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內(nèi)容摘要：公共權(quán)力機(jī)關(guān)的直接自利、公共職能的大范圍壟斷和權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的高度封閉是自然經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共權(quán)力走向腐敗的三個(gè)基本條件。這三個(gè)條件中的任何一個(gè)，如果被合法化并且發(fā)展到極致，都足以使任何監(jiān)督失靈。如果三個(gè)條件同時(shí)具備，腐敗就不可避免了。

關(guān)鍵詞：權(quán)利自利利益

“腐?。褐赣袡C(jī)體的腐爛。”——《漢語(yǔ)大詞典》，上海辭書(shū)出版社

“腐敗是為謀取個(gè)人私利而濫用公共權(quán)力?！薄畡?，《中國(guó)：挑戰(zhàn)腐敗》，浙江人民出版社

“他給這兩者（政治和宗教）同時(shí)帶來(lái)一個(gè)真理：權(quán)力，不管它是宗教還是世俗的，都是一種墮落的、無(wú)恥的和腐敗的力量?！薄Ｃ窢柗ú?，阿克頓《自由與權(quán)力》文集序言

一、一個(gè)困擾了我多年的問(wèn)題

早在讀大學(xué)的時(shí)候，就聽(tīng)說(shuō)過(guò)英國(guó)思想史學(xué)家阿克頓勛爵（1834——1902）的一句名言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩（1689——1755）也在《論法的精神》里說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”①那時(shí)我還很年輕，不懂得這一定律的含義，反而很幼稚地認(rèn)為：人民共和國(guó)的公共權(quán)力是人民賦予的神圣權(quán)力，不會(huì)必然導(dǎo)致腐敗。如果有濫用權(quán)力的腐敗現(xiàn)象，也只是偶然發(fā)生在個(gè)別人的身上。

大學(xué)畢業(yè)后，我的一大半時(shí)間是從事公法方面的研究。阿克頓定律不時(shí)在我腦海中閃過(guò)。我問(wèn)自己：阿克頓和孟德斯鳩是在陳述一個(gè)已經(jīng)存在的事實(shí)，還是在是說(shuō)明一個(gè)科學(xué)規(guī)律？

對(duì)孟德斯鳩來(lái)說(shuō)，也許是在陳述一個(gè)事實(shí)。因?yàn)槊鲜咸幵诜▏?guó)大革命前夜，舊制度已經(jīng)腐爛發(fā)臭。他厭惡舊制度，干脆高價(jià)賣(mài)掉了世襲得來(lái)的地區(qū)法院院長(zhǎng)職位，滿世界旅行去了。②

而阿克頓卻不同。他所處的19世紀(jì)，是英國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、科學(xué)、文化都在蓬勃發(fā)展、欣欣向榮的時(shí)期。在經(jīng)濟(jì)上，英國(guó)是當(dāng)時(shí)世界貿(mào)易第一強(qiáng)國(guó)；政治上，議會(huì)改革、兩黨政治確立、現(xiàn)代文官制度確立等都是在這個(gè)時(shí)候完成的，工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)代替封建地主階級(jí)掌握了國(guó)家政權(quán)；科學(xué)上，出現(xiàn)了法拉第、達(dá)爾文、麥克韋斯等科學(xué)巨匠和眾多的科學(xué)發(fā)明創(chuàng)造；文學(xué)上，則有薩克雷、狄更斯、哈代等一大批大師和他們的作品。③此時(shí)的資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)充滿活力，阿克頓定律應(yīng)當(dāng)不是單純描述一個(gè)已經(jīng)存在的現(xiàn)象，而是試圖揭示一個(gè)科學(xué)規(guī)律。

然而，任何科學(xué)定律都不是超越一切時(shí)空的永恒真理，都是有嚴(yán)格條件的。例如：牛頓力學(xué)只能在物體運(yùn)動(dòng)速度小于光速的條件下有效，而現(xiàn)有的一切物理定律在宇宙黑洞中也會(huì)失效。因此，困擾我的問(wèn)題就是：權(quán)力導(dǎo)致腐敗、絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗定律的條件是什么呢？

