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摘要：北歐各國因其建立的“北歐模式”而被稱為福利國家制度的典范，但20世紀70年代以來它們在福利國家制度建設中也暴露出了許多矛盾和問題。本文對北歐福利國家的危機，對90年代以來北歐各國福利國家的改革進行了分析，這對建立和完善我國社會保障制度具有一定的借鑒意義。

關鍵詞：北歐；福利國家；改革；啟示

二戰(zhàn)后西方發(fā)達國家普遍建立了福利國家制度，其中北歐各國（主要指瑞典、丹麥、挪威、芬蘭）的福利國家制度堪稱典范。20世紀70年代以來，由于社會經(jīng)濟條件的變化，北歐的福利國家制度也出現(xiàn)了諸多的矛盾和問題，陷入了福利國家的危機。90年代以來，北歐各國對其原有的福利國家制度進行了新的探索和政策調(diào)整，使福利國家制度逐步走出了危機。對北歐福利國家的改革進行分析，借鑒北歐的福利國家制度建設的經(jīng)驗教訓，對于構建社會主義和諧社會中的我國社會保障制度的建立，具有十分重要的意義。

一、北歐福利國家改革的背景

所謂福利國家就是由國家立法而建立起來的比較完善的社會保障制度。現(xiàn)代意義上的北歐福利國家則是在二戰(zhàn)以后建立起來的。戰(zhàn)后至70年代初是北歐社會福利事業(yè)大發(fā)展的時期。此時的北歐經(jīng)濟已度過了復蘇階段，進入了高速發(fā)展時期。經(jīng)濟的高速增長為福利國家的完善提供了雄厚的物質(zhì)基礎。這一時期北歐各國在原有的福利制度的基礎上，在內(nèi)容上不斷進行充實和擴展，形成了被稱為社會民主主義體制的福利模式。該模式以普遍主義和社會平等觀念為價值核心，具有高稅收和高再分配效應等制度特征。北歐福利國家制度在戰(zhàn)后至70年代對于緩解社會矛盾、穩(wěn)定社會秩序、促進經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展起到了積極作用。北歐各國也因此被稱為“福利國家的櫥窗”和“西方世界的社會試驗室”。70年代中期以來，在石油危機的打擊下，北歐各國相繼發(fā)生了嚴重的經(jīng)濟危機，陷入了“滯脹”（高通脹、高失業(yè)、低經(jīng)濟增長）的困境。經(jīng)濟危機又引發(fā)了與之密切相聯(lián)的“福利國家”的危機，給經(jīng)濟、社會以及政治發(fā)展帶來了嚴重的后果。

（一）經(jīng)濟危機致使福利國家難以為繼

社會福利水平的提高實際上是經(jīng)濟增長成果分享的結果。在70年代初之前，北歐各國的經(jīng)濟增長基本上還可以維持社會福利狀況的改善。但是在70年代中期以后，由于石油危機而引發(fā)的世界性經(jīng)濟危機，使北歐各國的經(jīng)濟陷入困境。但由于福利制度的剛性，只能增加，不能減少，北歐各國不得不繼續(xù)提高福利水平。日益龐大的社會保障支出使政府赤字劇增，債臺高筑，出現(xiàn)了巨大的“財政黑洞”。到80年代中期，在1988年，丹麥的凈外債占到了其當年國民生產(chǎn)總值的40.2%，瑞典占23.0%，挪威占20.2%.在1990年芬蘭的預算還是盈余的，但此后，經(jīng)常項目逆差上升到了250億馬克以上，幾乎達到了國民生產(chǎn)總值的5%.這在一定程度上使北歐各國的經(jīng)濟狀況更加惡化。

