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7月1日，我國一部非常重要的法律《行政許可法》就要實(shí)施了。這不僅是我國行政法制建設(shè)的一個(gè)里程碑，也是我國法制建設(shè)的一個(gè)重要的里程碑。周漢華先生是中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員，憲法行政法室主任，他不僅參加了這次立法起草的過程，還參加了國務(wù)院行政審批領(lǐng)導(dǎo)小組的工作。

行政許可法在中國的行政法制中以及新一屆法治政府建設(shè)中開創(chuàng)了許多先例。為了實(shí)施行政許可法，國務(wù)院專門召集省部級(jí)的主要領(lǐng)導(dǎo)在北京開會(huì)。在中國的立法當(dāng)中，為了一部法律的實(shí)施提前五六個(gè)月把主要的省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)召過來開會(huì)，最后還辦培訓(xùn)班，這在中國還是第一次，以前沒有一部法律的實(shí)施這樣布置過。另外，現(xiàn)在各地和各部委都在緊鑼密鼓地為實(shí)施行政許可法進(jìn)行工作、布署。

行政許可法是政府的一種自身改革

行政許可法的制定背景的確是一個(gè)很有趣的問題。一講到依法行政，講到法治政府，可能就會(huì)注意到總理的政府工作報(bào)告，專門有一部分講政府自身建設(shè)，而且講的非常全面深入。從中我們可以感受到行政許可法非常熱，在政府工作中非常重要。

大家知道中國是一個(gè)二元社會(huì)。二元社會(huì)不僅包括城鄉(xiāng)的對(duì)立和反差，還包括東部和西部，經(jīng)濟(jì)改革和政治改革等二元關(guān)系。行政許可法的制定正是在這個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在這個(gè)特定的對(duì)立、沖突、反差的背景之下制定出來的。

實(shí)際上，這一歷史背景就決定了行政許可法它本身內(nèi)在的特點(diǎn)和規(guī)律。

一是對(duì)外開放和內(nèi)部改革的雙重拉動(dòng)。

因?yàn)榇蠹抑佬姓S可法的起草和中央一級(jí)的行政審批的改革都是從2001年的下半年開始的，因?yàn)橹袊胧肋@樣一個(gè)外部的需要。內(nèi)部原因就是制度上非常嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。大家知道去年有13個(gè)省部級(jí)的高官被揪了出來。2001年前后的情況也是這樣的。大家都知道深圳康賽集團(tuán)在湖北的上市指標(biāo)案。因?yàn)樯鲜兄笜?biāo)各地倒了一批體改辦的主任，因?yàn)轶w改辦擁有上市指標(biāo)權(quán)。很多腐敗的案例都是和審批權(quán)聯(lián)系在一起的。那么內(nèi)部改革怎么樣從源頭上治理腐??？那就必須從審批權(quán)這一權(quán)力開始。行政許可法實(shí)際上就是政府自身的改革。市場(chǎng)化改革之后，政府舊制在許多方面已經(jīng)阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以就需要通過一個(gè)法來調(diào)整政府和市場(chǎng)的關(guān)系，規(guī)范政府的行為。

二是自上而下的強(qiáng)制推廣式改革和自下而上的漸進(jìn)式改革的結(jié)合。

深圳以及江浙一帶從上世紀(jì)末就開始行政審批制度的改革了。在中央政府開始審批改革之前很多地方就已經(jīng)完成了一輪改革。這就是一種自下而上的改革。中國的事情往往是自下而上的和自上而下的雙重改革。國務(wù)院已經(jīng)宣布廢止了兩批行政審批項(xiàng)目，馬上就要進(jìn)行第三批。第三批完了之后，馬上就要搞審批制度的執(zhí)法。那么這種雙重拉動(dòng)就造成行政許可法某些制度的品格。比如說有些改革的舉措完全是從地方的做法吸收和歸納上來的。例如看到北京市工商局有好經(jīng)驗(yàn)：一家承辦，轉(zhuǎn)告相關(guān)，限時(shí)完成，就把它吸收到許可法的草案中來了。因?yàn)樗亲韵露系?，因而生命力是比較強(qiáng)的，它適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需要。

