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本文作者：劉東杰作者單位：中共淮安市委黨校

政黨與公共政策的邏輯關(guān)系

“政黨是當(dāng)今世界各種類型的民族國家普遍存在的現(xiàn)象，全世界180多個(gè)民族國家，不存在或不允許政黨存在的國家不足20個(gè)”[3]180。可見，政黨政治是當(dāng)前民主政治的主要形式。執(zhí)政黨甚至非執(zhí)政黨在政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、終結(jié)等政策過程中都發(fā)揮著重要的作用。目前存在的幾種主要政黨政治體制有：兩黨制、多黨制、一黨制和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。在兩黨制與多黨制的政黨政治中“，政黨首先與權(quán)力而不是與政策相聯(lián)系”[4]77。也就是說，政黨首先要獲得選舉成功，取得執(zhí)政地位，然后才能對(duì)政策過程發(fā)揮權(quán)威性的作用。這主要以歐美等發(fā)達(dá)國家為主要代表。在一黨制的國家，該黨是國家的唯一執(zhí)政黨，它是應(yīng)然和實(shí)然的國家權(quán)威政策制定者，它所制定的政策，往往直接進(jìn)入國家公共領(lǐng)域，指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，或者通過權(quán)力機(jī)關(guān)的形式上“合法化”而成為國家公共政策，執(zhí)政黨的政策往往就等同于國家公共政策。這主要以二戰(zhàn)時(shí)期的法西斯政權(quán)，當(dāng)前的安哥拉、幾內(nèi)亞等國家的政黨體制為代表。我國實(shí)行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各派是參政黨。在我國，執(zhí)政黨對(duì)于國家政策過程的影響，主要體現(xiàn)在“政治領(lǐng)導(dǎo)和向國家機(jī)關(guān)尤其是政府部門推薦重要干部”[4]77等方面。執(zhí)政黨主要通過各級(jí)黨代會(huì)對(duì)當(dāng)前以及未來的發(fā)展戰(zhàn)略提出綱領(lǐng)性意見和方針性政策建議，然后經(jīng)由相應(yīng)的各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)法定程序上升為國家意志，進(jìn)而再細(xì)化為具體的公共政策。各派作為參政黨，“以黨派名義進(jìn)行的參政議政，在方式上是建言獻(xiàn)策型而非直接操作型，基本上集中于決策層面，也就是公共政策制定層面”[5]。各派多以通過中國人民政治協(xié)商會(huì)議的途徑提出各種政策意見和建議，對(duì)我國公共政策的制定發(fā)揮建言獻(xiàn)策的功能。當(dāng)然，在政策其他環(huán)節(jié)，各派也發(fā)揮著自身的作用。與其他類型的政黨體制相比，我國政黨體制在聚合和表達(dá)社會(huì)各基層利益方面具有天然的優(yōu)越性，這主要表現(xiàn)在，我們黨的宗旨和運(yùn)行機(jī)制方面。一是黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，這就否定了西方政黨為集團(tuán)利益服務(wù)的立場(chǎng)，因此，更能切實(shí)地從社會(huì)公共利益的角度出發(fā)去思考和總結(jié)社會(huì)發(fā)展問題；二是從黨的運(yùn)行機(jī)制方面來看，中國共產(chǎn)黨是組織嚴(yán)密的，高度紀(jì)律化、政治化、和權(quán)威化的政治實(shí)體，長(zhǎng)期堅(jiān)守民主集中制的決策體制、密切聯(lián)系群眾的工作作風(fēng)和實(shí)事求是的思想路線，因此，更容易實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化、法制化。決策的科學(xué)化、民主化、法制化正是各階層利益得到有效聚合和表達(dá)的前提條件。綜上分析可以得出，從普遍意義上來講，政黨是公共政策的重要來源；從我國執(zhí)政黨的特殊性來看，中國共產(chǎn)黨是我國公共政策制定的重要主體，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，所有重大方針、重大策略都是先由黨的組織提出，再經(jīng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的法定程序上升為國家意志。