（二）高稅收、高福利和福利平均化導致了嚴重的社會問題

北歐各國的高福利是靠征收高額累進稅來支撐的。稅收過高，意味著追加的勞動生產(chǎn)物大部分將落入政府手中，這就“截斷了勞動與收益之間的聯(lián)系”，打擊了人們的勞動積極性。70年代中期以來，由于持續(xù)的通貨膨脹，北歐各國職工的名義工資有了較大的增加，但人們卻不愿意晉入高一級的累進稅交納標準，這是因為很多人的工資增加反而不能抵補多交稅款的部分。為了維持年收入不致越入高一級的納稅標準，很多職工隔一段時間就要請幾天病假。據(jù)統(tǒng)計，在瑞典職工每年平均病休日，1960年為19.2天，而在1979年則增至23天，許多工廠企業(yè)的缺勤率常常高達20%以上，從而創(chuàng)下了歐洲最高的曠工率。同時，由于福利政策給予無業(yè)者和失業(yè)者的社會保險同在職人員的收入相差無幾，依賴社會保障不但可以維持基本生活，而且不用納稅，其結果是不愿意工作的懶漢越來越多，造成了一批寄生于該制度的“食利者”階層，這批“食利者”的存在，不僅破壞了福利制度建設的初衷，而且造成了許多新的社會問題。瑞典經(jīng)濟學家林德貝克則把上述現(xiàn)象稱為福利國家中的“工作泄勁”，他指出，在高稅收和高福利的情況下，產(chǎn)生出一種所謂“替代效應”，即人們寧愿以多缺勤來取代過去的多工作，以便在家里從事某種服務性生產(chǎn)，有的甚至干私活，搞黑市交易，或者以“失業(yè)”替代“就業(yè)”，以便靠失業(yè)救濟金生活而等待更好的工作。他認為高稅收和高福利所造成的人們“工作泄勁”問題，乃是生產(chǎn)率下降的一個深刻原因。

（三）北歐各國政治的一致性發(fā)生了動搖

戰(zhàn)后，隨著社民黨政府“階級合作”政策的推行，北歐各國的政府、工會和企業(yè)之間在政治上保持了高度的一致性，這種一致性為福利國家的建立創(chuàng)造了有利的條件。而70年代中期以后，福利國家危機導致了北歐各國的各種矛盾激化，這種政治的一致性逐漸動搖。右翼政黨和雇主聯(lián)盟把其國內(nèi)面臨的一切經(jīng)濟和社會問題都歸因于社民黨長期以來對社會經(jīng)濟的過分干預，北歐各國社民黨的執(zhí)政優(yōu)勢受到了沖擊。從70年代中后期開始，社民黨自30年代以來在北歐政壇長期執(zhí)政的局面被打破，右翼政黨上臺執(zhí)政，北歐各國的政治力量的對比開始由左翼政黨占主導地位向左右翼政黨勢力均衡的方向轉移。政治環(huán)境的變化使得北歐各國的左、右翼政黨都把改革福利國家作為它們吸引選民的主要手段。

二、北歐福利國家改革的主要措施

20世紀80年代，北歐各國政府開始嘗試對社會福利政策進行改革，其中包括改革稅制，削減社會福利，減少國家補貼等。但由于北歐社會福利制度遇到的困境積重難返，再加上北歐各國經(jīng)濟的長期衰退，失業(yè)率上升，人民的生活水平下降，在此時，對福利制度任何微小的改革，都會對居民中相當一部分人產(chǎn)生影響。因此，這一時期的改革力度不大，效果甚微。20世紀90年代以來，北歐各國進一步加大了改革力度，其具體措施概括起來主要有以下幾個方面：

（一）社會福利制度地方化改革

在社會福利制度地方化改革方面，北歐各國強調(diào)中央政府的權力下放，使地方政府成為社會福利的主要提供者，其目的是要減輕中央政府社會福利支付的負擔，充分發(fā)揮地方政府在社會福利實施和管理中的積極作用。在瑞典，他們按照“貼近居民生活和了解居民需要”的程度，建立了三級公共服務體系，并進行了相應的職能劃分：第一級是中央政府，主要是負責全國社會福利和社會服務方面的法規(guī)建設和發(fā)展的規(guī)劃。第二級是郡政府，負責國家福利和社會服務政策方針在本地區(qū)范圍內(nèi)的細則和補充，并提供醫(yī)療保健服務的管理。第三級是市鎮(zhèn)政府，負責中央政府和郡政府上述方針政策在本轄區(qū)范圍內(nèi)的補充，以及負責各類社會服務、金融支持等事務。挪威中央政府和地方政府之間也有非常明確的分工。市級政府主要負責勞動力密集型服務，中央政府主要負責收入再分配和其他集體性服務。一般情況下，大約70%的勞動者福利以及75%的公共部門雇員工資由地方政府支出；行政管理、國防、養(yǎng)老金等，中央政府支出占絕大多數(shù)。因此，福利政策的實施者主要是地方政府。在丹麥和芬蘭，中央政府只負責制定政策、標準、計劃和實施轉移支付等宏觀調(diào)控方面的任務，大多數(shù)職責都下放給地方政府承擔，包括老年人的照顧和服務、嬰兒家庭補貼、殘疾人康復和照料、失業(yè)救濟（沒有交納社保費的失業(yè)人員）、生病津貼以及社會養(yǎng)老金分配等，地方政府也被稱為“全能政府”，有充分的權力進行具體的福利立法，擔負著完成社會政策的任務。

