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一、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政體制的形成與演變

（一）鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的歷史沿革

我國(guó)鄉(xiāng)政權(quán)的萌生大約要追溯到西周，公元前11世紀(jì)的西周有了鄉(xiāng)政權(quán)的雛形。據(jù)《周禮》記載，當(dāng)時(shí)國(guó)家基層建制為“五閭為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉(xiāng)”。鄉(xiāng)財(cái)政的萌生約在秦漢時(shí)期。宋代《文獻(xiàn)通考》“職役”篇稱，秦、漢縣以下設(shè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)設(shè)有秩、嗇夫、游徼三個(gè)鄉(xiāng)宦（史稱“三老”），其中“嗇夫職聽(tīng)訟，收賦稅”?？梢?jiàn)，鄉(xiāng)宦設(shè)有專門收稅的人員，這是古代鄉(xiāng)財(cái)政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公產(chǎn)、公款充作自治經(jīng)費(fèi)的構(gòu)想，但未能實(shí)現(xiàn)。在民國(guó)期間，也曾頒布過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的范圍，但并未建立真正意義上的鄉(xiāng)財(cái)政。

概括說(shuō)來(lái)，在中國(guó)幾千年的歷史中，盡管有鄉(xiāng)政權(quán)和鄉(xiāng)財(cái)政的萌芽或雛形，但“皇權(quán)止于縣政”，鄉(xiāng)政權(quán)始終未能成為一級(jí)政府，這與歷代統(tǒng)治者減少政府運(yùn)行成本和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的考慮有很大的關(guān)系，由此，鄉(xiāng)財(cái)政也不是完備的一級(jí)財(cái)政。

新中國(guó)成立以后，我國(guó)的農(nóng)村基層組織經(jīng)歷了鄉(xiāng)政府————鄉(xiāng)政府的演變過(guò)程，相應(yīng)的農(nóng)村基層財(cái)政也經(jīng)歷了一個(gè)由鄉(xiāng)財(cái)政——公社財(cái)政——鄉(xiāng)財(cái)政的發(fā)展過(guò)程。

在新中國(guó)成立初期的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期和第一個(gè)五年計(jì)劃期間，各地試點(diǎn)籌建了鄉(xiāng)財(cái)政，給鄉(xiāng)劃分了一定的收支范圍，相應(yīng)地給予一定的財(cái)政管理權(quán)限。但是，縣對(duì)鄉(xiāng)實(shí)行的財(cái)政管理體制基本上是收支兩條線，鄉(xiāng)本身幾乎沒(méi)有什么機(jī)動(dòng)財(cái)力。當(dāng)時(shí)，鄉(xiāng)政府只設(shè)一名財(cái)糧助理員，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)稅征收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支等管理工作?？梢?jiàn)，我國(guó)在建國(guó)初期創(chuàng)設(shè)的鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政并不是一級(jí)完備的財(cái)政，當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)政府不過(guò)是由上級(jí)政府派駐并支付開(kāi)支的鄉(xiāng)（區(qū)）“公所”。

1958年，鄉(xiāng)政府改組為，原來(lái)的鄉(xiāng)財(cái)政與農(nóng)業(yè)社的財(cái)務(wù)合并成為公社財(cái)政，因而，公社財(cái)政既包括公社本身的財(cái)務(wù)收支，又包含著一部分國(guó)家財(cái)政收支。同年12月，中共中央和國(guó)務(wù)院了《關(guān)于改進(jìn)農(nóng)村財(cái)貿(mào)管理體制的決定》，對(duì)實(shí)行以“財(cái)政包干”為中心內(nèi)容的農(nóng)村財(cái)政管理辦法，公社財(cái)政體制由此形成。

1983年農(nóng)村解體，重新恢復(fù)鄉(xiāng)級(jí)政府，隨之，重建鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政。從1984年開(kāi)始，全國(guó)全面推開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)。

（二）公社財(cái)政的收支機(jī)理

農(nóng)村是一個(gè)集政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)管理事務(wù)為一體的全能主義治理模式，它既是一個(gè)政權(quán)實(shí)體，又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織。公社職能的這種二元性，決定了其既要負(fù)責(zé)提供農(nóng)村公共物品，又要組織生產(chǎn)。這就產(chǎn)生一個(gè)有趣的問(wèn)題：一方面，比之其后的鄉(xiāng)級(jí)政府有更重的財(cái)政負(fù)擔(dān)；另一方面，卻并不像其后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府那樣大肆向農(nóng)民稅外收費(fèi)，這是為什么呢？秘密在于直接提取“經(jīng)濟(jì)剩余”來(lái)替代“稅費(fèi)”，從而形成公社財(cái)政這種變異的財(cái)政模式。公社財(cái)政是以兩種方式支配“經(jīng)濟(jì)剩余”來(lái)提供公共物品。具體地說(shuō)，公社的分配方式是實(shí)行工分制，即對(duì)于生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)大隊(duì)的生產(chǎn)所得扣除各項(xiàng)生產(chǎn)費(fèi)用之后，提取管理費(fèi)以及公積金、公益金等集體提留，剩下的部分再以工分為權(quán)數(shù)分配給社員。因此，農(nóng)村公共物品的成本分?jǐn)偸前磧煞N方式進(jìn)行的：物質(zhì)成本由管理費(fèi)、公積金和公益金支付，從而在總收益中扣除；人力成本則以增加總工分?jǐn)?shù)，從而降低工分值的方式彌補(bǔ)。這實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民的一種隱性的直接攤派，農(nóng)民并不清楚自己到底承擔(dān)了多少物質(zhì)和人力成本，因?yàn)檫@些在農(nóng)戶分配前就直接從各個(gè)基本核算單位扣除了。這時(shí)，農(nóng)民不是獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體，更不是剩余的索取者，他們的經(jīng)濟(jì)剩余直接被在分配前提走了，農(nóng)民并不能直接體會(huì)到負(fù)擔(dān)的輕重，只是無(wú)形中以自己的貧困為代價(jià)。

