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關(guān)鍵字：完善體系地方稅我國

第一部分地方稅概論一、正確界定地方稅的內(nèi)涵（一）什么是地方稅目前，我國的稅收理論界和實際工作部門在探討地方稅體系的過程中，對地方稅這一概念，尚未形成一致的意見。如《財政百科全書》的定義為：“地方稅，中央稅的對稱，屬于地方財政固定收入的稅收，一般是將稅源分散、收入零星，又與地方經(jīng)濟聯(lián)系密切的稅種劃為地方稅。”《新稅務(wù)大辭典》的定義為：“地方稅，中央稅的對稱，由地方政府負責(zé)征收管理和支配的稅收。”還有一些學(xué)者認為，嚴格意義上的地方稅應(yīng)是由地方政府立法、征管、使用的稅。概括起來，目前對于地方稅的定義無外乎三個因素的歸屬，即：收入歸屬權(quán)、征收管理權(quán)、立法權(quán)。立法權(quán)和征收管理權(quán)同屬于國家稅收管理權(quán)限，其中稅收立法權(quán)包括稅法制定權(quán)、審議權(quán)、表決權(quán)、批準權(quán)及公布權(quán)，它屬于法律范疇，其職權(quán)屬于國家立法機構(gòu)；征收管理權(quán)則是一種行政權(quán)力，它包括稅法解釋權(quán)、稅種開征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)以及征稅權(quán)，屬于政府及其職能部門的職權(quán)范圍。很顯然，收入歸屬地方政府應(yīng)當是地方稅的必要條件，但它并非充分條件。因為，假設(shè)某個稅種，其收入全部或部分歸屬地方政府，但其征收管理權(quán)屬于中央政府，地方對于該稅種的征收、管理無法產(chǎn)生直接的影響力，從某種程度上說，這部分收入對于地方政府而言無異于得自中央政府的補助。因此，地方政府擁有一定的征收管理權(quán)應(yīng)是地方稅的另一重要條件。對于立法權(quán)，從世界各國的實踐來看，只有在美國等少數(shù)幾個實行徹底分稅制的國家，地方政府對于地方稅擁有完全的立法權(quán)，如果將立法權(quán)也作為地方稅的一個必要條件，那么對于世界上的大多數(shù)國家，不論是單一制還是聯(lián)邦制，都會由于“地方稅”的稅種數(shù)量及收入規(guī)模過小而失去研究的意義，對我國尤其如此。因此可以說，地方稅的立法權(quán)可以歸屬中央政府，也可以歸屬地方政府。綜合以上分析，“地方稅”的概念可以界定為：地方稅是為了實現(xiàn)地方政府職能，根據(jù)一國稅收管理體制的規(guī)定，由中央或者地方立法，由地方負責(zé)征收并擁有一定管理權(quán)，收入完全歸屬地方政府的各個稅種的總稱。（二）對地方稅本質(zhì)的理解深入理解地方稅的概念，需從本質(zhì)上澄清以下兩個問題：首先，地方稅不是簡單的收入問題，其實質(zhì)是一個管理體制的范疇?！暗胤蕉悺睆男螒B(tài)上表現(xiàn)為歸屬于地方政府的若干個稅種和一定規(guī)模的稅收收入，但其實質(zhì)決不僅僅是簡單的收入問題，而是財政管理體制的范疇。地方稅之所以要從一國稅收體系中獨立出來，與中央稅相區(qū)別，完全是因為政府管理體制及其相對應(yīng)的財稅管理體制的需要，是分級政府和分級財政的要求。顯然，在實行高度集權(quán)、統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制中，中央撥付給地方政府的稅收收入雖也被稱為地方稅收收入，但它與這里所談的地方稅卻是兩個截然不同的問題。其次，地方稅反映的是中央與地方的稅收分配關(guān)系，而不是政府與納稅人的分配關(guān)系。地方稅作為國家稅收的一個組成部分，屬于稅收的范疇，它本質(zhì)上所反映的是中央與地方政府之間的稅收權(quán)益分配關(guān)系。一個國家從體制設(shè)置的需要出發(fā)設(shè)立地方稅，其目的不是為了如何處理政府與納稅人的分配關(guān)系，而是為了處理中央與地方的關(guān)系。不論地方稅如何設(shè)計、地方稅設(shè)置多少，都是對原中央擁有的稅收管理權(quán)限和收入的分配。地方稅的起源、發(fā)展、調(diào)整和改革也無不是圍繞與中央政府如何合理分權(quán)分利這一中心問題展開的。當然，在地方稅的征管過程中同樣會發(fā)生政府與納稅人的分配關(guān)系，但這種分配關(guān)系并非是因地方稅的設(shè)立而產(chǎn)生的。（三）地方稅體系的內(nèi)容和構(gòu)成所謂“地方稅體系”是指包括地方稅制、征收管理以及司法保障在內(nèi)的整個地方稅的立法、執(zhí)法和司法所組成的統(tǒng)一體。其具體內(nèi)容包括：1、地方稅稅制體系。即地方稅的稅制組成體系，它包括地方稅管理體制、地方稅稅種結(jié)構(gòu)及其法律法規(guī)體系。地方稅管理體制是指劃分中央與地方之間地方稅管理權(quán)限的制度，其內(nèi)容包括對地方稅立法權(quán)的劃分和對地方稅征收管理權(quán)的劃分。地方稅稅種結(jié)構(gòu)是指組成地方稅的各稅種的構(gòu)成、比例及相互關(guān)系。它的主要內(nèi)容包括稅種的設(shè)置、主體稅種的選擇以及主體稅種與輔助稅種的配合等問題。地方稅法律法規(guī)體系是指由有關(guān)地方稅的全部法律法規(guī)共同組成的內(nèi)在和諧統(tǒng)一的有機整體。它可以按內(nèi)容分為稅收實體法（各稅種法律法規(guī)）和稅收程序法（征收管理、行政復(fù)議等法律法規(guī)）；按級次分為：法律（人大及其常委會制定）、行政性法規(guī)（國務(wù)院、財政部、國家稅務(wù)總局、省級人民政府制定）、規(guī)范性文件（各級財稅機關(guān)制定）。2、地方稅征管體系。即地方稅征收管理活動各要素（包括管理服務(wù)、征收監(jiān)控、稅務(wù)稽查、機構(gòu)組織等）相互聯(lián)系和制約所表成的整體系統(tǒng)。3、地方稅保障體系。包括地方稅的司法保障體系、稅務(wù)和其他的協(xié)稅護稅網(wǎng)絡(luò)?？梢姡胤蕉愺w系的內(nèi)容是極為豐富的，它涉及到稅務(wù)理論及實際工作的方方面面，關(guān)于我國地方稅體系的建設(shè)，本論文將著重對其中的三個關(guān)鍵問題加以討