黨的政策能力具體體現(xiàn)

（一）指導(dǎo)政策規(guī)劃的能力

眾所周知，我們黨對(duì)于國家的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)。黨作為領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)國家的最高政治組織，對(duì)于國家公共政策往往是進(jìn)行宏觀性、原則性的指導(dǎo)和規(guī)劃。對(duì)于公共政策細(xì)化后的具體措施，則是各級(jí)國家法權(quán)機(jī)關(guān)，在遵從黨的意志的基礎(chǔ)上，循著黨的宏觀政策方針指導(dǎo)思想而制定的。黨的宏觀的政策規(guī)劃與指導(dǎo)，一般并不能作為公共政策直接運(yùn)用于政策問題的解決，它們只是提供了政策問題的解決思路，政策發(fā)展的宏觀方向。例如，中國共產(chǎn)黨在第十七次全國代表大會(huì)上通過了《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》的報(bào)告，該報(bào)告對(duì)科學(xué)發(fā)展觀的時(shí)代背景、科學(xué)內(nèi)涵和精神實(shí)質(zhì)進(jìn)行了深刻闡述，對(duì)深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀提出了明確要求。報(bào)告對(duì)改革開放、科學(xué)發(fā)展觀、小康社會(huì)建設(shè)、發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)、發(fā)展社會(huì)主義民主政治、繁榮社會(huì)主義文化、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、軍隊(duì)和國防現(xiàn)代化建設(shè)、祖國統(tǒng)一、和平發(fā)展和黨的建設(shè)等十一個(gè)方面作了原則性和指導(dǎo)性的規(guī)劃。針對(duì)高度概括性的政策建議，國家各級(jí)法權(quán)機(jī)構(gòu)（主要是人大和政府）制訂了相應(yīng)的細(xì)化的政策措施，來對(duì)黨的宏觀性、概括性的政策規(guī)劃進(jìn)行具體化。例如，深圳市出臺(tái)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)建設(shè)促進(jìn)條例（草案）》就是在黨的十七大報(bào)告中的有關(guān)社會(huì)建設(shè)政策規(guī)劃思想的指導(dǎo)下，結(jié)合本地區(qū)特點(diǎn)，因地制宜出臺(tái)的具體政策措施。再如，陜西省渭南市出臺(tái)的《渭南市支持文化大發(fā)展大繁榮的若干政策》，就是對(duì)黨的十七大報(bào)告中提出的繁榮社會(huì)主義文化政策規(guī)劃的具體落實(shí)措施。在這里，應(yīng)當(dāng)注意一個(gè)問題，即黨的全國代表大會(huì)、中央委員會(huì)與地方各級(jí)黨員代表大會(huì)、委員會(huì)之間是存在著政治權(quán)威差級(jí)的。黨的全國代表大會(huì)，每五年召開一次，是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，黨的中央委員會(huì)是其常設(shè)機(jī)關(guān)，他們出臺(tái)的政策規(guī)劃通常具有全國性的最高政治權(quán)威，相應(yīng)的，這些政策規(guī)劃也最具概括性、宏觀性和全局指導(dǎo)性。通常，這些政策規(guī)劃作為黨對(duì)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的建議，由全國人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)或中央人民政府經(jīng)法定程序上升為國家意志和可操作性的政策條目。地方各級(jí)黨的代表大會(huì)和委員會(huì)通常要對(duì)黨的全國代表大會(huì)和中央委員會(huì)出臺(tái)的政策規(guī)劃結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)，進(jìn)一步具體化，然后再經(jīng)由相應(yīng)的地方人大會(huì)議、常委會(huì)或者地方政府直接通過成為具有操作性，指導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公共政策。中國共產(chǎn)黨作為我國公共政策最主要的權(quán)威來源，其政策規(guī)劃建議是否正確、是否科學(xué)合理、是否具有指導(dǎo)性，都決定著國家主要公共政策群的科學(xué)合理及解決公共問題的效力?；仡櫄v史，我們可以汲取一些教訓(xùn)。如“”系列政策等，一定程度脫離客觀實(shí)際，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成巨大的損失。這反映了特定時(shí)期我們黨在政治掛帥下弱化了的政策規(guī)劃能力，嚴(yán)重削弱了黨在該時(shí)期的執(zhí)政能力。黨的十一屆三中全會(huì)，針對(duì)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)落后的客觀實(shí)際，提出解放思想、實(shí)事求是的思想路線和堅(jiān)持改革開放的發(fā)展路線，制定了一系列切合中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策規(guī)劃，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保持生機(jī)活力提供了宏觀的政策指導(dǎo)。當(dāng)下，在黨和國家大力倡導(dǎo)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)背景下，應(yīng)當(dāng)更加注重提升黨的政策規(guī)劃能力，為國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供科學(xué)合理的政策建議。

