從政府政策對農村貧困實證
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從1952到1978年這一段比較長的時期內，由于新中國成立之初繼承的是飽經戰(zhàn)亂落后的農業(yè)經濟，當時發(fā)達的重工業(yè)部門被看作是國力和成就的象征，這種觀念被政府中領導人所認同，于是自然而然采取了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，這是構成城鄉(xiāng)差異的形成根源，在本質上，這種政策可以認為是通過吸收農業(yè)剩余為工業(yè)提供資本積累和對城市進行補貼試圖達到工業(yè)化。國家實行掠奪農民的價格“剪刀差”政策，使本來不景氣的農業(yè)與處于貧困狀態(tài)中的農民的處境雪上加霜，嚴重地阻礙了農民生活水平的提高和農村經濟的發(fā)展。此時的政府以低價獲得農產品，對農民的利益有極大的損壞，極大的損壞了農民的勞動積極性，破壞了農村經濟的長遠發(fā)展，是一種聚焦短期利益的短視的發(fā)展戰(zhàn)略。
在改革開放初期的1979到1985年左右的時期內，在亞洲四小龍崛起的背景下，我國政府進行了反思，挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的觀點，對農產品市場逐漸放開，勞動力和資本在農村和城市之間流動。
從1986到1993年，城市改革和再分配，政府采取經濟發(fā)展向東部傾斜的政策，以犧牲中西部經濟發(fā)展為代價，導致區(qū)域經濟增長和收入水平差異的擴大，由于城市人口高度集中于東部沿海，這種擴大的地區(qū)差異就意味著城鄉(xiāng)差距的擴大。同時各種制造性障礙如戶籍制度和相關的就業(yè)政策，仍然嚴重制約著勞動力流動和人口遷移，而城市居民繼續(xù)享受著住房、教育補貼、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保障等福利。而來自農村的流動人口則被排除在這種福利體制之外。這種福利保障的系統(tǒng)性傾斜，阻礙了農村家庭向城市的永久性轉移，成為城鄉(xiāng)之間收入差距的一個重要原因。適應改革開放的需要，中國實際上是把發(fā)展的重點放在了城市。無論是國家的財政投入，還是社會投資，絕大部分都集中在城市。因此，農村和城市的差別不但沒有縮小，而且有擴大之勢。統(tǒng)計資料表明，1978年時城鄉(xiāng)居民人均收入比是2.57：1，農村改革開始后這一比例逐步降低，到1983年降到最低點1.82：1，隨后城鄉(xiāng)收入差距又有擴大，到1990年城鄉(xiāng)收入比為2.2：1，1995年為2.71：1，2004年，則達到3.2：1的歷史最高水平。我國城鄉(xiāng)人均收入比大大高于大多數國家不到1.5：1的水平。
從1993年至今，我國政府倡導地區(qū)平衡發(fā)展戰(zhàn)略，繼續(xù)改進勞動力的流動性，提高農產品價格，以及城市就業(yè)狀況的惡化，地區(qū)發(fā)展政策逐漸向比較平衡的方向發(fā)展轉變。1993年以來，中央政府更多地考慮中西部更大地區(qū)的開放和發(fā)展問題。戶籍制度有所放松，一系列城市福利體制改革促使農民向城市轉移。雖然經濟改革不斷推進，城鄉(xiāng)收入差距有所下降，但是一系列不利于農村人口的政策依然存在，比如對于勞動力流動的規(guī)定繼續(xù)保留著其歧視性而地方性就業(yè)政策仍然給與城市人口以高度的優(yōu)先地位，另外通過各種收費渠道來加大農村勞動力的轉移成本，以“再就業(yè)工程”的名義通過懲罰手段誘導企業(yè)用本地失業(yè)工人代替外來勞動力，這些政策的實行都在很大的程度上阻礙了農村剩余勞動力的轉移，造成農村收入渠道單一，把大量的富余勞動力束縛在土地上，造成農村勞動力資源的嚴重浪費。因此，城鄉(xiāng)收入差距下降的趨勢能否繼續(xù)，將仍然取決于政府政策的總體方向。
二、政府政策造成農村貧困的幾個主要方面
農村貧困是"復雜的問題復合體"，它是由多種因素在特定時空條件下的互動造成的。改革開放前，我國所實施的多項國家政策，包括城鄉(xiāng)隔絕政策、農村經濟政策、不平衡的區(qū)域發(fā)展政策以及消極的人口政策，都在某種程度上對農村發(fā)展產生了惡劣的影響，使本來貧困的農村變得更加貧困；改革開放后，盡管上述政策有了極大的改變，但其惡劣影響暫時還難以消除，對農村發(fā)展依舊發(fā)生著強有力的制約作用，農村的貧困成為中國最大的問題。