論，即地方稅的稅制結(jié)構(gòu)、地方稅管理體制、地方稅收入規(guī)模的確定。二、地方稅產(chǎn)生的理論分析（一）一國政府實現(xiàn)其職能要求財權(quán)、財力在各級政府間合理配置。1、歷史、政治、經(jīng)濟的原因?qū)е乱粐ǔＲO(shè)置地方政府，實行必要的地方分權(quán)。從歷史角度上看，一些國家在成為主權(quán)國家之前就是以許多分散的轄區(qū)出現(xiàn)，它們或者是以地域為特征，或者是以民族為特征，或者是以政治、經(jīng)濟等其他因素為特征。由于國家的統(tǒng)一、戰(zhàn)爭、政治、經(jīng)濟、民族、地理等原因，將這些分散的轄區(qū)組成為一個國家時，原來所形成的區(qū)域性特征并未因此而完全消失。這一點在聯(lián)邦制國家尤顯得突出，聯(lián)邦制國家本來就是由原來松散的獨立國家（殖民地）或邦聯(lián)國家組合而成的，這些松散的國家組合為一個國家后并沒有完全放棄自已原來所擁有的權(quán)力，因此有進行地方分權(quán)的必要。從政治角度上看，中央政府將權(quán)力高度集中不利于調(diào)動地方管理的積極性，同時中央政府將全國一切事務(wù)統(tǒng)于一身也是不可能的。再從經(jīng)濟理論的角度看，市場在一定程度上可以達到經(jīng)濟資源的有效配置，但“市場失靈”普遍存在，因此，政府的一項重要職能是向社會提供私人部門不能生產(chǎn)或不愿生產(chǎn)的公共產(chǎn)品和勞務(wù)，如國防、教育、道路等。這些公共商品和勞務(wù)的受益范圍是不同的，有些是全國性的，有些是地區(qū)性的，從提高經(jīng)濟效率出發(fā)，全國性受益的公共產(chǎn)品和勞務(wù)應(yīng)由中央政府提供，地方性受益的則由地方政府來提供，以便中央政府集中力量和財力考慮整體的需要，地方政府根據(jù)本地居民的要求和偏好提供合適的地方性公共產(chǎn)品和勞務(wù)。由此決定了一國應(yīng)在其中央政府與地方政府間適度分權(quán)。2、在多級政府組成的體制中，政府實現(xiàn)其職能要求財權(quán)、財力在各級政府間合理劃分。從上面的分析中可以得出這樣的結(jié)論：即一國政府有必要從體制上劃分為中央政府和地方政府，政府的各項職能應(yīng)根據(jù)分級政府的要求由中央政府和地方政府分別承擔(dān)和行使，且由于不同級次的政府具有不同的特點，各級政府的職能各有側(cè)重，不宜相互替代。通常，中央政府主要承擔(dān)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟的職能，在資源配置方面，負責(zé)提供全國性的公共產(chǎn)品和對在全國范圍內(nèi)具有自然壟斷性的產(chǎn)品和行業(yè)進行管理，對收益外溢性的由地方政府提供的公共產(chǎn)品提供一定的財政撥款，以便使溢外收益內(nèi)在化；地方政府更主要地在資源配置上發(fā)揮作用，提供大量的地方性的公共產(chǎn)品?？傊?，在多級政府組成的體制中，各級政府應(yīng)分工明確、彼此協(xié)調(diào)、相互配合，共同實現(xiàn)政府的各項職能。各級政府能夠有效行使其各項職能，必須有相應(yīng)的財權(quán)、財力做保證，這就要求一國將其財政收入及財政管理權(quán)限在各級政府間合理劃分，使各級政府的財權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)，最終保證高質(zhì)量高效率地完成政府各項職能。（二）稅收作為一國政府財政收入的主要形式使財權(quán)、財力的配置歸結(jié)為稅收、稅權(quán)的配置，從而出現(xiàn)了地方稅。1、稅收因其自身的優(yōu)越性而成為世界各國財政收入的主要形式。一國政府取得財政收入的形式較多，如稅收、規(guī)費收入、企業(yè)利潤、發(fā)行公債等等，然而在政府取得財政收入的諸多手段中，稅收有其獨特的優(yōu)越性，這是由稅收的特點所決定的。稅收的強制性決定著納稅人納稅的無條件性，從而保證了政府財政收入的順利征收和穩(wěn)定；稅收的無償性表明政府無須付出任何代價占有納稅人的部分財富，稅收的征收是財富所有權(quán)的單向轉(zhuǎn)移；稅收的固定性表明，對納稅人來說，征稅對象、征稅數(shù)額、納稅時間、納稅方式等的相對穩(wěn)定可以保證納稅人心中有數(shù)，有利于他們安排經(jīng)營及納稅事務(wù)，避免征稅的不確定性給納稅人帶來不便，也能夠從法律上保護納稅人的利益；對政府來說，稅收的固定性則有利于確保征稅的計劃性、收入的確定性、均衡性和穩(wěn)定性。這些都是其它的財政收入形式所無法做到的，因而稅收自然就成為各國政府取得財政收入的主要形式。目前，大多數(shù)國家稅收收入占其財政收入的比重一般都在80以上，不少國家達95以上。2、稅收收入及稅權(quán)在各級政府間的劃分使地方稅的產(chǎn)生成為可能。稅收一旦成為一國財政收入的主要形式，各級政府對財權(quán)、財力的劃分則歸結(jié)為對稅收收入及稅權(quán)的劃分，那么，地方政府就有可能掌握一部分稅種及稅權(quán)，從而產(chǎn)生了地方稅。從一些國家和我國的實踐看，中央和地方政府之間對稅收的分配大致可以歸納為分成制、包干制、分稅制三種模式：稅收收入分成制就是將各級政府組織的全部稅收收入作為一個整體，再根據(jù)一定的標準確定中央和地方收入的分成比例，它一般包括總額分成、分類分成、增收分成三種形式。在這種方式下，中央政府事先按照某個標準，如地方政府的支出總數(shù)或一定時期的基數(shù)，確定一個中央地方對稅收總收入的分成比例，地方依據(jù)這個比例數(shù)上繳中央和留作地方本級的收入。分成的比例可以是全國一樣，但更多的情況是不同地區(qū)比例不同，分成比例可以每年變化，也可以一定幾年不變。稅收收入包干制是中央政府根據(jù)地方政府的支出數(shù)，確定地方政府對中央政府的稅收收入上繳包干基數(shù)，超支不

