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【摘要】目前中國地方政府的債務(wù)問題正在日積月累，情況十分復(fù)雜，形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻，本文介紹了我國鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)狀況的現(xiàn)狀和鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)務(wù)狀況惡化所帶來的危害，并對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律控制改革的可能性作了初步的探討。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政法律控制

【正文】

引言

我國政府向來重視對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)的控制，但是對(duì)于政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，特別是鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)的法律控制一直都不夠重視。目前我國鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)狀況不容樂觀，特別是2004年“兩會(huì)”后，許多省區(qū)紛紛宣布：爭取兩三年內(nèi)全部取消農(nóng)業(yè)稅。但也有許多專家表示擔(dān)憂。擔(dān)心取消或降低農(nóng)業(yè)稅，地方財(cái)政收入將出現(xiàn)缺口，基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)生困難。這些問題急需通過法律的調(diào)整來解決。

正文

一．我國鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)現(xiàn)狀

對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)的具體數(shù)額，現(xiàn)有的資料只提供了一些零星的數(shù)據(jù)，如：一般預(yù)算赤字縣二○○一年共計(jì)七百三十一個(gè)，赤字面為百分之三十五點(diǎn)六；全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總額為二千二百萬元等。但是，這些數(shù)據(jù)顯然是不夠全面和真實(shí)的。有人估計(jì)，我國目前僅鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)達(dá)2000－4000億元。過去這些債務(wù)還可以通過向農(nóng)民集資攤派逐年償還，農(nóng)村稅費(fèi)改革后不能隨便向農(nóng)民集資攤派，而其中相當(dāng)部分的債務(wù)是欠農(nóng)民的，如“兩金”欠款等，因此鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)問題如果不能得到妥善解決，勢(shì)必影響農(nóng)村的穩(wěn)定。

二．鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)狀況惡化的危害

1、債務(wù)嚴(yán)重加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

如果說農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重起初是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)和人員膨脹引起的，那么現(xiàn)在，農(nóng)民負(fù)擔(dān)雖有中央三令五申，但仍有增無減，則是債務(wù)危機(jī)所致。監(jiān)利縣柘木鄉(xiāng)1997年因提早征收農(nóng)民負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致一農(nóng)民服毒自殺，中央領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)令查處責(zé)任人，鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)長被撤銷黨內(nèi)外一切職務(wù)，直接責(zé)任人被判三年。但1997--1999年，監(jiān)利縣仍無視中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的三令五申，每年加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)2億元，人均200元，農(nóng)民苦不堪言。盡管如此，監(jiān)利縣的鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)依然有增無減。

2、債務(wù)導(dǎo)致鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍素質(zhì)降低。

由于債務(wù)危機(jī)使鄉(xiāng)村兩級(jí)組織失去了存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其職能也萎縮?，F(xiàn)在很多村找不到像樣的人當(dāng)村長、村支書，很多鄉(xiāng)干部提出辭職，縣長的“含金量”也大大降低了。內(nèi)陸地區(qū)的很多村沒有積累只有債務(wù)，村長選出來了但一般都不愿干，愿干的一般只有兩種人：一種是想收回債款的人，一種是有黑社會(huì)勢(shì)力背景的人，在這兩種人中，后一種人多被鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)任用。這使得鄉(xiāng)村干部和地痞流氓的結(jié)合成為鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)演化的一種趨勢(shì)。

3、縣級(jí)政權(quán)面臨危機(jī)

在內(nèi)陸的縣一級(jí)，財(cái)政收入的70%以上來自農(nóng)民負(fù)擔(dān)，由于農(nóng)村債務(wù)的影響，縣級(jí)財(cái)政的預(yù)算收入根本不可能實(shí)現(xiàn)。內(nèi)陸許多縣級(jí)政府為保運(yùn)轉(zhuǎn)挪用社保資金、專項(xiàng)基金、項(xiàng)目?？?、變賣國有資產(chǎn)是十分普遍的現(xiàn)象。鄉(xiāng)村截留縣級(jí)財(cái)政收入，必然導(dǎo)致本不堪重負(fù)的工業(yè)企業(yè)雪上加霜，進(jìn)一步加劇了縣域經(jīng)濟(jì)的萎縮，財(cái)政進(jìn)一步惡化，失業(yè)進(jìn)一步上升，這樣必然會(huì)形成經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的惡性循環(huán)。

