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2014年召開的中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，再一次重申了我國(guó)關(guān)于依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的戰(zhàn)略目標(biāo)，并對(duì)法治建設(shè)部署了全新的規(guī)劃，充分地結(jié)合我國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀。我國(guó)的行政法學(xué)的研究也呈現(xiàn)出了全新的方向和進(jìn)展，在去年一年誕生了很多新理論、新成果，促進(jìn)了我國(guó)行政法學(xué)的持續(xù)發(fā)展，其中結(jié)合新公共服務(wù)理論和行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型是研究的熱點(diǎn)。特別是當(dāng)前我國(guó)正處在一個(gè)歷史的大變革時(shí)期，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中遇到了很多全新的問題，如何實(shí)現(xiàn)行政法學(xué)的本土化、不斷地完善中國(guó)特色的行政法學(xué)研究，是行政法學(xué)改革的重要方向。為此，我們從公共服務(wù)理論的視角，分析國(guó)家治理和行政服務(wù)的相關(guān)基礎(chǔ)，探索適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展需求的行政法學(xué)改革方向。

一、公共服務(wù)理論視角下行政法學(xué)特點(diǎn)和缺陷

轉(zhuǎn)型時(shí)期是我國(guó)當(dāng)前社會(huì)使用頻率最高的詞匯，充分地概括了我國(guó)現(xiàn)在發(fā)展的現(xiàn)狀。在當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展下我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等都處在一個(gè)變革時(shí)期，在這樣的大背景下我們不得不提出行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型方向，這個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期受到了很多發(fā)達(dá)國(guó)家行政法學(xué)前沿理論發(fā)展的影響。一方面我國(guó)的行政法學(xué)的起點(diǎn)比較低，需要我們不斷地吸收和學(xué)習(xí)其他的理論體系和研究成果，但是又不得不去思考與本土化的結(jié)合，而公共服務(wù)理論為行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型方向提供了理論支撐，兩者在內(nèi)在意義上契合，也促進(jìn)了行政法學(xué)逐漸從法學(xué)的理論基礎(chǔ)方向轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)的放權(quán)論。在公共服務(wù)理論視域下行政法學(xué)的特點(diǎn)和不足為：

（一）傳統(tǒng)行政法學(xué)的特點(diǎn)

首先傳統(tǒng)法學(xué)是以控權(quán)理論和個(gè)人權(quán)利主義為理論基礎(chǔ)的，控權(quán)理論的核心思想和管理理念在行政法學(xué)的角度來看是對(duì)立的，管理論的思想是公共服務(wù)理論的異化，即官民對(duì)立的思想，充分地強(qiáng)調(diào)人民的權(quán)力。管理論認(rèn)為行政法是一種行政管理的媒介，即是作為一個(gè)管理和行政的工具來看待的，充分的權(quán)力和權(quán)利的對(duì)立性，而行政法的目的是為了維護(hù)公民的利益，主張縮小行政機(jī)關(guān)的權(quán)限和范圍，重民主、輕效率。其次是傳統(tǒng)的行政學(xué)非常重視司法審查和行政程序，司法審查和行政程序都是為了限制行政職權(quán)的濫用，理論基礎(chǔ)是傳統(tǒng)的正義和正常程序的理論，并不存在公民服務(wù)的相關(guān)思想。最后是傳統(tǒng)的行政法學(xué)非常重視和強(qiáng)調(diào)國(guó)家行政的核心地位，是基于控權(quán)論為理論基礎(chǔ)的，因此對(duì)于行政的理解有一定的局限性，過多地重視國(guó)家的權(quán)利領(lǐng)域，因此對(duì)于社會(huì)服務(wù)和公民的權(quán)利較少。

