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摘要：失地農(nóng)民是城市化進程中產(chǎn)生的一個特殊群體，亟待為其建立相應的社會保障制度。失地農(nóng)民失去其生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，生存權(quán)受到威脅，國家有責任也有義務為失地農(nóng)民建立社會保障制度。本文簡要論述了建立失地農(nóng)民社會保障制度的原則，建議為失地農(nóng)民建立完善的與城市社會保障體系相銜接的社會保障制度，將失地農(nóng)民納入最低生活保障體系，并為其建立相應的就業(yè)機制。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會保障；制度構(gòu)想

失地農(nóng)民是由于城市化、工業(yè)化的開展而形成的一個特殊的社會群體。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已有2000萬失地農(nóng)民，照現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展速度，未來幾年失地和部分失地農(nóng)民的數(shù)目將會超過7800萬人。如果不妥善解決好失地農(nóng)民問題，長期下去必定會對我國的經(jīng)濟發(fā)展造成影響。目前，失地農(nóng)民大多處在沿海經(jīng)濟較發(fā)達的省份，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，這一問題將會成為全國性的問題。因此，有必要現(xiàn)在就妥善處理該問題，避免積重難返。要妥善處理好失地農(nóng)民問題，建立與其自身特點相適應的社會保障制度必不可少。

一、失地又失權(quán)，失地農(nóng)民渴望社會保障

二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果，我國也不例外。隨著工業(yè)化進程的加快，我國的城市化進程也會隨之加速。城市化進程的加快主要表現(xiàn)在城市規(guī)模的擴張，但伴隨這一擴張也導致城市周邊地區(qū)的農(nóng)民失去了賴以生存、發(fā)展和保障的土地。土地無疑是失地農(nóng)民對城市化的巨大貢獻，但是目前失地農(nóng)民的補償安置制度和地方政府在解決失地農(nóng)民問題上的無作為，必然使得失地農(nóng)民的權(quán)益被侵蝕[1].

城市周邊地區(qū)的農(nóng)民不愿意失去土地。我國城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟體制，導致城鄉(xiāng)居民的社會福利存在天壤之別。長期以來，農(nóng)民渴望進入城市，享受城市居民的各項社會保障。但是，作為城鄉(xiāng)交界處的農(nóng)民卻不愿意失去土地，原因在于：首先，在城鄉(xiāng)交界處交通方便，村民們進可以進入城市打工，退可以留守土地，具有多重選擇；其次，很多城市周邊地區(qū)的農(nóng)民發(fā)展副業(yè)，種植蔬菜、花卉等提供給城市，收入豐厚；再次，周邊的村民還可以利用有利的位置積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)家樂等休閑娛樂產(chǎn)業(yè)。這使得城市周邊地區(qū)的農(nóng)民生活逐漸富裕了起來。農(nóng)民“失地”意味著“失權(quán)”[1].土地是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，一旦失去土地，而政府又不能為他們提供強有力的社會保障，因而失地農(nóng)民的處境必定十分困難。一方面，失去土地使得農(nóng)民的生存權(quán)受到挑戰(zhàn)。土地是農(nóng)民惟一的生產(chǎn)資料，失去土地，農(nóng)民的生活必定受到影響。目前的征地補償水平比較低，一般難以維持農(nóng)民先前的生活水平，而且這些補償費用也只夠維持其3～5年的生活；另一方面，失去土地使農(nóng)民的發(fā)展權(quán)受到侵害。農(nóng)民原本具有一定的產(chǎn)業(yè)，征地以后不但無法繼續(xù)以前的生產(chǎn)與生活，甚至連工作都無法解決，因而更談不上什么發(fā)展權(quán)了。因此有必要針對失地農(nóng)民的具體情況建立與其自身特點相適應的社會保障制度。

二、建立失地農(nóng)民社會保障制度的緊迫性

（一）土地的減少和喪失使部分農(nóng)民失去最后的保障

由于土地被征用，農(nóng)民擁有的土地數(shù)目越來越少，農(nóng)民從土地獲得的收益的相對量和絕對量都相應減少，從而無法滿足其最基本的生活需求。加上工業(yè)化和城市化的推進，使得部分農(nóng)民永久性失去土地，從而徹底失去土地的保障。從表1可以看出耕地面積指數(shù)與生產(chǎn)總值之樹之間呈線性關(guān)系（以上海市為例）[2].

