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本文作者：楊平璋作者單位：廣西大學(xué)

經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)公共行政教育產(chǎn)生問(wèn)題的根源分析

（一）新型公共行政教育培訓(xùn)體制構(gòu)建面臨困難

⒈傳統(tǒng)模式的束縛。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)公共事務(wù)大量產(chǎn)生，政府公共管理的范圍日益擴(kuò)大，再也不是傳統(tǒng)意義上的由政府大包大攬的管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的模式和管理內(nèi)容，再也不是舊有管理水平的行政人員隊(duì)伍所能適應(yīng)的形勢(shì)。目前和今后，公共行政教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)都迫切需要一大批高素質(zhì)、懂業(yè)務(wù)、會(huì)管理、能干事、干成事的培訓(xùn)人員。而時(shí)下的中國(guó)公共行政教育特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的培訓(xùn)，無(wú)論是規(guī)模和水平還是數(shù)量和質(zhì)量均需要沖破傳統(tǒng)公共行政教育模式的束縛。

⒉傳統(tǒng)體制的弊端。當(dāng)下的公共行政教育培訓(xùn)體制基本還是舊的行政管理體制的產(chǎn)物，其存在許多弊端，諸如機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)不清、人員臃腫、效率低下等現(xiàn)象，這在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)更為普遍。它制約著公共行政教育培訓(xùn)工作的順利開(kāi)展，使公共行政教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的職能難以發(fā)揮，難以達(dá)到預(yù)期效果。

（二）公共行政教育保障機(jī)制遭遇瓶頸

建立保障機(jī)制，對(duì)于公共行政教育這種非營(yíng)利性的公共行政部門(mén)中的服務(wù)機(jī)構(gòu)是至關(guān)重要的。應(yīng)該說(shuō)政府是提供這種保障機(jī)制的主動(dòng)者和決策者。但由于國(guó)家行政管理體制改革還處在不斷探索之中，這是大環(huán)境；同時(shí)，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的市（地級(jí)）、縣一級(jí)政府的投入往往與當(dāng)?shù)氐墓残姓逃l(fā)展需要并不匹配，因而各種保障機(jī)制并不健全。

⒈財(cái)政保障機(jī)制沒(méi)有落實(shí)。不少經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的地方政府在年度財(cái)政預(yù)算中基本沒(méi)有安排用于公共行政教育事業(yè)發(fā)展的資金支出；包括用于干部培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)，即使上級(jí)規(guī)定可以在年度預(yù)算中列支，但也很少按規(guī)定辦事，結(jié)果是很多改善辦學(xué)環(huán)境的項(xiàng)目和培訓(xùn)計(jì)劃難以完成。因?yàn)榕嘤?xùn)需要成本，如果向?qū)W員收費(fèi)，則不符合國(guó)家相關(guān)政策，這就使得培訓(xùn)與否處于兩難境地。因此，在市（地級(jí)）、縣一級(jí)現(xiàn)在最需要的是建立起具有連續(xù)性和剛性的財(cái)政保障機(jī)制。

⒉人事保障機(jī)制沒(méi)有跟上。國(guó)家在行政事業(yè)單位進(jìn)行的人事制度改革正有序推進(jìn)。但就現(xiàn)實(shí)而言，進(jìn)入和退出機(jī)制還沒(méi)有真正建立，因而公共行政教育機(jī)構(gòu)急需的人才想調(diào)入?yún)s無(wú)法辦到，導(dǎo)致了該干的事無(wú)人干的后果。

⒊考核保障機(jī)制缺乏力度。只有培訓(xùn)沒(méi)有考核或考核不嚴(yán)，會(huì)導(dǎo)致很多行政單位以工作忙為由不派人參加培訓(xùn)，培訓(xùn)對(duì)象找出許多借口缺席培訓(xùn)。另外，考核是由培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施還是由行政主管部門(mén)實(shí)施并無(wú)明確規(guī)定。如果職責(zé)不清，權(quán)力不明，相互“放水”，則培訓(xùn)效果也會(huì)大打折扣。這些都需要建立考核機(jī)制來(lái)保障，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行考核制度來(lái)完成。

（三）公共行政教育培訓(xùn)活動(dòng)組織困難，機(jī)制不完善

公共行政教育培訓(xùn)活動(dòng)的組織過(guò)程就是公共行政教育培訓(xùn)機(jī)制展開(kāi)的過(guò)程。從理論上講，公共行政教育培訓(xùn)的理論研究、教學(xué)活動(dòng)、培訓(xùn)過(guò)程、效果評(píng)估必須有科學(xué)合理的動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制來(lái)保證，這種機(jī)制取決于公共行政教育培訓(xùn)體制是否健全，是否切合實(shí)際，是否行之有效。

