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委托—關系在經濟領域中廣泛存在著。不論出于何種原因，只要所有者不能親自經營企業(yè)，而是將企業(yè)委托給他人代為控制和經營，委托—關系就形成了。西方經濟學中的委托—模型描述了一種信息不對稱條件下的交易關系，委托人(股東和作為其代表的董事會)購買的是人(經理)的服務與管理才能，但由于人具體管理著企業(yè)，掌握著比委托人更多的信息，從而有條件憑借這個優(yōu)勢來獲得更多的私人利益，由此造成委托人的損失。因此，委托—關系的理想設計與實際結果之間總是存在著某種差距，此即所謂的“成本”。為了更好地追求和維護自身利益，委托人就必須對經營者一方面進行有效的激勵，使之更好地為企業(yè)服務，充分發(fā)揮其作用，以產生高額利潤；另一方面進行必要的監(jiān)控，來監(jiān)督和制約人，盡量降低因經營者行為扭曲而給企業(yè)造成的浪費性支出和效率損失。這就是委托—關系的本質。這種關系在人類生活的其他領域同樣存在，特別是與政治活動中的代議民主制有許多相通之處。

一、代議民主與直接民主

民主政治模式包括三個基本要素：通過普選確定執(zhí)政者；一個擁有重大權力的議會；獨立的法官對權力系統(tǒng)的監(jiān)督[1](第7頁)。而主權在民的民主主義思想的確立，是近現(xiàn)代民主政治實踐的必要前提。

從斯賓諾莎開始，經過洛克到盧梭全面地確立了主權在民的理論，這是近代西方民主理論的核心。根據(jù)盧梭的設想，人民訂立契約建立國家，人民便是國家權力的主人。盡管盧梭關于國家起源的契約論有一定局限性，但他第一次提出了徹底的人民主權思想，具有巨大的歷史進步意義。主權在民思想的確立，徹底推翻了君權神授、主權在君的專制傳統(tǒng)，使民主政治的發(fā)展成為可能。但是，在政治實踐中，國家主權的擁有者——全體人民——不可能全部親自地參與管理國家具體事務，而是將這種管理和統(tǒng)治的權力交給一個特殊的機構——政府，這樣就出現(xiàn)了民主政治生活中的委托—關系。

與經濟領域中的股份制公司類似，對民主政治中的委托—關系也可以從國家所有權和管理權兩方面進行分析。民主政治分為直接民主與間接(代議)民主兩種。在直接民主制中，全體人民直接決定與管理國家事務，故不存在委托—關系。在代議民主制中，人民直接通過政治選舉和全民公決等形式決定國家大事，不存在國家所有權上的委托—關系；而在對國家具體事務的處理上，則是由人民委托經選舉產生的議會和其他政府機關負責，形成國家管理權上的委托—關系，此時人民是所有者，政府是人。

對于民主政治中的委托—關系，需要作以下幾點說明：

1.關于委托人和人。委托人是所有者，根據(jù)利益分析，應當擁有剩余索取權。在國家這個政治組織中，人民擁有國家主權，即取得了國家的所有權，這是毋庸置疑的。而人受人民的委托，對國家和社會事務進行管理，目的是增進社會公共利益，實現(xiàn)人民(所有者)的剩余索取權。所以，在現(xiàn)代政治實踐中已經形成共識：人民是國家的主人，人民作為委托人把國家管理的具體權力委托給政府；政府代表人民對國家進行治理，成為人民的人，政府官員就是人民的公仆。

2.關于委托—關系中的權力。政府官員是接受人民委托的公仆，并不享有特權，他們行使職權的過程只不過是在履行向人民承擔的義務。根據(jù)盧梭的看法，人民主權不可轉讓，因為主權體現(xiàn)人民的意志，是公意的運用，是集體的生命，因而人民委托給政府的只是一種管理權。正是在這個層次上，可以說民主政治中委托—關系的直接后果是造成了國家所有權與管理權分離，這種分離的目的是為了更好地增進公共利益，實現(xiàn)民主。

3.關于代議民主制。代議民主制，反映了人民與政府之間的委托—關系，它不同于中世紀關于國王是人民的代表或者受委托者的虛構概念，而是一個現(xiàn)實的概念。代議民主制是一種間接民主形式，盡管它在現(xiàn)代政治生活中被廣為采用，也與民主的根本原則不相抵觸，但由于其中委托—關系的存在，因而也有需要進一步完善的地方。