過去，縣域工業(yè)和城鎮(zhèn)居民的問題主要靠農(nóng)村和農(nóng)民輸血解決，才保證了社會(huì)穩(wěn)定。現(xiàn)在農(nóng)村和農(nóng)民不僅無血可輸了，而且還是一個(gè)充滿危機(jī)的地方和群體?？h級(jí)政府實(shí)際上是坐到了火山口上。

4、農(nóng)村市場進(jìn)一步萎縮，通貨緊縮進(jìn)一步加劇

從宏觀而言，財(cái)富向少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)、少數(shù)人集中，大多數(shù)地方和大多數(shù)人相對(duì)貧困化；從微觀而言，少數(shù)人又通過高利貸和權(quán)力的結(jié)合，再次集中財(cái)富，使更多的人陷入絕對(duì)貧困，連最后的保障--土地也將失去。我們既沒有解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題，也沒有找到增加農(nóng)民收入的有效途徑，在農(nóng)村有絕大部分農(nóng)戶的現(xiàn)金收入不夠繳稅費(fèi)和學(xué)生的學(xué)費(fèi)，有不少農(nóng)民一件衣服穿幾年、幾代人。農(nóng)民沒有錢消費(fèi)，再好的拉動(dòng)內(nèi)需的措施都是難以起到作用。

三．對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律控制的改革建議

目前我國財(cái)政法上對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制相當(dāng)有限，《中華人民共和國預(yù)算法》中雖然也將鄉(xiāng)級(jí)政府的預(yù)算納入了法律控制的范圍，但是實(shí)踐中難以得到真正的貫徹執(zhí)行。真正嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算并每年交鄉(xiāng)人民代表大會(huì)審批的鄉(xiāng)政府非常少，而且即使是執(zhí)行了預(yù)算的鄉(xiāng)政府在實(shí)踐中也經(jīng)常無限制地追加預(yù)算。細(xì)化并增強(qiáng)對(duì)于鄉(xiāng)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律控制顯得相當(dāng)緊迫。

實(shí)際上，只要鄉(xiāng)級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)還結(jié)合在一起，鄉(xiāng)級(jí)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就難以得到有效控制。為此，建議干脆取消鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，把財(cái)權(quán)收到縣一級(jí)，鄉(xiāng)政府只保留事權(quán)。把鄉(xiāng)級(jí)政府變?yōu)榭h級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，即改設(shè)為鄉(xiāng)公所或辦事處，不具有獨(dú)立的財(cái)權(quán)，只負(fù)責(zé)完成縣級(jí)政府委托的基層農(nóng)村的公共管理事務(wù)。取消鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政后，原鄉(xiāng)政府的工作人員全部裁減，原由鄉(xiāng)級(jí)政府承擔(dān)的事務(wù)全部由縣級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排，所需經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政預(yù)算列支。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有政府收入統(tǒng)一體現(xiàn)到縣財(cái)政，派員和派出機(jī)構(gòu)的一切費(fèi)用以及公共品的支出也由縣財(cái)政提供，由此形成的縣級(jí)財(cái)政預(yù)算缺口，由中央和省級(jí)等各級(jí)轉(zhuǎn)移支付解決。此外，對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)，為解決農(nóng)村義務(wù)教育而存在的巨大預(yù)算缺口，也可考慮允許由省級(jí)財(cái)政發(fā)行教育公債來彌補(bǔ)。地方公共物品統(tǒng)一由縣政府規(guī)劃并由縣政府各部門具體提供，比如各鄉(xiāng)道路，由縣交通局統(tǒng)一規(guī)劃并組織修建。

結(jié)論

分離鄉(xiāng)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，這種做法可能過于激進(jìn)，但這也是解決鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最徹底的辦法。當(dāng)然，這種想法可能太不成熟。因?yàn)檫@不僅僅涉及到財(cái)政法的重大修改，而且還涉及到我國政府結(jié)構(gòu)體制的變革。本文在此僅僅是做出初步的建議，對(duì)此將來還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更深入的探討。

【參考資料】

1《預(yù)算執(zhí)行制度改革與中國預(yù)算法的完善》，熊偉，載于《法學(xué)評(píng)論》2001年第四期。

2劉劍文主編《財(cái)稅法學(xué)》，高等教育出版社2004年版。

3李昌平：《我向總理說實(shí)話》第183頁，光明日?qǐng)?bào)出版社，2002年版。