當(dāng)然，權(quán)力導(dǎo)致腐敗的唯一條件就是監(jiān)督失效。權(quán)力和監(jiān)督一個(gè)矛盾的兩個(gè)方面，有權(quán)力就有監(jiān)督。除了外部監(jiān)督之外，機(jī)體的自我監(jiān)督也是保障機(jī)體存活的重要機(jī)制。問(wèn)題是：監(jiān)督，包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，在什么條件下必然失效？

也許，許多人會(huì)認(rèn)為多此一問(wèn)。答案很清楚：人的貪婪本性決定了人一旦掌握了公共權(quán)力，必然會(huì)設(shè)法用其謀取私利。這是以人性“性惡論”為理論依據(jù)的解釋。但這種解釋有兩個(gè)重大缺陷：

第一，人的貪婪本性不僅會(huì)在公共領(lǐng)域發(fā)作，同樣會(huì)在私人交往中發(fā)作，例如商業(yè)欺詐也常有發(fā)生。但商業(yè)欺詐不是必然發(fā)生的，也不是不可預(yù)防和控制的。因此，為什么人的貪婪本性在私權(quán)領(lǐng)域可以得到有效遏制，而在公共權(quán)力領(lǐng)域就不能得到遏制呢？

第二，人為自己的利益而奮斗本身并不是一種惡行。盧梭、康德等思想家已經(jīng)說(shuō)明：人是社會(huì)的目的，而不是某種道德理想的手段和工具，人的最大義務(wù)是對(duì)自己的義務(wù)?！叭诵缘氖滓▌t，就是要維護(hù)自身的生存，人性的首要關(guān)懷，是對(duì)于自身所應(yīng)有的關(guān)懷”。④也就是說(shuō)，掌握公共權(quán)力的人們通過(guò)行使公共權(quán)力謀求自己的利益，總體上說(shuō)是正當(dāng)?shù)?。為什么總體上正當(dāng)，卻必然導(dǎo)致不正當(dāng)（腐?。┑慕Y(jié)果呢？

此外，對(duì)于權(quán)力導(dǎo)致腐敗，孟德斯鳩開(kāi)出的藥方是：“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”⑤事實(shí)上這個(gè)藥方在一定范圍內(nèi)是有效的。如果阿氏的命題是正確的，那么制約權(quán)力的權(quán)力也必然導(dǎo)致腐敗。因此結(jié)論就成了：抑制腐敗的出路就是以腐敗約束腐敗。顯然不太合乎邏輯。

濫用公權(quán)謀取不正當(dāng)?shù)乃嚼绻莻€(gè)別現(xiàn)象，也許屬于道德問(wèn)題；如果是普遍性問(wèn)題，構(gòu)成腐敗，就與道德無(wú)關(guān)了。因此，一定還有其他解釋。

我的看法是：公共權(quán)力機(jī)關(guān)的直接自利、公共職能的大范圍壟斷和權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的高度封閉是自然經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共權(quán)力必然走向腐敗的三個(gè)基本條件。這三個(gè)條件中的任何一個(gè)，如果被合法化并且發(fā)展到極致，都足以使任何監(jiān)督失靈。如果三個(gè)條件同時(shí)具備，腐敗就不可避免了。

我之所以強(qiáng)調(diào)在自然經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，是相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而言。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是一種極端的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，許多一般規(guī)律在那種形態(tài)下趨于失效。好在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形態(tài)已成過(guò)去時(shí)。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)形態(tài)基本上完成了自然經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不十分成熟。研究公共權(quán)力產(chǎn)生腐敗的條件仍然有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義

二、公共權(quán)力機(jī)關(guān)的直接自利是怎樣形成、并被合法化的？

公共權(quán)力實(shí)際上也是權(quán)利的一種，是私權(quán)而發(fā)生的權(quán)利。公共權(quán)力部門(mén)的利益應(yīng)當(dāng)由人民通過(guò)法律事先約定，并根據(jù)效果進(jìn)行給付。這同民事上的原理是一致的。但公共權(quán)力機(jī)關(guān)從來(lái)都是自己決定利益，除了通過(guò)稅收、勞役等公開(kāi)的方式獲得利益之外，千奇百怪的巧取豪奪更是如狼似虎，讓百姓不堪重負(fù)。

