協(xié)同管理模式鐵路安全論文
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1京津冀鐵路安全管理現(xiàn)狀
1．1京津冀鐵路安全管理法制建設(shè)現(xiàn)狀
目前京津冀三地共同遵守的鐵路安全管理相關(guān)法規(guī)為國家法律、法規(guī)和部門規(guī)章。自2014年1月1日起，我國新的《鐵路安全管理條例》開始施行，對鐵路行業(yè)的建設(shè)質(zhì)量安全、專用設(shè)備質(zhì)量安全、鐵路線路安全、鐵路運(yùn)營安全等四個方面進(jìn)行了規(guī)定，同時配套的《鐵路機(jī)車車輛設(shè)計制造維修進(jìn)口許可辦法》、《鐵路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)審批辦法》、《鐵路機(jī)車車輛駕駛?cè)藛T資格許可辦法》和《違反〈鐵路安全管理條例〉行政處罰實(shí)施辦法》等四個配套部門規(guī)章同步施行，與《中國鐵路法》、《安全生產(chǎn)法》共同組成了我國的鐵路安全管理法制體系。這樣的法律體系是覆蓋全國的，當(dāng)然也覆蓋京津冀全域。2014年12月1日生效的《河北省鐵路安全管理規(guī)定》，代表了河北省在鐵路安全管理方面的省內(nèi)要求，除對國務(wù)院《鐵路安全管理條例》中的25條內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化外，還根據(jù)鐵路發(fā)展與河北省實(shí)際情況，在橫向上強(qiáng)調(diào)了公安、國土資源、城鄉(xiāng)建設(shè)等10個政府部門的聯(lián)防管理職責(zé)，在縱向上建立了省、市、縣、鄉(xiāng)、村逐級護(hù)路聯(lián)防管理機(jī)制，同時對相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)責(zé)劃分做出了規(guī)定。北京、天津在鐵路安全管理方面，主要依據(jù)國家層面的法律、法規(guī)和部門規(guī)章，而代表天津市鐵路安全管理專門法規(guī)只有2004年修訂的《天津市鐵路道口安全管理辦法》，對鐵道口安全的管理。北京市的鐵路安全專門法規(guī)則只有1998年的《北京市維護(hù)鐵路道通安全暫行辦法》。從法制建設(shè)方面，河北的鐵路安全管理法規(guī)相對完善，而北京、天津則相對弱化。
1．2京津冀鐵路安全管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀
鐵路管理機(jī)構(gòu)的職能之一便是鐵路安全監(jiān)管，機(jī)構(gòu)的設(shè)置直接關(guān)系鐵路安全管理的效能。在我國將鐵路分為國家鐵路和地方鐵路，之后還有合資鐵路和企業(yè)專用線。國家鐵路在2013年大部制改革之前由政企合一的鐵道部管理;大部制改革之后，產(chǎn)生了中國鐵路總公司和國家鐵路局兩個機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)鐵路管理的企業(yè)職能和政府職能。地方鐵路主要是本省或者幾個省地方財政出資建立的鐵路，在管理方式上在之前主要由政企合一的地方鐵路管理局來負(fù)責(zé)，在后來的發(fā)展中不少地方鐵路管理局轉(zhuǎn)型將政府職能和企業(yè)職能剝離。合資鐵路則主要由各個路局代管，企業(yè)專用線則由各個企業(yè)自行管理，地方政府監(jiān)管。目前河北省的地方鐵路的政府管理職能主要集中在河北省鐵路管理局，同時河北省發(fā)改委下轄的鐵路建設(shè)管理辦公室和河北省安全生產(chǎn)管理局監(jiān)管二處下轄的河北省鐵路道口安全管理委員會辦公室分別對河北省地方鐵路的規(guī)劃與安全行使一定的監(jiān)管職能，因此總的來說河北省地方鐵路的管理特征是政企分離、多頭管理。天津市的地方鐵路的規(guī)劃、貨物運(yùn)輸、施工建設(shè)主要由天津市鐵路集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)，該公司是由天津市地方鐵路管理局轉(zhuǎn)型而來。在政府管理方面，天津市交通運(yùn)輸和港口管理局的軌道交通管理處主要負(fù)責(zé)地鐵、輕軌的管理，而對天津市地方鐵路的管理卻很少涉及，體現(xiàn)出一定的政府管理職能缺失。北京市基本沒有地方鐵路，而主要有企業(yè)專用線，在管理上既無類似于天津鐵路集團(tuán)的投資建設(shè)主體，也沒有類似于河北省鐵路管理局的政府管理部門，是一種雙重缺失的特征。
