)力不斷從政府向社會轉(zhuǎn)移。政府不再是行使公共權(quán)力的惟一主體，非政府組織也享有部分公權(quán)力，呈現(xiàn)出政府單一權(quán)力中心向權(quán)力多中心過渡的趨向，國家行政一統(tǒng)天下不斷被打破。國家行政、社會公行政的有機(jī)結(jié)合和對私人力量的利用構(gòu)成了維護(hù)和發(fā)展公共利益的多元力量結(jié)構(gòu)。這些變革無疑會對傳統(tǒng)的只關(guān)注國家行政的行政法學(xué)研究提出挑戰(zhàn)。在行政救濟(jì)方面，傳統(tǒng)的行政救濟(jì)主要針對國家行政機(jī)關(guān)實施的具體行政行為給行政相對人合法權(quán)益造成損害的補(bǔ)救，而諸如非政府組織行使公權(quán)力行為的救濟(jì)卻缺失。隨著現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，行政主體日趨多元，這勢必要求對行政訴訟被告的范圍重新界定。

二、當(dāng)代中國行政范式解析不同國家由于受政治、經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)等因素的影響，其行政范式會呈現(xiàn)不同特色，同一國家在不同發(fā)展階段行政范式也會不斷轉(zhuǎn)換。當(dāng)代中國的行政范式正是受到中國獨有的政治、經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)觀念等影響，形成能獨有的特征。因此，在分析當(dāng)代中國行政范式時不能照搬對西方行政范式的分析，而應(yīng)根據(jù)中國的情況作具體分析?，F(xiàn)代西方出現(xiàn)的“新公共管理”取向和企業(yè)型政府范式并不能解釋中國現(xiàn)在的狀況。成熟的市場機(jī)制，浩大的非政府力量和健全完善的法律體系是企業(yè)型政府的基本條件，然而我國的情況恰好相反，官僚體制發(fā)展嚴(yán)重不足，市場機(jī)制及保障公平競爭的法制體系尚不成熟、非政府組織的能量極其薄弱等，因此我們不能簡單套用“用市場來替代政府”，“讓私營部門來代替公共部門的理念和方法，我們認(rèn)為，在當(dāng)前和今后相當(dāng)長一段時期內(nèi)我國將呈現(xiàn)政治領(lǐng)袖行政范式、官僚制行政范式和企業(yè)型政府范式三種范式的競爭與并存的多元制范式。

（一）政治領(lǐng)袖行政范式：1887年，美國學(xué)者德羅威爾遜發(fā)表著名論文《行政研究》，提出政治與行政分立的思想，這成為美國早期行政管理的基本原則。這一原則先后被古德諾和魏勞畢所詳細(xì)討論。1900年，古德諾出版了專著《政治與行政》，倡導(dǎo)嚴(yán)格的政治行政兩分法，認(rèn)為政治即國家意志的表達(dá)，行政即國家意志的執(zhí)行。對政治與行政嚴(yán)格區(qū)分受到了古利克的質(zhì)疑，他在《政治、行政與新政》一文中指出要區(qū)分政治與行政是十分困難的。雖然行政機(jī)關(guān)中每個人的地位不同，但從高層到基層，都有一定的裁量權(quán)。正因為行政裁量權(quán)的擴(kuò)大，行政具有很大的彈性，它會在某些方面進(jìn)入政治的領(lǐng)域。然而我要接著說的是，政治與行政從來就未分離過，相反是高度統(tǒng)一的，當(dāng)代西方政府公共管理雖然強(qiáng)調(diào)政府部門再造、轉(zhuǎn)換政府管理模式和樹立新的管理理念，強(qiáng)調(diào)顧客至上和市場化取向，強(qiáng)調(diào)管理的方法與技能，體現(xiàn)了表面的超政治性。但這種表面的超政治性體現(xiàn)了只是當(dāng)代西方政府公共管理的藝術(shù)性，使政治統(tǒng)治以服務(wù)于公眾的巧妙方式進(jìn)入了公眾的普通生活，從而改善了公眾對政府部門的信任，提高了政府對社會的動員能力。實現(xiàn)了政府公共管理間接維護(hù)資本主義統(tǒng)治的基本功能。