（三）重建鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政是一次失敗的制度創(chuàng)新

因?yàn)猷l(xiāng)級(jí)政府不具有直接的經(jīng)濟(jì)管理職能，不可能像那樣直接提取“經(jīng)濟(jì)剩余”來(lái)形成財(cái)政收入，所以，籌集鄉(xiāng)級(jí)政府履行職能所需資金就成為重建鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的理由。因此，重建鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政其實(shí)是尋求公社財(cái)政的替代物，是在公社財(cái)政之后為解決鄉(xiāng)級(jí)政府收入的一項(xiàng)體制創(chuàng)新。

但是，重建鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政這項(xiàng)制度創(chuàng)新的重大缺陷是淡化預(yù)算制度，即沒(méi)有把政府收入放在可靠的稅制基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)言之，沒(méi)有設(shè)定能夠支撐鄉(xiāng)級(jí)政府收入的主體稅種。重建鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的制度創(chuàng)新，其實(shí)質(zhì)不過(guò)是建立了以稅外收費(fèi)為主要特征的財(cái)政自籌制度。

當(dāng)然，財(cái)政自籌制度的起源要追溯到鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的初建時(shí)期。1953年，政務(wù)院在《關(guān)于1953年度各級(jí)預(yù)算草案編制辦法的通知》中，首次要求將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算范疇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入列入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算后，其支出費(fèi)用主要由縣級(jí)財(cái)政下劃和自籌兩種方式解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)支中的經(jīng)常費(fèi)用由縣級(jí)財(cái)政提供，列入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算。非經(jīng)常性的開(kāi)支費(fèi)用，則按照當(dāng)年3月中共中央召開(kāi)的全國(guó)財(cái)經(jīng)會(huì)議中的規(guī)定自籌。至此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算在納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算后，實(shí)行了收入全額上繳并列入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，支出主要由上級(jí)政府下劃和自籌的管理體制。但是，直到被財(cái)政代替以前，自籌并未成為鄉(xiāng)財(cái)政的主要籌款方式。

自籌制度的本義是在預(yù)算制度之外獲取政府收入。盡管公社財(cái)政實(shí)質(zhì)上是自籌，但它采取了直接支配“經(jīng)濟(jì)剩余”的形式，也就不需要稅外收費(fèi)這個(gè)載體。因此，以稅外收費(fèi)為主要特征的財(cái)政自籌制度是由于鄉(xiāng)級(jí)政府無(wú)法直接支配“經(jīng)濟(jì)剩余”而產(chǎn)生的制度創(chuàng)新。這樣，非制度化的、隨機(jī)性的籌資手段成為彌補(bǔ)地方公共財(cái)政部門收入萎縮的一種體制上的創(chuàng)新。這種自籌收入包括鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留、各種集資、攤派、捐款、收費(fèi)、罰沒(méi)等。這種自籌收入本來(lái)是一種制度外財(cái)政收入，但是，在地方財(cái)政特別是鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政缺乏主體稅種從而產(chǎn)生自身無(wú)法消除的財(cái)政缺口，并且又不能指望中央或上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)這種財(cái)政缺口的情況下，為了保證鄉(xiāng)級(jí)政府的正常運(yùn)行，以稅外收費(fèi)為主要特征的財(cái)政自籌制度就演變成一種非正式的制度安排。這種制度安排以向農(nóng)民額外索取為本質(zhì)，成為日后嚴(yán)重的農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的制度腫瘤。

二、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政長(zhǎng)期存在的主要弊端

（一）吃飯財(cái)政

我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量相當(dāng)龐大，已達(dá)870.9萬(wàn)人，按2001年全國(guó)共有40161個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)算，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有財(cái)政供養(yǎng)人員200多人。這樣，就出現(xiàn)了財(cái)力匱乏的鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政以占全國(guó)7％左右的財(cái)政收入，供養(yǎng)占全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的20％。其結(jié)果，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入的大多數(shù)被財(cái)政供養(yǎng)人員“吃”掉了。在1998年鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政總支出中，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員經(jīng)費(fèi)占67.83％。

（二）加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)

實(shí)際上，從農(nóng)村時(shí)期起，就存在農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，只不過(guò)那時(shí)被隱性化了。而重建鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政之后，形式上是用自籌制度代替了對(duì)于“經(jīng)濟(jì)剩余”的直接支配，實(shí)質(zhì)上不過(guò)是把對(duì)于農(nóng)民生產(chǎn)剩余的索取從初分配移到了再分配，從而使得農(nóng)民的負(fù)擔(dān)問(wèn)題顯性化。

通過(guò)表1的數(shù)據(jù)可以看出，從1996年到2000年鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總收入的比例都在30％以上，基本上是逐年增加，2000年更是占到了當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總收入的39.29％。自籌資金的迅速增長(zhǎng)，實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在有限的財(cái)政資源基礎(chǔ)上將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民，這樣一來(lái)，農(nóng)民成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的分擔(dān)者，因此，自籌資金規(guī)模的不斷擴(kuò)大是以犧牲農(nóng)民利益和加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)為代價(jià)的。