補，超收歸己。從內(nèi)容看，稅收收入包干制有包干上繳和包干補助；從形式看，稅收收入包干制有總額包干、比例包干、遞增包干等。分稅制是西方國家實行分級預(yù)算體制中普遍采用的劃分各級預(yù)算收入的方法，它是指一個國家通過對稅種或稅源以及稅收管理權(quán)限在中央和地方之間的劃分，以確立中央和地方政府間收入分配的一種制度。在前兩種模式中，雖然此時地方政府的財政收入也以稅收為主要形式，但作為地方財政收入的稅收并不具有地方稅的特征。另外，也存在一些小稅種因劃歸地方管理而具有地方稅的性質(zhì)，但它們在地方財政收入中的比重很小，中央與地方間的收入分配關(guān)系仍是以全國稅收總額為對象，通過“討價還價”式的談判方式確定的，地方稅稅種的多少，稅收規(guī)模的大小與地方政府的財政收入沒有必然的聯(lián)系，它們也僅僅是作為國家稅收總收入的一部分在中央和地方之間進行分配的，而前面已經(jīng)論述過，地方稅的本質(zhì)是體制的范疇，是出于分級政府分級財政的需要，因此可以說，這兩種模式下的地方稅盡管符合地方稅的概念特征，但卻沒有形成地方稅體系。獨立完整的地方稅體系是在分稅制模式下產(chǎn)生的。（三）分稅制作為理想的財權(quán)、財力劃分模式被世界各國普遍采用，最終形成了獨立完整的地方稅體系。經(jīng)過世界各國的長期探索，分稅制最終作為一種理想的財權(quán)財力劃分方式而被普遍采用。它的基本原則是：在合理劃分各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，按稅種劃分各級預(yù)算收入，分設(shè)中央稅制與地方稅制，與之相適應(yīng)分設(shè)國稅局和地方稅務(wù)局分別征收管理本級稅收，從而建立起各自相互獨立、相互協(xié)調(diào)的中央和地方兩套稅收體系，并建立起相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度?？梢?，它能夠從體制上確保地方稅體系的獨立性和穩(wěn)定性。因此，盡管分稅制的形式很多，但它們的一個共同特點是：地方稅體系的形成是實施分稅制的必然結(jié)果，而建立和完善地方稅體系又是順利實施分稅制的客觀要求。三、我國地方稅的歷史回顧我國最早產(chǎn)生的地方稅的萌芽當屬清朝末年的厘金，此后，在北洋政府及國民黨政府時期都先后頒布了有關(guān)地方稅的法規(guī)。解放后，我國地方稅的發(fā)展歷程與預(yù)算管理體制及預(yù)算調(diào)節(jié)方法密不可分，據(jù)此，可將其大致劃分為以下三個階段：（一）建國以后－改革開放前中華人民共和國成立后，針對國民黨政府稅收制度的極度混亂和原解放區(qū)及各地稅收制度的不統(tǒng)一狀況，我國進行了統(tǒng)一稅法和建立中國新稅制的改革，于1950年1月制定了《全國稅政實施要則》，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)了稅收立法權(quán)、稅收管理權(quán)和稅種的統(tǒng)一，其中對中央和地方稅的劃分、中央地方政府的稅收管理權(quán)限等問題也作了原則上的規(guī)定。1951年3月，中央人民政府了《關(guān)于1951年度財政收支系統(tǒng)的劃分的決定》，將印花稅、屠宰稅、房地產(chǎn)稅、、特種行為消費稅、使用牌照稅和契稅列為大行政區(qū)或省的收入，由地方根據(jù)中央頒布的統(tǒng)一稅法制定本地的具體征收辦法。這一決定標志著新中國地方稅的產(chǎn)生。此后直至改革開放前，地方稅的稅種及征收范圍等又隨著稅制改革和中央與地方集權(quán)分權(quán)關(guān)系的調(diào)整而相應(yīng)進行了調(diào)整，但地方稅稅種少、收入規(guī)模小的基本格局未有根本的改觀。（二）改革開放后-1994年財稅改革前實行改革開放以來，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的要求和改革的總體部署，我國從八十年代初期開始對稅收制度幾次進行改革，出臺了大量新的稅種，同時對收入在中央與地方之間的劃分也幾次進行調(diào)整和改革。1980年實行“劃分收支、分級包干”的預(yù)算體制，除了將傳統(tǒng)的地方稅（城市房地產(chǎn)稅、屠宰稅、車船使用牌照稅；牲畜交易稅和集市交易稅）收入劃歸地方外，還將鹽稅、農(nóng)牧業(yè)稅、工商所得稅收入劃歸地方。1985年開始試行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的預(yù)算體制，將12種稅的收入劃歸地方，它們是：城市房地產(chǎn)稅、屠宰稅、車船使用牌照稅、城市維護建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、牲畜交易稅、集市交易稅、契稅、集體企業(yè)所得稅和農(nóng)牧業(yè)稅。1988年開始實行地方財政包干辦法，除上面的12種稅仍劃歸地方外，還把城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅、個人所得稅、個人收入調(diào)節(jié)稅、獎金稅和國營企業(yè)工資調(diào)節(jié)稅的收入劃歸地方。在把稅種收入劃歸地方的同時，特別是在新制定的稅收條例中，也分別不同情況給予地方可以在規(guī)定幅度范圍內(nèi)確定稅率、稅額和減稅免稅的權(quán)力。從統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)分級管理體制到分級包干體制，地方稅的設(shè)置更多地是出于便于稅種的管理、照顧地方的特殊需要等方面的考慮，并非是為了理順中央與地方的財政分配關(guān)系，為地方提供穩(wěn)定的收入來源。在這兩個階段，收入劃分的主要方式是比例分成法和收入包干法，正如前面的理論分析中已經(jīng)指出的，在這兩種方式下，地方稅的稅種多少、稅收規(guī)模的大小與地方財政收入的多少沒有必然的聯(lián)系，在沒有分級預(yù)算體制尤其是分稅制這一體制背景下的地方稅只能是有其名而無其實的。（三）1994年財稅改革后1994年，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟建立發(fā)展和經(jīng)濟體制進一步改革的需要，我國對稅收制度和管理體制進行了