當(dāng)代中國，共產(chǎn)黨處于執(zhí)政黨的地位，領(lǐng)導(dǎo)著政府，這成為政治化行政的重要體現(xiàn)，而且由于黨執(zhí)政地位的不斷鞏固和發(fā)展，這種黨領(lǐng)袖行政的狀況將在我國相當(dāng)長時期內(nèi)持續(xù)下去。在這種狀況下，政治角色和行政角色之間并沒有明確的界限，行政官員實際上被政黨控制，完全是政治性官員。行政完全是政治化的行政，因為它完全受到政治的影響和控制。這種情形下，政治與行政的關(guān)系和封建專制時代政治與行政的關(guān)系并無實質(zhì)差異，如果有區(qū)別的話就在于封建專制時代行政統(tǒng)一于君主的意思，而我們的行政則是在民選項原則和政黨政治的控制和操縱下，即統(tǒng)一于“人民主權(quán)”的原則之下。政治化行政范式可以解釋中國當(dāng)前和今后相當(dāng)長一段時期的行政狀況。然而這并不能解釋全部行政現(xiàn)象，有相當(dāng)局限性。

（二）官僚制行政范式：德國社會學(xué)家馬克斯韋伯確立了一套既適用于私營部門，又適用于公共部門的組織模式，稱之為“官僚制”，在20世紀(jì)，官僚制以其形式的合理性和技術(shù)化的設(shè)計在西方社會取得了極大的成功，成為社會中占支配地位的一種組織體系和管理方式。官僚制又稱科層制，是指一種以分部——分層、集權(quán)——統(tǒng)一、指揮——服從等為特征的組織形態(tài)和管理方式。以韋伯的概括，它有這樣一些特點：1、合理地分工。2、層級節(jié)制的權(quán)力體系。3、依照規(guī)程辦事的動作機(jī)制。4、形式正規(guī)的決策文書。5、組織管理的非人格化。6、適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。7、合理合法的人事行政制度。根據(jù)這些原則，官僚制能夠成為層次結(jié)構(gòu)分明、規(guī)章制度嚴(yán)格、職權(quán)職責(zé)明確、各級官員稱職的行政管理體系。

官僚制在中國古已有之，適應(yīng)于傳統(tǒng)社會的官僚制最大的特征是全社會成員鎖定在專制主義的嚴(yán)密等級之中。由于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的官僚制慣性作用，當(dāng)今中國官僚制范式呈現(xiàn)現(xiàn)代意義上的官僚制精神，仍有差距：1、人格化傾向明顯表現(xiàn)有二，家長制余風(fēng)就尤存，權(quán)力過分集中。2、組織活動缺乏理性精神，效率低下。3、公務(wù)員制度不完善。4、依法行政的理念尚未深入人心。

近20年來在西方社會，隨著官僚制建構(gòu)中系統(tǒng)環(huán)境的劇變，西方改革家仍在不斷深入的理論探討和現(xiàn)實檢驗中逐漸發(fā)現(xiàn)了官僚制并不是最優(yōu)或惟一的選擇，針對官僚制開展了聲勢浩大的改革運(yùn)動。然而在官僚制行政范式廣乏抨擊的年代，這種模式在中國仍然有存在的土壤：1、商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展直接要求規(guī)范，以明確的規(guī)則而非以個人好惡和主觀意愿為依據(jù)的行政管理；2、行政管理任務(wù)在數(shù)量上和質(zhì)量上的擴(kuò)張，我國處在轉(zhuǎn)型期，新情況、新問題層出不窮，需要政府更高的行政管理能力；3、官僚制具有其他行政管理方式無可比擬的效率優(yōu)勢，它倡導(dǎo)的法制化、程序化、效果的可預(yù)見性、把職務(wù)工作和私人生活明確分別開來的非人格化管理是現(xiàn)代民主法治對行政管理的必然要求，適應(yīng)了現(xiàn)代民主政治對依法行政的追求，因此，官僚制行政范式當(dāng)前和今后相當(dāng)長一段時期仍會繼續(xù)下去，是解釋今后相當(dāng)長時期內(nèi)我國行政狀況的一種范式。