1996年，國(guó)家大幅提高定購(gòu)糧價(jià)，農(nóng)民的收入提高了9％。這以后，農(nóng)民收入狀況就不容樂(lè)觀了，1997～2000年，其增長(zhǎng)率持續(xù)下滑，分別是4.6％、4.3％、3.8％、2.1％。2001年有所回升，也僅達(dá)到4.2％；與農(nóng)民收入增速極低相對(duì)應(yīng)的是，農(nóng)民負(fù)擔(dān)尤其是稅外負(fù)擔(dān)居高不下。

由表2可知，在農(nóng)民所承受的負(fù)擔(dān)中，農(nóng)業(yè)稅以外的非稅部分占了大頭，雖然這些年來(lái)有所下降，但是2000年仍然高達(dá)62.8％。由此看出，財(cái)政自籌制度的存在，使鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入在很大程度上依靠自籌資金的籌措，這種主要在稅收范圍以外尋找政府收入的制度安排，直接造成了農(nóng)民非稅負(fù)擔(dān)的增加。當(dāng)初在自籌制度設(shè)計(jì)時(shí)，雖然對(duì)自籌收入范圍、內(nèi)容和對(duì)象，以及對(duì)自籌收入的支出做了明確規(guī)定，但沒(méi)有形成有效的監(jiān)督和嚴(yán)格的管理，以至于發(fā)展至今，當(dāng)自籌支出范圍和數(shù)額擴(kuò)大時(shí)，自籌收入的范圍和數(shù)額也因此而相應(yīng)地?cái)U(kuò)大，最終演變成鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資。可以說(shuō)，財(cái)政自籌制度的存在，為鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政“合法”地隨意榨取農(nóng)民、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提供了制度基礎(chǔ)，也就使鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政異變?yōu)椤笆召M(fèi)財(cái)政”。

（三）負(fù)債累累

鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)之后仍然不能滿足其財(cái)政支出的擴(kuò)張，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的擴(kuò)張本性還表現(xiàn)為毫無(wú)理性的政府債務(wù)。目前，據(jù)保守估計(jì)，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府欠債不低于2200億元。據(jù)對(duì)全國(guó)81個(gè)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)測(cè)縣的調(diào)查，2000年，鄉(xiāng)均債務(wù)額達(dá)1098.6萬(wàn)元。全國(guó)負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的84％。安徽省負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的90％以上。山東省2000年鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)負(fù)債占當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的比重，全省為82.2％，最高的棗莊市達(dá)180.9％。

安徽青陽(yáng)縣轄19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（目前縮減為15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)），178個(gè)行政村，鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)總計(jì)29792萬(wàn)元，其中鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)22006萬(wàn)元，村級(jí)債務(wù)7786萬(wàn)元，鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)平均1158.21萬(wàn)元（按17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)算），村級(jí)債務(wù)平均43.74萬(wàn)元。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債額數(shù)倍于其全年財(cái)政收入，如：渦陽(yáng)縣新興鎮(zhèn)2000年財(cái)政收入428萬(wàn)元，而其負(fù)債額高達(dá)1274萬(wàn)元，相當(dāng)于鎮(zhèn)財(cái)政收入的3倍；蒙城縣三義鎮(zhèn)2000年財(cái)政收入512萬(wàn)元，而其賬面負(fù)債額高達(dá)2200萬(wàn)元，相當(dāng)于該鎮(zhèn)財(cái)政收入的4.3倍。

據(jù)對(duì)四川部分地區(qū)共計(jì)100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債狀況的調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的兩大特點(diǎn)：一是負(fù)債涉及面寬。從抽樣的100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)看，負(fù)有各種債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占82％，有不少縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債面甚至達(dá)到了100％。有的地方由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債造成村一級(jí)也不同程度地產(chǎn)生負(fù)債。二是負(fù)債額較大。100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，負(fù)債在100萬(wàn)元以上的46個(gè)，占負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的46％。其中，負(fù)債最高的松濤鎮(zhèn)達(dá)到1210萬(wàn)元，按農(nóng)業(yè)人口計(jì)算，人均負(fù)債219.5元。丹棱縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額2060.59萬(wàn)元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債103.03萬(wàn)元。合江縣被調(diào)查的15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都負(fù)債，其中，負(fù)債額最少的180萬(wàn)元，最多的700多萬(wàn)元。四川廣元市的負(fù)債現(xiàn)象也很嚴(yán)重，以經(jīng)濟(jì)狀況最好的市中區(qū)為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到1999年，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債達(dá)5567萬(wàn)元（不包括農(nóng)村合作基金會(huì)的2839萬(wàn)元），鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債371萬(wàn)元，當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債額比全區(qū)財(cái)政收入5304萬(wàn)元還多200余萬(wàn)元；屬國(guó)定貧困縣的朝天區(qū)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2001年末，全區(qū)政府債務(wù)余額達(dá)1.66億元（經(jīng)過(guò)審計(jì)部門的專門審核），其中，鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)為6910萬(wàn)元，村級(jí)債務(wù)為1450萬(wàn)元，全區(qū)政府債務(wù)余額相當(dāng)于全區(qū)財(cái)政年收入（2001年的財(cái)政收入為1932萬(wàn)元）的8．6倍。