如果這種狀態(tài)是合法的，甚至是神圣的，監(jiān)督能起作用嗎？能不腐敗嗎？

孟德斯鳩和阿克頓時(shí)代的政治權(quán)力就是如此，中國(guó)幾千年的封建社會(huì)的政治權(quán)力不正也是這樣嗎？

下面讓我們分析一下公權(quán)自利的幾個(gè)理論問(wèn)題。

（一）權(quán)力和權(quán)利的基本屬性是相同的，權(quán)力和權(quán)利一樣有自利要求

權(quán)利自利是不證自明的。自利是主觀意識(shí)，利他主要是客觀效果。主觀上利他的意識(shí)是自利能量達(dá)到一定臨界值時(shí)的外溢。

公共權(quán)力和私人權(quán)利的本質(zhì)屬性是相同的，是同一體系內(nèi)的兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的概念。公共權(quán)力也可以稱為公共權(quán)利，或簡(jiǎn)稱“公權(quán)利”或者“公權(quán)”；私人權(quán)利可以簡(jiǎn)稱為“私權(quán)利”或者“私權(quán)”。只不過(guò)公權(quán)利是私權(quán)利的，是一種權(quán)利。

為什么這么說(shuō)呢？

法律上的權(quán)利有三個(gè)基本要素：權(quán)利能力（權(quán)利的主體資格）、權(quán)利標(biāo)的（法律行為的目的，指向一定的物或者狀態(tài)、秩序等，也就是利益）、行為能力（實(shí)現(xiàn)權(quán)利的能力）。當(dāng)然還可以說(shuō)有其他要素，例如權(quán)利實(shí)現(xiàn)的途徑等。⑥但基本要素應(yīng)當(dāng)是資格、利益和能力。在這三個(gè)基本要素中，最核心的要素是利益，準(zhǔn)確一點(diǎn)說(shuō)就是正當(dāng)利益的邊界，其他要素是以此為中心展開(kāi)的。⑦私人權(quán)利就是指私人（包括自然人和法人）在社會(huì)關(guān)系中正當(dāng)利益的種類、范圍、實(shí)現(xiàn)能力、實(shí)現(xiàn)途徑、救濟(jì)渠道等要素的總和。

再看公共權(quán)力。從權(quán)力構(gòu)成的要素分析，它也是一定的主體，為了一定的利益，通過(guò)一定的方式做某事或者不做某事的資格和能力。權(quán)力的諸要素同樣是以利益為中心展開(kāi)的。（至于是什么利益，請(qǐng)?jiān)试S我稍后論述）

因此，權(quán)利和權(quán)力在一般場(chǎng)合是可以互相置換的。請(qǐng)看下面的幾組命題：

1．“我有權(quán)利要求你停止侵害我的委托人的利益”（律師）和“我有權(quán)力要求你停止侵害他人的利益”（公務(wù)員）；

2．“我有權(quán)利參加這次選舉”（公民）和“我有權(quán)力不讓你參加本地的選舉”（負(fù)責(zé)選舉的官員）；

3．“你錯(cuò)了，我就有權(quán)利批評(píng)你”（群眾）和“你錯(cuò)了，我就有權(quán)力處分你”（領(lǐng)導(dǎo)）。

在這幾組命題中，前者是作為私權(quán)主體的陳述，后者是公權(quán)主體的陳述。如果把權(quán)力和權(quán)利的區(qū)別抹去，都使用“權(quán)利”，或者都使用“權(quán)力”，或者干脆使用“權(quán)”，命題仍然成立。

論證權(quán)力和權(quán)利同質(zhì)，是為了說(shuō)明權(quán)力天生就有自利的要求。否認(rèn)或者掩蓋這一點(diǎn)是極其有害的。但應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是：私權(quán)利是本體，公權(quán)利是私權(quán)利的，它們之間的根本區(qū)別就在于：權(quán)利自利是直接的，而權(quán)力自利必須是間接的。行使權(quán)力獲得的利益是利益。人必須優(yōu)先保證被利益的實(shí)現(xiàn)，才能按照約定得到自己的那一份利益。

