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我國20多年的改革給農(nóng)村帶來了翻天覆地的變化，農(nóng)民生活水平有了很大改善。但是，新形勢下也出現(xiàn)了不少新情況、新問題。為從根本上解決農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，江蘇省從2001年開始在全省按照“旨在減負、重在兼顧、成在配套”的思路全面推行農(nóng)村稅費改革，改革后全省農(nóng)民的減負率平均達到42％。但是，改革中碰到的問題很多，鞏固改革成果、防止農(nóng)民負擔反彈的任務(wù)相當艱巨。兩年多的農(nóng)村稅費改革和實踐證明，農(nóng)村稅費制度的改革，實質(zhì)上是農(nóng)村財政制度改革的重要組成部分，我們一定要從總體上研究農(nóng)村財政制度改革問題，把它作為一個系統(tǒng)工程通盤考慮，分步實施。具體說，江蘇農(nóng)村財政制度改革可以分三步走：

第一步：稅費改革

我國農(nóng)村財政制度包括支出制度和收入制度。我國對農(nóng)村的財政支出制度就目前來講主要是糧食收購保護價補貼。從1998年到2001年，國家按保護價收購糧食，對國有糧食購銷企業(yè)給予了大量利息和費用補貼，每年花去幾百億元資金。這種支出制度效率低下，而且不符合世貿(mào)組織的農(nóng)業(yè)補貼原則。世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許對農(nóng)業(yè)補貼分為三類：即“綠箱”政策，“藍箱”政策和“黃箱”政策?！熬G箱”政策是成員國必須承擔削減任務(wù)的，共有12項，我國只用了6項。對鼓勵使用的“藍箱”政策（直接補貼農(nóng)民屬于這類政策）因我國財力有限，完全沒有使用。而“黃箱”政策是成員國必須承諾要削減的補貼政策，我們的糧食保護價補貼就屬于要削減的“黃箱”政策。因此，改革這種財政支出制度已刻不容緩。

我國農(nóng)村財政收入制度長期以農(nóng)業(yè)稅為主，但從上世紀80年代后期開始，各種行政性收費、集資、“三提五統(tǒng)”等五花八門的收費項目開始出臺，大大超過了農(nóng)業(yè)稅規(guī)模，形成了“費大于稅”的收入格局。各種收費項目的惡性膨脹，給農(nóng)民造成了難以承受的沉重負擔。目前正在進行的稅費改革，是黨中央國務(wù)院在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時刻作出的重大戰(zhàn)略決策。這項改革對于減輕農(nóng)民負擔，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，具有十分重要的意義。但是這次農(nóng)村稅費改革有一定的局限性。第一，這次稅費改革只是農(nóng)村財政收入制度的改革，收入制度的改革必然要受支出制度的制約，要與支出制度的改革配套。第二，從目前農(nóng)村稅費改革的方案來看，是將過去的部分行政性收費和攤派集資并入農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅?！百M改稅”只能說是減輕了農(nóng)民負擔，但減輕后的有些負擔還不是合理的負擔。第三，中央要求農(nóng)村稅費改革后農(nóng)民負擔不反彈，目前還沒有形成一個有效控制農(nóng)民負擔反彈的管理和監(jiān)督機制。第四，把正常稅費之外的亂收費、亂集資、亂攤派等負擔減下來，只是治標。只有縮小農(nóng)業(yè)和城市工業(yè)的稅賦差距，才能成為真正意義上的改革，真正體現(xiàn)社會公平。

因此，財政分配政策應(yīng)逐步向基層、向農(nóng)村傾斜，適當增加對基層運轉(zhuǎn)經(jīng)費的轉(zhuǎn)移支付，加大對農(nóng)村公益設(shè)施和公共事業(yè)的投入力度。一是加大對基層的轉(zhuǎn)移支付，為其正常運轉(zhuǎn)提供基本的財力保障，確保農(nóng)民負擔不反彈。二是加大對農(nóng)業(yè)的投入，包括對農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)的投入。三是對現(xiàn)行政策規(guī)定的農(nóng)村收費進行適當調(diào)整?？梢钥紤]在適當?shù)臅r候取消公平負擔收費、“兩工”和以資代勞，公共服務(wù)建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)應(yīng)由政策承擔。四是防止地區(qū)差距擴大。要研究各地區(qū)之間農(nóng)村稅費負擔不公平的問題，特別是農(nóng)民收入水平與稅費負擔水平逆向運行的問題，應(yīng)采取必要的措施，實現(xiàn)地區(qū)間稅費的公平，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅負公平目標創(chuàng)造條件。