從人類政治的歷史發(fā)展來看，古代大民主是“直接”的民主，傾向于讓所有的公民都參與政務的決定與管理，是不存在委托—關系的。但隨著疆域與人口的增加，直接民主在技術上遇到了無法逾越的瓶頸限制。因此，代議制理論在17世紀開始發(fā)展起來。在代議制政體中，作為國家主人的全體人民具體化為一個個選民，他們通過定期或不定期的投票，決定重大事項，產生政府官員，并由政府官員代表自己管理國家事務。這樣，民主政治中的委托—關系就不可避免地出現(xiàn)了。

代議民主制是現(xiàn)實中最常用的政治制度，但從理想的狀態(tài)而言，直接民主制無疑是實現(xiàn)民主的最佳形式。代議民主制盡管也是一種民主制度，卻是對民主妥協(xié)的結果。這樣，一方面，理想的民主形式是直接民主制，而代議民主不管是代表全體還是多數(shù)，都不是理想狀態(tài)的民主形式；另一方面，在現(xiàn)代政治生活中，直接民主制卻很難實行，實踐中盛行的絕大多數(shù)都是以委托—關系為基礎的代議民主。而且，從人類政治實踐來看，從直接民主制向代議民主制的過渡是符合歷史發(fā)展規(guī)律的。

一般來說，直接民主制是指公民親自參與國家立法、決定和管理國家事務的制度。直接民主制之所以被推崇、被認為是真正的民主，最主要的原因就是每一個公民都能自由地表達自己的意志，而不是交由別人代勞；公民通過親自參與來影響和決定國家活動，無論是在精神上、還是在行動上，他都是自由的。盧梭就堅決反對代議制，主張直接民主制，他認為：“正如主權是不能轉讓的，同理，主權也是不能代表的；主權在本質上是由公意所構成的，而意志又是絕不可以代表的；它只能是同一個意志，或者是另一個意志，而絕不能有什么中間的東西”[2](第125頁)。公民通過直接參與公共事務的討論和決策，保護了個人利益，保證政府為公民服務，使每個人在政治上成為自己的主人。斯賓諾莎也認為：“天意賦于每個人以自由”，“任何人不應別人讓他怎么樣就怎么樣，他是他自己的自由權的監(jiān)護人”[3](第16頁)，每個人應當是“他自己的思想的主人”[3](第271頁)。個人作為社會組成的基本單位，有自己的利益，而個人永遠是自身利益的惟一判斷者，他人不可能代替其進行價值判斷。

然而，受現(xiàn)實條件的制約，直接民主制往往不能實行，取而代之的是代議民主制。喬·薩托利也指出：“以個人參與為基礎的民主只在一定條件下才是可能的；而相應的是，如果這些條件不存在，那么代議制民主就是唯一可能的形式”[4](第318頁)。直接民主制的現(xiàn)實障礙有如下幾點：

1.外部條件的制約。有學者指出：“由于近、現(xiàn)代國家一般領土較大，人口較多，采用直接民主制困難重重”[5](第17頁)。無疑，交通、通訊、社會關系等客觀條件的制約是極為關鍵的。在當今世界，還沒有哪個國家能完全克服這些條件的限制，創(chuàng)造出適合直接民主制的可能的環(huán)境條件。

2.公民素質的制約。公民素質是一種綜合的東西，它與文化、意識、宗教以及社會生產力都息息相關。惟有公民素質達到了相當高度，從公民個人出發(fā)，有了表達意志的愿望與能力，有了相對正確的價值判斷標準，才有可能實施直接民主制，而現(xiàn)實中缺乏的正是良好的公民素質。

3.泛政治化效應的制約。既然由人民自己行使權力，那么人民就必須經常性地參與政治活動。在直接民主觀念中存在一種“你若不主動行使權力，別人便代你而行，因而變成騎在你頭上指揮；或者別人有統(tǒng)治你的自由，你就沒有不被統(tǒng)治的自由”的想法，于是政治生活籠罩一切，人民必須高度參與各種各樣的政治活動。這個弱點導致直接民主制有其難以被人接受的一面，當人民知識水平較低時更是如此。

4.操作制度上的缺乏。盡管空想家、革命家做了種種努力，但是仍然不能說人們對直接民主制有了一致的、明確的設想。大多數(shù)對于“真正”的民主的假想都近似于烏托邦，即使是極力反對代議制的盧梭，也不得不承認：“就民主制這個名詞的嚴格意義而言，真正的民主制從來就不曾有過，而且永遠也不會有。多數(shù)人統(tǒng)治而少數(shù)人被統(tǒng)治，那是違反自然的秩序的”[2](第88頁)。缺乏實施藍圖的直接民主制，尚沒有一條現(xiàn)實可行的道路。