湖北省鄉(xiāng)級(jí)負(fù)債面在95％以上，村級(jí)負(fù)債面也在90％以上，幾乎是鄉(xiāng)鄉(xiāng)有債、村村欠錢。地處大別山區(qū)的湖北省黃岡市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)達(dá)31095萬(wàn)元，鄉(xiāng)均248萬(wàn)元。襄陽(yáng)縣直接的財(cái)政債務(wù)為28925萬(wàn)元，占2000年全縣實(shí)際可支配財(cái)政收入的140.3％；2001年是債務(wù)的還款高峰期，到期金額為15840萬(wàn)元；全縣17個(gè)鎮(zhèn)都負(fù)債，鎮(zhèn)級(jí)平均負(fù)債2411萬(wàn)元。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)有幾大特點(diǎn)：第一，債務(wù)規(guī)模龐大，通常鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)都是本級(jí)財(cái)政收入的若干倍；第二，債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的支出用途看，其構(gòu)成主要包括兩個(gè)方面：發(fā)展中的債務(wù)和消費(fèi)型債務(wù)。前者主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)興建公共設(shè)施，發(fā)展教育以及當(dāng)時(shí)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的遺留債務(wù)等，這種債務(wù)是具備超前發(fā)展條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了適應(yīng)超前發(fā)展而有意在預(yù)算外融資，即以負(fù)債方式解決基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目投入所造成。相應(yīng)地，這種債務(wù)可由發(fā)展的效益來(lái)抵償；后者則是因行政支出膨脹，財(cái)政缺口拉大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)舉債導(dǎo)致的債務(wù)，包括機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)而形成的各類欠賬和工資欠賬等，這類債務(wù)幾乎沒(méi)有償還的可能；第三，債務(wù)利息高，在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)中除了部分按國(guó)家規(guī)定的金融利率借款外，還有大量的集資借款、向其他單位的借款等，這些借貸利率一般都遠(yuǎn)高于一般的市場(chǎng)貸款利率；第四，債務(wù)累積時(shí)間長(zhǎng)，且呈逐年上升趨勢(shì)，很多都成了“五十年債務(wù)”、“百年債務(wù)”。

（四）體制弊端

我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政運(yùn)行過(guò)程中暴露出的各種問(wèn)題，無(wú)論是“吃飯財(cái)政”、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)還是沉重的債務(wù)包袱，其實(shí)都是鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政體制弊端的外在反應(yīng)。我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政中的多數(shù)是供養(yǎng)鄉(xiāng)干部的“吃飯財(cái)政”，滿足地方公共需求的能力很弱；我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政嚴(yán)重負(fù)債以及財(cái)政支出惡性膨脹，表明，它具有“自我滿足”“自我服務(wù)”的特性，即鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政存在一種內(nèi)在擴(kuò)張本性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這種利益擴(kuò)張更多的是一種負(fù)面效應(yīng)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為常常以是否能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益或財(cái)政收益為目標(biāo)，過(guò)度地參與和干預(yù)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，造成政企不分、政經(jīng)不分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往表現(xiàn)出很強(qiáng)的自我擴(kuò)張慣性：在橫向關(guān)系上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管了不該管的事，將行政、政治職能和經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能混為一談；在與鄉(xiāng)村關(guān)系上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)習(xí)慣于簡(jiǎn)單、粗暴地干涉村民自治，將村民自治組織依然視為自己的下屬機(jī)構(gòu)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與“國(guó)家”關(guān)系上，與“國(guó)家”爭(zhēng)奪資源，侵害了“國(guó)家”的利益。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握了獨(dú)立的財(cái)權(quán)，就可以自主地增設(shè)一些機(jī)構(gòu)，自聘工作人員或“幫辦”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不僅“五大班子”俱全，而且實(shí)現(xiàn)了黨政機(jī)構(gòu)的科層化設(shè)置。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等11個(gè)部委對(duì)全國(guó)1020個(gè)有代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為16個(gè)，其人員平均為158人，超過(guò)正常編制的2～3倍；平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬單位為19個(gè)，其人員達(dá)290余人，嚴(yán)重超編?，F(xiàn)在一個(gè)中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員就超過(guò)了20世紀(jì)50年代一個(gè)普通縣的編制人數(shù)，“吃飯財(cái)政”由此形成。

如果假設(shè)鄉(xiāng)域內(nèi)的農(nóng)民的供養(yǎng)能力是無(wú)限的，那么，“吃飯財(cái)政”與加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)無(wú)關(guān)。相反，我國(guó)鄉(xiāng)域內(nèi)的農(nóng)民的供養(yǎng)能力是極其有限的。在廣大農(nóng)民的“經(jīng)濟(jì)剩余”通過(guò)價(jià)格“剪刀差”方式托起了新中國(guó)初期的工業(yè)化之后，農(nóng)村和農(nóng)民就長(zhǎng)期處于資本的“貧血”狀態(tài)，維持溫飽和生存已屬不易，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在其上承載建國(guó)初期的派出機(jī)構(gòu)式的“鄉(xiāng)公所”乃是極限?？杀幵谟?，不但不斷膨脹的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員早就超過(guò)了鄉(xiāng)域內(nèi)的農(nóng)民的供養(yǎng)能力，而使農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重，而且轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民提供了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要收入?yún)s享受不到應(yīng)有的公共服務(wù)，而只是供養(yǎng)了一群“吃飯”的官員，這種負(fù)擔(dān)對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)就只是一種額外負(fù)擔(dān)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)固然是由不同的原因而形成的，比如政策因素，發(fā)展過(guò)程中的原因，管理上的缺陷等等，但究其根本原因卻是鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政體制自身的擴(kuò)張沖動(dòng)。一方面，現(xiàn)階段我國(guó)巨額鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的很大部分，不是農(nóng)村市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)主體農(nóng)民或各種經(jīng)濟(jì)組織在正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中形成的正常債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，而是政府超越其職能權(quán)限，代替農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織決策、創(chuàng)政績(jī)、達(dá)標(biāo)等行為形成的非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以有直接參與和領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力，主要是因?yàn)閬?lái)自財(cái)政包干體制改革賦予的利益，即在與上級(jí)政府就財(cái)政包干數(shù)額的討價(jià)還價(jià)中，獲得了較大空間的財(cái)政創(chuàng)收自主權(quán)，以及在財(cái)政上繳任務(wù)完成之后，獲得的擴(kuò)大自主支配財(cái)政收入的政策空間。另一方面，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政所具有的“吃飯財(cái)政”的特性，直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費(fèi)用居高不下，財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)，從而形成為彌補(bǔ)財(cái)政缺口而產(chǎn)生的消費(fèi)型債務(wù)。