（二）公共權(quán)力利益的邊界被統(tǒng)治者無(wú)限擴(kuò)大了

在民法上，利益是很容易界定的，它由委托人和人雙方事先進(jìn)行具體約定。本來(lái)，公共權(quán)力部門(mén)行使公共權(quán)力取得一定的利益也可以通過(guò)法律事先約定。但有兩個(gè)因素妨礙了這項(xiàng)工作，使得公權(quán)利益被無(wú)限擴(kuò)大，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了“公共利益”的邊界。

最初，公共權(quán)力的行使是以兼職的方式進(jìn)行的，利益非常有限，社會(huì)剩余產(chǎn)品通常不足以養(yǎng)活專職的公職人員。擴(kuò)大剩余產(chǎn)品（包括我國(guó)上古時(shí)期的公田）最初是以支付公職人員的利益為主要目的。一直到封建社會(huì)后期，增加的社會(huì)剩余產(chǎn)品主要由國(guó)家控制。而財(cái)富一旦由國(guó)家控制，除了以救災(zāi)的方式少量返還私人之外，其他統(tǒng)統(tǒng)屬于統(tǒng)治集團(tuán)的利益。對(duì)統(tǒng)治者來(lái)說(shuō)，只要能搞得到的，就是我的。你受了災(zāi)，我賜你一點(diǎn)，否則你造反，我受不了。就社會(huì)財(cái)富而言，所謂公共利益基本上是不存在的。公共權(quán)力機(jī)關(guān)的直接自利被合法化了。

其次，古代思想家為了勸誡統(tǒng)治者做好事，少做壞事，對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行了美化，說(shuō)為了公共利益的作為是善，而且是最高的善；既然行善就不要講究報(bào)酬，太俗；如果利用公共權(quán)力謀取私利是惡，而且是最大的惡。結(jié)果是，弄點(diǎn)小錢(qián)是惡，弄大錢(qián)倒是英雄。所謂“竊鉤者賊，竊國(guó)者候”。這下反而給統(tǒng)治者奪取全部的剩余財(cái)富開(kāi)了道德上的方便之門(mén)。正如明代黃宗羲所說(shuō)的統(tǒng)治者“以天下之利盡歸于己”、“使天下之人不敢自私，不敢自利，以我之大私為天下之公”。⑧

嗚呼！哪里還需要事先約定！

（三）公共權(quán)力機(jī)關(guān)直接自利不僅被合法化，而且被神圣化

對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督失效，原因之一是監(jiān)督者和被監(jiān)督者力量不對(duì)稱，而且過(guò)于懸殊。公共權(quán)力力量過(guò)于強(qiáng)大，主要原因還不在于國(guó)家機(jī)器本身有多大的力量（當(dāng)然對(duì)任何一個(gè)個(gè)體而言，是強(qiáng)大無(wú)比的，但對(duì)于被統(tǒng)治者整體就未必了），關(guān)鍵在于公共權(quán)力被請(qǐng)上了神壇，公共權(quán)力機(jī)關(guān)的直接自利也披上了神圣的外衣，使得社會(huì)對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的道德基礎(chǔ)顯得那么脆弱。

對(duì)宗教信仰者來(lái)說(shuō)，神是萬(wàn)能的，神是無(wú)私的，神是為民造福的，人們的一切都是神賜予的。對(duì)神的行為進(jìn)行監(jiān)督，哪怕是對(duì)神的代表的監(jiān)督，都是對(duì)神的褻瀆。監(jiān)督者理虧心虛，被監(jiān)督者氣壯如牛，監(jiān)督怎么可能有效？

公共權(quán)力是如何走上神壇的？

在人類社會(huì)的早期，自然崇拜和祖先崇拜是早期宗教活動(dòng)的主要內(nèi)容。主持祭祀活動(dòng)的是巫師，神和祖先是通過(guò)巫師傳達(dá)他們的旨意。最開(kāi)始，部落首領(lǐng)和巫師是分開(kāi)的，各司其職。不知道從什么時(shí)候開(kāi)始，部落首領(lǐng)妒忌巫師的權(quán)威，開(kāi)始直接主持祭祀活動(dòng)，巫師反而成為配角。部落首領(lǐng)和后來(lái)的國(guó)王，借神和祖先的口，說(shuō)明其統(tǒng)治是神和先祖的旨意。后來(lái)連先祖也被省略了，直接宣稱其統(tǒng)治是天神的旨意，他本人就是天神的兒子。這就是“君權(quán)神授”理論的起源。

