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摘要：中國民主政治的發(fā)展，必須推進黨內(nèi)民主的發(fā)展。就黨內(nèi)民主的實際發(fā)展而言，作為制度化發(fā)展黨內(nèi)民主的嘗試，地方黨代會常任制實際上是嘗試將一些現(xiàn)代民主制的做法引入黨內(nèi)，重新分解和架設(shè)黨內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。以地方黨代會常任制來推動黨內(nèi)民主的發(fā)展，已經(jīng)成為中共推動黨內(nèi)民主制度化建設(shè)的重要途徑之一。

本文在深入分析現(xiàn)行黨代會存在問題的基礎(chǔ)之上，以浙江臺州、四川雅安以及湖北羅田黨代會常任制試點作為案例，采用多案例解釋性研究的方法，對三地試行地方黨代會常任制的情況、實際成效及其意義進行了詳細闡述，同時，也不回避其依然存在的問題。在此基礎(chǔ)之上，我們提出了全面推行地方黨代會常任制所需要具備的條件以及需要進一步解決的問題。

黨代會常任制在中國18年的試點情況，無論是就制度設(shè)計的創(chuàng)新和突破，還是就其在實踐層面上所取得的進展而言，確實取得了明顯的成效；但是總體情況還不夠完善。常任制的試點有待進一步的深入和突破。黨代會常任制的目的是要通過建立常任制的常設(shè)機關(guān)，使黨代表得以充分行權(quán)，真正樹立黨代會作為黨的最高權(quán)力機關(guān)、最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)的權(quán)威。

將現(xiàn)代民主因素引入黨內(nèi)，黨內(nèi)民主不斷邁向制度化，以及在制度化的選擇上不斷走向理性化。這是中共在民主化的道路上的必經(jīng)之途。黨代會常任制的試驗，已經(jīng)表明中共在黨內(nèi)民主制度化的道路上邁出了重要的一步。接下來的問題是，如何更好地去完善和推廣這種制度，最大限度地促進黨內(nèi)民主制度化的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)民主地方黨代會常任制制度化經(jīng)驗研究

導(dǎo)論

1．研究緣起

2002年召開的中共十六大對作為執(zhí)政黨的中共所處的地位和扮演的角色做了更為清晰、到位的表述，“我們黨已經(jīng)能夠從領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國政權(quán)并長期執(zhí)政的黨，已經(jīng)從受到外部封鎖和實行計劃經(jīng)濟條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨，成為對外開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨”。這就是說，中共已經(jīng)清醒地認識到，在新的形勢下，不斷加強和提高執(zhí)政能力，更好地發(fā)揮執(zhí)政黨的功能和作用，就必須實現(xiàn)從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型。

隨著現(xiàn)代化在政治、經(jīng)濟、社會、文化等諸領(lǐng)域的深入發(fā)展，政黨現(xiàn)代化也被提上議事日程，而且在今天業(yè)已成為各國政黨政治發(fā)展的一個普遍趨勢。政黨現(xiàn)代化，指的是“政黨不斷適應(yīng)客觀環(huán)境及其變化的需要，適應(yīng)社會發(fā)展進程，使自身結(jié)構(gòu)、功能、機制和活動方式不斷制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的過程”。作為執(zhí)政黨的中共同樣也無法繞開這一現(xiàn)代政黨發(fā)展的必然規(guī)律。

無論是從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型，還是從執(zhí)政黨的現(xiàn)代化發(fā)展來看，一個共同的主題就是必須發(fā)展和實現(xiàn)黨內(nèi)民主。從黨代會常任制的角度來推進黨內(nèi)民主的制度化，既具有探索性的理論意義，也具有關(guān)懷性的現(xiàn)實意義。之所以說具有探索性的理論意義，是因為對于中共能否實現(xiàn)黨內(nèi)民主而言，人們存在著不同的看法，一種普遍的觀點就是受羅伯特·米歇爾斯的“寡頭統(tǒng)治鐵律”的影響，認為中共無法實現(xiàn)黨內(nèi)民主。米歇爾斯認為，現(xiàn)代政黨——尤其是實行一黨執(zhí)政的政黨——不可能實行黨內(nèi)民主。因為米氏著名的“寡頭統(tǒng)治鐵律”告訴我們，“正是組織使當(dāng)選者獲得了對于選民、被委托者對于委托者、代表對于被代表者的統(tǒng)治地位。組織處處意味著寡頭統(tǒng)治”。

還有一種觀點認為黨內(nèi)民主的發(fā)展必須是基于具有競爭性的多黨制，不具競爭性的一黨制根本無法實現(xiàn)黨內(nèi)民主。從理論上來說，能否超越這些“黨內(nèi)民主不可能”的論點，通過制度化的途徑——諸如以經(jīng)驗材料、從地方黨代會常任制的角度來研究黨內(nèi)民主的制度化——來發(fā)展黨內(nèi)民主，確實具有理論的探討性和創(chuàng)新性。

就當(dāng)代中國政治發(fā)展的實踐而言，政黨的民主化，尤其是執(zhí)政黨的民主化，是中國政治發(fā)展的重要題域之一。從1988年中組部開始試點黨代會常任制以來，各地在黨代會常任制方面都進行了不斷的探索，形成了各具特色的做法和經(jīng)驗。中共十六大又進一步提出要擴大市縣黨代會常任制的試點。如何把這些經(jīng)驗材料組織起來、認真分析、總結(jié)提煉、尋找黨代會常任制的有益經(jīng)驗和做法，發(fā)現(xiàn)黨代會常任制存在的問題和不足。從而更好地指導(dǎo)黨代會常任制的實踐，逐步推進黨內(nèi)民主的發(fā)展。