（二）醫(yī)療服務方面的改革

北歐國家在醫(yī)療服務方面改革的目標是控制健康醫(yī)療費用支出，防止醫(yī)療費用需求無限擴大。其主要措施：一是改變醫(yī)療預算體制和方法，將原有的固定醫(yī)院預算制改為浮動制，對醫(yī)院的預算撥款與醫(yī)院的實際醫(yī)療效果掛鉤。二是“個人自由選擇醫(yī)院原則”。根據(jù)這一原則，公民個人可以在一定范圍內(nèi)（一般是一個城市內(nèi)）選擇任何一家醫(yī)院就醫(yī)。由于醫(yī)院的醫(yī)療效率直接影響到其預算撥款額，這一措施促進了醫(yī)院間的競爭，改善了醫(yī)療服務水平。三是在醫(yī)療服務領域引進私人投資。1992年，瑞典政府頒布法令，提出有效合理利用各種老年社會服務資源，提高老年社會服務實際效果，強調(diào)為老年人提供更多的個人選擇機會。當年，瑞典建立270個私營老年護理機構，占瑞典全國老年護理機構的1/3，71個地方政府和6個郡政府已經(jīng)就老年和兒童照顧與私營社會福利機構簽定了協(xié)議。芬蘭在老人護理和兒童日間照顧方面也進行了一些改革，嘗試由私營機構經(jīng)營。

（三）就業(yè)政策的改革

北歐福利國家的一個重要特征就是“充分就業(yè)”，它的基本含義就是對“工作權利”的確認與確定。從20世紀90年代以來，北歐各國開始引入強調(diào)“工作義務”的新的就業(yè)政策。例如，瑞典政府設立了一個新的“職業(yè)生涯發(fā)展”項目，這個項目的服務范圍從教育扶助一直延伸到社區(qū)工作，受益者可以獲得一份培訓津貼，數(shù)額與失業(yè)救濟金相等。在失業(yè)保險方面，1988—1993年期間，不存在等候期，并且補償水平為以前收入的90%，最高限額略低于藍領平均工資水平。從1993年7月起，政府重新設立了為期5天的等待期，補償水平也降低到以前收入的80%（有一段時間為75%）。1995年挪威政府在“福利白皮書”中明確宣布將“收入扶持”政策中“消極的扶持”改為“積極的聯(lián)系”，鼓勵津貼領取者“自立”，強調(diào)權利與義務之間的聯(lián)系，強調(diào)每個公民既享有給付的權利，又要有工作的義務。丹麥在“1997年勞動力市場改革”法案中將“靈活化”（即或接受給予的工作，或失去任何津貼）與權利有機地結合在一起，將失業(yè)的最大權利減少到7年，規(guī)定頭4年是有“權利與義務”的，而后3年則是永久“靈活化”的。1997年頒發(fā)的“社會救助法案”進一步規(guī)定，沒有工作就無權接受公共津貼，而只能接受地方政府的安排。

（四）養(yǎng)老金改革

在養(yǎng)老金改革方面，北歐各國主要側重結構調(diào)整，其改革的目標是使養(yǎng)老金制度更加靈活機動，使領取養(yǎng)老金的人和在業(yè)人員來共同分擔和分散風險，以改變目前的養(yǎng)老金集中使用，投資收益與個人無關，風險完全由在業(yè)的人員來承擔的現(xiàn)狀。1994年瑞典議會通過了新的退休制度，一是改變了過去實行的養(yǎng)老金一視同仁，所有人退休后都拿工資的60%的做法，規(guī)定養(yǎng)老金額要按照個人年齡、國家經(jīng)濟情況計算，因人而異；而且實行退休越晚，養(yǎng)老金越高的辦法；二是對養(yǎng)老金從現(xiàn)收現(xiàn)付制度轉變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累制相結合。其主要內(nèi)容是將18.5%的總繳費一分為二：16%被劃入到現(xiàn)收現(xiàn)付型的養(yǎng)老金制度，2.5%被劃入到一個強制性的基金賬戶，進行投資增值，以減輕養(yǎng)老金支付的壓力。在芬蘭，1996年對國民養(yǎng)老金進行了改革。在原體制下，任何公民達到法定年齡都可以得到國民養(yǎng)老金津貼。這項制度已于1996年被取消，代之以“以收入為基礎的基本養(yǎng)老金”，即根據(jù)其他社會福利待遇領取情況確定公民是否仍然享有國民養(yǎng)老金資格。近年來，丹麥的養(yǎng)老金制度也開始從完全由國家提供向部分由私人自付轉變。