表1土地對農(nóng)民的多重效用值（以上海市為例）

均值方差

基本生活保障效用0.34250.01040

就業(yè)機會效用0.12360.01737

直接經(jīng)濟收益效用0.2140.01739

子女繼承效用0.045770.00721

征地后可以得到的補償效用0.26610.02267

避免重新獲得時支付大筆費用的效用0.011650.002194

（二）農(nóng)村老齡化問題緊迫，迫切需要建立養(yǎng)老等社會保障制度

改革開放以來隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)得到了充分的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)有了很大的變化，特別是在東部沿海經(jīng)濟發(fā)達的省份，有些農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)步入老齡化社會。2000年11月的第五次人口普查表明，上海市鄉(xiāng)村的老齡化水平已經(jīng)達到了13.73%，浙江達到了10.51%，山東達到了9.15%，北京達到了8.35%（《中國第五次人口普查數(shù)據(jù)分析》，2004）。土地的減少，土地的保障功能降低，加上家庭規(guī)模的小型化和子女外出務工，使得家庭的養(yǎng)老功能在不斷地削弱。鑒于這種情況，有必要以為失地農(nóng)民建立社會保障為契機，對建立農(nóng)村地區(qū)的社會保障制度進行整體規(guī)劃。

（三）為失地農(nóng)民建立社會保障，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化的突破口

由于歷史的原因，目前我國大部分地區(qū)的農(nóng)民幾乎沒有享受到國家提供的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障。但是這并不是說國家沒有義務為農(nóng)民提供社會保障制度，只是目前要建立覆蓋所有公民的統(tǒng)一的社會保障制度，既不現(xiàn)實也不可能。但城市的發(fā)展要征用農(nóng)民的土地，這就為這部分農(nóng)民社會保障提供了大好機會。今年的“兩會”期間提出，要讓農(nóng)民分享經(jīng)濟發(fā)展的成果。當下理性的選擇是切實解決因城市發(fā)展而產(chǎn)生的失地農(nóng)民的利益問題，讓他們也能從土地的增值和城市的發(fā)展中獲得群體性的利益[3].沒有在城市正式就業(yè)的失地農(nóng)民實際上是處于農(nóng)民和城市居民之間的一個特殊群體，他們?yōu)槌鞘谢龀隽酥匾呢暙I，國家為其建立適當水平的社會保障，義不容辭。目前為全體農(nóng)民提供社會保障不太可能，但是為失地農(nóng)民首先建立社會保障制度，是完全可行的。與此同時，以此為建立農(nóng)村社會保障制度的突破口，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。

（四）失地農(nóng)民就業(yè)面臨很多的困難

在許多地方，征地難，難就難在“要地不要人”的城市化模式。說到底，在這個改造過程中，切身利益受到侵害的總是失去土地的農(nóng)民。在尚未取得城市居民的社會保障時，這些農(nóng)民貢獻出自己的土地，成為都市里新的一員，自己卻面臨著諸多困惑：失去土地后，既在城里找不到工作，也難以享受城市工人可以享受的失業(yè)保險；征地補償根本不足以支付養(yǎng)老、醫(yī)療所需要的費用。這些失去土地的農(nóng)民失去了其原來生活方式的物質(zhì)基礎(chǔ)，卻并沒有真正擁有城市居民的生活方式。