我國(guó)預(yù)算制度普遍缺乏剛性，乃是我國(guó)財(cái)政體制的根本性缺陷，也是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)性缺陷。缺乏剛性的預(yù)算制度，正是我國(guó)政府行為隨意性弊端之淵藪。預(yù)算制度缺乏剛性猶如“和面”，收入是面，財(cái)政供養(yǎng)人員是水，水多加面，面多加水，直到無(wú)面可和。對(duì)于社會(huì)整體而言，這種缺乏剛性的預(yù)算制度的總體表現(xiàn)是，預(yù)算外收入和非預(yù)算收入以及在支出上隨意突破預(yù)算，直接導(dǎo)致政府行政開(kāi)支膨脹、官民比例趨高和壓縮社會(huì)資本積累。對(duì)于農(nóng)村，特別是對(duì)于農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，這種缺乏剛性的預(yù)算制度表現(xiàn)為財(cái)政自籌制度，由于財(cái)政自籌制度主要指向生產(chǎn)率和收入水平最低的農(nóng)民，其后果必然是農(nóng)民的貧窮和農(nóng)村發(fā)展的停滯。

鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的擴(kuò)張本性要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金不斷增加，這種需求借助于財(cái)政自籌制度這個(gè)制度工具而實(shí)現(xiàn)，成為隨意對(duì)農(nóng)民稅外收費(fèi)。這樣，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政就可以明火執(zhí)仗地向農(nóng)民伸手，隨意將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，最終演化為消耗農(nóng)民收入、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“體制包袱”。

三、農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的窘境

（一）鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政危機(jī)凸現(xiàn)

目前，全國(guó)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員870.9萬(wàn)人，按人均一年1萬(wàn)元的經(jīng)費(fèi)估算，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政每年光是負(fù)擔(dān)這些人員的經(jīng)費(fèi)就達(dá)870多億元，而農(nóng)業(yè)稅充其量有500億元，其間的差額以前主要靠自籌收入來(lái)填補(bǔ)。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了這種自籌收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要依靠農(nóng)業(yè)稅形成財(cái)政收入時(shí)，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的體制弊端立刻就現(xiàn)了原形，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政頓時(shí)陷入危機(jī)之中。

鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政危機(jī)的基本特征是巨額財(cái)政缺口使鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政難以為繼。例如，全國(guó)最早開(kāi)始稅費(fèi)改革試點(diǎn)的太和縣，全縣31個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的78％的財(cái)政收入都來(lái)自于農(nóng)業(yè)稅，稅改后的2000年，農(nóng)業(yè)稅及附加總共只有0.87億元，盡管中央每年要給太和縣下?lián)?000多萬(wàn)元作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的補(bǔ)助，但財(cái)政缺口依然高達(dá)6000多萬(wàn)元，占到了當(dāng)年財(cái)政收入的51.3％；全縣31個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政供養(yǎng)人員為27151人，每年的工資性支出高達(dá)9955萬(wàn)元，而2001年太和縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入只有9103萬(wàn)元，僅工資支出一項(xiàng)，就使鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政出現(xiàn)了800多萬(wàn)元的缺口。

（二）鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出規(guī)模的壓縮存在限度

稅費(fèi)改革后，盡管農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的巨大財(cái)政缺口產(chǎn)生了縮減財(cái)政支出規(guī)模的壓力，但是，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出總體上依然呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長(zhǎng)、支出結(jié)構(gòu)基本保持不變的格局。實(shí)際上，伴隨農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、縮減支出等措施效果并不明顯。從表面上看，要壓縮已經(jīng)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的支出規(guī)模，會(huì)觸動(dòng)各方面的既得利益，具有相當(dāng)大的難度，很難希望依靠壓縮財(cái)政支出使鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政走出困境。從本質(zhì)上看，鄉(xiāng)級(jí)政府機(jī)構(gòu)及其人員的維持成本有其最低限度，或者說(shuō)，最精簡(jiǎn)的政府機(jī)構(gòu)和干部人數(shù)所耗費(fèi)的財(cái)政支出也是剛性的。固然可以壓縮冗員，但是，維持現(xiàn)行鄉(xiāng)級(jí)政府框架的必要人員卻無(wú)法壓縮。因此，問(wèn)題的實(shí)質(zhì)不在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否壓縮機(jī)構(gòu)和人員，而在于現(xiàn)行鄉(xiāng)級(jí)政府框架本身是否必要。換言之，問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于，現(xiàn)行鄉(xiāng)級(jí)政府框架及其必要人員是否與以農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體的鄉(xiāng)域的供養(yǎng)能力相適應(yīng)？顯然，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，廣大農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入主要由農(nóng)業(yè)稅構(gòu)成這一事實(shí)，就決定了鄉(xiāng)域的供養(yǎng)能力的大小。一方面，維持現(xiàn)行鄉(xiāng)級(jí)政府框架的必要人員是精簡(jiǎn)人員的底線；另一方面，單靠農(nóng)業(yè)稅連供養(yǎng)這些必要人員“吃飯”都不夠。因此，現(xiàn)行鄉(xiāng)級(jí)政府框架決定了壓縮鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出的限度，而鄉(xiāng)域的供養(yǎng)能力則決定了真正應(yīng)當(dāng)壓縮的是鄉(xiāng)級(jí)政府本身。

