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摘要：解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題事關(guān)失地農(nóng)民切身利益，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的題中之意，但目前失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)存在著諸多問題，因此，應(yīng)該本著靈活性、可持續(xù)性等原則，構(gòu)建失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，有效解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險(xiǎn)；原則；模式農(nóng)民年老喪失勞動(dòng)能力時(shí)，傳統(tǒng)的做法是將其擁有使用權(quán)的土地交由子女耕種，耕種收獲基本能滿足老人的生存需求，可見，土地又承載著養(yǎng)老保障的功能。失去土地也就意味著失去了傳統(tǒng)的、穩(wěn)定的養(yǎng)老保障。因此，探討如何解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，構(gòu)建科學(xué)合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，不僅是保障失地農(nóng)民養(yǎng)老無(wú)憂的迫切要求，也是贏得失地農(nóng)民對(duì)城市化的支持，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少的條件，更是保持社會(huì)穩(wěn)定和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)必須解決的重大課題。一、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀分析1．養(yǎng)老保險(xiǎn)政策設(shè)計(jì)上的缺陷是失地農(nóng)民參保率低的主要原因。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)政策缺乏一定的強(qiáng)制性。調(diào)查顯示，政府強(qiáng)制要求失地農(nóng)民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅占8．3％。失地農(nóng)民由于受多種因素制約，理財(cái)能力不足，養(yǎng)老觀念相對(duì)滯后，無(wú)法對(duì)自己的養(yǎng)老問題作出合理的安排。因此，僅靠“自覺”使更多的失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)是很困難的，政府在制定合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)，目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策還應(yīng)具有一定的強(qiáng)制性，以確保失地農(nóng)民養(yǎng)老無(wú)憂。二是個(gè)人繳費(fèi)比例過高。調(diào)查顯示，39．9％的失地農(nóng)民因?yàn)閭€(gè)人繳費(fèi)比例太高，而無(wú)法參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民失地后，一方面由于非農(nóng)就業(yè)技能缺乏等因素使收入水平下降；另一方面，由于糧食、蔬菜等自給條件喪失，生活支出普遍上升。失地農(nóng)民的繳費(fèi)能力極為有限。不少地方在設(shè)計(jì)失地農(nóng)民繳費(fèi)比例時(shí)認(rèn)為個(gè)人負(fù)擔(dān)部分可從安置補(bǔ)助費(fèi)支付，但現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，不足以支付養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，即使部分地區(qū)的安置補(bǔ)助費(fèi)能支付也會(huì)對(duì)失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活造成很大影響。因此，各地在確定個(gè)人繳費(fèi)比例時(shí)應(yīng)充分考慮失地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)，使他們不致因負(fù)擔(dān)過高而無(wú)力投保。三是保障水平過低。調(diào)查表明，有22．1％的失地農(nóng)民因?yàn)楸Ｕ纤教?，政策缺乏吸引力而放棄參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前各地的養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)多在二、三百元，有的地區(qū)不到一百元，這種養(yǎng)老金水平在當(dāng)前農(nóng)村消費(fèi)水平較低的情況下剛剛能維持溫飽。另外，農(nóng)民失地后最終將隨著城市化的推進(jìn)轉(zhuǎn)化為城市市民，城市消費(fèi)水平和物價(jià)水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，靠這點(diǎn)微薄的養(yǎng)老金要想在城市實(shí)現(xiàn)“養(yǎng)老無(wú)憂”幾乎是不可能的。當(dāng)前的保障水平過低，不能真正保障失地農(nóng)民安享晚年成為制約失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作廣泛開展的原因之一。四是保險(xiǎn)層次單一，滿足不了失地農(nóng)民不同層次的保險(xiǎn)需求。比較富裕的失地農(nóng)民希望將來的保障水平能高一些，即使個(gè)人負(fù)擔(dān)的絕對(duì)金額高一些也無(wú)所謂，只要能真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老無(wú)憂；經(jīng)濟(jì)狀況較差的失地農(nóng)民則由于受個(gè)人繳費(fèi)能力的制約，只求將來能保溫飽。但目前各地養(yǎng)老保險(xiǎn)大都缺乏層次性，致使部分失地農(nóng)民因保險(xiǎn)層次過低不愿投保，部分失地農(nóng)民又因繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過高無(wú)力投保。2．實(shí)施過程中的不足降低了失地農(nóng)民參保積極性。一是宣傳不到位，影響?zhàn)B老保障工作的開展。調(diào)查顯示，有高達(dá)43．3％的失地農(nóng)民不了解當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險(xiǎn)政策，54．2％的人表示了解一些，僅有2．4％表示非常了解?？梢韵胍?，即使當(dāng)?shù)氐氖У剞r(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策確實(shí)能夠保障失地農(nóng)民利益，43．3％的不了解這一政策的人恐怕也不會(huì)從腰包里掏錢出來買保險(xiǎn)，政策的實(shí)效性也就可想而知了。在對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有所了解的人群中，通過“政府宣傳”了解的僅占43．8％，近六成的人則是通過其他渠道了解的，這又不可避免的存在著了解不全面的可能性。二是養(yǎng)老金不能足額、準(zhǔn)時(shí)發(fā)放，影響失地農(nóng)民參保積極性。