村民們知識水平較低，幾乎沒有掌握現(xiàn)代化的技術(shù)。就當前的就業(yè)形勢———大批下崗工人處于待業(yè)中，很多手持大學文憑的大學生都很難找到合適的工作，更何況村民們又沒有什么技能，也不愿意做那些苦、臟、累的活，因而，要解決好城中村改造問題，就必須首先解決好村民們的就業(yè)問題。

三、建立失地農(nóng)民社會保障制度的原則

（一）與我國國情相適應，建立低水平的失地農(nóng)民社會保障制度的原則

改革開放20多年來，我國的經(jīng)濟有了飛速的發(fā)展，生產(chǎn)力水平有了極大的提高，但是要建立水平較高的社會保障，仍然有困難，原因主要有以下幾點：首先，隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和城市化進程的加快，失地農(nóng)民的數(shù)量會越來越多。目前主要集中在東部地區(qū)，不久的將來必定會蔓延到中部乃至全國。因而國家為如此眾多的失地農(nóng)民建立的社會保障，只能是維持基本生活的低水平保障；其次，我國社會保障的財政狀況不容樂觀，僅城市養(yǎng)老保險一項就已經(jīng)出現(xiàn)嚴重的收不抵支，加上隱性債務，國家財政負擔極重。與此同時，由于社會保障本身具有剛性，保障水平只可提高不能降低，因此建立之初的水平不可太高。

（二）保障失地農(nóng)民基本生活的原則

社會保障的首要原則和目的就是保障失地農(nóng)民的生存條件[4].失地農(nóng)民失去其基本的生產(chǎn)資料土地，生活上必定會受到影響，因此為他們建立社會保障制度就是為了保障他們的生活。對社會保障水平的設(shè)計，不能太高，因為我國的國情不允許，但是一定要能夠維持基本的生活，如果連基本生活都無法維持，那也就失去了社會保障的意義。更為重要的是，建立維持基本生活的社會保障制度，也是保護失地農(nóng)民生存權(quán)的需要。

（三）公平和效率兼顧的原則

公平和效率問題是建立社會保障制度不可回避的問題，建立失地農(nóng)民社會保障制度也是一樣。所謂公平就是要為每個符合條件的失地農(nóng)民建立社會保障，而效率則是既要保證失地農(nóng)民的基本生活，又不會影響他們工作的積極性。這就要求建立水平適當?shù)纳鐣Ｕ现贫?，如果水平太低，則無法維持基本生活，而水平太高又會使其沉迷于社會保障網(wǎng)絡(luò)之內(nèi)，不求進取。

四、建立失地農(nóng)民社會保障制度的政策建議

（一）失地農(nóng)民社會保障的保障對象及辦法

建立失地農(nóng)民社會保障制度，必須堅持低水平、廣覆蓋的原則。隨著城市化的發(fā)展，失地農(nóng)民將會逐步成為城市居民，雖說現(xiàn)在戶籍制度已經(jīng)沒有什么實質(zhì)性的意義，但還是應當為失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變戶籍性質(zhì)，由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)村戶口。在建立失地農(nóng)民社會保障的具體措施中，必須注意與城市社會保障體制的對接，因為在經(jīng)濟發(fā)展到一定程度的時候，必定會建立城鄉(xiāng)一體的社會保障制度，因此在建立失地農(nóng)民社會保障制度時要有長遠的眼光。

失地農(nóng)民雖然生活在城市周邊，但是多數(shù)農(nóng)民并沒有享受任何社會保障。享受失地農(nóng)民社會保障制度的是所有符合條件的農(nóng)民。在征地時未達到勞動年齡階段（16周歲以下）的人員、已經(jīng)享受城鎮(zhèn)各項社會保障制度的人員，不包括在享受失地農(nóng)民社會保障制度的范圍內(nèi)。勞動年齡內(nèi)的人員和勞動年齡以上的人員，根據(jù)年齡狀況實行不同的社會保障制度。對征地時已經(jīng)達到退休年齡的農(nóng)民，直接納入養(yǎng)老保障體系，定期領(lǐng)取養(yǎng)老保險金直至終老。對于征地時處于勞動年齡段的人員，主導政策是促進其就業(yè)，就業(yè)以后按城鎮(zhèn)職工的社會保障辦法執(zhí)行。勞動年齡段內(nèi)的人員再就業(yè)前發(fā)放不超過兩年的生活補助；兩年后仍未找到工作并符合城市低保條件的納入城市低保；就業(yè)后失業(yè)的，將其納入失業(yè)保險渠道。