自從資產(chǎn)階級(jí)革命以后，君權(quán)神授的理論被徹底摧毀了。新的統(tǒng)治者再也不好意思說(shuō)自己是天子，是神的代表（盡管許多人骨子里還有君權(quán)神授觀念的殘余），其頒布的法律是神的意志。于是，統(tǒng)治者們將“公共利益”請(qǐng)上神壇，而他們作為公共利益的代表，也跟著走上了神壇。公共權(quán)力作為維護(hù)“公共利益”的工具，也順理成章地披上了神圣的外衣。與以往不同的是，新的統(tǒng)治者對(duì)公共權(quán)力的直接自利屬性進(jìn)行了包裝，變得隱蔽一些了；統(tǒng)治集團(tuán)奪取社會(huì)財(cái)富的貪婪欲望在百姓面前也不得不有所收斂。

為什么“公共利益”在這里要打引號(hào)呢？因?yàn)楸徽?qǐng)上神壇的“公共利益”是被異化了的，它已經(jīng)不是本來(lái)意義上的公共利益。本來(lái)意義上的公共利益是個(gè)人利益的補(bǔ)充，是為促進(jìn)、保護(hù)個(gè)人利益服務(wù)的工具，是實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的手段。而被請(qǐng)上神壇的“公共利益”就是統(tǒng)治集團(tuán)的利益和對(duì)利益的保障。這里面的事說(shuō)來(lái)話長(zhǎng)，今天先略去。

阿克頓勛爵，你算是看明白了：19世紀(jì)大英帝國(guó)對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)、對(duì)印度的占領(lǐng)，以及一系列假公共利益之名進(jìn)行的侵略戰(zhàn)爭(zhēng)，不過(guò)是直接滿足統(tǒng)治者對(duì)權(quán)力和財(cái)富的欲望，根本不是什么英國(guó)人民的公共利益！

三、公共職能的大范圍壟斷是如何形成的？

在私權(quán)領(lǐng)域，壟斷容易產(chǎn)生侵權(quán)已經(jīng)得到了證明。當(dāng)壟斷形成之后，普通競(jìng)爭(zhēng)者和消費(fèi)者無(wú)法對(duì)其形成有效的制約，或者說(shuō)有效制約的成本太高而無(wú)法操作。因此完善市場(chǎng)機(jī)制最重要的工作之一就是反對(duì)壟斷。1974年，當(dāng)美國(guó)最大的電訊公司AT＆T形成壟斷之后，美國(guó)司法部依據(jù)聯(lián)邦反壟斷法起訴AT＆T，硬是將市話業(yè)務(wù)從AT＆T中獨(dú)立出來(lái)，并且分成7個(gè)獨(dú)立的地區(qū)貝爾公司來(lái)營(yíng)運(yùn)。電信業(yè)從一家獨(dú)霸變成了七個(gè)分立的部門(mén)。目前美國(guó)司法部緊緊盯住微軟不放，還是要反壟斷。

在社會(huì)管理中，如果公共職能配置過(guò)于集中于政權(quán)機(jī)關(guān)，并形成壟斷，同樣會(huì)增加監(jiān)督的難度，提高監(jiān)督的成本，使腐敗成為可能。

現(xiàn)代社會(huì)公共職能的配置大致分為三個(gè)系統(tǒng)：國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)、民間組織、社會(huì)中介。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不成熟的條件下，民間組織和社會(huì)中介的公共職能是很微弱的，無(wú)法與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)形成競(jìng)爭(zhēng)和制約的局面。