第三是理論探索和實(shí)踐發(fā)展的突破。

為什么會(huì)出現(xiàn)行政許可法，我們會(huì)想到實(shí)踐中政府行為不規(guī)范的情況非常嚴(yán)重。我們經(jīng)常講到的是“三亂”現(xiàn)象：亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派。其中的亂罰款已經(jīng)通過了行政處罰法加以解決。還有一個(gè)亂收費(fèi)、亂攤派的問題。經(jīng)常會(huì)有人問：為什么沒想到先制定收費(fèi)法、政府?dāng)偱煞?，而先想到了制定行政許可法？應(yīng)當(dāng)說許可法的通過學(xué)術(shù)界起到了重大的推動(dòng)作用。中國在制定了行政處罰法之后，在行政法學(xué)界的推動(dòng)之下，全國人大法工委就開始著手起草許可法。從那時(shí)開始，行政法學(xué)界就開始了理論上的探索。

行政許可法的幾大亮點(diǎn)

大家都說許可法的亮點(diǎn)非常多，那么它主要有哪些呢？我認(rèn)為有以下幾點(diǎn)：

1.到底哪些事項(xiàng)可以設(shè)立行政許可，哪些事項(xiàng)不設(shè)行政許可。

也就是說政府和市場(chǎng)的關(guān)系中，政府什么時(shí)候應(yīng)該干預(yù)，什么時(shí)候不應(yīng)該干預(yù)。但是要具體劃分清楚在理論上是非常難的。

許可法制定過程中，對(duì)于哪些該設(shè)哪些不該設(shè)也是反復(fù)討論。開始是列舉了十幾項(xiàng)。后來大家發(fā)現(xiàn)每一種列舉都是高度概括的，等于沒有列舉。所以后來就確定了幾個(gè)基本的原則，就是個(gè)人自治優(yōu)先、市場(chǎng)優(yōu)先、自律機(jī)制優(yōu)點(diǎn)、事后機(jī)制優(yōu)先。也就是個(gè)人能夠解決的事情，政府不要管；市場(chǎng)能夠解決的問題政府不要管；自律機(jī)制能夠解決的政府不要管；能夠通過事后機(jī)制解決的政府也不要管-因?yàn)橥ㄟ^政府的事前審批，容易產(chǎn)生尋租，影響效率。

行政許可法就把這4個(gè)原則規(guī)定在了第十三條，應(yīng)當(dāng)說是一個(gè)很大的亮點(diǎn)。因?yàn)榇蠹抑?，以前很多立法是為立法而立法。有時(shí)候以立法的形式把不該管的事情合法化了，就造成許多所謂的惡法。這樣，法制定得越多，事情反而越糟糕。就像古人所說的，法令滋彰則盜賊多有。有些地方法律已經(jīng)到了泛濫的地步，沒有從法律的內(nèi)在要求上去規(guī)范。那么這次行政許可法從這方面著手，應(yīng)當(dāng)說是我國立法上的第一次。

2.許可的設(shè)定權(quán)。

大家知道中國是多元立法體制。這次立法過程中關(guān)于許可的設(shè)定權(quán)上產(chǎn)生過很大的爭(zhēng)論，尤其是關(guān)于地方的政府規(guī)章的設(shè)定權(quán)。當(dāng)然對(duì)國務(wù)院的部委規(guī)章也有爭(zhēng)議，后來把這一點(diǎn)給取消了，就是部委規(guī)章不得設(shè)定許可。

后來對(duì)地方政府規(guī)章進(jìn)行了嚴(yán)格的限定，一個(gè)是時(shí)限上，只能設(shè)定臨時(shí)性的許可；另一個(gè)是制定的主體進(jìn)行限定，只有省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)的政府規(guī)章才能設(shè)許可。同時(shí)對(duì)原來國務(wù)院稿子中國務(wù)院可以通過國務(wù)院文件的方式設(shè)立許可也進(jìn)行了限定。國務(wù)院設(shè)立許可也要盡量的通過行政法規(guī)。

就這幾年對(duì)行政權(quán)的限制方面，許可法走在了前列。

3.日落條款。

這就是解決法律泛濫的問題。也就是說法律越制定越多，立完之后不清理。大家都搶著立法，法律成了牟取部門利益最好的工具。

我們的管理水平這么低，法律這么多年就清理了一次，也就是在入世前后。很多機(jī)關(guān)根本不知道自己部門領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)，尤其是規(guī)章，哪些有效，哪些無效。

這次在許可法中就引入了日落條款，就是每?jī)赡暌獙?duì)你設(shè)定的許可事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估。實(shí)施機(jī)關(guān)和一般的公眾也都可以對(duì)許可的實(shí)施提出建議?？梢哉f，這是我國立法當(dāng)中第一次引入了日落條款。