（三）企業(yè)型政府范式自20世紀(jì)80年代以來，在新公共管理思潮的影響下，世界各國陸續(xù)開始了以治道變革的改革浪潮。美國的戴維﹒奧斯本和特德﹒蓋布勅二位學(xué)者在他們合著的《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門》中，借助許多行政與公共部門的成功經(jīng)驗，建構(gòu)了“具企業(yè)家精神的政府”改革模式。在此模式中，政府是常舵而不是劃槳；重完善授權(quán)而非事必躬親。用企業(yè)精神重塑政府的理論得到了西方國家的一致認(rèn)同，尤其是所謂的私有化、公共服務(wù)社會化、公共部門市場機(jī)制的引入等，都體現(xiàn)著改革者對市場機(jī)制的極度推崇。

企業(yè)型政府首先強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力的社會化和放松管制，重視市場機(jī)制的作用，把不應(yīng)當(dāng)屬于政府的職能放到社會中去，或按企業(yè)的方式進(jìn)行運(yùn)營等。這種范式較好地將國家機(jī)制、市場機(jī)制、社會機(jī)制三者有機(jī)結(jié)合在一起，有利于克服傳統(tǒng)官僚制下組織僵化、機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下等弊端。然而風(fēng)靡于世界的“企業(yè)家政府”范式在中國并不能取代官僚制政府范式。首先，這是因為在美國等國家市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育成熟，有一批成熟的現(xiàn)代企業(yè)，一套先進(jìn)的管理理論、管理方法、管理技術(shù)，政府在行政改革中可大量移植私營部門的經(jīng)驗技術(shù)，且這些國家非政府組織非常發(fā)達(dá)，可以較好地實現(xiàn)社會政治。而在中國，企業(yè)沒有成熟到向政府部輸送先進(jìn)的管理技術(shù)、先進(jìn)運(yùn)作方式的地步，非政府組織發(fā)育也嚴(yán)重不足，很多事務(wù)只能政府來完成。其次，企業(yè)化政府很可能將市場本身所具有的矛盾和緊張關(guān)系帶到政府中來，在政府中產(chǎn)生新的弊端。

總之，由于我國處于由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的社會轉(zhuǎn)型期，同時又處于全球化時期，在當(dāng)前和今后相當(dāng)長一段時期內(nèi)我國將出現(xiàn)政治領(lǐng)袖行政范式、官僚制政府范式和企業(yè)型范式三種相互競爭和并存的多元制范式格局。在這三種范式之間，在不同時期，可能會出現(xiàn)占支配地位的某一主導(dǎo)范式，然而它們?nèi)魏我环N范式都無法取代其他范式，也無法較為全面準(zhǔn)確的解釋我國公共行政實踐的狀況。

三、現(xiàn)行中國行政訴訟被告的范圍及其反思從立法上看，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條和最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第十九條至第二十二條的規(guī)定，可以看出我國行政訴訟被告包括兩種，即行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。從理論上來看，有關(guān)行政訴訟被告條件的說法雖然不少，但實質(zhì)條件有三：1、必須是行政行為主體；2、必須是行政職權(quán)主體；3、必須是責(zé)任主體。按照行政法的理論，行政主體的法律資格要件一般有三：1、主體必須是享有行政職權(quán)的組織；2、主體必須是能夠以自己名義實施行政活動的組織；3、主體必須是能夠獨立承擔(dān)行政責(zé)任的組織。所以，學(xué)者們一般認(rèn)為，行政主體是指享有國家權(quán)力，能夠以自己的名義從事行政管理活動并能獨立地承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織，等等。通過以上分析不難看出，行政訴訟被告資格其實就是以行政主體資格理論為基礎(chǔ)的，行政訴訟被告與行政主體緊密相連擁有同等的外延。以三要素確定行政訴訟被告資格，實際上就是以行政主體資格標(biāo)準(zhǔn)確定行政訴訟被告，也就是將行政主體資格理論直接“移植”到了行政訴訟被告理論和制度中。