一次范圍較大、程度較深的改革，即稅制及分稅制改革。在劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上劃分了中央和地方的財政支出；按稅種劃分中央和地方收入，中央和地方分設(shè)稅務(wù)機構(gòu)，分別收稅。在稅種劃分上，根據(jù)稅制改革后稅種結(jié)構(gòu)的變化和進一步改革的方案，分別設(shè)置了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅。劃歸地方稅的稅種包括：營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、車船使用牌照稅、城市房地產(chǎn)稅、車船使用稅、印花稅、屠宰稅、筵席稅、農(nóng)（牧）業(yè)稅（包括農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）、耕地占用稅、契稅、土地增值稅。1994年，地方稅收入（不含共享稅地方分成收入）占全國稅收總額的比重為34.4，占地方政府財政收入的35.11，成為地方政府財政收入的重要來源。由地方稅務(wù)機構(gòu)負責(zé)征收地方稅，同時將屠宰稅和筵席稅的開征停征權(quán)下放給地方。至此，與分稅制相聯(lián)系的，具有真正意義的地方稅產(chǎn)生了，同時，也初步形成了我國地方稅體系的基本框架。四、進一步完善我國地方稅體系的重要意義上面的分析中已經(jīng)明確了，完備的地方稅體系是順利實施分稅制的基礎(chǔ)，因而也是正確處理中央與地方的關(guān)系，保證政府職能有效行使的客觀需要。我國于1994年進行的稅制及分稅制改革，為我國地方稅體系的建立創(chuàng)造了制度上的條件，使新中國建立以來，第一次有了明確的地方稅體系，從而從體制上相對固定了中央和地方間的財政稅收分配關(guān)系。但是，作為財政管理體制的一次重大變革，從原來的分級包干制過渡到規(guī)范的以分稅制為核心內(nèi)容的分級預(yù)算管理體制，新舊體制的交替不可能一步到位，我國分稅制改革中所設(shè)立的“逐步推進”的原則也說明了我國地方稅體系的建立必然是漸進性的，目前還不可避免地存在著一些不足，有待于在今后的改革中予以完善。目前我國的地方稅體系存在的主要問題為：（一）地方稅稅制結(jié)構(gòu)體系尚不完善。首先，中央與地方的稅收劃分格局有待于進一步調(diào)整。1994年的分稅制改革中，將18個稅種劃歸地方，初步形成了中央稅體系和地方稅體系，然而，在收入劃分上，對一些稅種功能作用的發(fā)揮注重不夠，出現(xiàn)了部分稅種的特性與所屬政府級次的職能特點相背離的現(xiàn)象；在按稅種劃分收入的同時還保留了按行業(yè)或行政隸屬關(guān)系劃分收入的不規(guī)范方式，如企業(yè)所得稅和營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅等，與我國的市場化改革方向不符。其次，地方稅體系中缺乏有效的主體稅種，難以獲得穩(wěn)定的收入來源。而且，1994年的稅制改革側(cè)重于流轉(zhuǎn)稅和所得稅，對地方稅的觸動不大，一些地方稅的稅種老化，有待于通過繼續(xù)推進稅制改革來加以完善。此外，地方各級政府間的縱向稅制結(jié)構(gòu)體系尚未建立起來，應(yīng)根據(jù)地方各級政府的職能特點科學(xué)地進行稅種配置。（二）現(xiàn)行的地方稅管理體制過于集中。1994年的分稅制改革中主要著眼于收入的劃分，在地方稅稅權(quán)方面的舉措很小，尚未作出全面的規(guī)范。我國目前地方稅的稅權(quán)仍然高度集中于中央，在實踐中暴露出了許多弊端：地方政府沒有稅收立法權(quán)，不利于地方政府開辟新稅源，組織財政收入；地方政府因缺乏必要的稅收管理權(quán)而無法靈活運用稅收手段調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟；稅權(quán)過分集中使地方政府求助于收費的形式來籌集收入，擾亂了分配秩序，因而也不利于規(guī)范地方政府的分配行為。（三）地方稅的收入規(guī)模偏低，不利于地方政府有效實現(xiàn)其職能。適度的地方稅收入規(guī)模是分稅制體制順利實施的基本保證，只有當?shù)胤蕉愂杖朐诘胤截斦杖胫姓純?yōu)勢地位，能夠滿足地方政府財政支出的較大部分時，才能夠保證分稅制體制的穩(wěn)定性和有效性。從現(xiàn)實情況看，盡管我國的地方稅收入在全國稅收總額中已占有一定的比重，但滿足地方政府財政支出的程度并不高，這說明我國的地方稅收入規(guī)模偏低，既不符合分稅制體制的要求，也不能滿足現(xiàn)實的支出需要，不利于地方政府有效實現(xiàn)其職能。以上簡要地概括了我國地方稅體系中存在的問題，同時表明進一步改革和完善地方稅體系勢在必行。本論文擬就地方稅收入規(guī)模、地方稅稅種的配置、地方稅稅權(quán)的劃分三方面問題對今后如何進一步完善我國的地方稅體系作一些研究。第二部分地方稅收入規(guī)模一國財政收入的來源渠道較多，但稅收通常是其中最重要、最穩(wěn)定的收入來源，因此一國的地方稅收入規(guī)模往往決定了中央與地方的財力劃分，從而影響到地方政府職能的實現(xiàn)程度、中央政府的宏觀調(diào)控能力及其對地方的控制能力。因此，研究地方稅收入規(guī)模對于進一步完善我國的地方稅體系是非常重要的。以下將對該問題分層展開討論。一、地方稅收入規(guī)模的口徑及其測量指標體系1地方稅收入規(guī)模及相關(guān)概念的界定前面已經(jīng)論述過，地方政府對稅種擁有一定程度的稅收管理權(quán)限是“地方稅”這一概念的重要特征，據(jù)此，對于中央與地方按比例分成的共享稅，雖然其中由地方分成的收入是歸地方政府支配，但由于地方政府對該稅種不具有稅收管理權(quán)，因此它不是地方稅，其中的地方分成收入自然也不能納入地方稅收入規(guī)模的