不可否認(rèn)，56．5％沒有參加失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的人中，有一部分對(duì)此是持觀望態(tài)度的：如果這一政策實(shí)施情況良好就參加，否則繼續(xù)觀望或轉(zhuǎn)而求其他。調(diào)查表明，參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)的失地農(nóng)民有32．7％的人不能足額領(lǐng)到養(yǎng)老金，40．5％的人不能準(zhǔn)時(shí)領(lǐng)取到自己的養(yǎng)老金。這表明拖欠失地農(nóng)民養(yǎng)老金已成為比較嚴(yán)重的問題，這種狀況不僅會(huì)影響到老年失地農(nóng)民的生活狀況，而且會(huì)挫傷尚未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的失地農(nóng)民的投保積極性。三是實(shí)施過程知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)缺失，使失地農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏信任。因?yàn)閷?duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不放心而拒絕參加的占受訪人數(shù)的25．7％，我們分析造成這種狀況的原因主要有兩方面：一方面是由于失地農(nóng)民養(yǎng)老觀念滯后、政府又未能很好的宣傳從而導(dǎo)致失地農(nóng)民對(duì)這一制度不了解；另一方面是由于在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理運(yùn)作中，失地農(nóng)民被剝奪了知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，導(dǎo)致失地農(nóng)民對(duì)這一制度不放心。知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)的缺失使失地農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“保險(xiǎn)度”產(chǎn)生懷疑，影響?zhàn)B老保險(xiǎn)工作的開展。二、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式構(gòu)想1．“分年齡、廣覆蓋，低水平，多層次”的保險(xiǎn)模式?！胺帜挲g”就是對(duì)不同年齡段的失地農(nóng)民應(yīng)區(qū)別對(duì)待，總的原則是“高齡優(yōu)先”，即年齡段越高的群體享受越多的養(yǎng)老照顧。具體做法建議以分四段為宜。一是征地時(shí)已達(dá)退休年齡的：一般而言，達(dá)到退休年齡的人(一般以男60周歲、女55周歲為退休年齡)，通過勞動(dòng)滿足自我生存的能力大大下降，這一年齡段的農(nóng)民失地后靠打工和經(jīng)營(yíng)的能力更是處于劣勢(shì)，自我養(yǎng)老能力更弱。因此，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策應(yīng)向這部分老年人傾斜，在養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用分擔(dān)等方面給予適當(dāng)照顧，盡可能的使他們能夠享受養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)已達(dá)退休年齡的失地農(nóng)民由地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織為其一次性交納15年養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)，個(gè)人帳戶部分以不超過安置補(bǔ)助費(fèi)為限繳納，從次月起開始按月發(fā)放養(yǎng)老保險(xiǎn)金。二是處于“4045”(男45周歲、女40周歲)——退休年齡段的：這部分失地農(nóng)民由于學(xué)習(xí)新的勞動(dòng)技能的能力下降，非農(nóng)就業(yè)困難，收入水平相對(duì)較低，可由政府和集體經(jīng)濟(jì)組織為其一次性繳納15年的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)，但個(gè)人帳戶不享受退休年齡段的待遇。三是18歲－“4045”段的：這部分失地農(nóng)民正處于接受新事物、新知識(shí)的黃金年齡段，對(duì)這一部分失地農(nóng)民應(yīng)辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，加強(qiáng)勞動(dòng)技能培訓(xùn)，開拓新的就業(yè)途徑，引導(dǎo)他們加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。四是18周歲以下的：對(duì)在征地時(shí)未滿18周歲的被征地人員或在校學(xué)生，給予辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，當(dāng)其進(jìn)入勞動(dòng)年齡或?qū)W習(xí)畢業(yè)后，進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，作為城鎮(zhèn)新生勞動(dòng)力同等對(duì)待。“廣覆蓋，低水平”就是要使失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)惠及盡可能多的失地農(nóng)民，但由于失地農(nóng)民自身的投保能力和國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼能力有限，只能給他們提供較低水平的養(yǎng)老保障。調(diào)查顯示，大多數(shù)失地農(nóng)民對(duì)這種模式是接收的：64．5％的失地農(nóng)民愿意參加個(gè)人繳費(fèi)較低、未來領(lǐng)取的養(yǎng)老金也較低(僅能維持基本生活)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于既考慮了當(dāng)前國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，又考慮了失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的能力，有利于使更多的失地農(nóng)民享受養(yǎng)老保險(xiǎn)。但在實(shí)際操作中，必須把握好“低”的限度：能夠保障基本生活。“多層次”就是要針對(duì)失地農(nóng)民的不同情況，制定不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和享受標(biāo)準(zhǔn)。確定不同的個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，交費(fèi)越高，將來領(lǐng)取的養(yǎng)老金就越多。既使繳費(fèi)能力不高的失地農(nóng)民能夠參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，又使繳費(fèi)能力較高的失地農(nóng)民能夠享受較高養(yǎng)老待遇。2．“三位一體”的籌資模式。即有政府、集體、個(gè)人共同出資，籌措失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)資金。