家庭承包責任制所針對的僅僅是農民激勵問題，財政又承擔了提高農產品價格的成本，所以開始是城市居民沒有遭受直接的損失，一旦農產品價格持續(xù)上升導致城市生活費用上升，城市居民的相對收入和福利水平相應的下降，他們便會通過各種方式尋求補償。由于政府深知政治穩(wěn)定是進一步改革的前提，自然要對來自城市居民的壓力做出反應，結果改革先降低了城市居民的相對福利，繼而城市居民對政府施加壓力進行政策調查，從而導致有利于他們的收入再分配。這樣，在政府政策上仍然沒有根本解決農村經濟的發(fā)展問題，也就無法解決農村、農業(yè)、農民問題這個大問題，城鄉(xiāng)之間巨大差異的存在就成為社會和政治不穩(wěn)定的潛在因素，而且更重要的是造成經濟效率的巨大損失。很顯然盡管有理由城市居民的政府政策雖然在短期內是有效的，但是政府如果長期下去必然導致農村弱勢群體的仇富心理的巨大膨脹，所以政府的長期目標應該是推進市場的發(fā)育，改變城市偏向政策和制度，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展。
如今在中國的大城市中流動著越來越多的農民工，他們帶著濃重的地方口音，菜黃的臉上有著令人心酸的天真和真摯，他們因為勞累而打著哈欠，這就是今天我們所熟知的農民工的輕型悲劇特征。這些生活在社會最底層的農民工名義上是權力的主體，可是國家政策的不健全使他們在很大程度上缺少司法和政治關懷，農民工的家庭在廢墟的重壓下承受著致命的威脅。政府把農民工問題看作是燙手的山芋，而政府政策同是面對地方保護主義的沖擊，由于城市本地職工下崗日趨突出，而外來務工人員卻占據越來越多的就業(yè)崗位，其數量往往超過本地下崗職工數量，于是在地方往往采取“騰籠換鳥”的方式排斥外來的農民工，試圖把他們所占據的工作崗位轉移給本地下崗職工。我們常常批判說企業(yè)主或經營者把自我利益作為一切雇傭關系的準繩，說他們道德敗壞，而我們卻因此常常忽視了政府政策上的諸多不足，比如沒有建立有效的雇傭保障機制，沒有采取恰當有力的手段對這個市場進行強有力的有效管制。
根據系統(tǒng)論觀點，我們把科技、經濟和人口看成是三個不同的系統(tǒng)，他們以不同的等級序列同處于人類社會巨系統(tǒng)中，成為這個巨系統(tǒng)中的三個次級系統(tǒng)，各系統(tǒng)內部以及系統(tǒng)之間由于系統(tǒng)本身固有的開放性而結成各種耦合形式。我國的農村在這三個方面的現狀是：文化素質差，經濟發(fā)展滯后，人口數量多，人口分布不合理。我國農村人口受教育水平偏低，影響農產品的產量和質量，成為國家政策實施科技興農的瓶頸和障礙，農村整體科技水平的低下是我國農產品的產品附加值的增加徘徊不前，科技不能給經濟、人口輸入先進的技術，使后兩者只能在簡單再生產的低水平上徘徊。在我國農村經濟方面，總體經濟發(fā)展勢頭不錯但是由于基礎薄弱，農村經濟仍然面臨巨大挑戰(zhàn)困難重重，比如缺少發(fā)展農村經濟必要的資金支持、政府對農業(yè)的支出和貸款不足等等。農村的人口問題是一個最大的問題，由于農村科技水平的進步，大量富余勞動力從土地中解放出來，這種現實狀況造成農村轉移勞動力成本的加大，極大的增加了農村經濟持續(xù)發(fā)展的重擔。這三個次系統(tǒng)彼此產生逆效應，成為農村發(fā)展迫切要解決的問題。
根據有關資料，我國至今仍有占63％的人口在農村，有占近50％的勞動力從事農業(yè)，而創(chuàng)造的國內生產總值只占15％。從進出口來看，2004年農產品進出口額為514億美元，占全國進出口總額11548億美元的比重為4.5%，而其凈出口額為-46億美元，對農村GDP的貢獻率為負數。經濟的落后導致在文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的問題更加嚴重，上不起學，看不起病的問題普遍存在。“中國的根本問題是農民問題”。在民主革命時期提出的這一著名論斷至今仍然沒有過時。今天我們可以說，中國現代化的根本問題是三農問題。沒有中國農業(yè)和農村的現代化，也就沒有真正意義上的中國的現代化，沒有農業(yè)和農村的崛起，也就沒有真正意義上的中國崛起。
