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指定管轄制度不完善的危害性

一是司法審查功能減弱，妨礙訴訟公正。通過(guò)指定管轄交辦案件，交給誰(shuí)，不交給誰(shuí)，大有文章可做。由于多數(shù)的職務(wù)犯罪案件、經(jīng)濟(jì)犯罪案件的管轄既有名又有利，因此交給誰(shuí)辦既體現(xiàn)上級(jí)信任，又有其他利益伴隨。而由于指定管轄的不規(guī)范與隨意性，交辦案件的司法審查功能被進(jìn)一步削弱?！?9〕被指定管轄的司法機(jī)關(guān)，通常只能在上級(jí)交辦案件單位確定的基本框架不動(dòng)的情況下，做局部性、技術(shù)性的調(diào)整。對(duì)交辦案件，讓交辦的上級(jí)單位滿意，往往是重要的甚至是主要的辦案目標(biāo)。如果不滿意或者不甚滿意，辦案單位就辜負(fù)了上級(jí)的期望，不僅上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)此案產(chǎn)生負(fù)面評(píng)價(jià)，而且以后要接受交辦案件也基本不可能。這種情況下，如果辦案單位一味“眼睛向上”，交辦后的訴訟程序?qū)适魏螌?shí)質(zhì)性功能，而成為實(shí)現(xiàn)上級(jí)交辦單位意圖的工具。二是妨礙公民權(quán)益，損害司法公信力。交辦案件的司法審查功能減弱，妨礙司法公正，往往直接損害公民尤其是犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益。另一方面，由于公民的管轄異議權(quán)、指定管轄申請(qǐng)權(quán)得不到制度保障與實(shí)踐尊重，也使司法公正受到損害。首先，妨礙了公民應(yīng)當(dāng)具有的程序權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)椋茌牣愖h與回避申請(qǐng)權(quán)作為程序權(quán)利，是公正審判權(quán)的重要內(nèi)容。其次，程序的不公正通常導(dǎo)致案件實(shí)體處理的不公正。任何人不能充當(dāng)自己案件的法官，利益無(wú)涉才能公正司法，而辦案單位諸多涉及自身的利益考量，常常不可避免地影響案件的實(shí)體處理。再次，妨礙實(shí)現(xiàn)“看得見(jiàn)的公正”，導(dǎo)致對(duì)司法公信力的損害。如前述“法官謀殺院長(zhǎng)案”，無(wú)論實(shí)體處理是否公正，程序不公所帶來(lái)的社會(huì)質(zhì)疑都影響了該院審判的社會(huì)公信力。三是有違基本法理，損害法治原則。案件管轄是體現(xiàn)程序公正并直接影響實(shí)體公正及辦案效率的重大程序問(wèn)題，其決定必須有法律依據(jù)，并嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行。指定管轄的隨意性，以及偵查機(jī)關(guān)在缺乏法律依據(jù)的情況下實(shí)施指定管轄，不符合程序法定原則，有害于法治建設(shè)。程序法定原則在管轄問(wèn)題上的重要體現(xiàn)，是“法定法官”的原則和精神。即，任何案件在確定承審法院或法官時(shí)，必須有一套符合正當(dāng)法律程序并保障人民基本程序權(quán)利的合理機(jī)制，通過(guò)這一具有可預(yù)測(cè)性的機(jī)制，來(lái)防止當(dāng)權(quán)者以其權(quán)力恣意地操縱司法，防止其在特定案件中安排合乎自己心意的法官以損害司法公正、侵害民眾權(quán)益?！胺ǘǚü佟币彩撬痉í?dú)立原則在司法主體確定問(wèn)題上的必然要求，是聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第14條關(guān)于合格法庭獨(dú)立審判原則的具體體現(xiàn)，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)該原則的保障條件?！?0〕其基本精神為實(shí)行法治的各國(guó)普遍確認(rèn)并遵循。在有的國(guó)家，“法定法官”被確立為憲法原則?！?1〕指定管轄的本質(zhì)是“人定法官（法院）”，而非“法定法官（法院）”，因此可能與法治精神相沖突。不過(guò)，應(yīng)當(dāng)看到，由于各方面條件的限制，在轉(zhuǎn)型時(shí)期目前只能實(shí)行“有限法治”，因此，“法定法官”原則的貫徹還受到一定限制，在一定條件下通過(guò)指定管轄而人定法官（法院）的情況還不可避免?！?2〕但是，我們應(yīng)當(dāng)盡量減少隨意性，使“人定”的過(guò)程受到程序制約，在最低限度上符合程序正當(dāng)性的要求。四是增加訴訟成本，妨礙訴訟效率。刑事訴訟法的地域管轄制度，在相當(dāng)程度上是按司法效率和訴訟經(jīng)濟(jì)的要求設(shè)定的。指定管轄，通常是由非犯罪地或居所地公安司法機(jī)關(guān)實(shí)施管轄，不可避免地提高訴訟成本。如果說(shuō)為了有效地懲治腐敗、打擊犯罪以及實(shí)現(xiàn)司法公正需要付出一定的代價(jià)，那么是利大于弊。但是過(guò)多地指定管轄，舍近求遠(yuǎn)，則可能導(dǎo)致利弊關(guān)系的翻轉(zhuǎn)。而且案件協(xié)調(diào)及各訴訟環(huán)節(jié)的銜接時(shí)有困難，也影響訴訟效率?！?3〕對(duì)此，實(shí)務(wù)界已經(jīng)有所反映。〔24〕

