漸進式延遲退休公共政策論文
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2013年人民網聯合清研咨詢、優(yōu)數咨詢所做的一項問卷調查顯示，近七成受訪者反對延遲退休。下面運用約翰•金登的多源流理論，從問題流、政策流和政治流三方面對我國漸進式延遲退休政策辯論議題確立過程進行分析。
（一）問題提出問題流是界定社會問題如何成為政府付諸行動的公共問題，最終進入政府政策議程，是對公共問題的定義。延遲退休一直是人們普遍關注的社會問題，2008年開始引起了政府的重視成為公共問題，2013年進入政府政策議程，明確提出“漸進式延遲退休政策”，其原因主要有四點：一是由于計劃生育“少生、優(yōu)生”政策的有效實施，我國勞動力供求關系正在發(fā)生新的變化，勞動力供給總量已經越過了頂峰開始逐年減少，20年后出現勞動力供給不足將是難以避免的。二是我國人均預期壽命和受教育年限持續(xù)延長，決定了人生工作周期也需要做出相應調整。發(fā)達國家關于退休年齡的設置普遍高于我國，這表示我國退休年齡還是有一定增長空間的。因此，延遲退休年齡是符合群眾具體需求的。三是必須促進性別平等?，F在女性退休年齡大幅度低于男性，直接影響到其經濟利益與福利待遇。因此，延遲女性退休年齡是符合社會發(fā)展需求的。四是必須維護養(yǎng)老保障制度負擔的公平，即在人口老齡化的進程中，需要微調退休年齡，以避免下一代人負擔過重，這是制度公平與可持續(xù)發(fā)展的需要。
（二）政策辯論產生與討論漸進式延遲退休政策辯論議題提出后，受到社會各界的廣泛關注，公共媒體、專家和官員提供了多方面的政策意見。政策流包括公共媒體的意見與建言、專家們的意見和主張等因素。1.媒體建言：符合國情，應細化操作。漸進式延遲退休政策經過電視、報紙與網絡的公共媒體的廣泛報道，迅速成為議論的焦點。公共媒體的報道認為，根據我國老齡化快速推進、養(yǎng)老金缺口逐步擴大、人均壽命提高、健康狀況改善以及勞動力紅利逐漸消失等現實狀況，將延遲退休擺上改革日程是完全必要的，并且采取“漸進式”的做法是符合國情的。2.專家意見：每年多幾個月，逐步累積。北京大學鄭偉副教授提出的建議是，從2015年開始，每年的退休年齡提高一個季度，每四年提高一歲，如此積累，直至男女實際退休年齡可以達到六十歲。照此方案，大約20年后，延遲退休對彌補養(yǎng)老金缺口，維護養(yǎng)老金收支平衡，會起到一定效果。
（三）政策辯論政治因素變化我國漸進式延遲退休政策辯論議題離不開黨和公眾的廣泛交流與討論。政治流包括執(zhí)政黨的關注、官員的建議、國民情緒等因素，這些因素反映了政治權利的分配與政治利益的博弈，最終導致政策辯論政治因素的變化。1.執(zhí)政黨：重視與關注。我國執(zhí)政黨從新中國成立后就一直重視人們的退休問題。從1951年的《中華人民共和國勞動保險暫行條例》，1953年的《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》，1958年的《國務院關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》到1978年《國務院關于安置老、弱、病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》，再到2013年的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出的“漸進式延遲退休政策”，這說明我國執(zhí)政黨對我國退休問題的重視與關注。2.官員建議：設幾年“緩沖期”。