國(guó)家公共職能的壟斷地位主要依靠公共管制權(quán)的壟斷和公共服務(wù)提供的壟斷兩個(gè)方面支撐。

公共管制作為調(diào)節(jié)私人利益的閘門(mén)，加強(qiáng)管制或者放松管制，都直接影響社會(huì)利益的分配。在公共管制方面，政府部門(mén)往往被賦予很大的自由裁量權(quán)，即政府部門(mén)可以決定在什么時(shí)候?qū)κ裁慈藢?shí)施什么樣的管制。是加強(qiáng)管制，還是放松管制，任何時(shí)候都有合法的理由。只要不引起大社會(huì)動(dòng)蕩，怎么做都沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)常聽(tīng)政府部門(mén)的官員說(shuō)：本地目前的醫(yī)療診所（舉例而已，也可以說(shuō)是民辦學(xué)校、高爾夫球場(chǎng)等）太多了，不能再批了，要嚴(yán)格控制。也有人說(shuō)：本地某個(gè)行業(yè)還有發(fā)展的空間，可以有計(jì)劃地再批一些。繼續(xù)批準(zhǔn)設(shè)立新的，對(duì)申請(qǐng)者是好消息，但對(duì)已經(jīng)開(kāi)辦的，就可能是壞消息。這就為尋租提供了絕對(duì)的機(jī)會(huì)。

擴(kuò)大管制范圍，強(qiáng)化管制力度，是公權(quán)機(jī)關(guān)最關(guān)心的事。為此，他們可以不惜付出任何代價(jià)。貫徹《行政許可法》，削減行政許可事項(xiàng)，對(duì)被許多削減的單位來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)直就是挖他們的心頭肉。因此，總有一番據(jù)理力爭(zhēng)，也許會(huì)產(chǎn)生猛烈反彈。

在公共服務(wù)方面，公權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)生腐敗的機(jī)率更高。這是因?yàn)椋谏a(chǎn)力不是充分發(fā)達(dá)的條件下，公權(quán)機(jī)關(guān)不可能充分滿足社會(huì)所需要的公共服務(wù)。正因?yàn)椴恢苯右在A利為目的，才給權(quán)力腐敗留下了動(dòng)力和空間。因?yàn)槿藗冃枰@種服務(wù)時(shí)，要么向公權(quán)機(jī)關(guān)申請(qǐng)，要么向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)。市場(chǎng)服務(wù)價(jià)格與公權(quán)機(jī)關(guān)提供的免費(fèi)服務(wù)或者低價(jià)服務(wù)的價(jià)格差，就是腐敗的源泉。另一方面，如果某項(xiàng)公共服務(wù)被公權(quán)機(jī)關(guān)所壟斷，它就同時(shí)壟斷了相關(guān)的社會(huì)資源，使得通過(guò)市場(chǎng)提供同類服務(wù)的成本成倍增加（最大的成本是合法性成本），腐敗的動(dòng)力更強(qiáng)，空間更大。

因此，公共權(quán)力部門(mén)都有擴(kuò)大公共服務(wù)范圍的傾向。隨著它提供的公共服務(wù)范圍擴(kuò)大，它集中的相關(guān)資源也就越多；公權(quán)部門(mén)掌握的社會(huì)資源越多，就越有利于擴(kuò)張公共服務(wù)范圍，也越有利于形成壟斷。例如目前我國(guó)的公共基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生事業(yè)，絕大部分資源，特別是優(yōu)質(zhì)資源都控制在主管部門(mén)，壟斷地位牢不可破，腐敗現(xiàn)象絕難根治。

在許多國(guó)家，政權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)于維護(hù)公共權(quán)力的壟斷地位達(dá)成了高度默契。這就是給每一個(gè)公權(quán)機(jī)關(guān)以絕對(duì)的、排他的權(quán)力。在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)，一項(xiàng)公共職能（包括管制和公共服務(wù)）只由一個(gè)政權(quán)機(jī)關(guān)掌握。想要辦事嗎？本地獨(dú)此一家，別無(wú)分店。

對(duì)掌握足夠資源的機(jī)構(gòu)（包括個(gè)人）來(lái)說(shuō)，壟斷真是個(gè)好東西，特別是這種壟斷地位有國(guó)家強(qiáng)制力提供保障。因?yàn)闄?quán)力壟斷所帶來(lái)的，絕對(duì)不止擺到桌面的利益！

四、公共權(quán)力運(yùn)行為什么是封閉的？

一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，便于進(jìn)行監(jiān)督；而對(duì)一個(gè)封閉的系統(tǒng)，外部監(jiān)督基本上發(fā)揮不了作用。如果監(jiān)督只停留在內(nèi)部監(jiān)督，連“與虎謀皮”都談不上。