存在問(wèn)題的制度性緣由及制度完善必要性的進(jìn)一步論證

其一，特有的刑事訴訟結(jié)構(gòu)要求建立有別于“審判中心主義”的管轄制度。我國(guó)刑事訴訟法對(duì)刑事案件級(jí)別管轄與地域管轄的規(guī)定，采用了以審判為中心的制度模式。即，僅規(guī)定法院對(duì)刑事案件的級(jí)別管轄與地域管轄，而不明確規(guī)定偵查與檢察機(jī)關(guān)的管轄問(wèn)題。指定管轄亦同。這種規(guī)定方式與其他多數(shù)國(guó)家刑事訴訟法的規(guī)定比較一致。然而，我國(guó)的刑事訴訟結(jié)構(gòu)不是審判為中心的結(jié)構(gòu)，而是公、檢、法在刑事訴訟中分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約的結(jié)構(gòu)。這是一種線形構(gòu)造，而不是三角形構(gòu)造。〔25〕這種分工負(fù)責(zé)的制度排除了法院對(duì)庭前程序的司法審查，未確立法院在刑事程序中的中心地位和權(quán)威作用，由此產(chǎn)生了以下刑事案件管轄特有的問(wèn)題。一是偵查管轄相對(duì)獨(dú)立，與司法的對(duì)接有困難。在分工負(fù)責(zé)的線形結(jié)構(gòu)中，偵查由公安、檢察等機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，偵查活動(dòng)在不受法院審查的情況下獨(dú)立運(yùn)行，偵查管轄的指定管轄當(dāng)然由偵查機(jī)關(guān)確定。獨(dú)立的偵查權(quán)包括獨(dú)立的偵查管轄權(quán)，這在制度法理上能夠成立。但是，偵查機(jī)關(guān)的指定管轄，尤其是不符合法定地域管轄的指定管轄，在移送批捕、起訴及審判時(shí)能否得到檢察與審判機(jī)關(guān)的確認(rèn)就成了問(wèn)題。由于法律依據(jù)不足，而且程序環(huán)節(jié)在先，偵查機(jī)關(guān)在管轄上先行確定，難免有時(shí)會(huì)被司法機(jī)關(guān)認(rèn)為是“越俎代庖”。因此，偵查管轄雖然可以自主運(yùn)行，但與司法對(duì)接可能發(fā)生困難。二是強(qiáng)制偵查（逮捕）審批的特殊性，產(chǎn)生審批權(quán)歸屬的特殊問(wèn)題。在強(qiáng)制偵查的司法審查制度之下，長(zhǎng)期羈押、搜查、扣押、凍結(jié)、監(jiān)聽(tīng)等強(qiáng)制偵查活動(dòng)的實(shí)施，要經(jīng)過(guò)法院的事先審查，并以司法令狀的方式實(shí)施。因此，偵查管轄需服從審判管轄，否則，強(qiáng)制偵查就可能出現(xiàn)障礙，而強(qiáng)制偵查常常又是最重要的偵查手段。也就是說(shuō)，在法院作為程序中心的情況下，管轄方面的矛盾較少，而且即使出現(xiàn)矛盾也比較容易解決，一般不會(huì)出現(xiàn)相互扯皮甚至久拖不決的情況。但在我國(guó)，全部強(qiáng)制偵查行為均不須經(jīng)過(guò)司法審查，只有長(zhǎng)期羈押即逮捕需要經(jīng)過(guò)檢察機(jī)關(guān)的“準(zhǔn)司法”審批?！?6〕能不能由偵查主體所在地的檢察機(jī)關(guān)審查批捕并實(shí)施偵查監(jiān)督，法律規(guī)定并不明確，實(shí)踐中也會(huì)產(chǎn)生不同理解和不同做法，管轄沖突就比較容易發(fā)生。三是檢察院的特殊地位以及法律沒(méi)有規(guī)定管轄問(wèn)題上的檢、法關(guān)系，使得檢察院與法院的矛盾難以解決。由于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)具有法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的特殊地位，以及刑事訴訟的分工負(fù)責(zé)、相互配合制約的制度作用，在我國(guó)，公訴權(quán)相對(duì)獨(dú)立，且較為強(qiáng)勢(shì)。加上刑訴法并未像其他一些國(guó)家一樣，規(guī)定管轄權(quán)移轉(zhuǎn)由檢察機(jī)關(guān)提出、法院決定，導(dǎo)致管轄問(wèn)題上檢、法關(guān)系不明確。雖然從法律關(guān)于管轄的規(guī)定看，法院對(duì)管轄包括指定管轄有決定權(quán)，但由于上述制度與訴訟結(jié)構(gòu)的影響，法院較難違背檢察院的意志單方面確定管轄問(wèn)題，在當(dāng)前加強(qiáng)監(jiān)督的背景之下尤其如此。