行政主體與行政訴訟被告的對應(yīng)關(guān)系，在我國法治還不完善的階段，在行政訴訟法發(fā)展的初步階段具有積極意義，但是隨著民主法治的發(fā)展及行政訴訟實踐的推進(jìn)，以行政主體為標(biāo)準(zhǔn)確定行政訴訟被告的缺陷已經(jīng)凸顯出來。主要有以下幾個方面：1、使行政訴訟被告確定復(fù)雜化。我國行政機(jī)構(gòu)體系錯綜復(fù)雜，其結(jié)構(gòu)隸屬關(guān)系、職權(quán)劃分是由不同時期、不同部門制定的法律、法規(guī)、規(guī)章甚至規(guī)范性文件規(guī)定的，是非常專業(yè)復(fù)雜的組織法問題，這使得被告的確定復(fù)雜化，增加了啟動救濟(jì)程序的難度和成本，也違背了救濟(jì)程序簡便易行的原則，不利于行政相對人權(quán)利的保護(hù)；2、公權(quán)力救濟(jì)出現(xiàn)真空。隨著公共行政的發(fā)展，行政權(quán)行使主體從一元走向多元，而按照傳統(tǒng)的行政主體標(biāo)準(zhǔn)，一些行使公權(quán)力的主體，如社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會、事業(yè)單位則游離于法律監(jiān)督之外，出現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的真空。3、行政主體標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性。被告資格是個程序問題，行政主體是個實體問題。所謂行政主體標(biāo)準(zhǔn)，實為合法主體標(biāo)準(zhǔn)，也就是只有合法行政主體才能成為適格被告，這意味著在起訴審查階段就要解決行政主體是否合法的問題，超越了程序階段的性質(zhì)和任務(wù)，將程序問題與實體問題想混淆?？傊瑔我?、僵化的確定被告的行政主體標(biāo)準(zhǔn)，除其本身的痼疾愛，其不能適應(yīng)行政分權(quán)的變化、公共行政的發(fā)展及行政主體多元化的趨勢，愈來愈引起眾多的質(zhì)疑。有必要對確定行政訴訟被告的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢討。政訴訟被告限定在行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織是不科學(xué)的，這是傳統(tǒng)的國家觀念下形成的。在國家行政觀念下，行政法意義的行政等于國家行政，行政權(quán)是國家的職能，反過來，行政的主體只是國家行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織。然而，在政治領(lǐng)袖行政范式、官僚制政府范式與企業(yè)型政府范式的多元范式下，行政權(quán)的主體也具有多元性，因此，其他行使行政權(quán)主體也應(yīng)納入行政訴訟被告的范圍，行政訴訟監(jiān)督的對象應(yīng)由行政主體擴(kuò)展為行政權(quán)。