綜上所述，通過黨代會常任制發(fā)展黨內(nèi)民主，既是學(xué)術(shù)界探討的一個重要熱點、也是一個極為重要的理論和現(xiàn)實問題。無論是從理論價值還是從實際功用而言，都具有重要的價值和意義。本文主要關(guān)注的問題是：為什么要實行黨代會常任制？黨代會常任制是否能夠有效地推進黨內(nèi)民主的制度化發(fā)展？它是如何促進黨內(nèi)民主朝著制度化方向發(fā)展的？其理論意義和實踐意義何在？如果要全面推行黨代會常任制，需要具備的條件和解決的問題有哪些？對這些問題的逐一解答，也就構(gòu)成了本文的邏輯結(jié)構(gòu)。

2．相關(guān)研究文獻綜述

發(fā)展黨內(nèi)民主，是馬克思主義政黨發(fā)展史上的一大政治傳統(tǒng)。根據(jù)高放的研究，馬克思主義者非常重視發(fā)展黨內(nèi)民主。馬克思、恩格斯在借鑒英國的托利黨（1679年建立，1833年改為保守黨）和輝格黨（1679年建立，1833年改為自由黨）發(fā)展的實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，開創(chuàng)了黨代會年會制的黨內(nèi)民主的傳統(tǒng)，其主要做法是實行年會制，而且黨代會的決議不是僅供領(lǐng)導(dǎo)人參考，而是中央委員會必須執(zhí)行的立法。列寧在馬克思、恩格斯關(guān)于黨內(nèi)民主的思想的基礎(chǔ)上，進一步發(fā)展了黨內(nèi)民主的思想，主要表現(xiàn)為：“兩個必須”、“十二項可以”、“八個沒有”。[1]正是因為馬克思主義政黨發(fā)展史上有如此珍貴的黨內(nèi)民主的傳統(tǒng)，所以我們今天發(fā)展黨內(nèi)民主，既有馬克思主義政黨一脈相承的歷史脈絡(luò)意義，也有馬克思主義政黨兼收并蓄的學(xué)習(xí)借鑒價值。

就現(xiàn)代政黨政治的發(fā)展而言，黨內(nèi)民主的發(fā)展，不僅僅是當(dāng)代西方政黨政治研究的一個熱點問題，也已經(jīng)成為推動當(dāng)代中國政治發(fā)展的重要題域之一。這一點，充分說明，一方面發(fā)展黨內(nèi)民主已經(jīng)成為現(xiàn)代政黨政治發(fā)展的大勢所趨，作為執(zhí)政黨的中共也無法回避。這是因為，“黨內(nèi)民主是政黨的核心部分，沒有黨內(nèi)民主就沒有政黨發(fā)展，只有推進黨內(nèi)民主才能實現(xiàn)政黨的民主化?！蓖蹰L江則將黨內(nèi)民主原則視為執(zhí)政黨運作的基本原則之一。我們必須時刻清醒地認識到這一點。另一方面，我們要深入推進當(dāng)下中國的政治發(fā)展，就不得不面對政黨的民主化——一般來說，政黨的民主化包括黨外民主和黨內(nèi)民主，尤其是黨內(nèi)民主——問題，作為執(zhí)政黨的中共同樣也必須面對。也就是說，鑒于中共在中國長期執(zhí)政和獨一無二的領(lǐng)導(dǎo)地位，如果繞過共產(chǎn)黨而另起爐灶地推進中國的民主化進程，其結(jié)果要么不可能，要么代價高昂；而在黨內(nèi)實行民主，通過持續(xù)不斷地開發(fā)體制內(nèi)的民主資源，從而推動中國民主政治的發(fā)展。易言之，要實現(xiàn)中國的民主化，無論是從難度還是風(fēng)險來說，走體制內(nèi)道路比體制外道路要有利得多。

無論是政界、學(xué)界，還是民間，在對待黨內(nèi)民主的態(tài)度上，在如何實現(xiàn)黨內(nèi)民主，尤其是在黨內(nèi)民主的制度化的路向方面尚存在著嚴(yán)重的分歧。就前者而言，雖然發(fā)展黨內(nèi)民主已經(jīng)進入主流話語體系，然而仍然有學(xué)者對此不屑一顧。他們以所謂黨內(nèi)民主發(fā)展的“方向”為大旗，表面上贊同發(fā)展黨內(nèi)民主，實質(zhì)上更多地強調(diào)要實行“民主集中制”中的“集中制”。[4]其實，發(fā)展黨內(nèi)民主和民主集中制并不矛盾、在我們黨的歷史上，相當(dāng)長的一段歷史時期，過多強調(diào)的是“民主集中制”中的“集中制”，才使得“民主集中制”中的“民主制”匱乏。民主集中制的實質(zhì)應(yīng)該是民主制，而不應(yīng)該是集中制，也不應(yīng)該是民主制加上集中制。因為民主制和集中制是有著根本區(qū)別和對立的，主要表現(xiàn)在：第一，民主制是強調(diào)尊重黨員的民主權(quán)利，集中制則強調(diào)各級領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力；第二，民主制強調(diào)黨的權(quán)力中心在黨的代表大會，集中制則強調(diào)權(quán)力中心在中央委員會及各級黨委，并實際凌駕于各級代表大會之上。[1]從這一意義來說，不僅發(fā)展黨內(nèi)民主和民主集中制并不矛盾，而且發(fā)展黨內(nèi)民主本身就是完善“民主集中制”的題中應(yīng)有之意。