綜上所述，我國(guó)刑事訴訟采取特殊的訴訟結(jié)構(gòu)，因此，管轄問(wèn)題的規(guī)定應(yīng)當(dāng)有別于審判中心主義訴訟結(jié)構(gòu)中的管轄制度，應(yīng)當(dāng)更加符合程序法治要求以及司法實(shí)踐的需要。其二，司法權(quán)行使的特殊形式，需要通過(guò)指定管轄實(shí)現(xiàn)單位回避?，F(xiàn)代各國(guó)的司法管轄及回避制度以法官獨(dú)立為制度前提，因此較少發(fā)生以法院回避即集體回避為由指定管轄的情況，而且，法院行政領(lǐng)導(dǎo)與案件的關(guān)系，不一定成為該法院回避的理由。但我國(guó)訴訟體制中的司法權(quán)獨(dú)立行使是一種十分有限的獨(dú)立，而且表現(xiàn)為集體獨(dú)立而非個(gè)體獨(dú)立的形式。即，在憲法和法律中確認(rèn)的司法權(quán)獨(dú)立行使的主體是法院而非法官。此種形式，必然使在法院居于行政領(lǐng)導(dǎo)地位的法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)對(duì)審判權(quán)行使發(fā)生影響。加之目前法院的行政化傾向較為嚴(yán)重，因此，一旦這些人員需要回避，就不能采取個(gè)別回避的方式而應(yīng)當(dāng)采取集體回避即單位回避。而只有建立這種單位回避即整體回避制度，才能有效解決“任何人不能做自己案件的法官”這一自然公正的基本問(wèn)題。而公安機(jī)關(guān)是高度行政化的機(jī)構(gòu)、檢察機(jī)關(guān)的組織與運(yùn)作也具有很強(qiáng)的行政性，因此也需要建立和實(shí)行單位回避制度。實(shí)現(xiàn)單位回避的最佳方式是指定管轄，因此，建立、完善實(shí)現(xiàn)單位回避的指定管轄制度，是中國(guó)刑事訴訟特殊的也是必然的要求。其三，超職權(quán)主義的訴訟構(gòu)造以及由此形成的國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系失衡，是指定管轄制度構(gòu)建中需要充分注意的問(wèn)題。我國(guó)目前的指定管轄制度，其啟動(dòng)與運(yùn)行決定于公權(quán)力而受私權(quán)利包括當(dāng)事人和辯護(hù)律師的訴訟權(quán)利影響甚微，〔27〕其基本的制度原因在于中國(guó)刑事訴訟構(gòu)造的職權(quán)主義乃至超職權(quán)主義的特質(zhì)。作為基本刑事程序結(jié)構(gòu)的公、檢、法分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約體制，只是一種權(quán)力互動(dòng)體制，在此種體制中，并未確認(rèn)訴訟當(dāng)事人的主體地位以及辯護(hù)人的能動(dòng)作用。單向性的、不受司法審查的偵查活動(dòng)，使偵查管轄問(wèn)題成為偵查機(jī)關(guān)單方面決定的程序問(wèn)題，而且由于上述體制的一體化功能，這種偵查管轄對(duì)審判管轄發(fā)生重要影響。同樣由于這種超職權(quán)主義，使得審判階段仍然對(duì)重大程序問(wèn)題采用單方面職權(quán)決定的方式處置，指定管轄中的訴訟性及抗辯性仍然嚴(yán)重不足。而且對(duì)于指定管轄基本上只從如何有利于打擊犯罪而不是如何保障被告人權(quán)利的角度考慮問(wèn)題。由此可以看出我國(guó)現(xiàn)行的指定管轄具有權(quán)力導(dǎo)向、行政化及打擊偏好這三個(gè)基本特點(diǎn)，與側(cè)重于保障被告人獲得公正審判的權(quán)利，并具有司法性即可抗辯性特征的管轄轉(zhuǎn)移制度有明顯區(qū)別。指定管轄上存在的價(jià)值失衡與構(gòu)造不合理的問(wèn)題，與中國(guó)刑事訴訟的某些基本結(jié)構(gòu)與機(jī)制有關(guān)。因此，我們?cè)诟母镌O(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)注意這種基本結(jié)構(gòu)與機(jī)制。由于這種刑事訴訟結(jié)構(gòu)的影響，改革完善相關(guān)制度程序，也只能采取“相對(duì)合理”的方式，而不能追求正當(dāng)程序的“一步到位”。同時(shí)也要注意另一方面，指定管轄這類(lèi)看似技術(shù)性問(wèn)題的解決，將有利于按照“從技術(shù)到制度”的思路調(diào)整我們的訴訟結(jié)構(gòu)與機(jī)制，使刑事訴訟法與時(shí)俱進(jìn)，使國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系較為平衡。因此，我們應(yīng)當(dāng)按照程序正當(dāng)性、價(jià)值平衡性與制度合理性的要求切實(shí)推動(dòng)指定管轄制度的改革完善。