造成農村貧困的因素很多，我認為比較實際和比較全面的說法是李昌平先生在中國農業(yè)大學做過的一片演講《造成農民貧困的18大因素》中所敘述的,文中指出造成中國貧困的重要的因素在于制度和結構，制度主要包括產權、貧困、社會保障、金融、稅收、資源的配置、教育、就業(yè)、工資、土地、干部、法律、科技進步、市場主體、戶籍、招標、監(jiān)督、這18個方面，制度性貧困造成了結構性貧困。在我國的整體結構方面，我們國家存在很多二元，比如說，城鄉(xiāng)二元、東西部二元、工農二元、當官的和老百姓二元、勞動和資本的二元、窮人和富人的二元、主流和邊緣的二元、中央財政和地方財政的二元、實物經濟形態(tài)和虛擬經濟形態(tài)的二元，產業(yè)鏈條高端與低端的二元。這些二元是怎樣形成的呢？是上述不合理的制度造成的。所有的二元對立中，一個是處于弱勢，一個處于強勢，強勢從弱勢中獲取利益。現在嚴重的兩極分化，極少數人掌握著全社會85%以上的財富，并且，財富還在進一步向少數人集中。
三、如何從政府政策改變農村貧困
在一定程度上可以把政府政策看作一個巨系統(tǒng)，而其中具體的政府政策則是子系統(tǒng)，那么這個巨系統(tǒng)中包含的子系統(tǒng)則是紛繁蕪雜的，比如說國家發(fā)展戰(zhàn)略、社會保障、財政、投資、貸款等等都包含在這個巨系統(tǒng)中而組成一個整體。從這個巨系統(tǒng)出發(fā)，必須要協調好各個子系統(tǒng)的均衡和側重，這不是一個相互矛盾的方面，而應該是各個子系統(tǒng)的相互促進和共同發(fā)展，當然在一定時期內可以對其中的某一個方面有所側重。各個子系統(tǒng)必須依據系統(tǒng)的發(fā)展為引導，必須服從于巨系統(tǒng)的發(fā)展，自然巨系統(tǒng)的發(fā)展必然會為子系統(tǒng)的發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良的土壤。政府政策必須協調好各項具體政策的施行，各項具體政策必須服務于政府總體政策，在擺脫農村貧困這個具體問題上只有確立好局系統(tǒng)的目標才能真正實現農村的跨越式發(fā)展最終實現中華民族的振興。在這個問題上，我們必須首先明白農村貧困不僅僅是經濟的貧困，正如浙江師范大學劉堯教授所說的“農村貧困不僅僅是收入貧困，還有人類貧困和知識貧困，三類貧困是相互作用的”，所以要解決農村貧困問題必須要著力解決好若干方面的主要問題。
解決三農問題涉及許多方面,如體制的改革問題、農業(yè)的規(guī)?；彤a業(yè)化問題、農村的城鎮(zhèn)化問題等等。但是，最關鍵的是錢的問題。沒有錢，什么事情也辦不成，而農村由于貧窮落后，缺乏自身發(fā)展的能力，所以必須從外部注入大的資金。單靠一般的政策性傾斜，或國家逐年加大財政投入的力度，很難從根本上迅速改變三農面貌。要把發(fā)展的戰(zhàn)略重點由城市轉向農村，必須在財政支出、社會投資和銀行信貸三個方面下手，三管齊下。就是說，應該將政府的財政支出、社會投資和銀行信貸資金的大頭轉向農村和農業(yè)。以2004年為例，在國家空前加大了對農業(yè)和農村財政支出的情況下，全年中央財政用于“三農”的總支出共2626億元，而當年中央財政總支出18274.39億元，用于三農的財政支出不到總支出的15%。2004年全國社會固定資產投資總額為70072億元，其中農村11452億元，城鎮(zhèn)58620億元，農村投資不到城市投資的1/5。銀行信貸資金農村得到的更是少得可憐，2005年6月末，全部金融機構各項貸款本外幣余額為19.9萬億元，農業(yè)貸款余額僅為10299億元，僅為5%多一點。這種情況必須迅速加以改變。應該使用于發(fā)展農村和農業(yè)的國家財政、社會投資、銀行信貸的規(guī)模起碼與農村人口所占比重相適應，即分別達到63%或者以上，則中國農業(yè)和農村應該得到的份額將分別達到11386億、44145億和12.5萬億或者以上。這對中國農村來說，簡直都是天文數字。如果這樣，中國農村和農業(yè)將會在三、五年內發(fā)生巨大變化，不用十年就有可能根本改變其落后面貌。