（五）稅制改革

在稅制方面，北歐各國深感多年推行的所得稅及工資稅等起點太高，嚴重影響了公司投資和個人發(fā)展的積極性，并且阻礙勞動生產(chǎn)力的發(fā)展。為此，減稅就成為北歐各國稅制改革的一個重點。瑞典政府在1989—1990年的“世紀的稅收改革”中，將所得稅的最高稅率從1989年的72%降低到68%.公司所得稅也從50%降低到30%.1993年丹麥宣布在今后5年內(nèi)將所得稅率的上下限分別由68%和57%下調(diào)到58%和38%.1998年丹麥政府也通過稅收改革逐步降低低收入階層的個人所得稅稅率，提高中等收入階層的免稅限額和降低公司稅，同時提高能源稅和改變年金基金的納稅制度。挪威在1992年的稅制改革中將普通勞動者、個體經(jīng)營者和公司的所得稅從57.8%、62.7%、50.8%分別降到48.8%、51.7%、28%，并進一步擴大了稅基。此外，在20世紀90年代初，芬蘭、挪威和瑞典還引進了雙重所得稅系統(tǒng)，雙重所得稅系統(tǒng)（DIT）的主要指導原則在于將對勞動收入的累進稅率與對公司和資本收入的不變稅率相結合，從而形成了廣闊的稅基和相對低的稅率。

三、對北歐福利國家改革的評價和啟示

（一）對北歐福利國家改革的評價

1、北歐福利國家改革的實質(zhì)是進一步調(diào)整福利國家的組織模式，改變國家行為和加強社會的政治自我調(diào)節(jié)，意在保持福利國家對整個社會機體積極作用，同時修正其消極的一面。所要達到的目標是減輕政府的負擔、激發(fā)企業(yè)的活力、培養(yǎng)個人的社會責任感，鼓勵個人對自己的行為負責，以建立一個國家、企業(yè)、個人彼此協(xié)調(diào)負責、良性互動、充滿創(chuàng)新和活力的福利國家。而在國家、企業(yè)、個人這三者的關系中，重點是培養(yǎng)和提升個人的社會責任感和就業(yè)能力。

2、從改革的力度上看，北歐福利國家的改革較為穩(wěn)健和謹慎。這是因為，長期以來高福利已成為北歐社會的一種政治文化，得到了各政治派別和廣大民眾的認可和接受，任何改革的舉措都要考慮到廣大民眾和利益集團的反應。因此，它們都不愿在此問題上有任何過激的舉動，而在選舉政治中失去選民的信任和支持。

3、從特點上看，北歐福利國家改革既體現(xiàn)出與其他西方國家福利制度改革的一致性，如實行社會福利支出緊縮政策，也有不同于其他西方國家福利制度改革的獨特性，例如社會福利地方化改革成為北歐福利國家改革的重要政策措施，北歐各國政府也沒有像英、美那樣將社會福利私營化作為改革的重要目標，而是通過在社會福利中引入競爭機制，以實現(xiàn)提高福利國家制度效果的目標，這使得北歐福利國家改革具有鮮明的國別特色。

4、從改革的效果看，20世紀90年代北歐國家的福利改革初顯成效，基本上控制住了公共開支不斷增長的勢頭，例如，從1995年到2003年，瑞典、丹麥、挪威和芬蘭的社會支出占GDP的百分比分別從34.6%、32.2%、27.3%、31.7%降到了33.5%、31.1%、25.6%、27.0%.而失業(yè)率也分別從7.7%、7.0%、4.9%、15.5%降到了4.9%、5.5%、4.5%、9.1%.盡管數(shù)據(jù)變化幅度不大，但畢竟福利改革已取得了初步的成果。而北歐福利國家制度若要發(fā)生根本的改觀，仍需要一個漫長的過程。