計算口徑；對于中央與地方同源分率分征的稅種，例如國外的許多國家中都同時存在中央企業(yè)所得稅和地方企業(yè)所得稅，那么這里的地方企業(yè)所得稅是符合“地方稅”概念的要求的，因此，地方對該稅種征得的收入應(yīng)納入地方稅的收入規(guī)模。綜上所述，應(yīng)明確以下兩個概念的不同口徑：（1）地方稅收入：純粹的地方稅種收入加上地方與中央同源分率分征的稅種收入；我國目前尚沒有中央與地方同源分率分征的稅種，因此，地方稅收入僅包括地方的18個稅種的收入。但理論界關(guān)于改革我國企業(yè)所得稅收入劃分方法的思路之一是將現(xiàn)在的按行政隸屬關(guān)系劃分收入改為中央與地方同源分率分征，即中央征收中央企業(yè)所得稅，地方征收地方企業(yè)所得稅，那么，這時的地方企業(yè)所得稅收入應(yīng)納入地方稅收入規(guī)模中。（2）地方政府的稅收收入：地方稅收入加上共享稅地方分成收入。在我國，即為上述地方稅收入的口徑再加上增值稅、資源稅、證券交易稅中地方分享的收入。本文所要討論的是地方稅收入規(guī)模，也就是僅指上述第一種口徑的收入規(guī)模。2測量地方稅收入規(guī)模的指標體系為了從不同的角度來綜合反映地方稅收入規(guī)模，本文擬采用以下四項指標：（1）地方稅收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重（tl／gdp）該指標是反映一國地方稅總體收入規(guī)模和地方的總體稅負水平的綜合性指標，它既與這個國家的宏觀稅負水平有關(guān)，又與該國的財政分權(quán)程度相關(guān)。（2）地方稅收入占全國稅收總額的比重（tl／t）該指標集中體現(xiàn)了一國的財政分權(quán)程度，這一比重直接反映了中央與地方的財力分配關(guān)系。（3）地方稅收入占地方財政收入的比重（tl／rl）一級地方政府的收入通常包括地方稅、共享稅地方分成收入、規(guī)費收入、轉(zhuǎn)移支付等多種形式，該指標可以揭示出一級政府的地方稅在其地方財政收入中的地位。（4）地方稅收入占地方財政支出的比重（tl／el）該指標反映的是一國的地方稅滿足其地方政府履行職能的程度。二、影響地方稅收入規(guī)模的若干因素分析1、社會經(jīng)濟發(fā)展水平及地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)決定著地方稅收入規(guī)模的可能。地方稅收入規(guī)模的大小首先取決于整個國家稅收規(guī)模的大小，而一國的稅收規(guī)模則又取決于該國的經(jīng)濟發(fā)展水平。一般來說，一國的經(jīng)濟發(fā)展水平高，其稅收水平（t／gdp）相對較高，那么地方稅／gdp的水平才有高的可能性。同時，一個地區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)越偏重地方稅的稅源結(jié)構(gòu)，地方稅／gdp就會越高。2、地方政府職能及由此所決定的地方政府支出范圍的大小決定著地方稅收入規(guī)模的需要。財權(quán)是保證事權(quán)實現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，一級政府的事權(quán)范圍直接決定該級政府的財政支出范圍，因而對其所應(yīng)掌握的財力也就提出了相應(yīng)的要求。從歷史發(fā)展的進程看，國家職能經(jīng)歷了由小到大，由窄到寬的發(fā)展變化過程。在正處于資本主義自由競爭時期的亞當斯密時代，“廉價政府”受到廣泛認可，其職能僅限于國防、司法、行政、建立和維持某些公共機關(guān)和公共工程；隨著資本主義的迅速發(fā)展，政府的職能不斷擴大，特別是在凱恩斯以后，政府不僅行使一般的社會管理職能，還擔(dān)負起經(jīng)濟管理、調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行的重要職責(zé)，政府支出規(guī)模不斷膨脹，宏觀稅率也呈現(xiàn)出相應(yīng)的上升趨勢。如英國的宏觀稅率由1880年的10上升到1985年的48，美國則由1880年的8上升到1985年的37.同樣，在中央與地方按照一定原則和標準劃分事權(quán)后，地方政府職能及由此所決定的地方政府財政支出范圍則成為決定地方稅收入規(guī)模的基礎(chǔ)性因素。3、地方政府財政收入結(jié)構(gòu)的影響。構(gòu)成地方政府財政收入的形式有很多，主要應(yīng)包括地方稅收入、共享稅地方分成收入、規(guī)費收入、中央政府轉(zhuǎn)移支付、利潤上繳、資產(chǎn)出讓收入等等。所謂“財政收入結(jié)構(gòu)”是指組成財政收入的各種形式及其各自在財政收入中所占的比重。在既定的社會經(jīng)濟發(fā)展水平、既定的政府財政需要下，各種收入形式間必然是此消彼長的關(guān)系。而各種財政收入比重的大小，則主要取決于各國政府根據(jù)本國國情所作的選擇。