（二）當(dāng)前行政法學(xué)的不足

首先是當(dāng)前的行政法學(xué)過多地重視和規(guī)范國(guó)家行政主體，對(duì)于社會(huì)行政、私人行政等的行政主體的法律地位卻少有涉及。行政法學(xué)對(duì)于行政主體的規(guī)范主要目的是為了明確行政的法律主體，因此忽略了社會(huì)團(tuán)體、個(gè)體等主體的權(quán)力行使和對(duì)行政權(quán)的影響性，但是關(guān)于行政范圍的縮小也逐漸地成為當(dāng)前行政法學(xué)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的瓶頸，事實(shí)上并不能涵蓋越來越復(fù)雜的社會(huì)與個(gè)人行政和權(quán)力的范圍。所以其行政主體范圍的縮小是當(dāng)前傳統(tǒng)行政法學(xué)的主要問題。其次是忽視和規(guī)范非強(qiáng)制性的行為，這也是當(dāng)前公共服務(wù)理論中建立公共利益為基礎(chǔ)的公共行政的主要矛盾，也就是說由于采用控權(quán)理論的傳統(tǒng)行政法學(xué)對(duì)于公民權(quán)利的維護(hù)表現(xiàn)出一定的強(qiáng)制性，而對(duì)于公民利益和公共服務(wù)的相關(guān)的非強(qiáng)制性的行政行為和規(guī)范并沒有做出明確的規(guī)定。最后是關(guān)于行政救濟(jì)，現(xiàn)在的行政法學(xué)對(duì)于社會(huì)行政以及私人行政的審查還比較少，由于我國(guó)對(duì)于公眾利益的行政行為約束的模糊，使得當(dāng)前在公共行政領(lǐng)域的司法審查還比較落后，一方面是審查對(duì)象和主體不明確，另一方面對(duì)于國(guó)家行政、社會(huì)行政等政權(quán)有關(guān)的訴訟解決方法和權(quán)限職責(zé)的范圍不清晰。

二、公共服務(wù)理論視角下的行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型

從功能和職責(zé)的角度來看行政法學(xué)的重建和改革與當(dāng)前服務(wù)型政府的建設(shè)過程是統(tǒng)一的，在新的公共服務(wù)理論的視角下我國(guó)政府更加注重服務(wù)于公民、追求公共利益、重視公民權(quán)利和民主性建設(shè)。但服務(wù)型政府必須有健全的法治體系，為此就需要從國(guó)家行政以及與行政相關(guān)的對(duì)象約束政府的法治規(guī)范。為此必須充分結(jié)合公共服務(wù)理論基礎(chǔ)，突出公私合作，以及民權(quán)與公權(quán)之前的對(duì)抗，探尋行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型方向：

（一）從控權(quán)論向管理和服務(wù)論過渡

我們以公共服務(wù)理論為重要的參考思想，那么行政法學(xué)的改革方向必須逐漸走向服務(wù)化。公共利益是公共服務(wù)理論的目標(biāo)而不是附屬產(chǎn)物，這是全新的公共服務(wù)理論中重要的特征，即建立公共利益和公共服務(wù)的過程并不能只是通過委托行政主體來完成。即行政法學(xué)的改革過程必須要解決公共行政機(jī)關(guān)與公共利益及服務(wù)之間的矛盾，一方面要保證公眾的權(quán)利，另一方面也要重視政府作為行政主體的重要性。并試圖建立一種行政權(quán)力與公民服務(wù)之間的良性互動(dòng)關(guān)系，而公共服務(wù)理論在這個(gè)過程中扮演著理論模型的重要作用，為行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型工作提供一個(gè)基本的模型和框架。

（二）從國(guó)家行政向公共行政轉(zhuǎn)型

公共服務(wù)理論的介入為行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型提供了更為廣闊的視野，凡是涉及到與行政行為和行政職權(quán)的任何事物都被納入到行政法學(xué)的理論中。從公共服務(wù)理論的角度出發(fā)，我們?cè)诠残姓南嚓P(guān)理論基礎(chǔ)下提出了公共行政的概念，公共行政是包含了與行政有關(guān)的一些行政活動(dòng)的統(tǒng)稱，并對(duì)公共行政的范疇進(jìn)行了界定，即公共行政必須是在具有行政法意義基礎(chǔ)上產(chǎn)生行政法的相關(guān)影響結(jié)果，其中關(guān)于行政職權(quán)的應(yīng)用以及行政權(quán)的相對(duì)人是否具有一定的公正性作為判斷的主要標(biāo)準(zhǔn)。這些界定和標(biāo)準(zhǔn)為行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型提供了明確的改革內(nèi)容，并將部分純粹的私人行政行為、社團(tuán)等組織團(tuán)體內(nèi)部勞務(wù)關(guān)系等排除在了公共行政的范圍之外。

