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本文作者：宋愷利作者單位：北京市東城區(qū)人民檢察院

督促起訴的原則與限度

1．有限監(jiān)督原則。督促起訴是對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的補(bǔ)充，應(yīng)當(dāng)成為一種輔助性制度。檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)管權(quán)的法律監(jiān)督須保持適當(dāng)?shù)睦硇院涂酥疲瑢?duì)監(jiān)管部門(mén)的裁量應(yīng)當(dāng)給予必要的尊重，以免影響到監(jiān)管的能動(dòng)性與效率。［2］當(dāng)前，檢察資源相對(duì)緊缺，無(wú)法及時(shí)監(jiān)督各類(lèi)侵害國(guó)家、社會(huì)公共利益的民事違法行為。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，明確區(qū)分法律監(jiān)督權(quán)和行政執(zhí)行權(quán)的職能，通過(guò)前者對(duì)后者強(qiáng)大的制約和推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法體制的良性運(yùn)作，使對(duì)公益保護(hù)不力的問(wèn)題在現(xiàn)有的權(quán)力資源結(jié)構(gòu)內(nèi)得以消弭。［3］

2．適度謙抑原則。督促起訴應(yīng)對(duì)行政監(jiān)管權(quán)保持適當(dāng)?shù)闹t抑性，將權(quán)限保持在必要的限度和范圍內(nèi)。首先，應(yīng)將案件類(lèi)型嚴(yán)格限定在公益范圍內(nèi)，只有涉及國(guó)家、社會(huì)公共利益被侵害的案件，檢察機(jī)關(guān)才有督促起訴的必要。不屬于公益范圍內(nèi)的案件，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)也不能進(jìn)行督促起訴。其次，要充分地尊重訴權(quán)主體的自主決定作用，避免督促起訴的壓迫性傾向，更不能由此取代當(dāng)事人的訴權(quán)地位，不能影響人民法院對(duì)受督促案件的立案審查裁斷權(quán)及其他審判權(quán)的獨(dú)立行使。［4］再次，督促起訴引起的效果僅僅在于啟動(dòng)救濟(jì)程序，其結(jié)果為監(jiān)管部門(mén)自行糾正錯(cuò)誤或訴諸司法途徑糾正錯(cuò)誤，其價(jià)值在于提醒、警示效用，而非直接參與糾錯(cuò)。［5］

3．最后與最佳救濟(jì)原則。其它可以替代的非訴解決方法已經(jīng)用盡，起訴成為唯一且必要的救濟(jì)途徑，或者在眾多的沖突解決方案中，起訴是最佳選擇。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)先行協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)關(guān)或國(guó)有單位在職權(quán)范圍內(nèi)保護(hù)危害國(guó)家、社會(huì)公共利益的民事違法行為，將督促起訴作為最后一道防線嚴(yán)格控制使用。同時(shí)應(yīng)謹(jǐn)慎評(píng)估干預(yù)帶來(lái)的政治效果、社會(huì)效果和法律效果，保證三個(gè)效果都表現(xiàn)為良性指標(biāo)。

4．刑事附帶優(yōu)先原則。盡可能以刑事公訴作為優(yōu)先考慮的方向，在刑事公訴中注意發(fā)現(xiàn)需要提起附帶民事訴訟的案源。［6］對(duì)于構(gòu)成犯罪的侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的案件，優(yōu)先適用督促起訴形式，督促監(jiān)管部門(mén)自行提起刑事附帶民事訴訟。若其不行使或怠于行使職責(zé)，則可由檢察機(jī)關(guān)直接提起刑事附帶民事訴訟進(jìn)行補(bǔ)救。

建立督促起訴配套機(jī)制

1．信息共享機(jī)制。首先，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部建立督促起訴線索移送機(jī)制，并建立常態(tài)化的工作模式。自偵部門(mén)、刑檢部門(mén)在辦理案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)涉及國(guó)家、社會(huì)公共利益被侵害的線索應(yīng)及時(shí)提供給民行部門(mén)。民行部門(mén)應(yīng)及時(shí)派員參與案件審查，對(duì)符合條件的督促起訴，增強(qiáng)整體法律監(jiān)督能力。其次，在外部建立與監(jiān)管部門(mén)的信息共享平臺(tái)，檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)等方式獲取具有法律意義的監(jiān)管信息。

2．協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制。督促起訴前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與責(zé)任主體的協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)責(zé)任主體采取比訴訟更好的方法保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。同時(shí)建立與監(jiān)管部門(mén)的外部協(xié)作，健全案件線索移送、聯(lián)席會(huì)議、工作協(xié)作等長(zhǎng)效機(jī)制，便于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管漏洞，適時(shí)開(kāi)展督促起訴工作。

3．懲戒銜接機(jī)制。經(jīng)督促起訴后，監(jiān)管部門(mén)仍不行使或怠于行使職責(zé)時(shí)，有必要建立督促起訴事后懲戒銜接機(jī)制。對(duì)于尚未構(gòu)成犯罪，需要追究黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任的，可以依法提出意見(jiàn)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。如果涉及貪污賄賂、挪用或者濫用職權(quán)、玩忽職守構(gòu)成犯罪的，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)相關(guān)責(zé)任人立案?jìng)刹榛驅(qū)⒂嘘P(guān)線索移送有權(quán)的偵查機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?，從而保障督促起訴的效力。