對于后者而言，蕭功秦把“黨內(nèi)民主論”概括為兩種主要觀點：一是溫和的黨內(nèi)民主論，以胡偉、王貴秀等人為代表；一是激進的黨內(nèi)民主論，主要由海外人士、民間持不同政見者及知識分子提出。

“溫和論”論者一般處于上層或理論宣傳部門，了解黨內(nèi)紀(jì)律與游戲規(guī)則，更多地考慮其提法的可操作性，并且善于從共產(chǎn)黨的文獻、領(lǐng)袖人物（比如鄧小平）的言論等中為自己尋找合法論據(jù)。這樣一來，溫和論者就具有意識形態(tài)的合法性，其觀點和主張可以公開發(fā)表，容易產(chǎn)生合法的影響力，也容易為中共所接受。

胡偉主張發(fā)展黨內(nèi)民主應(yīng)自上而下與自下而上相結(jié)合，以自上而下為主；加強黨的全國代表大會和中央委員會的作用關(guān)鍵在于實行差額選舉，強化選舉功能；既要擴大差額選舉的比例，又要擴大差額選舉的范圍，從中央委員會乃至政治局常委的差額選舉擴大到省市縣基層的黨委的選舉。

王貴秀認為，政治體制改革的突破口關(guān)鍵在于發(fā)展黨內(nèi)民主。其主要措施包括：建立健全黨員權(quán)利保障制度，夯實黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)；改革和完善黨的代表大會制度，加大實行常任制改革試點的力度；改革和完善黨的委員會制度，理順委員會內(nèi)部關(guān)系；改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，加大黨內(nèi)專門監(jiān)督的力度。

在激進民主論者看來，黨內(nèi)民主的核心應(yīng)該是允許不同意見群體在黨內(nèi)合法存在，并建立黨內(nèi)不同派別合法競爭的機制?！凹みM論”論者一般身處民間與基層，對官員的腐敗深惡痛絕，對中國的前景有強烈的危機感。由于其觀點比較激進，一時尚不可能為中共所接受，因此其一般借助于海外民運勢力所舉辦的學(xué)術(shù)活動、出版物以及互聯(lián)網(wǎng)等來推銷其思想和主張。

這是就發(fā)展黨內(nèi)民主的兩種截然不同的思路及其相對應(yīng)的制度化選擇。從近年來我們黨內(nèi)民主的發(fā)展來看，中共選擇的實際上還是“溫和民主論”的主要觀點。這一點，已經(jīng)成為我們大家的共識。因為這既符合中共推進民主政治發(fā)展的歷史邏輯，也符合其實現(xiàn)政治體制改革的現(xiàn)實邏輯。所謂歷史邏輯，指的是中共發(fā)展民主，會按照其固有的思維，即中國的一切發(fā)展都必須在中共的領(lǐng)導(dǎo)之下，而且實踐業(yè)已證明，在某些領(lǐng)域，比如發(fā)展經(jīng)濟，二十多年的改革，確實證明經(jīng)濟改革在中共領(lǐng)導(dǎo)之下是有效的；于是也會以此類推，政治體制改革也需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。發(fā)展民主，也就自然是由黨內(nèi)民主來帶動人民民主，以充分實現(xiàn)中共的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)效力。所謂現(xiàn)實邏輯，指的是現(xiàn)實生活中，民眾對民主的呼聲高漲，當(dāng)然有些聲音可能不夠理性、乃至過于瘋狂，而且社會民主、基層民主的發(fā)展必然自下而上不斷推進，最后會撬動中共自身也必須推進民主化的改革。在這種情形下，中共提出發(fā)展黨內(nèi)民主，一方面有利于中共控制社會民主和基層民主的發(fā)展，另一方面也表明了中共與時俱進的開放、民主心態(tài)。

如果就年會制來說，在我們黨的歷史上，黨的一大到六大基本上實行黨代會年會制。只是在三大與四大之間相隔一年零七個月，四大與五大之間相隔兩年零三個月。1956年9月16日，鄧小平在中共八大上《關(guān)于修改黨的章程的報告》中，提出不僅要實行黨代會年會制，而且黨員代表也要實行常任制?！包h內(nèi)民主沒有因為黨的代表大會和代表會議開得不經(jīng)常而受到嚴(yán)重的影響”?！鞍腰h的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制……規(guī)定全國代表大會每屆任期五年，省一級的代表大會每屆任期三年，縣一級的代表大會每屆任期二年。這三級代表大會一律每年開會一次。”并且強調(diào)，“黨的最重要的決定，都可以經(jīng)過代表大會討論。黨的中央、省、縣委員會每年必須向它報告工作，聽取它的批評，答復(fù)它的詢問”。在鄧小平看來，實行黨代會常任制，有這樣幾個好處：第一、可以減少代表選舉工作的負擔(dān)；第二、可以增強代表和原選舉單位的聯(lián)系，提高代表的代表性；第三、“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)”。[1]就中共自身的發(fā)展而言，這是中共主張實行黨代會常任制最早的、也是最權(quán)威的歷史根據(jù)。