我有理由相信：在孟德斯鳩和阿克頓時(shí)代，國(guó)家公共權(quán)力的運(yùn)行是一個(gè)封閉的系統(tǒng)。

一個(gè)權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)是封閉的還是開(kāi)放的，主要取決于兩個(gè)因素：權(quán)力意志開(kāi)放程度和運(yùn)行信息開(kāi)放程度。權(quán)力意志就是權(quán)力行使誰(shuí)說(shuō)了算。如果是掌權(quán)者說(shuō)了算，而公眾無(wú)決定權(quán)，或者說(shuō)監(jiān)督者不能影響決定，權(quán)力意志就是封閉的；如果權(quán)力行使依據(jù)的是公眾的意志，權(quán)力意志就是開(kāi)放的。

公權(quán)力行使與私權(quán)利行使的最大區(qū)別，就是權(quán)利人能往往不能直接作出決定。任何形式的民主制度，只要權(quán)利人自己不能直接作出決定，就不是真正意義上的民主。正如少數(shù)服從多數(shù)，如果決定的恰恰是少數(shù)人的事，而該少數(shù)人又不能參與決定，就絕對(duì)不是民主。公權(quán)行使完全依照權(quán)利人的意志辦事是不可能的，因此，權(quán)力意志封閉也是必然的，只是程度不同而已。

影響權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)開(kāi)放性的另一個(gè)因素就是：權(quán)力信息是開(kāi)放的還是封閉的。政府資信不公開(kāi)，人們無(wú)從知道政府決策的依據(jù)和真實(shí)過(guò)程。事后的消息都是經(jīng)過(guò)精心加工了的，為滿足法律和公眾的要求掩蓋了許多關(guān)鍵的部分，甚至于不惜偽造材料。對(duì)監(jiān)督者而言，信息不完整、不真實(shí)，監(jiān)督工作基本無(wú)法開(kāi)展。

政府信息不充分開(kāi)放有一百個(gè)理由，其中最主要的有：國(guó)家機(jī)密說(shuō)、政府財(cái)產(chǎn)說(shuō)、技術(shù)困難說(shuō)、資金困難說(shuō)、百姓看不懂說(shuō)等。但真正的理由只有一個(gè)（又說(shuō)不出口）：里面有貓膩！

政府信息充分開(kāi)放卻只有一個(gè)理由：監(jiān)督的需要。擺到桌面上的理由沒(méi)有人家充分，政務(wù)不能充分公開(kāi)，或者政府信息不能充分開(kāi)放就不難解釋了。五、防止權(quán)力腐敗的幾點(diǎn)建議

文章寫(xiě)到這里，本來(lái)就可以結(jié)束了。但文人也是人，俗的很，非要提什么建議。文人最大的失敗可能是：明明病看準(zhǔn)了，藥方卻開(kāi)錯(cuò)了。由于開(kāi)錯(cuò)了藥方反而又懷疑病到底看準(zhǔn)了沒(méi)有，瞎忙活一場(chǎng)。

我想，畢竟我們現(xiàn)在已經(jīng)不是孟德斯鳩時(shí)代，也不是阿克頓時(shí)代。國(guó)家重視反腐敗問(wèn)題是認(rèn)真的。我們今天討論的這一問(wèn)題已經(jīng)不是單純的學(xué)術(shù)問(wèn)題，已經(jīng)進(jìn)入實(shí)際操作層面。因此，我仍想借此機(jī)會(huì)提出與本文論點(diǎn)相關(guān)的幾點(diǎn)建議：

第一，將公共權(quán)力包括相關(guān)的公共利益、公共權(quán)力部門(mén)統(tǒng)統(tǒng)從神壇上請(qǐng)下來(lái)，脫去所有神圣的外衣，參照民事法律上委托人的身份，實(shí)實(shí)在在地為委托人辦事。法律方面呢，則應(yīng)當(dāng)明明白白規(guī)定人家的利益，該拿多少錢(qián)，該坐什么車(chē)，該用什么樣的桌子凳子，一切都擺到桌面上來(lái)，白紙黑字寫(xiě)下來(lái)，向社會(huì)公布。