督促起訴中需要解決的問(wèn)題

1．督促起訴的范圍應(yīng)擴(kuò)大。目前，督促起訴的范圍主要集中在國(guó)有資產(chǎn)流失領(lǐng)域。從發(fā)展趨勢(shì)看，檢察機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步延伸監(jiān)督的范圍，無(wú)差別地保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，將督促起訴的范圍拓展至包括環(huán)境污染、歷史文化資源保護(hù)和公共性危害事件等公益事項(xiàng)。凡是國(guó)家、社會(huì)公共利益受到重大侵害的，均依法啟動(dòng)督促起訴程序。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)督促起訴的范圍不宜過(guò)寬，應(yīng)嚴(yán)格限定在維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的必要限度內(nèi)。

2．督促起訴宜采用的方式。督促起訴的方式應(yīng)結(jié)合督促起訴的目的、法律文書(shū)的特征及追求的效果等因素進(jìn)行考察。首先，督促起訴中，檢察機(jī)關(guān)的作用主要是建議、敦促有關(guān)單位起訴，自身并不進(jìn)入訴訟程序，不應(yīng)該直接用督促起訴書(shū)或督促起訴意見(jiàn)書(shū)等訴訟法律文書(shū)。而檢察建議書(shū)是一種非訴訟法律文書(shū)，較好地體現(xiàn)了督促起訴的這一特征。其次，檢察建議是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的法定司法文書(shū)，督促起訴書(shū)、督促起訴意見(jiàn)書(shū)和督促起訴通知書(shū)等形式于法無(wú)據(jù)。再次，督促起訴書(shū)和督促起訴通知書(shū)容易與有關(guān)單位形成對(duì)立，不利于問(wèn)題的解決，因而現(xiàn)實(shí)可行性不強(qiáng)。檢察建議具有靈活、快捷、高效的特點(diǎn)，具有執(zhí)法彈性，有關(guān)單位也易于接受，實(shí)踐中執(zhí)法效果也較好，應(yīng)規(guī)定為督促起訴的基本形式。因此，督促起訴的方式應(yīng)采用檢察建議書(shū)，包括建議有關(guān)單位進(jìn)行起訴，對(duì)不配合的單位的有關(guān)責(zé)任人員建議有關(guān)組織對(duì)其進(jìn)行行政、紀(jì)律處分等。

3．檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的尺度。檢察機(jī)關(guān)在獲得督促起訴案件線索后，要判定國(guó)家、社會(huì)公共利益的受損情況及監(jiān)管部門(mén)是否存在不起訴或者怠于起訴的情形，必須經(jīng)過(guò)調(diào)查獲得確鑿證據(jù)，因此調(diào)查取證是督促起訴的必要前提。一般情況下，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證只限于作出督促起訴決定之前，并且應(yīng)嚴(yán)格掌握調(diào)查取證尺度，以有證據(jù)證明存在國(guó)家或社會(huì)公共利益受損的情形為標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)糾纏于民事案件的具體細(xì)節(jié)。一旦被督促單位提起民事訴訟，檢察職權(quán)作為“公權(quán)力”就不宜再介入作為“私權(quán)利”領(lǐng)域的爭(zhēng)訟。對(duì)于督促起訴后有可能出現(xiàn)的被督促單位盡管形式上提起訴訟，卻以各種理由怠于或拒絕必要舉證的情況，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)提供舉證提綱輔以必要的取證指導(dǎo)，進(jìn)一步督促被督促單位積極履行訴訟義務(wù)。除刑事附帶民事訴訟案件可以利用司法機(jī)關(guān)基于刑事偵察需要獲取的證據(jù)之外，純粹的民事侵權(quán)或違約案件，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人自行舉證為原則。

4．被督促單位處分權(quán)的限制。督促起訴中，被督促單位是否起訴、是否撤訴、是否變更訴訟請(qǐng)求、是否以調(diào)解方式結(jié)束訴訟，都涉及被督促單位處分權(quán)的行使問(wèn)題。為此，賦予監(jiān)管部門(mén)或國(guó)有單位一定的處分權(quán)是明智而且必要的，可以使其根據(jù)情勢(shì)行使處分權(quán)，從而最大限度地維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公益。但被督促單位在行使處分權(quán)時(shí)，必須堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公益最大化為原則，在處分程序上應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)透明原則。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)被督促單位處分行為的跟蹤監(jiān)督，承擔(dān)起監(jiān)督訴訟的責(zé)任，確保整個(gè)處分過(guò)程合法。但檢察機(jī)關(guān)對(duì)被督促單位處分權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)僅限于程序上，即監(jiān)督被督促單位嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序、方法進(jìn)行處分，而不應(yīng)對(duì)處分的實(shí)體內(nèi)容加以干涉，更不能予以否決。