（三）再度收費(fèi)陷入“黃宗羲定律”怪圈

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，在不斷增大的財(cái)政缺口和不斷加重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的雙重壓迫下，作為鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政危機(jī)的另一種表現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)又走上了收費(fèi)的回頭路。

據(jù)調(diào)查，近年來(lái)，江蘇一些地區(qū)減下來(lái)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)又出現(xiàn)了反彈，有的地方擅自增加收費(fèi)項(xiàng)目，有的收費(fèi)極不規(guī)范，有的仍在搞達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，涉農(nóng)收費(fèi)嚴(yán)重超標(biāo)，農(nóng)民反映十分強(qiáng)烈。例如，2002年，江蘇灌云縣東王集鄉(xiāng)不少農(nóng)戶就繳了160多元的捐助辦學(xué)費(fèi)，該縣沂北鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的稅費(fèi)當(dāng)年也比上年加了幾項(xiàng)，一是204國(guó)道拓寬每人8元，二是還陳欠款每人20元，三是新春河工程每人8元，四是植樹(shù)造林款每勞力20元。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后再度收費(fèi)現(xiàn)象的出現(xiàn)明顯違背了稅費(fèi)改革減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的初衷，暴露出“黃宗羲定律”這種并稅改革怪圈的陰影，即農(nóng)民負(fù)擔(dān)在下降一段時(shí)間后會(huì)漲到一個(gè)比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。對(duì)此，國(guó)家明令禁止是一回事，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政危機(jī)要尋求出路又是一回事。稅費(fèi)改革后出現(xiàn)收費(fèi)反彈，正好說(shuō)明鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政體制存在深層次弊端，需要徹底改革鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政體制。如果不從根本上觸動(dòng)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政體制，稅費(fèi)改革后出現(xiàn)的鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政困境，就使鄉(xiāng)級(jí)政府為維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)而必然面臨一種兩難選擇：要么崩潰，要么再收費(fèi)。

四、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政在本質(zhì)上就是危機(jī)財(cái)政

事實(shí)上，以農(nóng)業(yè)稅為主體財(cái)源的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅僅憑農(nóng)業(yè)稅遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能維持自身的財(cái)政支出，在此條件下，農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入缺乏彈性（也可以叫做“經(jīng)濟(jì)彈性”缺乏）就構(gòu)成鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政危機(jī)的內(nèi)在必然性。

但是，稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政利用自籌制度提供的“制度彈性”替代“經(jīng)濟(jì)彈性”，就使鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政危機(jī)在形式上轉(zhuǎn)換為對(duì)于農(nóng)民的超經(jīng)濟(jì)索取。而稅費(fèi)改革取消自籌制度的結(jié)果又恢復(fù)了農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“經(jīng)濟(jì)彈性”的剛性面目，迫使這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不主要依賴農(nóng)業(yè)稅來(lái)對(duì)付自身遠(yuǎn)遠(yuǎn)對(duì)付不了的財(cái)政支出，由此，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政危機(jī)徹底外顯化?？梢?jiàn)，對(duì)于那些以農(nóng)業(yè)稅為主體財(cái)源的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，稅費(fèi)改革終結(jié)自籌制度也就終結(jié)了鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的獨(dú)立地位。

稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政是“量出為入”，農(nóng)業(yè)稅收不足，則自籌收入填平補(bǔ)齊。稅費(fèi)改革取消自籌制度后，在以農(nóng)業(yè)稅為主體財(cái)源的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)，財(cái)政似乎又變?yōu)椤傲咳霝槌觥?，而能否真正做到“量入為出”，關(guān)系到能否打破“黃宗羲定律”而避免回到“量出為入”。但是，不能以為稅費(fèi)改革取消自籌制度后，再精簡(jiǎn)幾個(gè)干部就可以打破“黃宗羲定律”。只要存在鄉(xiāng)級(jí)政府這個(gè)層級(jí)，精簡(jiǎn)干部總是有限的，即使是最精簡(jiǎn)的政府機(jī)構(gòu)和干部人數(shù)所耗費(fèi)的財(cái)政支出也是剛性的，而這種剛性的鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出，在農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往是其財(cái)政收入所根本不能承受的。