（三）從行為模式上向公私合作轉(zhuǎn)變

公共服務(wù)理論對(duì)于行政過程的相關(guān)要求也體現(xiàn)在行為模式上。因此就需要更多有彈性的行政行為，即政府的行政行為必須能夠從行政指導(dǎo)、行政合同等方面來削弱當(dāng)前的公民權(quán)與行政權(quán)之間的矛盾關(guān)系，從而為政府的行政行為創(chuàng)建一種全新的行為模式。為此，要充分地結(jié)合公共服務(wù)理論的觀點(diǎn)，對(duì)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織在從事相關(guān)的公共利益和公共服務(wù)的過程中提供合理的安排和組織，創(chuàng)建全新行政模式。新的服務(wù)模式必須具備以下功能和特點(diǎn)：首先是這種公共服務(wù)模式必須能夠反映出公法在服務(wù)型政府的作用，能夠保證政府在相關(guān)的公共服務(wù)的合作中的法定職責(zé)和權(quán)限，既要給予政府足夠的權(quán)限和職責(zé)，又要避免政府大權(quán)獨(dú)攬的現(xiàn)象。其次是必須要充分地結(jié)合行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)、非盈利性質(zhì)組織的特點(diǎn)塑造不同領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)和合作關(guān)系，創(chuàng)造更好的公共服務(wù)。充分的協(xié)調(diào)公共選擇機(jī)制和私人選擇機(jī)制的利害關(guān)系，避免在公共服務(wù)體系的建設(shè)中出現(xiàn)政府失靈、合約失靈以及市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)公私合作中的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（四）促進(jìn)行政救濟(jì)多元化的實(shí)現(xiàn)

公共服務(wù)主體的多元化強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)在各種非政府機(jī)構(gòu)以及各種民間組織中的作用，但是這個(gè)過程仍然是以政府為核心的，政府對(duì)于公共服務(wù)體制建設(shè)表現(xiàn)出強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力。而公共服務(wù)主體的多元化也影響了政府救濟(jì)的建設(shè)過程。針對(duì)于當(dāng)前政府救濟(jì)方式單一性，新的行政法學(xué)的改革也要對(duì)政府救濟(jì)方式的多元化體制建設(shè)提供法律基礎(chǔ)，對(duì)于行政訴訟和行政賠償應(yīng)該充分地結(jié)合行政專業(yè)的不同領(lǐng)域的特征，而且行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型必須能夠?qū)τ谧龀龅牟脹Q起到關(guān)鍵性的影響。當(dāng)然對(duì)于各類機(jī)構(gòu)在與政府合作開展多樣的公共服務(wù)建設(shè)的過程中，機(jī)構(gòu)建立的原則、運(yùn)行以及重大的決策必須有明確的法律法規(guī)約束，從司法和行政的角度對(duì)于裁決的結(jié)果和指導(dǎo)過程給予評(píng)價(jià)，建立具體的教育仲裁等專業(yè)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。

（五）促進(jìn)普通行政法和特別行政法的統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展

行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型已經(jīng)不再僅僅是探索行政法的原則以及行政權(quán)的權(quán)限界定、審查的過程，更多的是在完善的行政法的基礎(chǔ)之上將公共服務(wù)理論的相關(guān)理論體系與特別的行政法結(jié)合。因此，在行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型過程中必然會(huì)面臨名目眾多的規(guī)章制度，可以預(yù)見在行政法的轉(zhuǎn)型過程中必須解決諸多現(xiàn)實(shí)中的復(fù)雜問題，相關(guān)法律規(guī)范和約束也將更加詳細(xì)和完善。因此，我們必須從重視宏觀層面的相關(guān)控制和規(guī)范向微觀的和更加復(fù)雜系統(tǒng)化的角度轉(zhuǎn)變，對(duì)于涉及到公眾利益和服務(wù)的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行精細(xì)的劃分。以最近的食品安全為例，這是關(guān)系到公民切身利益的重要領(lǐng)域，我們不得不去思考行政法在這些領(lǐng)域的作用。在我們查閱了相關(guān)的食品安全的相關(guān)法律后發(fā)現(xiàn)，在目前的食品生產(chǎn)和銷售的過程中仍然存在著不少法律漏洞，當(dāng)前的食品安全法并不能完全涵蓋食品安全的問題，法律的不完備和缺位導(dǎo)致在實(shí)踐中發(fā)生了權(quán)限模糊和地方保護(hù)主義等現(xiàn)象，這些領(lǐng)域的理論發(fā)展對(duì)于推動(dòng)行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型有著至關(guān)重要的作用。本文結(jié)合了公共服務(wù)理論的內(nèi)涵和特征，分析了當(dāng)前行政法學(xué)面臨的主要問題和不足，并借助公共理論的相關(guān)需求和核心理念，提出了對(duì)行政法學(xué)轉(zhuǎn)型的相關(guān)思考和具體措施，為現(xiàn)代行政法學(xué)的改革和發(fā)展提供了一定的參考。

作者：程向陽(yáng) 單位：江蘇財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院