⒈存在權(quán)責(zé)不分現(xiàn)象。有責(zé)應(yīng)有權(quán)，有權(quán)必負(fù)責(zé)，權(quán)責(zé)應(yīng)厘清，這是一個(gè)基本原則。由于公共行政教育培訓(xùn)體制內(nèi)機(jī)構(gòu)、部門(mén)之間的職責(zé)、權(quán)限劃分不清，因而隨意性很大。有的職能重疊，有的責(zé)任不明，有的權(quán)限失衡，結(jié)果導(dǎo)致部門(mén)之間侵權(quán)、越權(quán)、錯(cuò)位、缺位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有利益的爭(zhēng)著上，沒(méi)利益的唯恐避之不及。

2．存在制度不健全問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的公共行政教育培訓(xùn)領(lǐng)域，存在著領(lǐng)導(dǎo)工作制度不健全的問(wèn)題。民主集中制在一些公共行政教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部形同虛設(shè)。要么“民主泛濫”，沒(méi)人決斷；要么因決策失誤，走了不少?gòu)澛?；要么長(zhǎng)期議而不決，貽誤了發(fā)展機(jī)遇。這些都給公共行政教育培訓(xùn)的組織活動(dòng)帶來(lái)了一定的困難。

經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)公共行政教育改革的對(duì)策

（一）借助政治權(quán)威推動(dòng)，促進(jìn)改革日趨合理化

新時(shí)期我國(guó)行政體制改革的動(dòng)力系統(tǒng)來(lái)源于兩個(gè)方面：政治權(quán)威的推動(dòng)和經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)。［1］目前，由于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體較低，其公共行政教育改革的外部環(huán)境還沒(méi)有理順，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不充分性和公共行政教育改革外部關(guān)系的不清晰性對(duì)其公共行政教育改革構(gòu)成了嚴(yán)重制約?；谝陨峡紤]，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)目前階段的公共行政教育改革更需政治權(quán)威的推動(dòng)。因?yàn)檎螜?quán)威思想觀念的轉(zhuǎn)變至關(guān)重要?？梢哉f(shuō)，在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，地方主要領(lǐng)導(dǎo)人轉(zhuǎn)變思想觀念，運(yùn)用權(quán)力推進(jìn)改革，是公共行政教育改革的先決條件。

（二）改革教育培訓(xùn)體制，促進(jìn)改革成果法定化

⒈清除培訓(xùn)體制弊端，賦予其改革“先行先試”的權(quán)力。公共行政教育培訓(xùn)體制改革的目的在于清除體制內(nèi)的弊端，理順內(nèi)部、外部關(guān)系，提高培訓(xùn)效率，優(yōu)化培訓(xùn)者隊(duì)伍，提高培訓(xùn)者素質(zhì)。目前，可以考慮賦予其改革“先行先試”的權(quán)力。如果改革成功，就可以推進(jìn)長(zhǎng)期裹足不前的行政管理體制改革；若不成功，因其不是政府系統(tǒng)的核心組成部分，也不會(huì)對(duì)政府的行政管理體制改革產(chǎn)生太大負(fù)面影響。［2］

⒉改革現(xiàn)有財(cái)政撥款機(jī)制，確保建設(shè)項(xiàng)目資金和培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)到位。公共行政教育發(fā)展需要擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，改善辦學(xué)條件，因而需要建設(shè)資金，而資金應(yīng)主要來(lái)自于政府的財(cái)政撥款；培訓(xùn)需要成本，政府財(cái)政應(yīng)提供必要的資金予以保證。因此，在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，地方政府應(yīng)把公共行政教育發(fā)展和培訓(xùn)所需資金和經(jīng)費(fèi)列入當(dāng)年的財(cái)政預(yù)算或允許在其中列支并使其常態(tài)化、制度化，不因財(cái)政收入好壞而變動(dòng)，不因人事更替而存廢。

⒊適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，為政府培訓(xùn)更多合格的公務(wù)員。在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各級(jí)政府培訓(xùn)公務(wù)員的實(shí)際需要，地方政府應(yīng)允許其公共行政教育適當(dāng)擴(kuò)大培訓(xùn)規(guī)模，督促其提高培訓(xùn)質(zhì)量，幫助其理順上下、左右、內(nèi)外關(guān)系，給予其人、財(cái)、物更大的自主權(quán)，責(zé)成其建立科學(xué)的內(nèi)部管理制度。