為慶祝中國共產(chǎn)黨建黨65周年，高放在《黨內(nèi)民主的三大問題》一文中提出黨內(nèi)民主的三大問題：實行黨代會年會制；建立中央監(jiān)委，專門監(jiān)督黨中央；通過黨的報刊自由探討理論和政策。近年來，通過制度化途徑發(fā)展黨內(nèi)民主，最具實踐意義以及能夠?qū)χ袊恼伟l(fā)展起到實質(zhì)性的推動作用的制度建設(shè)，當(dāng)首推黨代會常任制。[3]關(guān)于這一點，中共十六大報告多有著墨，“要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式。按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，完善黨委內(nèi)部的議事和決策機制，進一步發(fā)揮黨的委員會全體會議的作用。改革和完善黨內(nèi)選舉制度。建立和完善黨內(nèi)情況通報制度、情況反映制度和重大決策征求意見制度?！盵1]這是繼1956年鄧小平提出實行黨代會常任制以來，差不多半個世紀(jì)后，中共對發(fā)展黨內(nèi)民主，實行黨代會常任制最新的、也是最民主的表述。

在中共十六大之前，地方黨代會常任制已經(jīng)在五省試點。1988年底，經(jīng)中組部同意，浙江省臺州市椒江區(qū)（縣級）、紹興市（地級）先后開始黨代會常任制試點。此后，黑龍江、山西、河北、湖南等省也相繼進行了黨代會常任制的試點。十六大之前，全國首批12個區(qū)縣試點中，除浙江的紹興市等5個市縣區(qū)還在試點外，其他7個市縣已停止試點。在十六大之后，地方黨代會常任制被視為探索黨內(nèi)民主制度化的一項重要措施而在各地試點，四川雅安的滎經(jīng)縣和雨城區(qū)、眉山市、自貢市大安區(qū)、山東乳山市、山西石樓縣、廣西象州縣、廣東惠州市、深圳寶安區(qū)、湖北宜都市、湖北羅田縣、江蘇射陽縣等近20個市（縣、區(qū)）加入了試點的行列。就其改革的力度、社會影響的程度和媒體關(guān)注的廣度等方面來看，其中影響比較大的主要是浙江臺州市、四川雅安市以及湖北羅田縣的常任制試點改革。因此，本文主要以這三地的改革情況為基礎(chǔ)，總結(jié)分析這三地的改革經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)其存在的問題，展望地方黨代會常任制的發(fā)展前景。

3．研究方法

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于黨內(nèi)民主的制度化探討的論著大多是從規(guī)范性的角度來探討為什么要實現(xiàn)黨內(nèi)民主，即發(fā)展黨內(nèi)民主的重要性、必要性、意義，以及如何實現(xiàn)黨內(nèi)民主。關(guān)于黨代會常任制方面，有一些相關(guān)的調(diào)研報告，然而，由于論者們的問題意識不夠，以及材料占有的不夠充分，所以比較多的論述是僅停留于問題的表層；也有一些理論探討，但是缺乏系統(tǒng)的經(jīng)驗材料的支撐，這樣論述起來感覺乏力。本文主要就是力圖從目前黨內(nèi)民主制度化狀況的層面，即黨代會常任制方面所做的試點出發(fā)，總結(jié)這些試點地的實際情況，所取得的基本成效，發(fā)現(xiàn)其依然存在的問題，探尋這些制度化努力的理論意義和實踐意義，尋求其完善和進一步推廣的條件和解決措施。在研究方法上，不再局限于單純的規(guī)范研究，而是試圖把規(guī)范研究與實證研究結(jié)合起來。用規(guī)范研究來指導(dǎo)實證研究，用實證研究來充實規(guī)范研究。

本文之所以采用案例研究方法，主要是基于以下考慮：第一，黨代會常任制的試點改革中，這些試點地區(qū)本身就是一些有代表性的樣本。本文所選的三個案例，恰好就是中組部在東部、中部和西部選擇的主要試點地。第二，由于黨內(nèi)民主問題本身比較敏感，加之作為一項新生事物的常任制試點，無論是哪個層級的黨委，都極為謹(jǐn)慎。在這樣的情況下，獲取所需資料勢必極不容易。因為既不可能做問卷調(diào)查，也無法做深度訪談。于是，考慮采用案例分析方法。這樣一來，可以擺脫上述研究方法對資料來源的嚴(yán)格限定性。第三，通過對這些試點地做一些案例分析，這也符合中央最近關(guān)于黨代會常任制的精神。即要總結(jié)這些試點地的經(jīng)驗教訓(xùn)，為即將召開的中共十七大做理論準(zhǔn)備。第四，就學(xué)理上來說，案例分析有其獨特的優(yōu)長。比如對個案的深刻把握，而不是表象資料；現(xiàn)實感較強，一個個案就是一個獨立的、完整的事件；敘述性的事件，使得案例研究方法和結(jié)果易于理解；它還可以彌補其它研究方法的不足，比如定量研究無法發(fā)現(xiàn)的關(guān)于人和社會的復(fù)雜因素；易學(xué)易用，不像統(tǒng)計分析的專業(yè)性要求那么高；就研究規(guī)模來說，既可以適用于團隊研究，也可以適于個體研究；相比調(diào)查統(tǒng)計方法而言，可以節(jié)約研究成本等。

在選定案例研究方法之后，到底采用那種類型的研究方法也是需要有所取舍和講究的。如果從利用案例的數(shù)量來看，案例研究可以分為單案例研究和多案例研究；如果從案例研究的目的來看，案例研究可以分為探索性案例研究、描述性案例研究和解釋性案例研究。這就是羅伯特·K·殷所謂的2×3的矩陣。即案例研究可分為：單案例探索性研究、單案例描述性案例研究、單案例解釋性研究、多案例探索性研究、多案例描述性案例研究和多案例解釋性研究。探索性案例研究的目的在于將要研究的問題或假設(shè)，或判斷預(yù)定研究方案的可行性；描述性案例研究在特定情境中展示了對現(xiàn)象的完整描述；解釋性案例研究提供因果關(guān)系的信息，即解釋事情是如何發(fā)生的，也就是歸因分析。