（二）推動(dòng)政策執(zhí)行的能力

20世紀(jì)80年代后，隨著公共政策執(zhí)行運(yùn)動(dòng)的肇始和發(fā)酵，人們逐漸擺脫了傳統(tǒng)的認(rèn)知，即政策制定出來后，便會(huì)按照期望被順利執(zhí)行，人們?cè)絹碓街匾晥?zhí)行在政策目標(biāo)達(dá)成中的重要環(huán)節(jié)價(jià)值，正如美國學(xué)者艾莉森所說，“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”[6]。在政策科學(xué)引進(jìn)我國后，也基于現(xiàn)實(shí)一些政策失敗問題的困擾，我國也將政策執(zhí)行的研究提上日程，黨和政府對(duì)于良好政策的執(zhí)行狀況、達(dá)成效果，也給予了更多的關(guān)注。我們黨是執(zhí)政黨，在新中國成立后很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，一直存在著黨政不分、以黨代政、以黨干政的現(xiàn)象，黨組織執(zhí)行國家公共政策的現(xiàn)象，屢見不鮮，如“”期間出現(xiàn)的黨組織審判、黨組織收稅的現(xiàn)象就是例證。這模糊了黨政之間的界限和區(qū)別，同時(shí)也弱化了我國政府的公共管理和公共服務(wù)功能。1980年8月，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中明確指出要解決“黨政不分”、“以黨代政”和“權(quán)力過分集中”的問題，并首次論及了政黨與國家機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的問題?！?987年10月，中國共產(chǎn)黨十三大報(bào)告在黨的文件中首次正式提出‘黨政分開’，對(duì)‘黨政分開’進(jìn)行了系統(tǒng)闡述并做出了具體部署，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)方式開始進(jìn)行全新探索”[7]。隨著政治體制改革的推進(jìn)，和國外公共行政和公共管理思想在國內(nèi)的傳播、消化、吸收、借鑒，如今我國初步建立了黨的宏觀領(lǐng)導(dǎo)和政府具體管理服務(wù)的黨政適當(dāng)分開的政黨政治體制。各級(jí)黨組織不再直接進(jìn)入政策執(zhí)行過程，而主要是通過政治動(dòng)員、組織領(lǐng)導(dǎo)、思想教育等間接的方式作用于政策執(zhí)行過程。政治動(dòng)員，主要是指黨充分發(fā)揮其在政治領(lǐng)域的輿論主導(dǎo)地位，充分利用政策權(quán)威執(zhí)行主體的黨員政治身份，通過宣傳教育和嚴(yán)格黨紀(jì)，“使廣大人民了解、信任和支持黨的路線、方針、政策，煥發(fā)人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，積極參加國家管理”[3]186，營造一個(gè)尊重政策、執(zhí)行政策和接受政策的和諧氛圍，使政策能夠得以順利的推行。組織領(lǐng)導(dǎo)，主要是指發(fā)揮黨組織對(duì)于干部任免的決定權(quán)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和調(diào)整得力的干部，造就一支政策素養(yǎng)高，善于把握政策執(zhí)行規(guī)律、忠誠于黨和國家政策任務(wù)的權(quán)威政策執(zhí)行組織。思想教育，主要是指黨充分利用輿論資源、組織資源和思想價(jià)值資源，努力塑造政策主客體的馬克思主義的方向意識(shí)，社會(huì)主義核心價(jià)值觀的思想意識(shí)和中國特色社會(huì)主義的路線意識(shí)，進(jìn)而使其能夠緊緊圍繞具有中國特色的社會(huì)主義政策體系活動(dòng)。