2發(fā)達(dá)國家的鐵路安全管理經(jīng)驗(yàn)
2．1美國鐵路安全管理經(jīng)驗(yàn)
美國的鐵路發(fā)展過程中十分重視通過法律來規(guī)范和引導(dǎo)鐵路行業(yè)的健康發(fā)展，概括而言，美國的鐵路安全管理是以“雙層”法律規(guī)制為特征。美國的鐵路安全法律體系，由美國國會頒布的國家層面法律和交通運(yùn)輸部及所屬機(jī)構(gòu)頒布的行業(yè)層面的規(guī)章和規(guī)則組成。美國的鐵路安全管理立法主要管理:鐵路安全、鐵路風(fēng)險、鐵路設(shè)備安全、危險貨物運(yùn)輸安全、鐵路事故應(yīng)急處理、鐵路事故調(diào)查處理、人員安全、道口安全和其他。我國的鐵路安全管理法規(guī)體系及京津冀三地的鐵路安全管理規(guī)定，基本涵蓋了美國鐵路安全管理立法中的絕大部分內(nèi)容，但是對于安全風(fēng)險的管理卻沒有明顯的涉及
2．2日本的鐵路安全管理經(jīng)驗(yàn)
日本鐵路安全管理機(jī)構(gòu)有兩類:國家行政主管部門和企業(yè)內(nèi)部的安全管理部門。按照企業(yè)守法、政府執(zhí)法監(jiān)察來實(shí)行鐵路安全管理。在日本，國家行政主管部門主要有負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的安全體制評價及監(jiān)督的大臣官房、負(fù)責(zé)安全分析的綜合政策局、負(fù)責(zé)事故原因分析和設(shè)備監(jiān)督管理的鐵道局、地方運(yùn)輸局和負(fù)責(zé)事故調(diào)查的運(yùn)輸安全委員會。日本的鐵路運(yùn)輸企業(yè)的安全管理有兩個部分:主管安全工作的主管和安全推進(jìn)委員會。日本的鐵路安全管理實(shí)現(xiàn)了政府監(jiān)督與企業(yè)管理的對接，政府不僅可以對企業(yè)的安全制度的制定和實(shí)施以及安全主管的任免進(jìn)行管理，同時還會對企業(yè)的現(xiàn)場派駐人員進(jìn)行現(xiàn)場的安全監(jiān)督。政府安全監(jiān)督和企業(yè)安全管理相統(tǒng)一配合的制度值得借鑒。
2．3歐盟的鐵路安全管理經(jīng)驗(yàn)
歐盟的共同運(yùn)輸政策旨在消除各種限制，協(xié)調(diào)各國的運(yùn)輸。歐盟的《鐵路安全指令》為歐盟各國的鐵路統(tǒng)一及安全管理奠定了基礎(chǔ)，形成了法律層次和組織層次的管理模式。鐵路安全的法律層面主要以《鐵路安全指令》為主，在歐盟成員國之間約定了共同的安全目標(biāo)、安全方法、安全指標(biāo)和安全體系。并且實(shí)行了安全認(rèn)證制度———分別對鐵路基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)和鐵路運(yùn)輸企業(yè)頒發(fā)安全認(rèn)證證書。安全證書的認(rèn)證包含了成員國自身對企業(yè)的認(rèn)證和他國對本國企業(yè)的認(rèn)證。在組織層面，歐盟形成了以歐洲鐵路機(jī)構(gòu)為核心的包含眾多其他機(jī)構(gòu)的組織:歐盟頒布《鐵路安全指令》指導(dǎo)歐盟各國;歐洲鐵路機(jī)構(gòu)安全工作組指導(dǎo)安全指令的貫徹執(zhí)行，并且頒布配套指南和指導(dǎo)性文件;各個成員國頒布本國安全管理法律法規(guī)，引入《鐵路安全指令》的核心內(nèi)容;安全監(jiān)管當(dāng)局和事故調(diào)查機(jī)構(gòu)各自履行安全管理框架內(nèi)職責(zé);獨(dú)立的安全評估機(jī)構(gòu)提供提供獨(dú)立、專業(yè)的安全評估和審核;行業(yè)協(xié)會則引領(lǐng)歐洲鐵路行業(yè)健康安全發(fā)展。歐盟的統(tǒng)一法規(guī)和完善組織值得借鑒。