信貸和金融方面也應該做相應調整，不僅使銀行信貸的規(guī)模與財政和社會投資的規(guī)模相適應，而且應該多方面為農村發(fā)展開辟財源。中國現在的金融政策，不利于錢往農村流動，反而使農村的錢流入了城市。應該制定相應的法律法規(guī)，形成錢往農村流動的金融體制。例如規(guī)定國有商業(yè)銀行實行農村項目優(yōu)先的原則，以及利率方面的優(yōu)惠政策。同時，可以允許地方政府發(fā)行專門用于農村交通和其它公共設施建設的債券。地方政府發(fā)行債券，關鍵是要加強監(jiān)管，防止貪污挪用等腐敗現象的發(fā)生。在嚴格管理和監(jiān)督的條件下，還可考慮放開農村金融市場，允許農村多渠道進行集資，利率可以自由浮動。在農村市場利率高于城市的情況下，城里人也會愿意把錢投入農村。此外，也可以考慮發(fā)行三農彩票，設立國家三農發(fā)展基金等。
加強農村地區(qū)的基礎設施建設、教育和社會保障體系的建立?；A設施建設方面，主要是“五通”，即路通、電通、水通、汽通、網通。爭取用幾年的時間，使農村鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以上地區(qū)做到高速路或準高速路連接，電、水、汽基礎設施完備，通訊網絡覆蓋，以便為吸引大量投資做好準備。
國民收入分配制度應該向農民傾斜，在我國社會主義初級階段，國家在短期內不可能拿出完全能夠攀比發(fā)達國家補貼農業(yè)的巨額資金從而在世貿組織限定時間內扶持我國弱質低效的農業(yè)產業(yè)。在分配制度方面，我們必須把“多余、少取、放活”的方針切實貫徹下去，確定國家對農業(yè)生產的財政補貼單位，禁止農村“三亂”現象，必須盡快免除農業(yè)稅、農業(yè)特產稅、屠宰稅等，可以把農產品生產環(huán)節(jié)的稅賦從種地農民身上轉移到經營農產品的商人頭上。對農民的福利制度必須要徹底改變，改變對農民的各種歧視性待遇，社會主義國家的一個重要標志就是人民當家作主，真正發(fā)揮社會主義的優(yōu)越性，體現我國現階段和諧社會的發(fā)展理念，其中最為迫切的一點就是用于農村的醫(yī)療保險、失業(yè)保險和養(yǎng)老保險制度的建立。在城鄉(xiāng)二元結構體制下，農村的社會保障基本上處于空白狀態(tài)，應該改變這種狀況，使農民享受和城里職工同等的待遇。
政府應當將鼓勵、支持農村合作組織發(fā)展作為一項長期方針，制定有效的扶持農村合作組織發(fā)展的經濟優(yōu)惠政策。否則，作為弱勢群體的農民合作組織憑借自身力量直接進入市場進行平等競爭是很困難的，如果任其發(fā)展，那么這一弱勢群體很可能在物競天擇、適者生存的市場法則下被已經成長的強者扼殺在搖籃里，導致富者更富，窮者更窮的“馬太效應”。
要大力發(fā)展農村教育。除一般基礎教育以外，還應大規(guī)模地開展對農村富裕勞動力的職業(yè)技能培訓，提高其就業(yè)能力，為使他們從農業(yè)生產中轉移出來創(chuàng)造條件。農村教育有一個師資問題。所以解決農村教育問題，首先應從培訓農村教師開始，建議規(guī)定有條件的大專院校都要承擔定向為農村培訓教師的任務，財政上可以由國家給予全額或部分補貼。另外，國家應該鼓勵和以優(yōu)惠的政策吸引城里的退休教師去農村從教或辦學。
在農村發(fā)展的現階段，毫無疑問，最重要的就是根據農村的具體特點來實施具體的政府政策。農村貧困人口擁有的最為重要的資產就是他們自己的勞動力，除了自己的勞動力外他們幾乎沒有其他可以用來創(chuàng)造收入的資產，而農村人口的勞動力大部分都被束縛在種植業(yè)中，根據經濟學分析農產品的收入彈性和價格彈性都很低必然容易出現“谷賤傷農”的惡性結果。所以如果要根本解決農村貧困問題，新的農村發(fā)展戰(zhàn)略必須把重點放在減少農村勞動力上。當農村勞動力減少，留在農村務農的勞動力就能獲得更多的土地和資源。這樣，農村勞動力的相對稀缺性和相對價值就會增加，以勞動力為最主要資產的農村貧困人口的收入也就會相應提高。農村龐大的人口壓力是阻礙其經濟發(fā)展的最大障礙，因此從國家政策出發(fā)，必須打破城鄉(xiāng)差別的堅冰，尤其是在戶籍制度、勞動用工制度和社會福利制度方面加強政策管制，緩解農村勞動力的巨大壓力，促進農村經濟發(fā)展的多元化。
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