（三）評(píng)估政策效果的能力

“政策評(píng)估作為一種對(duì)政策效益、效率、效果及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為，是政策運(yùn)行過程這一有機(jī)鏈條中的重要一環(huán)”[4]271。這是因?yàn)?，政策?zhí)行的效果如何，是決定政策去向的核心因素，而一項(xiàng)政策的執(zhí)行結(jié)果如何，不能僅僅依靠主觀的猜測(cè)和推斷，而是需要依據(jù)客觀的標(biāo)準(zhǔn)和合理的程序去評(píng)估得出。我們黨制定的綱領(lǐng)、路線、方針、政策，經(jīng)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)上升為國家意志和轉(zhuǎn)化為可操作的具體政策措施，并不是將其余的任務(wù)轉(zhuǎn)交給政府，從而置于事外，它除了繼續(xù)針對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題擬定、謀劃新的指導(dǎo)意見外，還需要關(guān)注政策執(zhí)行的效果，黨的這種對(duì)政策效果的判斷能力是黨的執(zhí)政能力的一個(gè)重要方面。在我國，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是國家的政治領(lǐng)導(dǎo)核心，執(zhí)政黨所關(guān)注的領(lǐng)域、關(guān)注的內(nèi)容，往往成為國家政治生活的重要主題或重要方面。一個(gè)只管制定政策，而對(duì)政策執(zhí)行效果漠不關(guān)心的政黨，是不可能善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，進(jìn)而完善自己的，也不太可能會(huì)發(fā)展出有自身特色的政策體系的。黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)?？茖W(xué)地對(duì)公共政策評(píng)估，是體現(xiàn)我們黨的宗旨的重要途徑，也成為黨的執(zhí)政合法性的重要基礎(chǔ)。事實(shí)上，對(duì)于政策評(píng)估的重視，是我們黨的一貫傳統(tǒng)。無論是革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代抑或是和平建設(shè)時(shí)期，黨都在堅(jiān)守著“從群眾中來，到群眾中去”的工作方針，這為黨及時(shí)了解政策執(zhí)行效果提供了便利。也正依靠著腳踏實(shí)地、實(shí)事求是的工作作風(fēng)，不斷總結(jié)完善黨的工作路線、政策方針，黨才取得了革命的勝利和經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的巨大成就，為全國各族人民謀得巨大福祉。因此，必須重視政策評(píng)估，及時(shí)了解政策效果，做好政策的選擇、調(diào)整、終結(jié)，進(jìn)而提高運(yùn)用政策工具的執(zhí)政能力。要實(shí)現(xiàn)對(duì)政策的科學(xué)評(píng)估，除了對(duì)政策內(nèi)容和精神要有充分的把握外，還需要有相應(yīng)的政策評(píng)估機(jī)構(gòu)和政策評(píng)估技術(shù)。對(duì)于評(píng)估技術(shù)，陳振明教授在其《公共政策分析》中將政策評(píng)估的模式或者路徑分為八種：目標(biāo)達(dá)成模式、附帶效果模式、無目標(biāo)模式、綜合模式、顧客導(dǎo)向模式、利益相關(guān)者模式、經(jīng)濟(jì)模式和職業(yè)化模式。無論哪種模式都是不完美的，都存在一定的偏頗或者缺陷。政策評(píng)估應(yīng)該針對(duì)不同的政策問題和達(dá)成的政策目標(biāo)來選擇不同的政策評(píng)估模式。目前，在國內(nèi)較為常用的評(píng)估模式主要是目標(biāo)達(dá)成模式和經(jīng)濟(jì)模式。這些評(píng)估模式，特別是目標(biāo)達(dá)成模式和經(jīng)濟(jì)模式，黨的各級(jí)組織掌握和運(yùn)用的比較嫻熟。在我國，各級(jí)黨組織都建有自己的參謀咨詢機(jī)構(gòu)，如黨的政策研究室、信息中心等，這些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)為黨委決策提供決策信息、決策方案和參謀意見，同時(shí)，它們也是政策的重要評(píng)估機(jī)構(gòu)。黨的很多方針政策的初始方案大多是由這些參謀咨詢機(jī)構(gòu)提出，最終經(jīng)由黨委討論通過，他們對(duì)政策效力會(huì)有自己的期待，對(duì)政策評(píng)估也會(huì)更加關(guān)注。