第二，改革公務(wù)員工資福利支付制度。涉及公務(wù)員報(bào)酬、待遇的一切規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)全部提交所在地人民代表大會(huì)（不是它的常務(wù)會(huì)員會(huì)）審議決定。同時(shí)實(shí)行公職人員報(bào)酬待遇其與本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的速度和質(zhì)量掛鉤的制度，由獨(dú)立、公正的機(jī)構(gòu)對(duì)公共權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行績(jī)效考核，按照績(jī)效考核結(jié)果和本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的相關(guān)指標(biāo)支付報(bào)酬。

第三，開(kāi)放公共服務(wù)，將優(yōu)質(zhì)資源通過(guò)市場(chǎng)規(guī)則交給社會(huì)，政府只提供基本的社會(huì)保障，封頂和保底兩條線合而為一，以保底為主。

第四，在政權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行開(kāi)放式服務(wù)，群眾可以選擇辦事的行政和司法機(jī)關(guān)。例如法院審判層級(jí)之間、地區(qū)之間取消受案范圍限制，參照仲裁制度由當(dāng)事人自行選擇收案法院。政府部門(mén)更加可以進(jìn)行這樣大膽的改革。

第五，以財(cái)力允許的最大代價(jià)和最有效的方式鼓勵(lì)、吸收人們?nèi)罕?，特別是當(dāng)事人、利害關(guān)系人參與政府決策，真正落實(shí)中共十六大提出的擴(kuò)大人民群眾的有序的政治參與的思想。我們目前面臨的問(wèn)題是：公眾和政府部門(mén)兩個(gè)方面都沒(méi)有足夠的積極性。僅僅是文人們?nèi)氯率遣恍械摹?/p>

第六，用最嚴(yán)厲的措施推行政務(wù)公開(kāi)。除法律規(guī)定屬于國(guó)家機(jī)密的事項(xiàng)以外，其他一切政府信息都應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確、充分地向社會(huì)公開(kāi)，特別是向一切與該項(xiàng)決定有利害關(guān)系的人們公開(kāi)，包括調(diào)查報(bào)告、各種會(huì)議記錄、政策性文件的草案、行政決定、公職人員的財(cái)產(chǎn)狀況等，全部、無(wú)保留地公開(kāi)，以真正保障人們?nèi)罕姷闹闄?quán)，誠(chéng)心誠(chéng)意地接受人民群眾的監(jiān)督。

一個(gè)樸實(shí)、開(kāi)放的公共權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)，一個(gè)簡(jiǎn)單監(jiān)督就能奏效，但又能經(jīng)得起最嚴(yán)厲監(jiān)督的系統(tǒng)，才是一個(gè)健康的系統(tǒng)，也才是最有效率的系統(tǒng)?；蛟S，阿克頓定律也只有在這種條件下才會(huì)失靈。

注：

①⑤《論法的精神》上冊(cè)，154頁(yè)，商務(wù)印書(shū)館，1982年版

②蔣恩慈、儲(chǔ)有德編著《西方法學(xué)家生平與學(xué)說(shuō)評(píng)介》第34頁(yè)，廣西人民出版社1984年版

③參閱閻照祥《英國(guó)史》第十章，人民出版社，2003年版

④盧梭《社會(huì)契約論》，商務(wù)印書(shū)館，2003年版第5頁(yè)

⑥參閱夏勇“權(quán)利哲學(xué)的基本問(wèn)題”《中國(guó)法學(xué)網(wǎng)》

⑦拉丁文和英語(yǔ)中的權(quán)利一詞都含有正當(dāng)?shù)膬?nèi)容，就是表明權(quán)利的本質(zhì)就是個(gè)人存在正當(dāng)、不受侵犯的邊界，相當(dāng)于我們俗語(yǔ)中講“每個(gè)人都有他的一畝三分地”一樣。

⑧《明夷待訪錄•原君》，中華書(shū)局《叢書(shū)集成初編》1985年版，轉(zhuǎn)引自陸沉“權(quán)利與權(quán)力辨析”，《思問(wèn)哲學(xué)網(wǎng)站》2002年3月24日