因此，以農(nóng)業(yè)稅為主體財(cái)源的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入缺乏彈性，無(wú)法與其大大超過(guò)財(cái)政收入的剛性的財(cái)政支出相適應(yīng)，這就決定鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政在本質(zhì)上就是危機(jī)財(cái)政。一方面，財(cái)政收入缺乏彈性，這使大于收入的支出得不到彌補(bǔ)而出現(xiàn)巨大財(cái)政缺口，從而表現(xiàn)為財(cái)政危機(jī)；另一方面，彌補(bǔ)支出的巨大壓力在預(yù)算內(nèi)被財(cái)政收入缺乏彈性所屏蔽，只得指向預(yù)算外，從而形成強(qiáng)烈的非預(yù)算收入擴(kuò)張沖動(dòng)。取消自籌制度，可以改變鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政危機(jī)的形式，但不可能由此消滅這個(gè)危機(jī)的本性。換言之，稅費(fèi)改革只是除掉了自籌制度這個(gè)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政非預(yù)算收入擴(kuò)張的工具，并未消除這種非預(yù)算收入擴(kuò)張的動(dòng)因?？梢钥闯觯环穷A(yù)算收入擴(kuò)張沖動(dòng)所煎熬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人可以被稅費(fèi)改革的政治紀(jì)律壓制住一時(shí)，暫時(shí)不起用針對(duì)農(nóng)民的收費(fèi)手段。但是，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政非預(yù)算收入擴(kuò)張的內(nèi)在要求一定要頑強(qiáng)地尋求表現(xiàn)形式，當(dāng)直接借助行政力量收費(fèi)和攤派不便時(shí)，可能變賣財(cái)產(chǎn)，都不行的話，利用政府信譽(yù)舉債就成為唯一選擇，目前惡性膨脹的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)就是這種新的形式。

農(nóng)村稅費(fèi)改革提供了令鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政危機(jī)暴露的機(jī)制。實(shí)質(zhì)上，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政危機(jī)在稅費(fèi)改革以前就已經(jīng)存在，但是，自籌制度將其掩蓋起來(lái)了。本來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定財(cái)政能力。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，不需要或者不依靠向農(nóng)民額外索取的自籌制度來(lái)維持其本來(lái)良好的財(cái)政狀況，因而只有對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，稅費(fèi)改革減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)并不導(dǎo)致其財(cái)政狀況變壞。但是，對(duì)于我國(guó)目前占多數(shù)的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，稅費(fèi)改革前盡管已經(jīng)有巨額債務(wù)，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政之所以大體上還能連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，是因?yàn)樽曰I制度把鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的危機(jī)轉(zhuǎn)嫁給廣大農(nóng)民。稅費(fèi)改革取消自籌制度，就在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)把財(cái)政危機(jī)“還給”鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政。

地方政府為什么存在？按照公共財(cái)政理論，地方政府存在的義理性基礎(chǔ)是提供地方性公共物品。但是，我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政體制存在的嚴(yán)重問(wèn)題說(shuō)明，它缺乏這種義理基礎(chǔ)。我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政中的多數(shù)是供養(yǎng)鄉(xiāng)干部的“吃飯財(cái)政”，這表明，它滿足地方公共需求的能力很弱。我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政嚴(yán)重負(fù)債以及財(cái)政支出惡性膨脹表明，它具有“自我滿足”“自我服務(wù)”的特性，這種特性使它在很大程度上單純消耗財(cái)政收入而不提供公共服務(wù)，因而，它對(duì)于提供財(cái)政收入來(lái)源的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，是一種額外負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的存在并不能夠有效地為農(nóng)村居民的社會(huì)公共需要提供服務(wù)，卻反過(guò)來(lái)成為消耗農(nóng)民收入，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“體制包袱”。因此，消除鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政危機(jī)的根本出路，既不是精簡(jiǎn)干部，也不是開(kāi)辟財(cái)源，而是撤銷鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，并且從根本上改變鄉(xiāng)級(jí)政府的組織和運(yùn)行方式。

五、徹底改革我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政體制的對(duì)策建議

我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政體制改革的基本思路可以概括為：撤銷鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治、村級(jí)充分自治和鄉(xiāng)級(jí)有限自治。具體說(shuō)來(lái)，主要包括如下要點(diǎn)：

1.取消鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)行政管理模式進(jìn)行制度創(chuàng)新：

（1）將鄉(xiāng)級(jí)政府改變?yōu)榭h級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，即改設(shè)為鄉(xiāng)公所或辦事處，不具有獨(dú)立的財(cái)權(quán)和事權(quán)，只負(fù)責(zé)完成縣級(jí)政府委托的基層農(nóng)村的公共管理事務(wù)；

（2）鄉(xiāng)公所或辦事處不實(shí)行首長(zhǎng)制，只設(shè)“督政”“督學(xué)”兩大員，其他如司法、農(nóng)（林）政、水政、土地行政、治安等，由縣級(jí)相應(yīng)部門派出；

（3）取消鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政后，原鄉(xiāng)政府的工作人員全部裁減，原由鄉(xiāng)級(jí)政府承擔(dān)的事務(wù)全部由縣級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排，所需經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政預(yù)算列支；員之家版權(quán)所有

（4）取消鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政后，農(nóng)村的所有政府收入統(tǒng)一體現(xiàn)到縣財(cái)政，派員和派出機(jī)構(gòu)的一切費(fèi)用以及公共品的支出也由縣財(cái)政提供，由此形成的縣級(jí)財(cái)政預(yù)算缺口，由中央和省級(jí)等各級(jí)轉(zhuǎn)移支付解決；對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)，為解決農(nóng)村義務(wù)教育而存在的巨大預(yù)算缺口，也可考慮允許由省級(jí)財(cái)政發(fā)行教育公債來(lái)彌補(bǔ)；

（5）政府對(duì)于鄉(xiāng)域，只負(fù)責(zé)提供地方公共物品——政治穩(wěn)定、司法、治安、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施；

（6）地方公共物品統(tǒng)一由縣政府規(guī)劃并由縣政府各部門具體提供，比如各鄉(xiāng)道路，由縣交通局統(tǒng)一規(guī)劃并組織修建；