在具體選擇多案例時，也有一些特定的要求。在羅伯特·K·殷看來，案例的選擇，必須符合這樣三個標(biāo)準(zhǔn)：第一，在案例最終選定前，每個案例都應(yīng)當(dāng)展示出案例性的成果?；蛘哒f，案例能夠有力、正面地反映所研究的現(xiàn)象。第二，案例研究反映了所涉及的政策措施。第三，這些案例要涵蓋不同的地理區(qū)域，尤其是不同經(jīng)濟條件下的案例。

根據(jù)上述分析，在研究方法上，本文主要采用的是多案例解釋性研究。在案例的選擇上，嚴(yán)格遵守羅伯特·K·殷的上述三個標(biāo)準(zhǔn)。浙江臺州、四川雅安、湖北羅田近年的黨代會常任制試點，各自都已經(jīng)取得了一定的成效；也有各自的政策選擇；它們位于不同的地理區(qū)域，且經(jīng)濟條件各異。這些在下文的案例介紹中都要做詳細的介紹。

4．資料來源

本文關(guān)于浙江臺州、四川雅安以及湖北羅田實行黨代會常任制的文獻資料來源主要是兩個方面，一是筆者到湖北羅田實地調(diào)研收集到的各種資料、以及訪談記錄。為了實際了解黨代會常任制實行和發(fā)展情況，筆者于2005年7月－8月到湖北羅田縣進行了為期一周的實地調(diào)研。這次調(diào)研的范圍除了縣委、還包括其所轄鳳山鎮(zhèn)、三里畈鎮(zhèn)、駱駝坳鎮(zhèn)、勝利鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。由于各種原因，就調(diào)研的方式而言，這次調(diào)研主要采用了訪談式。訪談的對象包括從事常任制的一線工作人員（包括縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的）、縣委老干部、黨代表、普通黨員。這次調(diào)研有兩點遺憾：一是由于各種原因，本次調(diào)研無法采用文卷調(diào)查，只能采用訪談，無法得出數(shù)量化的統(tǒng)計分析；二是由于一些原因，沒有找到那些縣委委員、更多的黨代表訪談，這使得訪談的對象存在著一定的局限性。二是通過其它各種途徑——包括網(wǎng)絡(luò)、報紙、中國期刊網(wǎng)等——收集到的關(guān)于浙江臺州、四川雅安、湖北羅田等關(guān)于黨代會常任制的相關(guān)資料。就網(wǎng)絡(luò)而言，中國臺州網(wǎng)、臺州市黨建網(wǎng)、中國雅安網(wǎng)、大別山黨建信息網(wǎng)、中國選舉與治理網(wǎng)等都為我寫作本文提供了許多有益的素材。這些資料包括一些調(diào)研報告、記者采訪材料、以及實際工作部門的經(jīng)驗總結(jié)等。在后文的論述中，所參考的文獻我都一一列出，以表示對作者、以及知識產(chǎn)權(quán)的尊重。誠然，由于所涉問題的敏感性，這些資料本身難免存在著各種各樣的局限性。這不可避免地給本文的寫作帶來了極大的不方便，增加了本文的寫作難度。

一、黨內(nèi)民主與黨代會常任制的理論分析

首先，需要說明的是，本文認可馬克思、列寧、、鄧小平等馬克思主義理論家關(guān)于無產(chǎn)階級政黨黨內(nèi)民主和民主集中制的基本觀點。同時，認可國內(nèi)理論界關(guān)于“黨內(nèi)民主是無產(chǎn)階級政黨的生命線”的觀點。由于國內(nèi)理論界有關(guān)這方面的理論研究比較豐富，因此，本文關(guān)于黨內(nèi)民主與黨代會常任制的理論分析，主要側(cè)重于從三組關(guān)系來展開討論：一是黨內(nèi)民主和國家民主，二是黨內(nèi)民主和社會民主，三是黨內(nèi)民主和黨代會常任制。

1．黨內(nèi)民主與國家民主的關(guān)系

政黨與國家是現(xiàn)代社會的兩張皮。這兩張皮有時分離，有時聯(lián)姻。不管它們之間是處于什么狀態(tài)，實質(zhì)上，它們之間總是密不可分的。在實行政黨政治的國家，通常由政黨來組織政府，這樣組織起來的政府無論是在國際上還是在國內(nèi)都是代表國家。從這個意義上來說，國家民主與黨內(nèi)民主之間既有聯(lián)系，也有區(qū)別。就它們之間的區(qū)別來說，國家民主，主要指的是“政體層面的民主問題，即國家范圍和國家管理的民主問題”女。在現(xiàn)代政治中，國家民主的表現(xiàn)主要是議會民主。比如中國國家民主就是人大民主。黨內(nèi)民主主要指的是政黨內(nèi)部所實行的民主。就它們之間的聯(lián)系來說，由于國家與政黨有這么密切的關(guān)系，從理論上來看，它們之間具有這樣幾種可能性，國家民主的發(fā)展推動了黨內(nèi)民主，黨內(nèi)民主的發(fā)展推動了國家民主，或者它們之間相互影響，彼此滲透，共同推進。