四、行政訴訟被告范圍的擴(kuò)大通過對我國行政范式的把握，為我們突破傳統(tǒng)行政主體標(biāo)準(zhǔn)的束縛提供了一個新的視野。在政治領(lǐng)袖行政范式、官僚制政府范式和企業(yè)型范式三種相互競爭和并存的多元制范式格局下，可以看出行使行政權(quán)的主體不止是行政機(jī)關(guān)，黨組織和非政府組織實際上也行使了部分行政權(quán)，而同是行政權(quán)力行使主體，行政機(jī)關(guān)能當(dāng)被告，則其他主體也能當(dāng)被告。這是因為，行政權(quán)是一種公權(quán)力，公權(quán)力不同于私權(quán)利的特點之一，就是公權(quán)力的“所有權(quán)”與“使用權(quán)”是分離的。行政權(quán)力作為國家公權(quán)力的一種，屬于國家所有，而不屬于各個特定的行政機(jī)關(guān)所有，所以說，行政權(quán)真正意義上的主體是國家面不是某一個國家機(jī)關(guān)。這種統(tǒng)一性和分離性的結(jié)合，是行政權(quán)的基本特點，也是行政權(quán)區(qū)別于私權(quán)利之所在。因此，行政機(jī)關(guān)等各種行政主體只是行政權(quán)的掌握者和行使者，而不是行政權(quán)的所有者，行政權(quán)的這種代表性，從根本上決定了行政訴訟被告的代表性。作為掌握者和行使者，成為行政訴訟被告，對其承擔(dān)法律責(zé)任，本身就具有明顯的代表性。既然行政訴訟被告在本質(zhì)上具有代表性，那么由行為者來代表國家、政府承擔(dān)責(zé)任，也就是順理成章的事。換句話說，既然行政權(quán)行使者的行政機(jī)關(guān)能代表成為行政訴訟的被告，那么非政府組織、黨組織成為責(zé)任的承擔(dān)者，作行政訴訟的被告也是可以的。

隨著公共行政的發(fā)展，行政權(quán)力行使主體的多元化，行政方式的多樣化侵權(quán)行為也越來越復(fù)雜，對行政相對人權(quán)利的保護(hù)和行政權(quán)力行使的監(jiān)督需要擴(kuò)大行政訴訟被告的范圍。不僅行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織可以成為行政訴訟的被告，也要對黨組織、非政府組織行使行政權(quán)力的行為進(jìn)行監(jiān)督，使黨組織、非政府組織皆可以成為行政訴訟的被告。

（一）黨組織的被告資格分析政治領(lǐng)袖行政范式下，中國共產(chǎn)黨由于其執(zhí)政黨的地位，領(lǐng)導(dǎo)行政，實質(zhì)上控制和影響著行政，行政是一種政治化的行政。并且中國共產(chǎn)黨為實現(xiàn)其對行政的領(lǐng)導(dǎo)，事實上也行使著一部分行政權(quán)，是行政權(quán)力行使的主體，因此它也可以成為行政訴訟的被告。

中國共產(chǎn)黨的特殊地位提出一個理論和實踐意義很強(qiáng)的問題，即黨組織和國家機(jī)關(guān)的關(guān)系，黨權(quán)與國家政權(quán)的關(guān)系如何處理。建國以來，我們一直在摸索，先后經(jīng)歷了前的“直接指揮型”，中“以黨代政型”和十一屆三中全會以后的“黨政分開型”。到目前為上，無論在組織上還是權(quán)限上，黨與國家機(jī)關(guān)有較為明確的劃分。但是，由于黨享有行政地位，這種劃分只能是形式上的，實質(zhì)上黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國家政權(quán)基本上是合一的。

中國共產(chǎn)黨基于執(zhí)政地位而享有領(lǐng)導(dǎo)、決策、指揮權(quán)，我們簡稱為黨權(quán)。從黨權(quán)的現(xiàn)實看，黨組織享有一定的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)和軍事權(quán)。黨權(quán)既是一種政治權(quán)力，又是國家權(quán)力。黨組織享有一定的行政權(quán)，體現(xiàn)為黨組織為了保證黨的基本方針政策的實現(xiàn)，全國性或地方性的重大行政決策，如政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育決策，都要由各級黨委會決定，有些地方的黨組織還要對一些比較具體的行政事務(wù)做出決定并負(fù)責(zé)實施?？傊?，中國共產(chǎn)黨作為中國的執(zhí)政黨這一性質(zhì)，從取得政權(quán)之日即享有比任何組織和個人都要廣泛的行政權(quán)，例如黨章第19條、第25條、第32條分別規(guī)定黨的中央組織、地方組織和基層組織的職權(quán)“討論重大問題并做出決議”，“領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作”，這種職權(quán)包含了文憑的行政內(nèi)容。再如，《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》共含十二項內(nèi)容。其中前十一項均有行政性，例如國有資產(chǎn)管理體制、財稅體制、就業(yè)和分配體制改革等等。