我國(guó)指定管轄制度的模式選擇

在明確指導(dǎo)思想的前提下，完善指定管轄制度，需要先完成“上層設(shè)計(jì)”。即，設(shè)定制度框架，明確制度模式。其中首先需要解決的問(wèn)題是，不同的程序環(huán)節(jié)，指定管轄的基點(diǎn)設(shè)在哪里。依據(jù)我國(guó)的刑事訴訟法制及其法理，刑事訴訟一審程序可分為三個(gè)基本環(huán)節(jié)，即偵查（含立案）、公訴和審判。在這三個(gè)環(huán)節(jié)，都可能產(chǎn)生管轄包括指定管轄問(wèn)題。此外，在偵查環(huán)節(jié)，常常需要提請(qǐng)逮捕，又會(huì)有逮捕審批主體的確定問(wèn)題。因此，偵查、批捕、公訴、審判，四個(gè)環(huán)節(jié)的管轄問(wèn)題需要解決。然而，為了遵循司法規(guī)律，防止管轄問(wèn)題上的多中心并立及由此造成管轄權(quán)沖撞，我們應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同訴訟功能的性質(zhì)并把握主輔關(guān)系。從一般法理分析同時(shí)考慮管轄需要，偵查、審判兩個(gè)環(huán)節(jié)才是基本的程序環(huán)節(jié)。偵查的任務(wù)是查明犯罪事實(shí)和緝捕嫌疑人，批捕是實(shí)現(xiàn)偵查功能的需要，因而附隨于偵查。因此，一般情況下，偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向其相應(yīng)的批捕機(jī)關(guān)（檢察院）提請(qǐng)逮捕。這使批捕環(huán)節(jié)通常不產(chǎn)生特殊的管轄包括指定管轄問(wèn)題。但是，在我國(guó)刑事訴訟制度中，擔(dān)任批捕任務(wù)的檢察機(jī)關(guān)同時(shí)擔(dān)當(dāng)偵查監(jiān)督職能，因此有責(zé)任和權(quán)力審查偵查階段指定管轄的合法性與正當(dāng)性。另一方面，審判的任務(wù)是審理案件，確定犯罪事實(shí)和法律責(zé)任，而公訴則為將案件移送法院提請(qǐng)審判并建議如何認(rèn)定事實(shí)和適用法律，因此，公訴應(yīng)當(dāng)服從審判；在刑事訴訟法制中，只需確定審判管轄，無(wú)需獨(dú)立確認(rèn)公訴管轄，因?yàn)楣V只能按照審判管轄的要求去確定特定案件的系屬法院。否則，主輔不清，就會(huì)各行其是。從各國(guó)刑事訴訟法制看，有按審判確定管轄的，也有以偵查為基點(diǎn)設(shè)定管轄權(quán)的，但還未看到專(zhuān)門(mén)規(guī)定長(zhǎng)期羈押審批的獨(dú)立管轄權(quán)的制度，也未看到規(guī)定公訴獨(dú)立管轄權(quán)的制度，其緣由即為上述。但是在檢察機(jī)關(guān)有偵查指揮權(quán)或偵查監(jiān)督權(quán)的體制中，偵查管轄?wèi)?yīng)當(dāng)受檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督；同時(shí)，審判權(quán)應(yīng)當(dāng)受到訴權(quán)的制約，這也是管轄權(quán)設(shè)定的一般要求。管轄制度模式設(shè)定，首先需要考慮管轄制度建立的基點(diǎn)或中心。從比較研究的角度看，一種主要的模式是以審判為基點(diǎn)即以法院為中心的模式。德國(guó)、日本、意大利等國(guó)的刑事訴訟法即采此種模式。而實(shí)行對(duì)抗制的英美國(guó)家，亦屬此種類(lèi)型。如德國(guó)刑事訴訟法第一編第一章為法院事務(wù)管轄權(quán)，主要規(guī)定分離與合并案件的管轄（法院事務(wù)管轄權(quán)由法院組織法規(guī)定，刑事訴訟法僅規(guī)定事務(wù)管轄權(quán)的法律淵源為法院組織法）。第二章為地域管轄權(quán)，主體亦為法院，但地域管轄的規(guī)定亦含相應(yīng)的偵查管轄。如該法第12條規(guī)定，數(shù)個(gè)地域管轄權(quán)競(jìng)合的情況下，優(yōu)先權(quán)屬于最先開(kāi)始調(diào)查的法院?！