3．1構(gòu)建職能集中且協(xié)調(diào)配合的京津冀鐵路一體化組織機(jī)構(gòu)
鐵路安全一體化是為鐵路一體化服務(wù)的，因此首先要理順京津冀鐵路一體化的組織機(jī)構(gòu)。按照大部制改革中政企分離的要求，將北京、天津、河北三省市的地方鐵路(包括合資鐵路和企業(yè)專用線)的政府職能和企業(yè)職能明確、剝離，并按照中央政府關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)移、下放、整合、加強(qiáng)的要求對政府職能部分進(jìn)行集中，明確管理主體、提高規(guī)制效率。基于1．2中分析的三省市的管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀，提出以下建議:一是，建議河北省合并相應(yīng)機(jī)構(gòu)及職能。在職能的優(yōu)化整合方面，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出了解決職責(zé)交叉、分散問題三條基本原則:同一件事由一個部門負(fù)責(zé);整合業(yè)務(wù)相同或相近機(jī)構(gòu);整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺、信用信息平臺，推動資源共享、提高效能。按照中央政府的要求及提升政府規(guī)制效率的需要，將河北省發(fā)展與改革委員會下轄的鐵路建設(shè)管理辦公室和河北省安全生產(chǎn)管理局監(jiān)管二處下轄的河北省鐵路道口安全管理委員會辦公室合并于河北省鐵路管理局統(tǒng)一管理，將河北省鐵路管理局作為代表河北省鐵路政府管理的主責(zé)部門。二是，建議京津設(shè)立對應(yīng)機(jī)構(gòu)及職能。天津市交通運(yùn)輸委員會和北京市交通運(yùn)輸委員會下設(shè)與河北省鐵路管理局級別對等、職能相似的管理機(jī)構(gòu)，可分別叫天津市鐵路管理局和北京市鐵路管理局。至于企業(yè)職能，天津市無需新增，北京市則按需求自由設(shè)定。可在有建設(shè)需求時，成立地方鐵路投資公司。三是，建議構(gòu)建協(xié)調(diào)京津冀地方鐵路與國家鐵路的政府管理機(jī)構(gòu)。大部制改革之后，鐵道部政企分離，政府職能部分主要由國家鐵路局負(fù)責(zé)，北京、天津、河北三個區(qū)域的國家鐵路由鐵路總公司下設(shè)的北京鐵路局負(fù)責(zé)企業(yè)運(yùn)營管理，對應(yīng)的政府職能由安全監(jiān)察司下設(shè)的北京鐵路督察處負(fù)責(zé)管理。那么企業(yè)層面則以北京鐵路局為主，以各個地方鐵路、企業(yè)為輔。
3．2建立評價與監(jiān)督并重的京津冀鐵路安全一體化法規(guī)體系
不論是美國、日本還是歐盟的鐵路改革與安全管理，都是以立法作為基礎(chǔ)，通過立法來保障安全管理的強(qiáng)制性實(shí)施。在我國的現(xiàn)行體制中，各個省份和直轄市的人民代表大會擁有制定地方性法規(guī)的權(quán)力。京津冀三個省市以生效的《鐵路安全管理條例》為基本范本，結(jié)合三個省市的地方鐵路的特點(diǎn)，制定涉及三個省市的地方鐵路條例。在實(shí)施上，歐盟的鐵路安全指令可以在各個國家順利實(shí)施，那么中國的三個省市形成統(tǒng)一的地方鐵路條例也并非不可操作。有了統(tǒng)一的安全管理條例，就可以為京津冀安全一體化奠定法律基礎(chǔ)。國家鐵路主要由國家鐵路局來派駐監(jiān)管。而地方鐵路則依靠各省市鐵路管理局來監(jiān)管。