就當(dāng)代中國而言，從黨內(nèi)民主與國家民主之間的這種互動關(guān)系來看，近年來發(fā)展黨內(nèi)民主的呼聲日益高漲，主要是得益于國家民主的發(fā)展。具體表現(xiàn)在：1998年11月到12月底，遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)舉行了鄉(xiāng)長候選人由全體選民直接投票的競爭性選舉，與此同時，四川省眉山市青神縣的南城鄉(xiāng)，以及稍后不久的深圳市龍崗區(qū)的大棚鎮(zhèn)都實行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉。2001年底到2002年初，四川省有大約4000名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長或副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由競爭性選舉產(chǎn)生。競爭性選舉產(chǎn)生的正（副）鄉(xiāng)鎮(zhèn)長占四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子職位總數(shù)的1/3。在2003年的深圳和北京的區(qū)縣級人大代表的選舉中，都涌現(xiàn)出一大批體制外的“獨立候選人”，使人大選舉由確認性選舉向競爭性選舉邁進。

正是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉和人大代表的競爭性選舉的示范效應(yīng)，推動了此后各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直接選舉。2002年以來，湖北、四川、云南、江蘇、河南、陜西等省進行了大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直接選舉。2002年9月，在全國最早進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選的是湖北省京山縣的楊集鎮(zhèn)。四川省成都市的新都區(qū)木蘭鎮(zhèn)在2003年的12月，重慶市的渝北區(qū)在2004年7月，云南省的紅河州在2004年8月，河南省三門峽市盧氏縣瓦窯溝鄉(xiāng)在2005年1月，陜西省南鄭縣湘水鎮(zhèn)在2005年5月，都成功地舉行了第一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直接選舉。并且這些試點地區(qū)最后都得到了區(qū)一級乃至省一級的推廣，像湖北在2005年初、四川在2005年8月、江蘇在2005年7月開始全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直選。

社會民主，顧名思義，是就社會而言的民主，是作為一種社會狀態(tài)的民主。社會民主，一般用于指基層民主結(jié)構(gòu)——諸如小社區(qū)、自愿結(jié)社、群眾自治組織等——所形成的網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)可以為政治上層建筑提供社會支柱和基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。社會民主具有超政治性，因為它不只是在于其是在社會層面——而不是國家層面，也不是政黨層面——運行，更重要的是社會民主的發(fā)生具有自發(fā)性和內(nèi)生性。從這種意義上來說，社會民主主要體現(xiàn)為一種社會狀態(tài)、社會風(fēng)氣和一種生活方式。就其運作的方向而言，主要是自下而上推進。

就中國的黨內(nèi)民主和社會民主各自的發(fā)展情況而論，一個眾所周知的事實是，黨內(nèi)民主的發(fā)展主要是借鑒了社會民主，尤其是“草根民主”發(fā)展的經(jīng)驗和做法。這可以從以下兩個方面作出判斷：第一、黨內(nèi)民主和社會民主都是試著走自下而上的發(fā)展道路。從中共把黨代會常任制試點放在市縣一級就可以看出，中共也是力圖從基層黨委民主化改革做起，如果可能的話，實現(xiàn)自下而上的改革。而這一點，正好和社會民主的運作邏輯——實現(xiàn)自下而上的改革和民主化——完全吻合。第二、社會民主和黨內(nèi)民主都是從選舉民主開始。黨內(nèi)民主的發(fā)展首先也是從選舉做起。這與草根民主首先從選舉突破也完全一致。而且隨著基層選舉實踐的不斷深入，黨內(nèi)民主選舉發(fā)展的經(jīng)驗也就日益豐富。

3．黨內(nèi)民主制度化與黨代會常任制的關(guān)系

關(guān)于黨內(nèi)民主的制度化，可以有不同的發(fā)展思路，比如林尚立認為，黨內(nèi)民主的制度體系包括黨代會制度、黨委制度、選舉制度和監(jiān)督制度。發(fā)展黨內(nèi)民主也就是要圍繞這些制度去建設(shè)和發(fā)展。如果借鑒基層民主的發(fā)展經(jīng)驗，我們可以把黨內(nèi)民主的制度要素概括為黨內(nèi)民主選舉制度、黨內(nèi)民主決策制度、黨內(nèi)民主管理制度和黨內(nèi)民主監(jiān)督制度。黨內(nèi)民主的制度化，也就是不斷加強這“四大民主”（黨內(nèi)民主選舉、黨內(nèi)民主決策、黨內(nèi)民主管理和黨內(nèi)民主監(jiān)督）的制度建設(shè)。[3]黨代會常任制則涉及這“四大民主”的每一個方面。如果我們從更一般的意義而言，黨內(nèi)民主制度化有很多種選擇道路和發(fā)展模式，黨代會常任制只是嘗試探索黨內(nèi)民主的制度化的一種試錯機制。其能否推動中共的黨內(nèi)民主的制度化，還有賴于理論上的深入論證，以及實踐上的普遍證明。

：《全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面——在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報告》（2002年11月8日），北京：人民出版社，2002年版，第11頁。另關(guān)于中共從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變，可參見金安平：“中國政治語境下的政黨概念”，政治學(xué)研究，2004年第4期。

王長江：《政黨現(xiàn)代化論》，南京：江蘇人民出版社，2004年版，第29頁。

[德]羅伯特·米歇爾斯著，任軍鋒等譯：《寡頭統(tǒng)治鐵律：現(xiàn)代民主制度中的政黨社會學(xué)》，天津：天津人民出版社，2003年版，英文版前言。

中組部副部長李景田在2005年7月7日國務(wù)院新聞辦舉行的記者招待會上透露，中共中央有關(guān)部門正在研究擴大黨代會常任制的試點的相關(guān)問題。2005年9月20日至25日，中央黨校黨建教學(xué)部主任、博士生導(dǎo)師王長江教授率中央黨?！饵h代會常任制理論研究和實踐探索》編寫組一行到臺州調(diào)研黨代會常任制的實踐情況。這說明，中央現(xiàn)在非常重視總結(jié)十多年來的常任制的試點情況，為即將召開的中共十七大關(guān)于通過黨代會常任制發(fā)展黨內(nèi)民主進行實踐上的總結(jié)，以及理論上的論證做準(zhǔn)備。