政府出資部分可考慮從以下幾方面籌集：一是政府應(yīng)在年度財(cái)政收支計(jì)劃中確定一個(gè)固定比例用于支付失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，這部分資金用于保底；二是國(guó)家發(fā)行國(guó)債的部分收益、部分國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)收益，包括上市公司國(guó)有股減持的部分所得、國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制中的資產(chǎn)拍賣、變現(xiàn)所得和股權(quán)收益。三是政府土地出讓金所得。集體出資部分主要來源于以下兩方面：一是征地過程中村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的部分土地補(bǔ)償費(fèi)。二是鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)的收益，包括集體資產(chǎn)改制中收回的價(jià)值形態(tài)的資產(chǎn)及股權(quán)收益、租賃收益等。個(gè)人出資部分主要來源于土地補(bǔ)償款、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)助費(fèi)等征地補(bǔ)償所得和農(nóng)民的日常經(jīng)濟(jì)積累。這種籌資模式符合當(dāng)前實(shí)際，具有一定的可操作性，因而成為許多地方失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)普遍采用的模式。3．“政府管理，統(tǒng)賬結(jié)合”的資金管理模式。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的資金管理模式，政府投資部分計(jì)入統(tǒng)籌賬戶，用于最低養(yǎng)老保障和社會(huì)再分配，個(gè)人繳納部分計(jì)入個(gè)人賬戶，集體繳納部分按比例分別計(jì)入個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶。2006年1月1日后，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳納的3％部分不再劃入個(gè)人賬戶，但這不適宜于失地農(nóng)民。失地農(nóng)民投保積極性不高，為此必須采取適當(dāng)措施加以引導(dǎo)、鼓勵(lì)，把集體繳納的養(yǎng)老金的一定比例劃入個(gè)人賬戶，歸失地農(nóng)民個(gè)人所有，有利于調(diào)動(dòng)失地農(nóng)民投保積極性。在管理上，政府要積極參與，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金首先必須由政府專職部門統(tǒng)一管理，建立財(cái)政專戶，單獨(dú)建賬，確保?？顚Ｓ茫坏脭D占、截留或挪用；其次，要盡快改變我國(guó)目前養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)籌層次偏低的現(xiàn)狀，提高統(tǒng)籌層次，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資金余缺調(diào)劑；再次，政府應(yīng)建立相應(yīng)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障風(fēng)險(xiǎn)基金，用于應(yīng)對(duì)緊急情況或根據(jù)物價(jià)漲幅適時(shí)調(diào)整保障水平，確保失地農(nóng)民領(lǐng)取的養(yǎng)老金不“貶值”。4．“多元經(jīng)營(yíng)，社會(huì)監(jiān)管”的資金運(yùn)營(yíng)模式?！岸嘣?jīng)營(yíng)”就是要設(shè)法把失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“死錢變活錢”，通過投資經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)增值。鑒于我國(guó)金融市場(chǎng)的現(xiàn)狀，我們未必要將全部養(yǎng)老基金交由私營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理，可以交由銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理。在引進(jìn)投資機(jī)構(gòu)時(shí)，政府相關(guān)部門要對(duì)這些公司的資質(zhì)、經(jīng)營(yíng)狀況、信譽(yù)水平等各方面進(jìn)行認(rèn)真的考察，同時(shí)應(yīng)引進(jìn)多家投資公司，并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過多元經(jīng)營(yíng)，分散經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。要保證失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的順利保值增值，就必須實(shí)現(xiàn)投資方式多樣化，應(yīng)適當(dāng)涉足實(shí)物投資、銀行存款、國(guó)債及其他各種債券、股票、投資基金、抵押貸款、外匯、期貨和國(guó)際投資等，但是這些投資領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)和收益具有很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系，必須加強(qiáng)投資的監(jiān)管?！吧鐣?huì)監(jiān)管”就是要通過強(qiáng)化監(jiān)管，最大可能的降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。監(jiān)管主體應(yīng)包括兩方面，一是政府要設(shè)置專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，重點(diǎn)應(yīng)集中于金融、財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)方面，督促經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)建立完善的管理規(guī)章。為防止舞弊行為，要建立市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，規(guī)定基金經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的最低法定準(zhǔn)備金和相應(yīng)責(zé)任，建立財(cái)務(wù)公開、信用和績(jī)效評(píng)級(jí)制度以及嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)處罰制度。二是應(yīng)設(shè)立由投保人代表、村組集體代表和代表村組與個(gè)人利益的管理專家組成的監(jiān)管理事會(huì)，理事會(huì)既監(jiān)管經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，又對(duì)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。這既有利于保證失地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，又有利于防止政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的失職行為。