所以，在現(xiàn)實中，代議民主制就成了必然選擇。正如羅伯特·達爾指出：“沒有代議制度，民眾有效參與大規(guī)模的政府是不可能的。即使代議思想的根源是不民主的，我們也沒有必要感到奇怪，為什么在十八世紀后半葉，當民治政府的擁護者認識到代議可以同整個國家大規(guī)模民主過程相聯(lián)結起來時，他們把這個驚人的新結合看成是歷史上最大的政治創(chuàng)造之一”[6](第9頁)。列寧也說：“擺脫議會制的出路，當然不在于廢除代議機構和選舉制，而在于把代議機構由清談館變?yōu)楣ぷ鳈C構”[7](第210頁)。代議民主制通過內在的委托—機制，相對集中民意，縮小公民直接參與的幅度，增加了操作上的可行性，從而被廣泛地采用，成為現(xiàn)實中占主導地位的民主形式。

二、委托—關系與代議民主制的缺陷

從某種意義上講，人類在政治生活中采用代議民主制是一種不得已而為之的選擇，是一種免不了的缺憾。因為，委托—關系本身存在不可避免的缺陷，在代議民主的政治實踐中必然會出現(xiàn)一些弊端。隨著社會發(fā)展，人們對民主程度的要求日益提高，其不足之處便日趨明顯。

1.權力的變異。民主政治中委托—關系的客體是權力，具體就是指對于國家和社會事務的決策與管理權。由于這種權力是由政府官員代表所有者(人民)行使，因而具有獨占性和權威性。它不同于企業(yè)內的權力，沒有與之相平行、共同存在、本質相同的另一種權力。政治權力的運用直接影響社會公共利益的分配，必須加以嚴格限制。而委托—關系卻常常使權力的運用出現(xiàn)偏差，臺灣學者顧不先將其概括為：一是“主權在民的變質”。在代議制度下，“人民只有一個選舉權，人民選舉出代議士之后，一切由代議士代表人民管理政府。這樣就形成人民徒有國家主人之名，無國家主人之實”，而“代議士變成了國家的主人”[8](第398-399頁)。二是“議會權力過大”。既然“國家的主權實際上已由人民移到議會手中，或者說政治的重心從人民移到議會”，“自然就形成議會第一，議會至上，議會權力過大，造成議會的專橫”[8](第400頁)。三是“政府力量的不足”?！白h會權力的過大所造成的直接影響，就是政府力量的不足”[8](第404頁)。更為嚴重的是，作為權力所有者的人民一旦喪失了權力——盡管盧梭認為人民享有革命權以防止政府篡權——便會造成惡性循環(huán)，即人民權力越少，失去的也就越多。

2.腐敗的滋生與效率的低下。當人擁有了權力但其報酬卻與付出不相符的時候，他便可能利用權力來損害公共利益，在追求自身利益時不惜損害委托人的利益，這就增加了成本。民主政治中之所以產生腐敗，委托人與人之間激勵不相容是主要的原因，而信息不對稱則提供了可能。由于公共利益是一個龐大的整體，難以量化，人們難以將政府官員個人的努力與之相聯(lián)系，因而難以滿足官員個人的期望值，這就誘發(fā)了人利用權力謀私利的動機。而人相對于人民整體來講，往往受過良好教育，有著豐富的政府管理知識和經驗，掌握著大量的內部信息，而這種信息資源是其他人所缺乏的，于是在缺乏有效監(jiān)督的情況下，政府官員腐敗屢禁不絕。也正是由于上述兩方面的原因，人追求公共利益最大化的動力不足，轉而追求自身利益，造成公共管理的效率低下，現(xiàn)實中表現(xiàn)為辦事拖拉、推諉責任、追求享受、貪污腐敗等。3.內部人控制問題。內部人控制，其實就是人通過其信息優(yōu)勢和權力侵犯委托人的利益。民主政治中委托—關系下的內部人控制問題是廣泛存在的，內部人控制不僅僅容易招致腐敗，還會帶來一些另外的后果。首先是階級立法的危險，“就是意圖實現(xiàn)(不管是否真正實現(xiàn))統(tǒng)治階級的眼前利益，永遠損害全體的那種統(tǒng)治的危險”[9](第98頁)。密爾也認為，即使是民主制也不能避免“階級立法”的危險，因為人一旦掌握了權力，人性中壞的部分，對于眼前私人利益的欲望就會在心中很快燃燒起來?！斑@就是建立在普遍經驗之上的、人們被權力所敗壞的普遍規(guī)律”[9](第96頁)。從這里可以得到肯定的是，無論從人性的自利性出發(fā)，還是從階級的自利性出發(fā)，都不可避免會出現(xiàn)少數(shù)人損害整體利益的可能。其次是體制臃腫，冗員龐大。遠遠多于實際需要的政府官員隊伍是各人培植親信、排斥異己的結果，在最大的個人報酬表現(xiàn)為政治升遷的前提下，這樣做就顯得很有用。然而造成的客觀后果是，財政吃緊、效率落后、職責不清、辦事紊亂，間接地擴大了公共利益的損失。所以，行政體制改革的一個關鍵性問題就是要解決內部人控制問題。