人力社保部社會保障研究所所長金維剛認為，漸進式延遲退休是指將來制定有關延遲退休的政策將采取小步慢走的方式，逐步緩慢地延長退休年齡。假如退休年齡延長一歲需要經過兩年時間，那么在政策實施之后的第一年只將退休年齡延長半歲，第二年再延長半歲，以此類推。此外，在將來有關延遲退休的政策制定并公布之后，還將設定幾年的“緩沖期”，即經過幾年的準備才會正式實施。因此，漸進式延遲退休就是采取比較緩慢而穩(wěn)妥的方式，逐步延長退休年齡，盡量減小退休政策調整對社會和有關人員所帶來的影響，這是許多國家在提高法定退休年齡方面比較通行的做法。3.國民情緒：反對心態(tài)。不少人認為，自己辛苦工作幾十年，熬到退休，如果政府突然把退休年齡提高5歲，就是要自己多干五年活，五年后還拿一樣的養(yǎng)老金，“那時錢都貶值了”。還有很多在企業(yè)工作的人擔心，現在企業(yè)里年輕人都用不完，自己老了，退不了休，又被待崗，將陷入既沒工資又沒養(yǎng)老金的窘境。
二、三流匯合與“政策之窗”開啟：政策辯論時機與政策成型
（一）觸發(fā)機制拉雷•格斯頓認為，觸發(fā)機制是指一個重要的事件，該事件把例行的日常問題轉化為一種普遍共有的、消極的公眾反應。公眾反應過來成為政策問題的基礎，而政策問題隨之引起觸發(fā)事件。政策觸發(fā)機制是政策產生的導火索，它是政策問題的感知和政策行動要求之間的聯合點。這種聯合點具體是指一個時刻、一個時機。漸進式延遲退休政策成型需要政策辯論時機，也就是在一個關鍵點上，三流匯合在一起，辯論議題就會被提上政府政策議程。2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：研究制定漸進式延遲退休年齡政策。也正是由于執(zhí)政黨、公共媒體、政府官員、國民情緒、公共輿論和利益集團等各種因素在這一特定時刻把問題流、政策流和政治流匯合于這一關鍵時間點，觸發(fā)了漸進式延遲退休政策的成型。
（二）政策出臺政策出臺即意味著“政策之窗”的開啟，也就是問題流、政治流和政策流在同一時間三流匯合打開政策窗口。為什么我國的漸進式延遲退休政策辯論議題，在恰當的時機使得三流匯合后，“政策之窗”仍然無法開啟，政策不能出臺。究其原因，主要是由于我國特殊的國情所決定的。首先，我國是一個典型的低出生率、低死亡率和低自然增長率的“三低”型人口結構的國家，雖然進入了老齡化社會但在人口壓力下不適合實行延遲退休政策。其次，社會養(yǎng)老保險基金缺口問題造成個人賬戶空賬，巨大的財政壓力也沖擊了延遲退休政策。最后，延遲退休政策是一項社會政策，是一項關系廣大人民群眾切身利益的大事。因此，民意對延遲退休政策是否出臺起著相當大的作用，2013年人民網做過調查近七成受訪者反對延遲退休。雖然我國漸進式延遲退休政策之窗已經開啟，但是由于我國特殊國情造成的“三低”型人口結構問題、社會養(yǎng)老保險問題和民意問題這三大問題，使得漸進式延遲退休政策不能出臺。
三、結論
通過運用約翰•金登的多源流理論，對漸進式延遲退休政策辯論議題進行分析，使我們清楚地認識到問題流、政策流和政治流在公共政策辯論議題確立過程中的重要作用。漸進式延遲退休政策的出臺需要問題流、政策流和政治流三流匯合一起政策之窗才能開啟。在中國特殊的國情下，政治流中的國民情緒占據著非常重要的地位，除此之外還有財政壓力和人口壓力等因素都會阻礙我國漸進式延遲退休政策的出臺。我國漸進式延遲退休政策的出臺不僅需要關注問題流、政策流和政治流這樣的大窗口，同時也要關注我國特殊國情所決定的人口流、財政流和民意流這樣的小窗口，大小窗口的同時開啟才能促使我國漸進式延遲退休政策的出臺。
作者：王立鵬單位：黑龍江大學