需要指出的是，關(guān)于馬克思恩格斯以及列寧是否具有黨內(nèi)民主的思想，在理論界尚存爭議。有人認為他們是一個“專制主義者”，有人認為他們開創(chuàng)了一個“偉大的黨內(nèi)民主的時代”。本文認為，馬克思恩格斯列寧確實在黨內(nèi)民主的發(fā)展史上為我們開創(chuàng)了優(yōu)良的傳統(tǒng)。列寧的“兩個必須”指的是“必須遵守黨代表大會的決議，必須執(zhí)行黨中央下達的指示”?！笆椏梢浴敝傅氖?，“可以作觀點不同的副報告；可以在適當(dāng)?shù)膱龊咸岢鲎约旱膭幼h、議案、發(fā)表自己的意見和主張，可以按綱領(lǐng)選舉黨代表參見；可以將重大分歧問題，交付全黨討論表決；領(lǐng)袖、領(lǐng)導(dǎo)層可以和最高領(lǐng)袖爭論并可以批評他；可以討論和批評黨的錯誤；在黨代表大會和黨中央未作出最后決定時，可以同意也可以否定最高領(lǐng)袖的提案；可以寬容那些曾經(jīng)激烈反對過自己的革命同志，并與之親密合作共事；在可能發(fā)生重大失誤時，下級黨組織可以通過信任與不信任中央的表決；可以在黨代表大會（及各種會議上）遞條子、提問題、質(zhì)詢批評領(lǐng)袖；普通黨員也可以在規(guī)定的形式范圍內(nèi)和領(lǐng)袖辯論，維護自己的觀點；可以由黨代表大會選出的專門委員會，檢查黨中央委員會的財務(wù)收支，并向大會報告；可以而且應(yīng)該監(jiān)察、檢查黨的最高層機關(guān)與高層領(lǐng)袖”?！鞍藗€沒有”指的是，“沒有一個凌駕于黨之上，集權(quán)于一身的領(lǐng)袖；沒有一個說一不二，個人說了算的領(lǐng)袖；沒有哪位領(lǐng)袖享有批評豁免權(quán)，可以置身于批評之外之上；沒有一個永不犯錯誤的神；沒有個人迷信；沒有高薪制；沒有制外特權(quán)；起碼在黨的上層沒有黨內(nèi)的恐怖”。參見尹彥：《列寧時期的黨內(nèi)民主》，廈門：廈門大學(xué)出版社，2003年版；參見高放：《中國政治體制改革的心聲》，重慶：重慶出版社，2006年版，第201－214頁“黨代表大會年會制、常任制的由來和意義”。

說黨內(nèi)民主的研究是西方政黨研究的一個熱門話題，是因為當(dāng)代西方各政黨為了克服自身地位的衰落，都紛紛通過發(fā)展黨內(nèi)民主緩解這一緊張趨勢：一方面力圖克服黨員數(shù)量下降，另一方面也要避免政黨的功能弱化。參見米：“挑選候選人：當(dāng)代西方黨內(nèi)民主的核心”，載劉建軍主編：《制度建設(shè)與國家成長》（復(fù)旦政治學(xué)評論，第2輯），上海：上海辭書出版社，2003年版，第151－163頁。說黨內(nèi)民主的研究是當(dāng)代中國政治發(fā)展的重要內(nèi)容之一，是因為中國在邁向民主化——也就是從權(quán)威政體轉(zhuǎn)向現(xiàn)代民主政體——的過程中，作為執(zhí)政的共產(chǎn)黨始終起著決定性的作用。

許耀桐區(qū)分了兩種意義上的政黨民主。廣義地說，政黨民主包括三層含義：一是指在一個國家里公民有組織政黨的權(quán)利；二是不同政黨之間的關(guān)系，按照民主的原則處理對待，相互平等尊重，不以武力訴諸；三是政黨內(nèi)部開展活動必須實行民主，即所建立的政黨是民主性質(zhì)的政黨。狹義地說，政黨民主就是指黨內(nèi)民主，參見許耀桐：“黨內(nèi)民主論”，世界與中國研究網(wǎng)，www.world-/07/0705101903.htm。

王長江認為，執(zhí)政黨運作的基本原則包括合法性原則，利益整合原則，依法治國原則，權(quán)力制約原則，黨內(nèi)民主原則。王長江：《現(xiàn)代政黨執(zhí)政規(guī)律研究》，上海：上海人民出版社，2002年版，第165－229頁。

參見胡偉：“黨內(nèi)民主與政治發(fā)展：開發(fā)中國民主的體制內(nèi)資源”，復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版），1999年第1期。

[4]參見王一程：“不能把黨內(nèi)民主與民主集中制對立起來”，《北京日報》，2006年5月15日。

關(guān)于民主集中制，可參見高放：《中國政治體制改革的心聲》，重慶：重慶出版社，2006年版，第173－180頁；阮思余：“試論民主的四種關(guān)系”，中國選舉與治理網(wǎng)，

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蕭功秦：“‘黨內(nèi)民主論’的出現(xiàn)及其前景評估”，當(dāng)代中國研究（美國），2002年第2期。