暗枪餐纳霞?jí)法院可以將案件的調(diào)查、裁判移送給其他有管轄權(quán)的法院”。由于“法定法官”是德國(guó)的憲法原則，因此，管轄制度中僅有管轄權(quán)爭(zhēng)議或管轄不明情況下的指定管轄，并未規(guī)定管轄明確的情況下通過(guò)上級(jí)法院指定而移送管轄。日本法借鑒德國(guó)法，因此其管轄制度模式與德國(guó)相近。日本刑事訴訟法第一章為“法院的管轄”。不過(guò)，日本有兩點(diǎn)明顯區(qū)別。一是日本法承認(rèn)對(duì)于管轄明確的案件可通過(guò)指定移轉(zhuǎn)管轄權(quán)，適用于“管轄法院因法律上的理由或者特殊情形而不能行使裁判權(quán)時(shí)”，以及“由于地方的民心、訴訟狀況及其他情形，有可能不能維持裁判的公平時(shí)”。在這兩種情況下，被告人也可以請(qǐng)求移轉(zhuǎn)管轄。此外，根據(jù)日本刑事訴訟法第18條的規(guī)定，在由于犯罪的性質(zhì)、地方的民心及其他情形而認(rèn)為由管轄法院審判有可能妨礙公共治安時(shí)，檢察總長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)向最高法院提出轉(zhuǎn)移管轄的請(qǐng)求。二是日本法中的指定管轄均由檢察官向法院（直屬上級(jí)法院或共同的直屬上級(jí)法院）提出，直至檢察總長(zhǎng)向最高法院提出。因此，雖然法院有決定權(quán)，但程序啟動(dòng)由檢察院負(fù)責(zé)（為公正裁判被告人也有啟動(dòng)權(quán)），使法院管轄決定權(quán)受到較大制約。前述兩點(diǎn)區(qū)別應(yīng)當(dāng)說(shuō)都受到了美國(guó)法的影響。尤其第二點(diǎn)，減弱了法官職權(quán)主義的因素，強(qiáng)調(diào)訴權(quán)對(duì)審判權(quán)的制約及審判權(quán)的被動(dòng)性，與德國(guó)的法官職權(quán)主義形成一定區(qū)別?！?8〕管轄權(quán)制度的另一種模式是以偵查為基點(diǎn)設(shè)定管轄權(quán)的制度，此種模式以俄羅斯為典型。俄羅斯刑事訴訟法第八編為“審前調(diào)查”，〔29〕第151條規(guī)定“偵查管轄”，規(guī)定對(duì)各種刑事案件的職能管轄。第152條規(guī)定“進(jìn)行審前調(diào)查的地點(diǎn)”，按照犯罪地管轄的原則，具體規(guī)定偵查活動(dòng)的地域管轄，規(guī)定檢察長(zhǎng)對(duì)確定調(diào)查地點(diǎn)以及刑事案件的合并與分離有決定權(quán)。在偵查或調(diào)查結(jié)束后，刑事案件與起訴書(shū)一并由檢察長(zhǎng)移送法院（第222條第1項(xiàng)）。對(duì)移送到法院的刑事案件，法官應(yīng)當(dāng)查明該刑事案件是否屬于本院管轄（228條（1）），并有權(quán)做出按照管轄移送刑事案件的決定（227條（1））。然而，法律并未對(duì)審判管轄的內(nèi)容再做規(guī)定，法院審查管轄權(quán)問(wèn)題的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)是刑事訴訟法第152條關(guān)于審前調(diào)查地點(diǎn)的規(guī)定。管轄權(quán)制度的第三種模式是分別規(guī)定偵查與審判管轄的模式，此種模式以法國(guó)為代表。法國(guó)保留了預(yù)審法官制度，預(yù)審法官是兼有某種司法功能的偵查程序的主持者。法國(guó)法確認(rèn)，預(yù)審法官的地域管轄與審判法庭的地域管轄緊密聯(lián)系。法律首先規(guī)定預(yù)審法官的審前程序（偵查）管轄，確認(rèn)預(yù)審法官在法律規(guī)定的條件下，對(duì)在其履行職責(zé)的大審法院的管轄區(qū)內(nèi)實(shí)行的犯罪有進(jìn)行偵查的地域管轄權(quán)（刑事訴訟法典第522條、第382條第1、2款等）。如果該嫌疑人在其轄區(qū)內(nèi)有居所，或者是在該轄區(qū)被逮捕，預(yù)審法官也可以對(duì)其在轄區(qū)外實(shí)施的犯罪進(jìn)行偵查（刑事訴訟法典第52條）。