例如，實行單一制政體的日本，出于中央集權(quán)的需要，中央集中的財力較多，因而在地方財政收入中，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付占了很大的比重，一般達40左右；而實行聯(lián)邦制的美國，由于財權(quán)的分散，地方稅的比重就相對較大；同樣實行聯(lián)邦制的德國，卻選擇了共享稅作為中央與地方的主要財政來源，共享稅占全部稅收收入的70.可見，地方政府財政收入結(jié)構(gòu)也直接制約著地方稅收入規(guī)模的需要與可能。4、中央政府集權(quán)程度的影響。（1）首先，一國中央政府和地方政府事權(quán)的集中分散程度影響著稅收收入分配的集中分散程度，從而影響著地方稅的收入規(guī)模。若一國實行中央集權(quán)的政治體制，該國的財政管理體制必然傾向于中央集權(quán)型，相應(yīng)地，該國的主要稅源也由中央支配，一些主要的稅種被劃為中央的固定收入；反之，若一國采用較為分散型的政府管理體制，地方政府的權(quán)限較大，在分配稅收收入數(shù)額時也會更充分地考慮地方的需要。（2）在地方政府事權(quán)確定的情況下，地方稅的收入通常情況下是小于地方政府支出的，這其

中除了地方財政收入形式多種多樣以外，更主要的原因是中央政府宏觀調(diào)控的需要，即中央政府為了進行宏觀調(diào)控，有意識地將部分稅收收入由中央集中起來，再通過轉(zhuǎn)移支付制度或補助制度加強地方政府對中央政府的依賴。例如在澳大利亞，其全國稅收收入總額中，聯(lián)邦政府占近80，地方政府占20多一點（其中州占15，地方只占5）。在全國總支出中，中央地方政府各占50，地方收入不足部分，一是靠地方其他收入，二是靠聯(lián)邦政府的補貼，聯(lián)邦對地方政府的補貼一般要占聯(lián)邦政府財政收入的25.類似的情況在世界各國中是較為普遍的，只是程度有所不同?？梢?，中央政府的宏觀調(diào)控力度影響著地方稅收入規(guī)模的大小。綜上所述，一國的地方稅收入規(guī)模最終還要受到其中央政府集權(quán)程度的影響，而一國在集權(quán)與分權(quán)的選擇上，除了受其歷史傳統(tǒng)，國家結(jié)構(gòu)形式（單一制、聯(lián)邦制）的影響外，還要考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距、個人收入分配差距、一國的市場發(fā)育程度及其穩(wěn)定性等因素，以確定進行宏觀調(diào)控的力度，從而由此大致確定了地方稅的收入規(guī)模。三、我國地方稅收入規(guī)模的現(xiàn)狀及評價（一）我國地方稅收入規(guī)模我國在1994年推行分稅制以前，地方稅收入規(guī)模一直都比較小。1950年，地方稅收入占國民收入的比重為1.49，占全國稅收總額的比重為9.16，1977年，這兩個比重分別降至0.08和0.49，到1980年，地方稅收入占gdp的比重為1.85，占稅收總額的比重為14.69，分稅制改革前的1993年，這兩個比重則分別為1.67和11.88，1994年分稅制改革后，我國的地方稅收入規(guī)模顯著提高。（二）地方稅收入規(guī)模的國際比較1地方稅占gdp的比重世界各國間地方稅占gdp的比重差異較大，這是由不同的國情、不同的政治體制以及不同的政策選擇造成的。具體情況見下表：部分oecd成員國地方稅收入占gdp的比重（1990年）國別（單一制）地方稅/gdp國別（聯(lián)邦制）地方稅/gdp法國4.1澳大利亞6.3意大利1.3澳地利9.4日本8.3加拿大16.7荷蘭1.1德國11.9英國2.3瑞士12.7希臘0.5美國9.7算術(shù)平均2.75算術(shù)平均11.3資料來源：《地方稅收入規(guī)模的衡量標準及國際比較》許建國（載于《湖北財政研究》1997年第3期）從表中可以看出，單一制國家地方稅的規(guī)模較低，聯(lián)邦制國家的地方稅規(guī)模相對較高，這是與它們的相對集權(quán)和相對分權(quán)的特征相一致的。我國地方稅占gdp的比重在3.7左右，低于表中所列的所有聯(lián)邦制國家，略高于單一制國家的平均水平，低于法國和日本。盡管我國采用的是單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，但是，我國的地域范圍廣闊，區(qū)域間的自然地理條件和經(jīng)濟發(fā)展水平等等方面的差異很大，因此，我國的地方稅收入占gdp的比重并不算高。2地方稅占全國稅收總額的比重這一比重反映的是中央與地方間進行稅收分割的比例，它集中體現(xiàn)了一國財權(quán)的集中與分散程度。通常情況下，聯(lián)邦制國家的數(shù)值要明顯高于單一制國家。下表（略）列出了部分oecd成員國該比重的情況。我國地方稅收入占全國稅收總額的35左右，不考慮社會保障稅的因素，這一比值不僅高于單一制國家的平均水平，而且還高于聯(lián)邦制國家的平均水平，由于我國的社會保障基金尚未納入稅收體系，將其它國家的社會保障稅剔除掉再加以比較，那么，該指標所反映出來的我國的地方稅規(guī)模仍然遠遠高于絕大多數(shù)的單一制國家，與日本的水平相當，略低于聯(lián)邦制國家的平均水平，卻要高于其中的澳大利亞和奧地利兩國?？梢?，我國的地方稅收入占全國稅收總額的比重在世界各國中是較高的，而前面所反映出來的地方稅收入占gdp的比重在國際比較中卻沒有這么高，這充分反映出了我國宏觀稅負偏低這一情況。3地方稅收入規(guī)模占地方財政收入及支出的比重這兩個比重是通過考察地方稅對于地方政府實現(xiàn)其職能的貢獻度來評價地方稅收入規(guī)模的，由于在地方財政收入中，最主要的形式為地方稅收入和中央政府的補助，因此這一比重也間接地體現(xiàn)了各國中央對地方的控制程度。上表中所列各國，無論是聯(lián)邦制還是單一制國家，其地方稅占地方財政收入和支出比重的平均數(shù)都大致為40多。其中，聯(lián)邦制各國的水平較為接近，大都在30～60之間，較高的加拿大與較低的澳大利亞之間相差12個左右的百分點；單一制國家之間，這一比重則相差懸殊，瑞典與英國間相差近60個百分點，這其中最主要的影響因素就是來自于中央政府的補助的高低，這主要取決于各國的國情及政策選擇了。在我國，地方稅占地方財政收入的比重1995年度為38.76，略低于上表所列各國的平均水平，地方稅占地方財政支出的比重1995年度為44.3，與上表中各國的平均值大體相當。在討論地方稅規(guī)模問題時，不可忽略的一個問題是，我國目前的財政收支活動中，除預(yù)算內(nèi)之外，還有預(yù)算外和制度外的收支活動。1995年預(yù)算內(nèi)收入為6242.6億元（不含債務(wù)收入），預(yù)算外收入為3843億元，相當于預(yù)算內(nèi)的61.56，制度外收支規(guī)模據(jù)有關(guān)資料估計在3000至5000億元。預(yù)算內(nèi)支出近7000億元（不包括債務(wù)支出），預(yù)算外和制度外支出，據(jù)保守