（二）建立失地農(nóng)民社會保障的資金來源及其監(jiān)管

建立與失地農(nóng)民情況相適應的社會保障制度，資金來源問題是核心問題。要解決好失地農(nóng)民問題，關(guān)鍵在于妥善解決失地農(nóng)民的生活問題，解決城中村村民的后顧之憂的關(guān)鍵在于籌集到相應的社會保障經(jīng)費。我國人口眾多，社會保障事業(yè)的發(fā)展也處于起步階段，國家的負擔很重，完全靠國家出資解決失地農(nóng)民的社會保障問題，既不可能也不現(xiàn)實。為城中村的村民建立基本的社會保障，基金來源要體現(xiàn)社會保障權(quán)利與義務對等的原則，由政府、集體、個人三方共同承擔。其中，政府出資部分不低于保障資金總額的30%，從土地出讓金中列支；集體補助部分不低于保障資金總額的40%，從土地補償費中列支；個人承擔部分從征地安置補助費中抵交。集體和個人繳納的費用進入個人賬戶專戶，個人賬戶的記賬利率按一年期銀行同期存款利率確定政府的補助金并進入社會統(tǒng)籌基金，實行個人專戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的制度。[5]

失地農(nóng)民的社會保障基金是用來維持失地農(nóng)民基本生活的，各部門應將資金及時、足額地劃撥到當?shù)刎斦块T的基金專戶中。資金的使用和支付由當?shù)氐膭趧雍蜕鐣Ｕ喜块T負責，實行收支兩條線和財政專戶管理，單獨建賬，?？顚Ｓ?，不得轉(zhuǎn)接、挪用、或截留、擠占。

（三）建立適當水平的最低生活保障制度

除了要為失地農(nóng)民建立養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障制度，還要為失地農(nóng)民建立最低生活保障制度。從理論上講，國家有責任為每個公民建立最低生活保障制度，但是受國家財力的限制，我國的最低生活保障制度還只能覆蓋一部分居民。失地農(nóng)民作為城市化發(fā)展當中產(chǎn)生的一個特殊群體，國家有責任將其納入最低生活保障體系。失地農(nóng)民雖然獲得了征地補償費用，但是現(xiàn)在的補償費用相對于市場價位是十分低廉的。因而，各地應當將失地農(nóng)民納入最低生活保障的范圍，只要失地農(nóng)民有需要就應當為其提供最低生活保障，不得以失地農(nóng)民獲得了征地補償，而將他們排斥在最低生活保障制度之外。

（四）強化地方政府的就業(yè)引導功能是建立失地農(nóng)民政府主導型社會保障的關(guān)鍵

就業(yè)保障是解決失地農(nóng)民后顧之憂最有效的辦法。失地農(nóng)民大多知識技能缺乏，就業(yè)困難大，再加上他們雖然長期從事農(nóng)業(yè)勞動，但在城市周邊收入豐厚，他們不愿意找尋工作。為此，政府應當進行實行積極的就業(yè)促進政策，凡是勞動年齡內(nèi)的人員均可進入勞動力市場，享受免費的就業(yè)培訓、職業(yè)咨詢、就業(yè)指導等服務。征地后會有一部分自留用地，村委會可以利用這部分土地進行出租，或建立自己的產(chǎn)業(yè)為村民提供就業(yè)機會?？傊畱斶M行大力宣傳與引導，從而使村民樹立正確的勞動觀和擇業(yè)觀。

參考文獻

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