4.公民的政治參與問題。公民的政治參與率是衡量政治民主化的客觀標準之一，高度的政治參與是高度民主的前提之一。從理論上講，隨著國家民主主體的普遍性、民主權利的廣泛性和民主內容的真實性的發(fā)展，政治破天荒地“不是少數(shù)個人的行為”[10](第823頁)，而“成為人民的事”[11](第407頁)。然而，民主政治中的委托—關系卻不可避免地影響著政治參與。作為擁有剩余索取權的委托人，其參與積極性是與利益相關的。但是，由于對于人的監(jiān)督只有通過“一人一票”和某種以代表制度為基礎的個人行為的加總程序才能實現(xiàn)，是一種典型的“公共選擇”，于是，當委托人的基數(shù)很大或者的層次較多時，對人的監(jiān)督相對比較困難，監(jiān)督成本較高，就會出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象。人們會產生一種心理，即個人利益只是集體中微小的一部分，從而產生無所謂的態(tài)度，出現(xiàn)政治冷漠。另外，信息不對稱，政治透明度不高，也影響了政治參與?！罢螀⑴c要求接受一般的和特殊的信息，那些獲得這些信息的人，即在效應和心理上更多介入的人，就更有可能參與政治。反之，那些沒有得到這些信息的人，則無動于衷，缺乏心理上的介入。因此，也就很少有可能參與政治生活”[12](第293頁)。此外，也不排除人為了自身利益，故意阻礙公民的政治參與，設置虛假信息，制造人為障礙，這種現(xiàn)象在公民文化程度不高的時期出現(xiàn)較多。

代議民主制雖然克服了簡單直接民主制的局限性，又發(fā)揚了民主制的一般原則，但其中委托—關系的存在，使之不可避免地產生上述缺陷，這就需要研究改革和完善的措施。

三、改革代議民主制的思路

改革代議民主制，首先應當明確改革的基本原則。密爾認為，檢驗政府好壞的標準應當是“社會利益的總和”[9](第17-18頁)。因為政府從本質上來說只是一個手段，手段的適當性必須依賴于它的合目的性。政府的目的，是促進社會的利益。好的政府要促進人們的智慧和美德，有效地將人們組織起來，管好社會事務，促進社會利益。本著這一原則，基于民主政治中的委托—關系，筆者認為應當從以下幾個方面出發(fā)對代議民主制做一些補充和完善：

1.合理劃分權力，進行良好的憲政安排。要明確的是，并不是所有的國家權力都應當被、都可以被。作為權力行使后果承擔者的委托人，應該合理地把某些權力委托給人行使，而相應地保留另一部分權力。必須明確委托人對人的控制權，包括選舉和罷免權等。人民應保留對政府的最終決定權，當政府的行為偏離了公共目標、損害了公共利益時，人民有權通過合法的形式來選擇新的人。從理論上講，委托人保留的是對人的選擇與決定權，因為政治生活不能像經濟活動那樣隨時通過經濟利益的調整引起人員的更迭，人民必須直接保留對政府官員的控制權，譬如選舉權、罷免權、全民公決等；而政府則主要是掌握對國家事務的具體決策和管理的權力。惟有進行合理的分工，才不至于使人民在制度上陷于被動局面，造成權力的變異。