在擁有行政權(quán)的情況下，黨組織不僅會做出大量的抽象性行政行為，而且還經(jīng)常做出大量的具體性行為。對這些違法行使行政權(quán)的行為，行政訴訟制度作為監(jiān)督行政權(quán)的制度理應(yīng)將其納入行政訴訟的范圍。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第五條規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督要與黨外監(jiān)督相結(jié)合。黨的各級組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)自覺接受并正確對待黨和人民群眾和監(jiān)督?！毙姓V訟是一項地地道道的外部監(jiān)督，它既是人民群眾對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督以維護(hù)自身合法權(quán)益的一項制度，也是司法機(jī)關(guān)依法審查行政權(quán)行使的合法性，以保證依法治國和依法執(zhí)政基本原則的一項制度，通過行政訴訟方式，監(jiān)督黨組織行使行政權(quán)的合法性，既能促進(jìn)黨依法執(zhí)政方略和實現(xiàn)，以能充分挖掘行政訴訟法維護(hù)行政相對人權(quán)益、監(jiān)督權(quán)力主體依法行政的功能。

（二）、非政府組織的被告資格分析在企業(yè)型政府范式下，強(qiáng)調(diào)管理的社會化和社會的參與，行政管理也不完全是國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)，相當(dāng)多地轉(zhuǎn)到一些非政府組織手中，這樣出現(xiàn)行政權(quán)行使主體的多元化。然而依據(jù)現(xiàn)行的行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，行使行政權(quán)的非政府組織不能成為行政訴訟的被告，即使作被告，也以法律法規(guī)授權(quán)組織為名進(jìn)行，顯得有些牽強(qiáng)。面對實踐中大量的非政府組織從事社會公共管理的現(xiàn)象，我們應(yīng)將這種主體納入行政訴訟被告的范圍，回應(yīng)企業(yè)型政府范式給行政法學(xué)所帶來的影響。

根據(jù)美國約翰—霍普金斯大學(xué)Salamon教授概括，非政府組織一般應(yīng)具有以下七個屬性：（1）組織性（2）民間性（3）非營利性（4）自治性（5）志愿性（6）公益性（7）非宗教性。（2）（5）兩個屬性使其區(qū)別于政府組織，（3）（6）兩個屬性使其區(qū)別于營利組織。在中國，社會的變遷帶來了利益結(jié)構(gòu)的多元化、經(jīng)濟(jì)生活的市場化、政治生活的民主化、公民主體意識的明晰化。社會公共事務(wù)的日益復(fù)雜多變，完全由政府來承擔(dān)這些復(fù)雜的事務(wù)顯得力不從心。政府不應(yīng)當(dāng)也不例外可能承擔(dān)全部的社會公共事務(wù)的管理職能，而只是承擔(dān)其中的一部分職能，大量的職能轉(zhuǎn)移給社會。非政府組織也因此成為企業(yè)型政府范式下新的公共事務(wù)管理主體，享有部分行政權(quán)。既然，非政府組織也是行政權(quán)行使的主體也理應(yīng)受到行政訴訟制度的監(jiān)督。僅僅依靠用法律、法規(guī)授權(quán)組織的規(guī)定來解釋是不夠的，因為非政府組織不僅依據(jù)法律法規(guī)的明確授權(quán)行使管理活動，而且按其組織的章程、規(guī)約等從事公共事務(wù)的管理活動。

總之，擴(kuò)充行政訴訟被告的范圍是回應(yīng)社會變遷與公共行政發(fā)展而做出的必要選擇，是由我國當(dāng)前和今后相當(dāng)長一段時期內(nèi)特有的行政范式的多元狀況決定的。行政訴訟被告的范圍不應(yīng)僅局限于行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織，行政訴訟的監(jiān)督對象應(yīng)擴(kuò)展為行政權(quán)，作為行政權(quán)行使主體的黨組織和非政府組織也應(yīng)納入行政訴訟被告的范圍。

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