通過借鑒美國強(qiáng)化風(fēng)險管理、日本全面深度監(jiān)管、歐盟同一法律基礎(chǔ)等特征，在三省市立法上，建議對地方鐵路的管理強(qiáng)化以下幾個方面的規(guī)定:一是，鐵路運(yùn)輸企業(yè)必須制定《安全生產(chǎn)制度》并設(shè)置專門安全管理機(jī)構(gòu)，安全管理機(jī)構(gòu)的主管應(yīng)由企業(yè)副總經(jīng)理級人員擔(dān)任，鐵路運(yùn)輸企業(yè)的《安全生產(chǎn)制度》須報各省市鐵路管理局審查并備案，安全主管人選須報鐵路管理局備案，但鐵路管理局對企業(yè)安全主管的人選沒有干涉的權(quán)利。二是，鐵路運(yùn)輸企業(yè)必須向注冊地鐵路管理局提交《企業(yè)鐵路運(yùn)輸年度安全風(fēng)險報告》，鐵路管理局每年必須結(jié)合企業(yè)安全風(fēng)險報告及現(xiàn)場檢查情況，對鐵路企業(yè)的風(fēng)險進(jìn)行測評，并提出整改意見。三是，鐵路管理局必須定期和不定期對管轄地企業(yè)現(xiàn)場進(jìn)行監(jiān)察，對現(xiàn)場的設(shè)施、人員、車輛等情況進(jìn)行監(jiān)察。四是，事故處理以事故發(fā)生地的鐵路管理局為主，以運(yùn)輸企業(yè)注冊地的鐵路管理局為輔。
3．3京津冀鐵路安全協(xié)同管理模式
總結(jié)京津冀鐵路安全管理一體化，以評價與監(jiān)管并重的一體化法規(guī)為基礎(chǔ)，以職能集中、協(xié)調(diào)配合的組織機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)形式，通過通過風(fēng)險評價、制度建設(shè)監(jiān)督、現(xiàn)場督察和事故的調(diào)查處理，從京津冀鐵路一體化安全管理的事前、事中和事后三個維度進(jìn)行監(jiān)管，形成了閉環(huán)的京津冀安全管理一體化政府管理新模式，
4京津冀鐵路安全協(xié)同管理模式評價模糊綜合評價法
根據(jù)模糊數(shù)學(xué)的隸屬度理論把定性評價轉(zhuǎn)化為定量評價，即用模糊數(shù)學(xué)對受到多種因素制約的事物或?qū)ο笞龀鲆粋€總體的評價。它具有結(jié)果清晰、系統(tǒng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，能較好地解決模糊的、難以量化的問題，適合各種非確定性問題的解決。確定評價指標(biāo)鐵路安全政府管理新模式需要實(shí)現(xiàn)以下幾個目標(biāo):一是，社會公平。政府的安全管理模式，本質(zhì)上是一種政府對企業(yè)的規(guī)制。安全管理模式能否對所有企業(yè)一視同仁，能否對不同地區(qū)的企業(yè)一視同仁，是一個很重要的目標(biāo)。二是，規(guī)制效率。安全管理固然重要，但是過于繁雜的程序與規(guī)章約束反而限制了鐵路行業(yè)的發(fā)展，因此能否保證規(guī)制效率是新模式的又一個重要指標(biāo)。三是，安全提升。安全管理模式必須能夠切實(shí)的使鐵路的安全得到切實(shí)的提升，因此安全提升是最根本的目標(biāo)。四是，還需要考慮實(shí)施難度的問題，能夠順利實(shí)施是方案可行的最基本目標(biāo)。
5結(jié)論
論文在分析京津冀鐵路安全管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，借鑒美國、日本、歐盟的鐵路安全管理經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建職能集中且協(xié)調(diào)配合的京津冀鐵路一體化組織機(jī)構(gòu)，建立評價與監(jiān)督并重的京津冀鐵路安全一體化法規(guī)體系，強(qiáng)化了風(fēng)險管理，突出了跨省市合作，用模糊層次分析法評價結(jié)論為好，可為決策部門提供有益決策支持和依據(jù)。
作者：段曉晨王兆雨孫有才張京波單位：石家莊鐵道大學(xué)河北省鐵路管理局，