而后，法律還規(guī)定了審判法庭的地域管轄權(quán)，這種地域管轄權(quán)仍以犯罪實(shí)行地管轄為基礎(chǔ)，同時(shí)考慮被告人居所地及被捕地。但因所涉及的犯罪系違警罪、輕罪還是重罪的不同而有不同。對(duì)重罪案件，上訴法院起訴審查庭的移送和管轄裁定具有重要的決定作用（刑事訴訟法典第594條）。分析、概括不同的管轄制度模式，我們可以得到幾點(diǎn)啟示：一是管轄制度應(yīng)當(dāng)與本國(guó)刑事訴訟結(jié)構(gòu)和相關(guān)程序制度相適應(yīng)。上述三種模式均生成于不同的訴訟構(gòu)造與相關(guān)程序環(huán)境，因此并無(wú)優(yōu)劣之分。我國(guó)的管轄制度模式包括指定管轄制度模式構(gòu)建，也應(yīng)當(dāng)注意符合本國(guó)的訴訟結(jié)構(gòu)并與相關(guān)程序制度協(xié)調(diào)。二是無(wú)論是由審判到偵查還是偵查到審判或是分別規(guī)定，均應(yīng)兼及審前管轄與審判管轄，否則會(huì)出現(xiàn)管轄無(wú)據(jù)的問(wèn)題，并導(dǎo)致管轄中的隨意性。三是偵查管轄與審判管轄?wèi)?yīng)保持密切關(guān)系，盡量保持一致性，尤其是在偵查機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)具有地域協(xié)調(diào)性的情況下（如區(qū)、市偵查機(jī)關(guān)通過(guò)檢察機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)于本區(qū)、市的法院）。否則會(huì)提高訴訟成本、降低訴訟效率。四是在審判管轄的決定上，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)尊重法院作為權(quán)威機(jī)構(gòu)的管轄決定權(quán)，但也應(yīng)注意體現(xiàn)權(quán)力（權(quán)利）制約，而且要考慮司法體制的狀況，否則管轄權(quán)可能被濫用，難以有效運(yùn)行。筆者認(rèn)為，我國(guó)刑事訴訟中的管轄制度模式設(shè)定，應(yīng)當(dāng)考慮到現(xiàn)行制度大體能夠有效運(yùn)行，因此不宜大動(dòng)而只求完善。以審判為基點(diǎn)規(guī)定管轄，雖然沒(méi)有明寫(xiě)偵查管轄，但已蘊(yùn)含其中，約定俗成。除此，以審判為基點(diǎn)還有兩點(diǎn)意義，一是在中國(guó)這種階段論訴訟結(jié)構(gòu)中，審判中心不突出，法院權(quán)威性不足，在管轄制度中強(qiáng)調(diào)法院的作用多少有一種糾偏的功能；二是偵查管轄只對(duì)公訴案件，審判管轄則包含公訴與自訴，以審判為基點(diǎn)的管轄制度更有包容性。但是，堅(jiān)持這一基點(diǎn)的同時(shí)，要重點(diǎn)解決指定偵查管轄無(wú)據(jù)以及不同主體指定管轄的沖突問(wèn)題。因此建議如下：其一，以審判為基點(diǎn)設(shè)置管轄制度，但就指定管轄，應(yīng)當(dāng)在明確審判時(shí)的指定管轄的同時(shí)，明確偵查階段的指定管轄。刑事訴訟法今后的修改，應(yīng)當(dāng)將公安部與最高人民檢察院關(guān)于指定管轄的相關(guān)規(guī)定調(diào)整納入刑事訴訟法，規(guī)定：“對(duì)管轄有爭(zhēng)議或者情況特殊不適于有管轄權(quán)的偵查機(jī)關(guān)偵查的刑事案件，可以由共同的上級(jí)機(jī)關(guān)指定管轄”。其二，規(guī)定受理案件批捕并實(shí)施偵查監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查中的指定管轄有監(jiān)督權(quán)，不符合指定管轄條件的，應(yīng)當(dāng)建議偵查機(jī)關(guān)予以糾正。其三，規(guī)定審判中的指定管轄由檢察機(jī)關(guān)提出，由人民法院審查決定；同時(shí)肯定被告一方也可以申請(qǐng)指定管轄。這樣既體現(xiàn)了控辯雙方的制約，又保障了法院決定程序問(wèn)題的權(quán)威?！?0〕