的估計共4000至5000億左右。從收入形式上看，預(yù)算內(nèi)收入主要來源于稅收，預(yù)算外和制度外收入基本上是由收費和基金構(gòu)成的，其中的大部分歸地方政府。收費和基金從性質(zhì)上屬于財政性資金，其支出也是財政性支出，用來提供社會公共服務(wù)，但這兩項在上述的統(tǒng)計口徑中并沒有包括進去。如果將預(yù)算外和制度外的收支考慮進去，那么地方稅在地方政府的收支中所占的比重則要大大降低。近年來，出現(xiàn)了地方政府收費膨脹以及伴隨而生的混亂失控局面，給經(jīng)濟運行造成了很多負面影響，一個不可忽視的重要原因是地方稅無法滿足地方政府提供社會公共服務(wù)的支出要求，而地方稅的立法權(quán)集中在中央，同時，地方又無權(quán)發(fā)行公債，這種情況下，地方只能借助收費方式來籌集資金，而在日益增多的收費中，不乏具有稅收性質(zhì)的收費項目，即“稅的費化”。這一現(xiàn)象從一定程度上反映了我國地方稅收入規(guī)模偏低，難以滿足地方政府正常支出需要的現(xiàn)狀，四、增加地方稅收入規(guī)模的合理選擇目前，一些人在談到地方稅規(guī)模高低這一問題時，習(xí)慣性地把目光放在中央與地方之間的稅收分割上，即僅僅或更多地關(guān)注地方稅占全國稅收總額的比重。事實上，造成地方稅規(guī)模偏低的主要原因是宏觀稅負過低以及收費膨脹，侵蝕稅基，從前面的分析及對比中也可以看出，我國地方稅收入占全國稅收總額的比重在世界各國中是較高的，這種情況下，若是再依靠降低中央稅比重來加大地方稅規(guī)模，則不僅于事無補，還勢必影響國家的宏觀調(diào)控能力，進一步惡化中央財政形勢，最終影響經(jīng)濟的發(fā)展?？梢?，解決地方稅規(guī)模偏低的問題應(yīng)另覓它途，從目前來看，應(yīng)主要從以下兩方面著手：1、通過完善稅制和加強征管提高地方稅占gdp的比重。由于1994年的稅制改革側(cè)重于流轉(zhuǎn)稅和所得稅，對地方稅觸動不大，現(xiàn)行地方稅的稅制中仍然存在著一些問題需要解決：（1）一些稅種內(nèi)容老化，稅負偏低，且收入缺乏彈性。例如，現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)稅條例》是1958年的，實施30多年來，情況發(fā)生了很大的變化。一是農(nóng)業(yè)稅計稅常年產(chǎn)量與實際產(chǎn)量相差懸殊，名義稅率與實際稅率嚴重脫節(jié)；二是60年代核定的耕地面積因建設(shè)用地和水土流失而逐年減少，另一方面改田改土和開荒又增加了部分面積，致使出現(xiàn)了“有稅無地”或“有地?zé)o稅”的現(xiàn)象。又如房產(chǎn)稅、車船稅、印花稅等已八、九年未調(diào)整稅負，城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅等還是1951年出臺的，距今有四十多年未調(diào)整稅負，其稅負標準在經(jīng)濟發(fā)展和物價上漲之后顯然偏低；另外，相當部分稅種采用定額或定率征收方式，缺乏收入增長的彈性機制。（2）部分稅種稅政不統(tǒng)一，內(nèi)外有別。房產(chǎn)稅、土地使用稅、車船稅內(nèi)外資企業(yè)適用不同的稅法；城建稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅只適用內(nèi)資企業(yè)，外企暫不征收；此外，外資企業(yè)還享有多于內(nèi)資企業(yè)的大量的稅收優(yōu)惠。這些差別待遇不僅不利于實現(xiàn)市場經(jīng)濟條件下的公平競爭原則，也減少了稅收收入，而且，一些稅收優(yōu)惠還給偷稅漏稅提供了可乘之機，導(dǎo)致稅款的進一步流失。（3）一些亟待開征的稅種尚未開征。隨著經(jīng)濟活動的日益拓展，新的稅源不斷出現(xiàn)，稅收卻沒有及時地做出調(diào)整，出現(xiàn)了某些領(lǐng)域的稅收真空，如遺產(chǎn)稅、社會保障稅等尚未開征，影響了稅收對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)力度和廣度。上述這些問題都急需通過完善稅制來加以解決，無疑，稅制的完善將會提高地方稅的實際稅負，增加地方稅的收入規(guī)模。此外，地方稅的稅種較多，但多為稅源分散，征管難度較大的小稅種，面對這種格局，絕不能忽視小稅種的收入，應(yīng)加強征管，盡力做到應(yīng)收盡收來提高地方稅收入規(guī)模。2、通過有選擇的費改稅提高地方稅占地方財政收入的比重，加大地方稅的規(guī)模。稅費雖同為政府參與國民收入分配的形式，但在性質(zhì)上及特征上都存在著差別。首先，在性質(zhì)上，稅收具有“公共”服務(wù)付費性質(zhì)，征收對象的受益與支出不具有直接的對應(yīng)關(guān)系，而收費具有“個人”服務(wù)付費性質(zhì)，具有受益與支出的對應(yīng)關(guān)系，這是稅收與收費的最根本的差別，也由此決定了稅收和收費應(yīng)在不同的領(lǐng)域里發(fā)揮各自的作用。