（三）建立科學(xué)規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)教育培訓(xùn)制度化

公共行政教育運(yùn)行機(jī)制是體制運(yùn)轉(zhuǎn)的程序和方式，如果其不能按照一定程序和方式連續(xù)不斷地組織活動(dòng)，其體制就無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，應(yīng)建立規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制，根據(jù)其培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能配置、權(quán)限劃分和培訓(xùn)者的素質(zhì)狀況，科學(xué)安排其活動(dòng)運(yùn)行程序，巧妙布置運(yùn)行方式，使培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及其內(nèi)部關(guān)系易于協(xié)調(diào)，減少相互間的摩擦和沖突，降低管理成本，提高工作效率。［3］要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要堅(jiān)持制度管理原則，以制度來(lái)規(guī)范其體制內(nèi)部的公共行政與公共行政教育的關(guān)系，設(shè)計(jì)體制運(yùn)行的程序和方式。就我國(guó)目前公共行政教育機(jī)構(gòu)設(shè)置的情況分析，因上下機(jī)構(gòu)之間不存在直接、根本的利益沖突，上下機(jī)構(gòu)之間矛盾并不大。但從某些公共行政教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部分析，部門(mén)之間的權(quán)力、利益沖突較大。［4］因此，改革應(yīng)著力研究機(jī)構(gòu)內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題。一般而言，以制度來(lái)規(guī)范部門(mén)之間的關(guān)系，是建立科學(xué)健康、運(yùn)行良好的公共行政教育運(yùn)行機(jī)制的前提和關(guān)鍵。

⒈建立公平競(jìng)爭(zhēng)的人事管理制度。建立公平競(jìng)爭(zhēng)的新型人事管理制度，對(duì)于公共行政教育機(jī)構(gòu)中優(yōu)秀人才的選拔和任用是一種保障。因?yàn)楣残姓逃龣C(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)著培訓(xùn)21世紀(jì)政府工作人員的重要職責(zé)，其培訓(xùn)人員的素質(zhì)將直接影響著公共行政教育機(jī)構(gòu)的形象。試想，在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，如果體制外的優(yōu)秀人才不能選調(diào)進(jìn)來(lái)，體制內(nèi)的尖子人才不能脫穎而出或得到重用，那么，必然會(huì)影響公共行政教育機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)效果。

⒉建立激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和利益保障機(jī)制。激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)是手段，提高公共行政教育培訓(xùn)質(zhì)量是目的，只有手段和目的高度統(tǒng)一，才會(huì)發(fā)揮最大效能。這種手段和目的的落腳點(diǎn)就是利益的保障。目前，在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的公共行政教育機(jī)構(gòu)中，缺少的就是激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。因此，干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣，干與不干一個(gè)樣的現(xiàn)狀必須改變。換言之，在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，在公共行政教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中建立激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和利益保障機(jī)制，是新型人事管理制度的細(xì)化和深化，更是促進(jìn)其發(fā)展的直接動(dòng)力。

⒊建立公共行政理論研究項(xiàng)目基金和公共行政機(jī)構(gòu)教師進(jìn)修基金制度。［5］盡管在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)提供這種資金比較困難，但地方政府應(yīng)有所作為，而應(yīng)想辦法加以解決。特別是對(duì)于有創(chuàng)新精神的公共理論研究，應(yīng)該建立項(xiàng)目基金制度。此外，對(duì)于培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教師進(jìn)修，也應(yīng)建立相應(yīng)基金，確保教師得到進(jìn)修機(jī)會(huì)，幫助其提高素質(zhì)，以應(yīng)對(duì)現(xiàn)代公共行政教育培訓(xùn)的需要。

⒋建立培訓(xùn)效果評(píng)估機(jī)制和教學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)制度。目前，在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的公共行政教育機(jī)構(gòu)和教學(xué)領(lǐng)域還缺少一套檢測(cè)培訓(xùn)效果的評(píng)估機(jī)制。因?yàn)榕嘤?xùn)效果的好與壞，運(yùn)行是否常態(tài)，沒(méi)有一套科學(xué)的、可操作的評(píng)估機(jī)制，培訓(xùn)只能是應(yīng)付了事。與此同時(shí)，還應(yīng)建立注重實(shí)效的教學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)制度，用制度去激勵(lì)人，鞭策人，改變以往“講好講壞一個(gè)樣”的狀況。我們應(yīng)該把對(duì)教學(xué)培訓(xùn)人員的獎(jiǎng)勵(lì)建立在效果評(píng)估的基礎(chǔ)上，獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)有章可循。

⒌建立行之有效的督導(dǎo)、監(jiān)控機(jī)制。督導(dǎo)、監(jiān)控機(jī)制在普通教育中被廣泛應(yīng)用，實(shí)踐證明是行之有效的，而在公共行政教育培訓(xùn)中則是缺乏的。辦學(xué)水平怎么樣，辦學(xué)條件如何，師資結(jié)構(gòu)是否合理，教材和學(xué)科建設(shè)是否跟上，政府應(yīng)做到心中有數(shù)。筆者建議，可以在公共行政教育培訓(xùn)領(lǐng)域借鑒普通教育督導(dǎo)、監(jiān)控的經(jīng)驗(yàn)，建立起行之有效的督導(dǎo)、監(jiān)控機(jī)制。