參見胡偉：“黨內(nèi)民主與政治發(fā)展：開發(fā)中國民主的體制內(nèi)資源”，復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版），1999年第1期；胡偉：“關(guān)于‘黨內(nèi)民主’的若干問題的思考”，江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2002年第4期。

參見王貴秀：《中國政治體制改革之路》，鄭州：河南人民出版社，2004年版，第199－257頁。

關(guān)于鄧小平黨代會常任制的思想，參見鄧小平：《鄧小平文選》（第一卷），北京：人民出版社，1994年版，第232－233頁。

參見高放：《中國政治體制改革的心聲》，重慶：重慶出版社，2006年版，第161－169頁。

筆者這樣的論斷也是為中共中央組織部黨建研究所副所長趙子平所認可的。趙子平指出，中共十六大以來，按照上下結(jié)合、以自上而下為主的方式，中國共產(chǎn)黨推行黨內(nèi)民主制度建設(shè)有了長足的進展。具體表現(xiàn)在：一是進一步健全民主集中制；二是大力改進黨內(nèi)選舉制度，強化民主選舉的功能；三是逐步建立黨內(nèi)質(zhì)詢和罷免機制，加強黨內(nèi)監(jiān)督的實效性和權(quán)威性；四是擴大黨代會常任制試點。參見趙子平：“十六大以來黨建五大著眼點”，瞭望新聞周刊，2004年6月28日第26期。

：《全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面——在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報告》（2002年11月8日），北京：人民出版社，2002年版，第52頁。

1988年至1989年起，中組部先后選擇的首批試點的12個市縣是：浙江省臺州市椒江區(qū)、紹興市、永嘉縣、瑞安市，黑龍江省林甸縣、肇東市，山西省大同市礦區(qū)、洪洞縣、晉中市榆次區(qū)、和順縣，河北省辛集市，湖南省衡山縣。在十六大前堅持試點的5個市區(qū)縣是：浙江的紹興市、瑞安市、臺州市椒江區(qū)和山西的晉中市榆次區(qū)、和順縣。參見易穎：“第二輪黨代會常任制試點有序展開”，南方周末，2004年2月12日。

此處關(guān)于案例研究的優(yōu)長的論述，主要參考張夢中的觀點，參見王金紅：“什么是規(guī)范的‘案例研究’？——國內(nèi)外學(xué)者有關(guān)案例研究法的文獻綜述”，未刊稿。

[美]羅伯特·K·殷著，周海濤主譯：《案例研究方法的應(yīng)用》，重慶：重慶大學(xué)出版社，2004年版，第14頁。關(guān)于案例研究方法及其應(yīng)用，可參閱王金紅：“什么是規(guī)范的‘案例研究’？——國內(nèi)外學(xué)者有關(guān)案例研究法的文獻綜述”，未刊稿；王金紅：“*如何認識轉(zhuǎn)型時期‘城中村’的社會性質(zhì)？——評藍宇蘊《都市村社共同體》及《都市里的村莊》”，未刊稿。

[美]羅伯特·K·殷著，周海濤主譯：《案例研究方法的應(yīng)用》，重慶：重慶大學(xué)出版社，2004年版，第21－22頁。

[美]喬•薩托利著，馮克利、閻克文譯：《民主新論》，北京：東方出版社，1998年版，第11頁。

關(guān)于四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)長競爭性選舉的情況，可參見賴海榕：“競爭性選舉在四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的發(fā)展”，載何增科等編：《基層民主和地方治理創(chuàng)新》，北京：中央編譯出版社，2004年版。

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直選，可參見劉啟云：“湖北、四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記選舉模式比較”，學(xué)習(xí)時報網(wǎng)，/chinese/zhuanti/xxsb/1074952.htm；陳輝：“河南鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選打破堅冰顯現(xiàn)民意”，鄭州晚報，2005年2月7日。

此處關(guān)于社會民主的闡釋，主要參考薩托利對社會民主的論述。[美]喬•薩托利著，馮克利、閻克文譯：《民主新論》，北京：東方出版社，1998年版，第9－10頁。

關(guān)于國家民主（主要是人大民主）、黨內(nèi)民主和社會民主，這三者各自在中國政治體制改革和中國政治發(fā)展中的地位和作用，學(xué)術(shù)界存在不同的爭議，黨內(nèi)民主論者主張將黨內(nèi)民主作為政治體制改革的突破口，并且強調(diào)要以黨內(nèi)民主帶動人民民主。參見王貴秀：《中國政治體制改革之路》，鄭州：河南人民出版社，2004年版，第七章第一節(jié)“政治體制改革的突破口：發(fā)展黨內(nèi)民主”；國家民主論者強調(diào)要以人大民主作為中國政治發(fā)展的重點或曰突破口。參見浦興祖：“以人大民主為重點繼續(xù)推進中國民主政治的發(fā)展”，復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版），2005年第5期。社會民主論者強調(diào)要著力發(fā)展社會民主，尤其是基層民主，走自下而上的民主發(fā)展道路。這一方面，可參閱基層民主研究論者的文獻。

林尚立：《黨內(nèi)民主：中國共產(chǎn)黨的理論與實踐》，上海：上海社會科學(xué)院出版社，2001年版，第145－174頁。

從這“四個民主”制度方面總結(jié)黨內(nèi)民主發(fā)展情況以及完善途徑，參見阮思余：“試論黨內(nèi)‘四個民主’的制度創(chuàng)新”，學(xué)說連線網(wǎng)，/htm/sxgc/sxzz/2006-01-10-19623.htm；阮思余：“試論黨內(nèi)‘四個民主’的完善路徑”，中國選舉與治理網(wǎng)，