第二步：免征農(nóng)業(yè)稅

全國農(nóng)村稅費改革完成之后，國家和農(nóng)民之間的分配關(guān)系主要是以征收農(nóng)業(yè)稅（部分產(chǎn)品征收特產(chǎn)稅）的形式體現(xiàn)。通過法律形式規(guī)范了農(nóng)村財政制度，取消了一切收費，大大減輕了農(nóng)民負擔，這是稅費改革的重大成果。但是，稅費改革后的稅收制度并不是理想的制度，必須深化改革。

發(fā)達國家為了提高本國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭能力，對農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)不僅不征稅，還按世貿(mào)組織的規(guī)則，對農(nóng)民補貼。我國由于受水源和土地資源的制約，農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上處于劣勢，如果再征農(nóng)業(yè)稅，就等于自己抬高農(nóng)產(chǎn)品價格，必然削弱農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。這正好為國際市場上低價農(nóng)產(chǎn)品進入我國市場提供了方便。征收農(nóng)業(yè)稅還有征收成本高，農(nóng)民負擔易反彈等弊端，因此，免征農(nóng)業(yè)稅勢在必行。

農(nóng)業(yè)是關(guān)系國計民生的產(chǎn)業(yè)，且為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，在實行免征農(nóng)業(yè)稅時，首先要建立規(guī)范透明公正的財政轉(zhuǎn)移支付制度，劃分各級政府的事權(quán)，保障對不同地區(qū)的鄉(xiāng)村最低限度的基礎(chǔ)義務(wù)教育、衛(wèi)生、社會治安、水利交通、社會保障等基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的供給，要盡快研究制定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，農(nóng)村醫(yī)療保險制度，并逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的相對均等化，以改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)帶來的差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，滿足社會公平。其次，村級組織不能再變相行使政府職能，與此相適應(yīng)，村級組織不再是公共產(chǎn)品的提供者，也不能再收取以提供公共產(chǎn)品為目的的規(guī)費。要進一步完善村民自治制度，對承包土地的農(nóng)民收取相當于農(nóng)業(yè)稅附加和“一事一議”籌資大約同等數(shù)額的土地承包金，以保障村級運轉(zhuǎn)和公益事業(yè)的資金來源。這是縮小城鄉(xiāng)差距，公平城鄉(xiāng)公共服務(wù)的前提。第三，財政體制調(diào)整時要充分考慮基層政府提供公共服務(wù)產(chǎn)品的財力需求，要重新確定農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位在初次分配與再分配時向農(nóng)民傾斜，真正將農(nóng)村納入公共財政框架之內(nèi)，實現(xiàn)社會公平。

我省農(nóng)業(yè)稅改革的思路是將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營作為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的一種模式，按照現(xiàn)行有關(guān)稅制征稅，實行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)稅制。改革的原則有如下幾點：一是建立以流轉(zhuǎn)稅為主體或以行為稅為主體的復合稅制。二是稅負從輕，農(nóng)產(chǎn)品稅率應(yīng)低于其他產(chǎn)品，主征時要考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點。同時，對除主體稅種外的其他稅收予以免征。三是普遍征收。按照國外對農(nóng)產(chǎn)品征稅的通行做法，設(shè)定一個起征點，除法定減免以外的都必須照章納稅。四是方便征管。必須建立面向農(nóng)村千家萬戶的有效征管制度。