（四）促動(dòng)政策終結(jié)的能力

公共問題是政策的邏輯起點(diǎn)。當(dāng)公共問題被解決之后，或者因其他原因而發(fā)生改變，現(xiàn)行公共政策難以發(fā)揮實(shí)效的情況下，就面臨著政策終結(jié)的問題。政策終結(jié)為新政策的制定和執(zhí)行提供空間。一項(xiàng)無效的政策只會(huì)浪費(fèi)公共資源，甚至于使政策問題變得更為復(fù)雜棘手。政策終結(jié)往往會(huì)面臨著各種阻力，特別是該政策的既得利益者。因此，政策能否終結(jié)以及能否高效地順利終結(jié)，將是對(duì)政策主體自身行為能力的一大考驗(yàn)。我們黨是法定的權(quán)威政策主體，對(duì)政策終結(jié)負(fù)有政治責(zé)任。黨在促動(dòng)政策終結(jié)過程中的表現(xiàn)好壞，也是其執(zhí)政能力強(qiáng)弱的重要體現(xiàn)。政策終結(jié)包括政策功能的終結(jié)、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的終結(jié)、政策條款的廢除和政策項(xiàng)目本身的終結(jié)。其中，宣布取消一項(xiàng)政策項(xiàng)目和宣布政策廢除比較容易，這只是政策終結(jié)的表層現(xiàn)象。對(duì)于因政策而產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)組織和該政策過去所發(fā)揮的功能，則很難在短時(shí)間內(nèi)終結(jié)。原因在于政策組織涉及人員安排、利益再分配問題，政策功能涉及集團(tuán)利益的維護(hù)和保障問題。撤銷組織，則意味著人員的分流和既有利益格局的再造，終止政策功能可能會(huì)受到政策獲益者的反對(duì)。馬克•丹尼爾斯認(rèn)為往往需要“與強(qiáng)烈抵制政策終結(jié)的力量博弈，使其終結(jié)”[8]。對(duì)于政策終結(jié)，我們黨有著豐富的經(jīng)驗(yàn)。我國社會(huì)主義建設(shè)的歷史，伴隨著黨的舊政策的不斷終結(jié)和新政策的不斷涌現(xiàn)。比較典型的是，黨在十一屆三中全會(huì)上作出的黨和國家工作重心由階級(jí)斗爭(zhēng)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移決定、改革開放政策和21世紀(jì)初制定的取消農(nóng)業(yè)稅政策等，都是在適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，過去政策難以繼續(xù)發(fā)揮作用的情況下，作出的重大戰(zhàn)略部署，這些政策在現(xiàn)實(shí)中起著極其重要的作用，決定著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向和全國各族人民的前途命運(yùn)。在這些政策的終結(jié)過程中，不可避免地會(huì)遇到阻力。面對(duì)政策終結(jié)的阻力，我們黨充分發(fā)揮自己強(qiáng)有力的政治優(yōu)勢(shì)、組織力量和思想教育功能，始終堅(jiān)守“人民利益至上”、“科學(xué)發(fā)展為本”的原則，逐步走出了一條自身獨(dú)特的政策終結(jié)之路，表現(xiàn)出我們黨強(qiáng)大的政策終結(jié)力量和非凡的執(zhí)政能力。