（二）北歐福利國家改革對我國的啟示

深化分配制度改革，健全社會保障體系，既是經(jīng)濟建設和經(jīng)濟體制改革的重要任務，也是構建社會主義和諧社會的必然要求。建立健全我國社會保障制度，我們應立足我國基本國情，借鑒國外成功經(jīng)驗，制定符合中國經(jīng)濟發(fā)展承受能力的社會保障政策，從而真正發(fā)揮社會保障作為社會穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”和經(jīng)濟增長的“穩(wěn)定器”的作用。

1、要建立與我國國情和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系。北歐福利國家建設的經(jīng)驗表明，社會保障的范圍、內(nèi)容、規(guī)模必須嚴格控制在經(jīng)濟條件允許的范圍內(nèi)。如果隨意提高福利支出比例，就會導致經(jīng)濟下滑，引起通貨膨脹，最終使提高社會福利的期望落空。同時，由于社會福利特有的剛性，只能上升難于下降。因此在界定社會保障的分配標準、程度和水平時，我們一定要從我國社會生產(chǎn)力水平低、人口眾多、經(jīng)濟還不發(fā)達的國情出發(fā)，量力而行。堅持社會保障的內(nèi)容隨著經(jīng)濟發(fā)展由少到多，規(guī)模由小到大，循序漸進，穩(wěn)步發(fā)展，切不可與西方福利國家的福利水平盲目攀比，急于求成，使我國的社會保障制度逐步得到完善和發(fā)展。

2、要建立多種形式的社會保障制度。隨著改革開放步伐的加快，我國人民群眾日益增長的福利需求與現(xiàn)有福利供應不足的矛盾日益突出。北歐發(fā)達資本主義福利國家的資金來源尚要靠社會化，我國作為一個發(fā)展中國家和人口大國，社會保障支出總量巨大，資金來源更需要社會化。我們應在推進政府主導的社會保障制度建設的同時，繼續(xù)發(fā)揮并鞏固城鄉(xiāng)居民的家庭保障，鼓勵有條件的企業(yè)建立補充保險，積極發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老、醫(yī)療保險，充分利用市場機制與社會慈善公益團體的替代功能，形成一個多元化、多層次的保障體系。當前我國基本養(yǎng)老保險的個人賬戶制以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的推行，應該說是這方面的有益探索。

3、要把實現(xiàn)勞動者的就業(yè)作為社會保障體制建設的重要內(nèi)容。在很大程度上，就業(yè)可以緩解社會保障的壓力，這是因為社會保障的財政基礎是納稅人的稅收。因此，必須把擴大就業(yè)作為社會保障體系建設的重要內(nèi)容。在這個問題上要做好以下工作：一是調(diào)整和改善經(jīng)濟結構、推進經(jīng)濟增長、努力擴大就業(yè)總量。二是改善就業(yè)環(huán)境、支持自主創(chuàng)業(yè)、鼓勵廣辟就業(yè)門路。三是統(tǒng)籌改革改組，努力減少下崗失業(yè)人員數(shù)量，推進再就業(yè)工程。四是根據(jù)市場需要，加強勞動力培訓、努力提升就業(yè)能力。五是扶持勞動就業(yè)弱勢群體，給困難群眾提供特殊的就業(yè)照顧和就業(yè)援助。

4、明確劃分事權，實行分級負責制。長期以來，我國的社會保障權一直未能明確劃分，統(tǒng)放不分的局面影響了地方政府的積極性和主動性。在這方面，北歐的社會福利制度地方化改革的思路值得我們借鑒。可考慮在統(tǒng)一決策、統(tǒng)放結合的原則下，建立中央與地方各級負責體制，明確劃分中央與地方的職責。與此同時，我們還要完善社會保障的法規(guī)，加快制定出臺“社會保障法”及配套法規(guī)，確保社會保障的各項規(guī)定都有法可依、有章可循，使社會保障真正走上法制化、規(guī)范化的軌道。

5、要注意處理好社會保障改革與社會穩(wěn)定的關系。社會保障制度的改革涉及到千家萬戶和方方面面的利益調(diào)整，而且這種調(diào)整會觸及到現(xiàn)有利益格局的剛性部分，因此必須謹慎和穩(wěn)妥。國際經(jīng)驗也表明，社會保障方面的體制變動往往容易引起社會的動蕩。這就要求我們在進行社會保障制度改革時，在注重效率的基礎上，還要更加注重社會公平。當前特別是要加大財政轉移支付，按照“低保障、廣覆蓋”的原則，相對降低支付起點，相應擴大社會保障覆蓋范圍，確保全體人民都能享受到改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的成果。

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