我們把建立以增值稅為主體的復合稅制或土地使用稅模式作為江蘇農(nóng)業(yè)稅的改革方向。由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營活動的復雜，征稅環(huán)節(jié)設(shè)定在流通環(huán)節(jié)，很難操作，建議在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者即為納稅義務(wù)人。按照稅收政策的一般規(guī)則，課稅對象應(yīng)為商品性農(nóng)產(chǎn)品即生產(chǎn)者已銷售的、用于加工成其他制成品的部分（自食部分不征稅）。在改革的初期按農(nóng)民生產(chǎn)的產(chǎn)品扣除規(guī)定的自食部分（由省政府統(tǒng)一規(guī)定）的差額征稅，待條件成熟后，按銷售額據(jù)實征稅。根據(jù)目前法定增值稅，考慮對農(nóng)產(chǎn)品實行低增值稅稅率，農(nóng)產(chǎn)品稅率以10％左右為宜，當然稅率的確定要結(jié)合多方面因素（包括稅收各要素的確定辦法等）綜合權(quán)衡、測算。

考慮到改革的協(xié)調(diào)推進和城鄉(xiāng)一體化的財政分配格局尚未完全形成，在這個階段可以保留一些以提供準公共產(chǎn)品為目的的收費，但以提供公共產(chǎn)品為目的單獨向農(nóng)民征收的收費應(yīng)予取消。即使保留的部分也要嚴格按照村民自治的原則，實行民主議事、民主管理，村級組織不可越俎代皰，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)更不得收取除法定稅收以外的規(guī)費。員之家版權(quán)所有

第三步：對農(nóng)民直接補貼

直接補貼主要是發(fā)達國家的做法，緣于價格補貼的失敗，目的是為了提高農(nóng)民收入和保護環(huán)境等。對農(nóng)民直接補貼雖然是我們設(shè)想的第三步改革內(nèi)容，但目前已經(jīng)很現(xiàn)實地擺在了我們面前。

第一，我們已經(jīng)加入世貿(mào)組織，我們的農(nóng)產(chǎn)品將進入國際市場。目前，發(fā)達國家的農(nóng)產(chǎn)品的成本比我們低，具有明顯的競爭優(yōu)勢，主要原因之一是他們在不違背世貿(mào)組織規(guī)則的前提下，對農(nóng)民實行直接補貼。世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中，把直接補貼列為不受限制的“綠箱”政策或“藍箱”政策，我們完全可以充分地予以運用。

第二，我國的糧食保護價收購政策仍存在弊端。一是價格補貼扭曲了市場價格信號，造成市場競爭的不公平。二是效率低，國家巨額的補貼款只有一小部分真正落到了農(nóng)民手中。直接補貼是把錢直接發(fā)給農(nóng)民，不經(jīng)過流通過程，沒有中間環(huán)節(jié)的流失。

第三，對農(nóng)民實行直接補貼的資金來源于過去的糧食價格補貼、政府財政預算安排、財政支農(nóng)資金。這樣“合三為一”用于對農(nóng)民的直接補貼，切實可行、效果理想，符合中國國情。

直接補貼的方法可以采用稅費改革中穩(wěn)定農(nóng)業(yè)稅的辦法，以土地面積和常年產(chǎn)量之稅作為基礎(chǔ)，同時要考慮到保護農(nóng)民種糧積極性的因素。所不同的是稅費改革是以此為依據(jù)向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅，直接補貼是以此為依據(jù)向農(nóng)民補貼?；冢ㄒ话銥榍拔迥辏┟娣e和產(chǎn)量核定后就固定下來了，可簽10?15年的長期合同。美國的“脫鉤補貼”大體就是這樣操作的。補貼的比例額度考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的復雜性，應(yīng)由相關(guān)部門綜合測定，按地區(qū)確定統(tǒng)一標準，特種經(jīng)營生產(chǎn)可不包括在內(nèi)。在實施這一改革步驟時，可以首先取消價格支持補貼，把價格補貼的錢用于直接補貼，使之轉(zhuǎn)為“綠箱”政策范圍的支出，然后根據(jù)財力的可能逐步擴大直接補貼范圍。

農(nóng)村財政制度三步改革的核心內(nèi)容可概括為“一步減，二步免，三步補”，這是一個漸進的系統(tǒng)工程。第一步改革為第二步改革打下基礎(chǔ)。第二、三步的改革可以同步進行，甚至第三步可以在第二步改革之前在部分地區(qū)試行。農(nóng)村財政制度的變革將有力推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和生產(chǎn)力的進一步提高，農(nóng)民的積極性、創(chuàng)造性將得到充分發(fā)揮，中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展將步入快車道，一直困擾我們的“三農(nóng)”問題將成為歷史。