當(dāng)前如何完善指定管轄的程序制度

（一）明確進(jìn)一步完善指定管轄制度的指導(dǎo)思想和原則

在指定管轄制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的指導(dǎo)思想上，首先需要堅(jiān)持程序法定原則，注意慎重啟動(dòng)和適用指定管轄。從目前情況看，因司法經(jīng)費(fèi)保障的加強(qiáng)以及其他一些原因，似有擴(kuò)大通過(guò)指定實(shí)行異地管轄的態(tài)勢(shì)，尤其對(duì)于職務(wù)犯罪。對(duì)此，筆者建議應(yīng)當(dāng)慎行。建議有關(guān)機(jī)關(guān)在制定指定管轄司法解釋和相關(guān)文件時(shí)，充分注意遵守刑事訴訟法所確立的管轄制度，堅(jiān)持法定管轄為基本原則，指定管轄為例外情況，慎用指定管轄權(quán)。因?yàn)槌绦蚍ǘㄔ瓌t要求管轄權(quán)行使的程序化和法定性，一般禁止在個(gè)案中，在管轄明確的情況下改變管轄，只有在特殊情況下，才能做例外處理。因此，法定管轄是原則，指定管轄是例外，這是管轄制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的一項(xiàng)基本要求。否則，司法的隨意性及人為影響司法的因素增大，司法公正可能受到損害。而且，指定管轄意味著異地管轄，如遠(yuǎn)離犯罪地，不利于調(diào)查取證和核實(shí)證據(jù)，也不利于對(duì)證人的保護(hù)。加之通過(guò)指定不適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移管轄權(quán)，可能含有不信任部分司法單位的潛臺(tái)詞，會(huì)對(duì)司法建設(shè)產(chǎn)生不利影響。而轉(zhuǎn)移管轄中包含的利益追求，還可能產(chǎn)生一種新的、特殊類(lèi)型的腐敗。由此可見(jiàn)，對(duì)管轄明確的案件，通過(guò)指定而轉(zhuǎn)移管轄?wèi)?yīng)是例外做法，而且這種做法應(yīng)當(dāng)隨著司法改革的推進(jìn)、司法建設(shè)的加強(qiáng)而逐步減少；應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善從外部和內(nèi)部建立保障司法權(quán)獨(dú)立行使的制度以及提高司法單位與司法官抵御外部影響的能力來(lái)保證司法公正，而不能過(guò)分依靠指定管轄制度。〔31〕為防止濫用，相關(guān)文件應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，各類(lèi)犯罪的偵查、審判應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法定管轄制度，慎重使用指定管轄。其次，要堅(jiān)持管轄便利原則。管轄便利原則的第一層含義是慎用指定管轄，因?yàn)榉ǘǚ缸锏毓茌牷虮桓嫒司幼〉毓茌?，通常是最為?jīng)濟(jì)、便利的管轄方式；第二層含義是即使指定管轄，也應(yīng)當(dāng)按照便利原則，指定到辦案較為方便的地區(qū)管轄，以提高辦案效率、降低辦案成本。

（二）明確指定管轄的適用范圍

指定管轄適用于如下情形：1．有管轄權(quán)的人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)，因案件涉及本單位領(lǐng)導(dǎo)需要回避或涉及本單位利益等原因，不宜行使管轄權(quán)的；本單位司法干警及其近親屬涉嫌犯罪的案件，不宜由該單位辦理的；2．當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌犯罪，可能影響公正司法的；3．案件與本行政區(qū)域國(guó)家機(jī)關(guān)有重大利害關(guān)系，可能影響公正司法的；4．其他重大刑事案件，因存在某些特殊情況，改變管轄有利于案件辦理的公正與效率的，包括存在輿論偏向、地方保護(hù)主義影響以及實(shí)現(xiàn)偵查效益的特殊要求等。