4.相對(duì)集中許可權(quán)。

溫總理在這次政府工作報(bào)告中也提到了，要實(shí)施相對(duì)集中許可權(quán)。我們經(jīng)常說，滿街都是大蓋帽，實(shí)際上還管不住一個(gè)破草帽。就是機(jī)構(gòu)太多，自己相互打架。這次在許可中借鑒了處罰法的做法。在德國這樣的國家，也有地方政府，也有地方政府的工作部門，但是一般作決定都是以地方政府的名義。工作部門不能直接作那么多決定。

5.許可程序。

許可法在許可的實(shí)施程序是有很多的創(chuàng)新的。大家知道，中國是個(gè)熟人社會(huì)，為什么事都得到辦公室去辦，見到了辦事員才能把事情辦成。你要申領(lǐng)執(zhí)照，就得經(jīng)常跑去，和工商非常熟才行。你要辦個(gè)律師事務(wù)所，你起碼得和司法局的律管處混個(gè)臉熟，引

發(fā)一系列問題。國外不是這個(gè)樣子。美國你只用在網(wǎng)上寫個(gè)application，然后它就把licence給你寄過來。經(jīng)過考察，我們發(fā)現(xiàn)這個(gè)制度好，就把網(wǎng)上申請(qǐng)這個(gè)制度特別寫進(jìn)了許可法里面。許多許可根本就不需要見面的，只要把材料寄過去不就行了。許可官員之所以要把申請(qǐng)人叫過去，說白了就是要尋租。

另外還在程序中借鑒了政務(wù)超市的做法，實(shí)行一站式辦公。還有就是規(guī)定了嚴(yán)格的許可時(shí)限，以解決久拖不決問題。

6.規(guī)定了信賴保護(hù)原則。

有人說我們的政府不守信用，還有人說現(xiàn)在人們不守信用是因?yàn)檎皇匦庞?。在許可領(lǐng)域，有些行政許可可能是早上給你了，晚上就拿走了。信賴保護(hù)原則是針對(duì)政府的一種要求，就是政府一旦作出決定就不能隨意更改。如果你更改或撤消了，就要給相對(duì)人補(bǔ)償。

上述這些都是許可法非常具有意義的改革，一些甚至是革命性的。

實(shí)施中的難點(diǎn)問題

行政許可法有很多的亮點(diǎn)。但這里還有一個(gè)不容忽視的問題，那就是這部法律能不能順利地實(shí)施呢？

許可法是在一種反差、矛盾中，在一種二元化的環(huán)境中產(chǎn)生的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到許可法所面臨的挑戰(zhàn)。

首先是，法律規(guī)范與社會(huì)之間的不同步。

在這樣一個(gè)轉(zhuǎn)型期，中國的社會(huì)仍然是一個(gè)立足于“管”的社會(huì)。許可法與我們大的體制，與我們立足于穩(wěn)、立足于管的體制是不協(xié)調(diào)的。有人就說行政許可法太孤軍深入了。

第二個(gè)挑戰(zhàn)是沒有一個(gè)國家搞過一部統(tǒng)一的行政許可法。

我們的法律搞了很多具有中國特色的東西，許可法也是其中之一。我們是想解決我們的權(quán)力過于集中，腐敗過于嚴(yán)重的問題，需要一部許可法來加以解決。這種立法思路能不能奏效呢。

第三種挑戰(zhàn)來自于既得利益集團(tuán)。

既得利益集團(tuán)實(shí)際上有兩大集團(tuán)，一個(gè)是行使權(quán)力的集團(tuán)。本質(zhì)上講，審批制度改革對(duì)于行政機(jī)關(guān)就如同自我斷臂一樣。它沒有審批權(quán)以后誰還來找他呀，這等于斷了財(cái)路。接下來這個(gè)機(jī)關(guān)還要不要存在下去了呀？所以許可法遇到的抵觸就非常大。審批改革中的每一步都像拉牛皮糖一樣，在反復(fù)的拉，拉到最后大家都沒意見了才能定下來。

除此之外，還有一個(gè)既得利益集團(tuán)是開始受到審批的盤剝，一旦獲得又希望許可的門檻能夠越抬越高的企業(yè)界。這實(shí)在是一種很有趣的現(xiàn)象。這就好像當(dāng)媳婦當(dāng)慣了，等她當(dāng)了婆婆比原來的婆婆還要厲害。許可也是這樣，企業(yè)獲得許可求爺爺告奶奶，等它獲得許可之后，它又不愿意把這個(gè)門檻廢掉。

另外，中國的制度之間還有一種連帶效應(yīng)。比如把收容審查制度廢除了，勞動(dòng)教養(yǎng)的案子就多了起來。再如罰款減少了，馬上收費(fèi)就多了。對(duì)于許可法而言，這種抵觸也很大。