2.建立完善的激勵與監(jiān)控機制。當人追求自身利益最大化的動力不足時，其行為就會萎縮，進而影響整體的利益和效率，因此必須對人進行有效的激勵。給人以高薪是極富誘惑力的，這直接滿足了其利益最大化的期望。然而高薪不應是固定的，要隨人的業(yè)績而變動。在企業(yè)管理實踐中，行之有效的做法是給人以部分剩余索取權，使其主觀上追求自身利益最大化，客觀上促進了股東總體利益，也可以相對地減少人為了自利而不惜損害公利的扭曲行為。政府部門的高薪養(yǎng)廉便是出于這一考慮，而且從發(fā)展趨勢看，這也是一條必然的道路。雖然在中國目前還無法實行高薪養(yǎng)廉，但隨著社會的發(fā)展，公民素質的提高，法制的逐步完善，高薪制將是提高政府效率、防止腐敗的有效途徑之一。當然，對于政府官員僅僅給予激勵是不夠的，還必須進行有效的監(jiān)督和約束。西方政治學者也認為，政府作為全體公民的惟一人，既可以辦好事，也可以辦壞事，必須對政府加以監(jiān)控。馬克斯·韋伯認為，科層制中存在著濫用權力、違法、低效等通病。官員們具有一種人類本能的傾向，試圖增大自己的權力，并擴充自己的權利。對此，韋伯提出的救治措施有：其一，在行政職能部門內部實行合議制，擴大決策參與范圍；其二，改變行政首長的非專業(yè)現(xiàn)象，因為只要非專業(yè)的官員依賴專業(yè)人員的幫助，那么真正的決定總是由后者做出的；其三，實行直接民主制，保證政府官員直接受到議會的監(jiān)督。在對人的外部監(jiān)控方面，有兩點特別值得我們注意：一是要建立一個發(fā)達的競爭性的人市場，隨時對人進行評定和更換，使其保持潛在的動力。如果一名人政績很差，在人市場的價值就會貶低，再一次被選中的機會就很少。這樣一個市場的存在，自發(fā)地約束了人，提高了其工作積極性。二是要加強法律監(jiān)督。完善的法律是極好的強制力量，法律所具有的規(guī)范功能可以防止人的違法行為?？傊?，完善的激勵和監(jiān)控機制是一把雙刃劍，可以有效地消除委托—關系引起的不良后果，減少代議制的負面影響。

3.建立良好的溝通機制。溝通機制之所以重要，是因為代議民主制從本質上來說仍然是一種間接民主，良好的溝通是發(fā)揚民主的必要條件。代議是在互相充分了解的基礎上進行的“代議”，如果在人民與其人(政府官員)之間有了阻隔，則難?！按h”的有效性。由于人擁有“私人信息”，容易采用欺騙手段，促進人民與政府官員之間的信息交流就顯得尤其重要。假如到了信息對稱的地步，那么一切問題就迎刃而解了：人民可以掌握充分的信息，從而能夠進行有效的管理，監(jiān)督也就變得極為容易。為此，促進信息的交流，減少委托者與人之間的信息差距，是一種可行的途徑。正如阿爾蒙德指出：“若民主政治有什么意義，它意味著政府精英必須以某種方式對公民的愿望和要求作出應答”[13](第556頁)。

4.探索將代議民主制與直接民主制相結合的可行方法。直接民主制在現(xiàn)實政治中的某些運用，并不能完全取代代議民主制，而是為了克服其弊端，共同促進政治民主化程度的提高。隨著生產力的發(fā)展、科學技術的進步和公民素質的提高，公民直接的政治參與具備了更為便利的條件，這使直接民主制在一定程度上的實行成為可能?！凹夹g的日新月異，特別是計算機和新媒介的發(fā)展，使本來基于技術性理由而形成的代議制有可能因為這些新技術的發(fā)展而失去其代議的作用。毋庸置疑，技術的發(fā)展已經完全可以將其列入即將實現(xiàn)的大綱之中。過去只有通過中介才能表達的國民意志，現(xiàn)在可以在瞬間得以傳遞?！盵14](第171頁)雖然科技的發(fā)展難以一下就使代議制被取代，但在小范圍內的確具備了實現(xiàn)直接民主制的可能性。在瑞士的某些州一直是實行直接民主制，事實上并沒有跡象表明它與環(huán)境是相互排斥的。[15](第204頁)政治生活中的一般規(guī)律是，隨著公民素質的提高與科技的發(fā)達，直接民主制的比重會相應增加。當然，無論是直接民主制還是代議民主制，都只是一種手段，不能人為地強行發(fā)展直接民主制，而要符合社會現(xiàn)實，真正地促進民主，真正地增進人民利益。

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