其次，在特征上，稅收具有固定性、規(guī)范化的特征，收費的立項和標準則具有較大靈活性；稅收的立法權(quán)、管理權(quán)較為集中，收費權(quán)限則相對分散；稅收由稅務(wù)機關(guān)代表政府負責(zé)征收和管理，體現(xiàn)了集中性，收費由為數(shù)眾多的行政事業(yè)單位負責(zé)征收和管理，具有分散性。稅收和收費的不同性質(zhì)和特征決定了在一國的財政收支活動中，只能以稅收作為主要手段，而收費則為輔助手段。然而，近年來，隨著收費規(guī)模的膨脹，出現(xiàn)了“以費代稅”甚至“稅收缺位、收費越位、費大于稅”的局面，擾亂了社會分配秩序，分散了政府財力，削弱了宏觀調(diào)控，也嚴重損害了黨和政府的威信。而目前相當一部分收費本身就具有稅收的性質(zhì)。例如排污費。為了治理環(huán)境污染，許多地方向排污單位收取排污費。收取排污費的目的在于通過收費加大排污單位的成本，促使其改進技術(shù)，減少污染排放，并且籌集環(huán)保資金以治理環(huán)境污染。收費的目的與稅收的“寓禁于征”相類似，并非是向排污單位提

供公共服務(wù)的報償，而且治理環(huán)境污染的受益范圍不僅限于付費人，而是全社會。因此，排污費實際上是發(fā)揮著稅收的功能，理應(yīng)還其稅收的本來面目。類似的情況還有很多，因此將一些具有稅收性質(zhì)的收費和基金納入到稅收分配范疇中，通過“稅費歸位”來理順地方政府的分配秩序，無論從理論上還是在實踐中都是完全必要而且緊迫的。龐大的收費和基金規(guī)模通過“費改稅”則必將極大地提高地方稅的收入規(guī)模。第三部分地方稅稅制結(jié)構(gòu)的完善一、我國地方稅稅制結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及存在的問題我國1994年的分稅制改革中，按稅種劃分了中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，將營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、城建稅等18個稅種劃歸地方，初步形成了地方稅稅制結(jié)構(gòu)的基本框架?，F(xiàn)行的地方稅稅制結(jié)構(gòu)仍然存在著一些問題有待于進一步完善，這主要表現(xiàn)在：（一）地方稅稅種的劃分缺乏科學(xué)性和規(guī)范性分稅制改革中，強調(diào)增強中央的宏觀調(diào)控能力是完全必要的，但在稅種的劃分與設(shè)置上，往往重視“分錢”而忽略了各個稅種的特性及其與各級政府職能的對應(yīng)，使一些稅種的功能受到抑制甚至扭曲。例如以調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為目的的固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，由于歸屬地方政府，在其征管過程中遇到了嚴重的地方保護主義和行政干預(yù)，由此造成的征管不利使其宏觀調(diào)控的功能大打折扣。此外，在中央與地方間的收入劃分方式上也存在一些不夠規(guī)范的地方。如規(guī)定：中央企業(yè)的所得稅歸中央，地方企業(yè)的所得稅歸地方；鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中交納的收入（包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護建設(shè)稅），地方銀行和外資銀行及非銀行金融機構(gòu)所得稅歸中央。這種按行政隸屬關(guān)系及按行業(yè)劃分收入的方式顯然不夠規(guī)范，它使一些收入的歸屬難以明確，還會抑制企業(yè)集團的發(fā)展，不利于優(yōu)化企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，不利于橫向經(jīng)濟聯(lián)合和專業(yè)化分工協(xié)作。（二）地方稅體系缺乏有效的主體稅種，難以取得穩(wěn)定的收入地方稅的18個稅種中，除營業(yè)稅的收入較為穩(wěn)定外，其它多為零星分散的小額稅種。城市維護建設(shè)稅還不是一個獨立的稅種，僅僅是增值稅、營業(yè)稅和消費稅三稅的附加，收入狀況也不甚理想。目前我國的財產(chǎn)稅尚未形成一個完備的體系，收入規(guī)模很小，且現(xiàn)有稅種的改革相對滯后，與現(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展狀況不相適應(yīng)。營業(yè)稅目前在地方稅中的收入規(guī)模較大，稅源比較穩(wěn)定，一定程度上起到了主體稅種的作用。但是，同在商品流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)實行增值稅和營業(yè)稅兩種不同的稅種，給稅制的完善和實際征收都帶來了許多問題。首先是增值稅的抵扣制度不完整，無論是增值稅已稅行為進入下一環(huán)節(jié)的營業(yè)稅征收范圍，還是營業(yè)稅已稅行為進入下一環(huán)節(jié)的增值稅征收范圍，納稅人都無法得到足額的稅款抵扣，由此所帶來的重復(fù)課稅問題必然又造成各行業(yè)間的稅負不平。另外，經(jīng)濟運行中大量的兼營和混合銷售行為在實際征收過程中難以確定應(yīng)稅稅種，且容易引起國稅和地稅之間的爭執(zhí)。因此，增值稅擴大征收范圍是稅制完善的必然發(fā)展趨勢，這勢必會縮小營業(yè)稅的稅基，影響地方稅收入。當然，由于我國目前事權(quán)的劃分不很明確，轉(zhuǎn)移支付制度還處于過渡階段，因此稅權(quán)的下放宜采用漸近的方式，在各地方稅種的立法中對該下放的稅權(quán)做出規(guī)定，待分稅制體制完善到一定程度時，再以稅收管理體制的形式對稅權(quán)的劃分加以明確和規(guī)范。