（三）明確指定管轄的相關(guān)主體、指定管轄的考量因素及決定程序

應(yīng)當(dāng)規(guī)定，根據(jù)刑事訴訟法管轄條款所實(shí)施的指定審判管轄，應(yīng)當(dāng)由人民檢察院提出意見(jiàn)，由人民法院考慮有利于司法公正和訴訟效率的相關(guān)因素做出決定。同時(shí)規(guī)定，為保障公正與效率，有管轄權(quán)和被指定管轄的偵查單位的共同上級(jí)偵查機(jī)關(guān)可以對(duì)該案件的立案?jìng)刹檫M(jìn)行指定管轄。與偵查單位對(duì)應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)（或受理審查批捕的檢察機(jī)關(guān)）有權(quán)對(duì)偵查中的指定管轄進(jìn)行法律監(jiān)督。指定管轄決定只能由偵查、審判機(jī)關(guān)做出，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不是做出決定的合法主體。

（四）明確關(guān)于指定管轄的具體程序處理

首先應(yīng)當(dāng)明確指定管轄在偵查階段采用決定書(shū)的形式，形成規(guī)范的法律文書(shū)。而在起訴、審判階段，指定審判管轄如采用法院裁定的形式更為規(guī)范合理，增加了訴訟性與可救濟(jì)性，減少了訴訟中的行政因素。然而，考慮到司法實(shí)踐中指定管轄決定通常不是由合議庭做出而是由法院做出，以及法院行政化因素近期難以消減而且指定管轄常常需要檢、法協(xié)商等，因此，目前采用裁定形式可能有一定困難?，F(xiàn)在較普遍地采用檢察機(jī)關(guān)就指定管轄向法院發(fā)出商請(qǐng)函以及法院復(fù)函等公函往來(lái)形式，并以此類(lèi)函件作為管轄依據(jù)。這種做法的弊端在于，往來(lái)公函具有內(nèi)部性，缺乏訴訟性和可抗辯性，是一種行政化的處理方式。較為妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ窃诠鶃?lái)的基礎(chǔ)上，制作并發(fā)出指定管轄決定書(shū)，以此種規(guī)范的法律文書(shū)作為審判管轄（含公訴）的依據(jù)以及抗辯權(quán)行使的對(duì)象。其次，需要明確指定管轄的層級(jí)關(guān)系。鑒于偵查與審判機(jī)關(guān)的上下級(jí)層級(jí)關(guān)系，一般應(yīng)當(dāng)實(shí)行逐級(jí)上報(bào)然后由共同上級(jí)決定并直接明確偵查或?qū)徟泄茌爢挝坏姆绞健Ｖ鸺?jí)上報(bào)和逐級(jí)下達(dá)，尊重并依循了偵查機(jī)構(gòu)的行政層級(jí)性及審判機(jī)構(gòu)的司法層級(jí)性，共同上級(jí)直接決定具體辦案單位的做法又可避免逐級(jí)多次指定于法無(wú)據(jù)以及效率低下的問(wèn)題。不過(guò)，為應(yīng)對(duì)不同情況，也應(yīng)當(dāng)允許按層級(jí)逐級(jí)下達(dá)逐級(jí)指定，但應(yīng)當(dāng)盡量避免層級(jí)過(guò)多，損害訴訟效率。

（五）明確和保障公民的管轄異議權(quán)與管轄申請(qǐng)權(quán)

指定管轄決定書(shū)除送達(dá)相關(guān)偵查、檢察與審判單位外，應(yīng)當(dāng)送達(dá)犯罪嫌疑人、被告人及其辯護(hù)人，允許他們?cè)谝?guī)定的時(shí)間內(nèi)提出異議。對(duì)于有異議的決定，決定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)復(fù)議并將復(fù)議結(jié)論告知異議提出者。被告方對(duì)于偵查管轄上的異議，在向決定機(jī)關(guān)提出時(shí)或提出后，還可向有監(jiān)督權(quán)的檢察機(jī)關(guān)提出，請(qǐng)求監(jiān)督糾正。應(yīng)當(dāng)就單位回避問(wèn)題對(duì)指定管轄做出明確規(guī)定。以上關(guān)于指定管轄的范圍界定，已經(jīng)明確了屬于單位回避使用指定管轄的幾種情況。對(duì)于需要單位回避的案件，應(yīng)允許嫌疑人、被告人及其辯護(hù)人通過(guò)有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)向其上級(jí)公安、司法機(jī)關(guān)提出指定管轄申請(qǐng)，也可以直接向其上級(jí)機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)；同時(shí)賦予申請(qǐng)人對(duì)駁回決定的申訴權(quán)。有管轄權(quán)的公安司法機(jī)關(guān)也可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定自行向上級(jí)機(jī)關(guān)提出指定管轄轉(zhuǎn)移案件的要求；如案件由本單位辦理有礙程序公正和實(shí)體公正，管轄單位應(yīng)當(dāng)向上級(jí)提出這一要求。

本文作者：龍宗智作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院