（7）負(fù)責(zé)提供地方公共物品具體事務(wù)的是縣政府各部門及其派出機(jī)構(gòu)，“督政”和“督學(xué)”只負(fù)責(zé)從政治和政策上指導(dǎo)、監(jiān)督以及收集和傳遞政治信息。

2.鎮(zhèn)鄉(xiāng)脫鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治，即對(duì)于鄉(xiāng)和以農(nóng)業(yè)為主的鎮(zhèn)，撤銷財(cái)政和實(shí)體政府；對(duì)于以第二、第三產(chǎn)業(yè)為主的工商業(yè)鎮(zhèn)，則建立財(cái)政和實(shí)體政府，以發(fā)揮其城市管理功能，但不能轄鄉(xiāng)。

在我國(guó)，鄉(xiāng)與鎮(zhèn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能是不同的。鄉(xiāng)是以農(nóng)業(yè)為主，而鎮(zhèn)則分成兩大類：一類是以農(nóng)業(yè)和為農(nóng)村服務(wù)為主要特征的鎮(zhèn)，這類鎮(zhèn)數(shù)量多，規(guī)模小，分散地域廣，基本上仍屬農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系；另一類是以發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)為主要特征的鎮(zhèn)，其財(cái)政收入來(lái)源主要依靠第二、第三產(chǎn)業(yè)，這些主要是縣城和少數(shù)規(guī)模較大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，他們正逐步向小城市發(fā)展，基本上已屬于城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系。

對(duì)于鄉(xiāng)及以農(nóng)業(yè)為主的鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行“撤鎮(zhèn)并鄉(xiāng)”，即除少數(shù)中心鎮(zhèn)須設(shè)立鎮(zhèn)并設(shè)立一級(jí)政府以外，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)均改為鄉(xiāng)，設(shè)鄉(xiāng)公所，作為縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的派出機(jī)構(gòu)，主要履行縣級(jí)政府委托必不可少的法定任務(wù)。對(duì)于以發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)為主要特征的鎮(zhèn)，鎮(zhèn)一級(jí)政府當(dāng)然有其存在的必要，因?yàn)榕c小城鎮(zhèn)建設(shè)和工商業(yè)發(fā)展相關(guān)的公共事務(wù)較多，需要有一級(jí)具有一定主動(dòng)性并可以靈活運(yùn)作的政府來(lái)提供公共服務(wù)。并且，其收入和支出可以達(dá)到良性循環(huán)：一方面財(cái)政收入主要來(lái)自工商業(yè)，工商業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展又為鎮(zhèn)財(cái)政提供增長(zhǎng)來(lái)源；另一方面，充足的收入來(lái)源使鎮(zhèn)政府可以提供足夠的公共物品，為當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)的發(fā)展提供配套的城市基礎(chǔ)設(shè)施。

3.政府行政弱化或退出的領(lǐng)域，以鄉(xiāng)村自治填補(bǔ)之，即實(shí)行村級(jí)充分自治和鄉(xiāng)級(jí)有限自治：取消鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政以后，政府行政弱化或退出的區(qū)域會(huì)出現(xiàn)治理真空，對(duì)此應(yīng)當(dāng)用鄉(xiāng)村自治來(lái)填補(bǔ)，構(gòu)筑以農(nóng)民自治體和農(nóng)民組織為基本架構(gòu)的鄉(xiāng)村自治模式。

（1）對(duì)于鄉(xiāng)，由縣實(shí)行派員和派出機(jī)構(gòu)的方式管理鄉(xiāng)域；在“督政”和“督學(xué)”以及其他派出機(jī)構(gòu)實(shí)施政府行政管理的同時(shí)，允許鄉(xiāng)范圍建立農(nóng)民自治組織——農(nóng)協(xié)，既不是政權(quán)也不是政黨，而是村級(jí)自治的一種協(xié)調(diào)組織，向下，溝通村與村；向上，代表各村和鄉(xiāng)民與政府溝通；

（2）對(duì)于村，從經(jīng)濟(jì)到政治都任由村民在法律框架下完全自治；

（3）鎮(zhèn)與縣是行政關(guān)系；鄉(xiāng)與縣是行政和自治的二元關(guān)系；鄉(xiāng)與村是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。

我國(guó)目前還不能實(shí)行完全的鄉(xiāng)民自治，政府在鄉(xiāng)一級(jí)不能完全退出，對(duì)于許多地方仍需要上級(jí)在必要的時(shí)候予以相應(yīng)的指導(dǎo)。這就需要有一個(gè)能了解、掌握和控制農(nóng)村發(fā)生各種事件的行政系統(tǒng)，將農(nóng)村情況自下而上地及時(shí)匯報(bào)上去，并自上而下及時(shí)將上級(jí)政策傳達(dá)下去或?qū)①Y源分配下去。但是，要完成這些功能并不需要一級(jí)獨(dú)立的政府，只需由縣級(jí)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)完成就可以了。在村一級(jí)可以實(shí)行完全的自治。鄉(xiāng)對(duì)于村，派出機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)從政治和政策上指導(dǎo)、監(jiān)督以及收集和傳遞政治信息，而不需要對(duì)村民自治進(jìn)行直接干預(yù)，使鄉(xiāng)村關(guān)系真正成為指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。這樣，就可以充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村居民參與鄉(xiāng)村政治事務(wù)的積極性，以保證發(fā)揮廣大農(nóng)民作為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主體地位作用。